Đang tải... (xem toàn văn)
Báo cáo nghiên cứu trên gồm 4 phần chính I. Phương thức đối tác công tư và những yêu cầu đối với quản lý các dự án đối tác công tư II. Thực tiễn ứng dụng phương thức PPP tại một số nước trên thế giới và bài học rút ra cho Việt Nam III. Môi trường thể chế về PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam IV. Khuyến nghị hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam
TÓM TẮT BÁO CÁO NGHIÊN CỨU PPP Cơ sở hạ tầng yếu khâu hạn chế phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam Điều làm giảm khả cạnh tranh môi trường đầu tư kinh doanh Việt Nam Và bối cảnh nguồn vốn Nhà nước hạn hẹp, vốn ODA có xu hướng giảm dần việc thu hút nguồn vốn tư nhân để bổ sung cho việc thiếu hụt nguồn vốn Nhà nước ODA trở thành sách quan trọng Phương thức hợp tác công – tư (PPP) đầu tư sở hạ tầng coi hướng giải pháp thích hợp việc thu hút quan tâm khu vực tư nhân vào phát triển sở hạ tầng Ý nghĩa phương thức không dừng lại tiếp cận thêm nguồn vốn cho đầu tư phát triển mà thúc đẩy trình cải cách kinh tế hoàn thiện khuôn khổ pháp lý Việt Nam Chính phủ Việt Nam thí điểm thực phương thức PPP lĩnh vực đầu tư xây dựng sở hạ tầng từ vài năm gần Tuy nhiên, hình thức PPP BOT, BTO, BT áp dụng trước lâu, song PPP lại chưa nhận quan tâm nghiên cứu đầy đủ, mức Chính mà báo cáo nghiên cứu PPP này, nằm dự án “Hỗ trợ nâng cao lực tham mưu, thẩm tra giám sát sách kinh tế vĩ mô” Ủy ban Kinh tế Quốc hội UNDP tài trợ, có đóng góp tích cực vào trình tái cấu đầu tư công, giảm tỷ trọng đầu tư công, qua giúp giảm bội chi ngân sách Việt Nam Báo cáo nghiên cứu gồm phần I II III IV Phương thức đối tác công tư yêu cầu quản lý dự án đối tác công tư Thực tiễn ứng dụng phương thức PPP số nước giới học rút cho Việt Nam Môi trường thể chế PPP việc áp dụng PPP Việt Nam Khuyến nghị hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam Phần I, báo cáo nói khái niệm chất PPP; đặc điểm PPP; lợi ích thách thức PPP; phương thức tổ chức thực PPP yêu cầu quản lý dự án PPP _ Khái niệm đối tác công tư (Public Private Partnership – PPP) định nghĩa nhiều khía cạnh có nhiều phiên khác nhau, tùy theo bối cảnh quốc gia tổ chức nghiên cứu Tuy nhiên, tồn nhiều dạng khác nhau, song chất, PPP hình thức hợp tác Nhà nước khu vực tư nhân nhằm tích hợp điểm mạnh khu vực việc thực dự án Trong giai đoạn đầu xuất hiện, lĩnh vực truyển thống PPP phát triển sở hạ tầng song mở rộng sang lĩnh vực khác y tế, giáo dục _ Đặc điểm bật phương thức PPP việc chia sẻ hay phân bổ rủi ro Theo thời gian, việc chuyển giao rủi ro từ đối tác công sang đối tác tư nhân ngày phát triển (Forward Aldis, 2009) Xu hướng dịch chuyển nghĩa Nhà nước đổ rủi ro lên vai Tư nhân mà phân bổ theo nguyên tắc: rủi ro “phân chia” cho bên có khả giải tốt, hiệu hơn, với chi phí thấp Đa số dự án PPP, tư nhân gánh vác rủi ro tài chính, xây dựng vận hành, Nhà nước chịu rủi ro trị _ Trước định lựa chọn áp dụng PPP, việc tiến hành Phân tích Chi phí- Lợi ích hình thức quan trọng Những lợi ích áp dụng PPP tạo nhiều khoản đầu tư cho sở hạ tầng, tạo ổn định tăng trưởng cho khu vực tư nhân, phân bổ quản lý rủi ro tốt hiệu nhất, tiết kiệm chi phí, cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp, nâng cao khả quản lý công, tạo thêm doanh thu, uy tín mặt trị tốt cho Nhà nước _ Tuy nhiên, có thách thức không nhỏ, đòi hỏi bên phải lưu tâm áp dụng PPP gây chi phí cao hơn, làm giảm tính cạnh tranh, thiếu lực rủi ro trị, thách thức mang tên “quyền kiểm soát”, tính minh bạch trách nhiệm giải trình thấp, thời gian dài _ PPP phù hợp việc ứng dụng dự án thuộc lĩnh vực sở hạ tầng kinh tế dự án có khả đem lại lợi nhuận kinh tế cao điều thu hút khu vưc tư nhân Việc cho phép khu vực tư nhân điều chỉnh thiết kế để phù hợp thuận tiện cho việc bảo trì sau Bởi lý liên quan tới lợi nhuận kinh tế, dự án lĩnh vực sở hạ tầng xã hội hấp dẫn nhà đầu tư nhân để hình thành chế PPP _ PPP tổ chức thực nhiều phương thức: • o Hợp đồng dịch vụ/quản lý Hợp đồng dịch vụ hợp đồng thỏa thuận quan nhà nước có thẩm quyền với công ty tư nhân, quan nhà nước thuê tư nhân thực nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể thời gian định Khu vực công cung cấp sở hạ tầng, tư nhân cung cấp dịch vụ cho khu vực công sở hạ tầng có Cơ quan nhà nước giữ tất quyền thiết kế, quyền sở hữu sở hạ tầng, tư nhân phải thực dịch vụ đáp ứng tiêu chuẩn hoạt động quan nhà nước đặt Cơ quan nhà nước trả đối tác tư nhân khoản chi phí định trước cho dịch vụ sở phí lần Do đó, lợi nhuận tư nhân gia tăng tiết kiệm chi phí đáp ứng tiêu chuẩn Chính phủ thực nhiệm vụ đầu tư để mở rộng nâng cấp hệ thống Hình thức có độ rủi ro tương đối thấp, khoảng thời gian từ 1- năm như: dịch vụ internet, dịch vụ nước sạch,… Phương thức không phù hợp với mục tiêu thu hút vốn đầu tư o Hợp đồng quản lý: hợp đồng quan Nhà nước với đối tác tư nhân, khu vực tư nhân quản lý tiện ích hay dịch vụ công Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công thuộc trách nhiệm khu vực Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát thẩm quyền xử lý tư nhân Cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ Tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý, điều hành nhiệm vụ cung cấp vốn đầu tư Tư nhân trả khoản phí theo thỏa thuận dựa chi phí lao động chi phí điều hành Phương thước tận dụng trình độ quản lý tư nhân, quyền sở hữu Mô hình thường sử dụng thời hạn 3-5 năm Nhượng quyền khai thác (Franchise)/ cho thuê (Leasing) _Nhà nước dựa tài sản Nhà nước xây dựng sở hữu, nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho tư nhân Đối tác tư nhân lựa chọn quyền vận hành trì dịch vụ công Có hình thức:Nhượng quyền khai thác (Franchise) cho thuê (Leasing) o Hình thức cho thuê (Leasing):Nhà nước cho tư nhân thuê tài sản sẵn có thuộc sở hữu quan nhà nước, để thực khai thác, vận hành cung cấp cho dịch vụ công Tư nhân phải toán tiền thuê cho Nhà nước khoản cố định, không phụ thuộc vào khả thu phí từ người sử dụng chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh o Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise):Nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác, cung cấp dịch vụ công cho tư nhân Khác với hình thức cho thuê, tư nhân trả khoản phí theo tỷ lệ người sử dụng dịch vụ rủi ro thấp so với hình thức thuê _Đặc điểm Franchise Leasing tư nhân nhượng quyền chịu trách nhiệm cung cấp toàn dịch vụ, nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ vai trò nhà nước chuyển từ người cung cấp dịch vụ sang người điều tiết, quản lý giá (phí) chất lượng dịch vụ • Hình thức khác với hợp đồng quản lý chỗ không nhận khoản phí cố định từ nhà nước mà từ người sử dụng, phụ thuộc vào doanh thu từ việc cung cấp chi phí vận hành Vì khuyến khích nâng cao hiệu nhằm nâng cao chất lượng để giảm chi phí _Hình thức có thường có thời hạn – 10 năm thường chọn đối tác tư nhân qua hình thức đấu thầu sử dụng dịch vụ xe bus đô thị, dịch vụ đường sắt • DBFO ( Thiết kế - xây dựng – tài trợ - vận hành) Trong DBFO, có nhiều đối tác tư nhân có công ty phục vụ mục đích đặc biệt (SPV) thành lập thường liên doanh tư nhân ngân hàng SPV ký hợp đồng với nhà thầu phụ (shareholder) Tư nhân chịu rủi ro tài Tài sản hình thành thuộc sở hữu nhà nước DBFO có loại : (I) Hợp đồng DBFO mà tư nhân cung cấp trực tiếp dịch vụ, nhà nước phải trả phí dịch vụ, kết thúc hợp đồng nhà nước toán toàn phần lại chi phí dự án; (II) Hợp đồng DBFO hợp đồng nhượng quyền, tư nhân phép thu phí từ người sử dụng để bù đắp chi phí thu lợi nhuận, kết thúc hợp đồng chuyển giao lại cho nhà nước DBFO có đặc điểm giống với mô hình BOT DBFO thường hợp đồng dài hạn từ 25 – 30 năm áp dụng trường học công trình hạ tầng giao thông BOT (Xây dựng - vận hành - chuyển giao) BOT thỏa thuận cho phép tư nhân bỏ vốn xây dựng khai thác kinh doanh để thu lại chi phí bỏ lợi nhuận Kết thúc thời hạn chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nước Tư nhân chịu rủi ro tài trợ dự án, rủi ro tài chính, rủi ro hoạt động BOT thường áp dụng cho dài hạn (khoảng 20- 30 năm) thường sử dụng cho sở hạ tầng • BTO (Xây dựng - chuyển giao - vận hành):BTO có đặc điểm giống BOT BTO kết hợp trình đấu thầu thiết kế - xây dựng khai thác nên giao dịch hơn, trách nhiệm tư nhân cao BTO có lợi khuyến khích tư nhân hoàn thành kịp thời dự án kết hợp động kinh nghiệm tư nhân BTO có mức độ tham gia tư nhân thấp BOT, DBFO, BOO • BOO (Xây dựng - sở hữu - chuyển giao) BOO hợp đồng nhà nước tư nhân thỏa thuận, tư nhân bỏ vốn phép khai thác, vận hành có quyền sở hữu tài sản suốt vòng đời BOO thường áp dụng lĩnh vực lượng, môi trường… _ Quản lý dự án PPP cần yêu cầu như: +Về xây dựng quy trình cho PPP: xác định PPP, giai đoạn phát triển, giai đoạn đầu thầu, quản lý giám sát hợp đồng PPP +Về thể chế : xậy dựng quy trình điều tiết thống cho đối tượng khác thuộc PPP, phải xác định rõ ràng hình thức cấu trúc quan quản lý hoạt động PPP nước giai đoạn khác +Về thương mại, tài kinh tế: phải cải thiện hệ thống tính hóa đơn, sở liệu, xác định mức giá dịch vụ cách hợp lý, cần đưa kịch khác thay đổi lạm phát, lãi suất, thường xuyên phân tích tác động đến ngân sách, đến lĩnh vực ngành nghề, vùng miền +Về tham vấn bên liên quan: nghiên cứu ý kiến, tham vấn bên liên quan, nhận thức công chúng, giáo dục công chúng +Về chiến lược lộ trình rõ ràng lĩnh vực: cần có lộ trình rõ ràng lĩnh vực dự định kêu gọi hợp tác công - tư để tránh rủi ro +Về cam kết rõ ràng Chính phủ: Chính phủ cần cam kết thực chi phí đầu tư, việc gánh chịu rủi ro phát sinh Phần II, báo cáo rút lợi khó khăn từ việc áp dụng dự án PPP tiêu biểu quốc gia phát triển phát triển Dự án cảng Busan New Port (Hàn Quốc): Dự án bật chỗ có nghiên cứu khả thi giúp cho phủ chuẩn bị kỹ lưỡng vấn đề xảy giai đoạn thực nghiệm qua giúp giảm chi phí thực dự án Dự án thuận lợi có cam kết Chính phủ bảo đảm doanh thu, cung cấp hỗ trợ cần thiết, đối tác có danh tiếng, vị trí thuận lợi Dự án cầu QE2 Dartford Bridge (Anh): Dự án thành công có lợi chỗ vị trí chiến lược cầu, lực đội phát triển dự án lớn, rủi ro tài nhà tài trợ thuộc phủ, sử dụng thu phí điện tử • Dự án hầm Sydney Cross City Tunnel (Australia): Dự án đánh giá không thành công gặp nhiều khó khăn: dự báo lạc quan lưu lượng giao thông, mức thu phí cao, yêu cầu phủ trợ cấp bị từ chối Dự án hầm Warnowquerung (Đức): Dự án không thành công mức lưu lượng giao thông thực tế không đạt dự báo, chưa có nhiều kinh nghiệm việc thực dự án BOT, khuôn khổ pháp lý yếu Dự án Bệnh viện Joondalup (Australia): Dự án thành công Australia có hệ thống giám sát tiêu chuẩn chất lượng tốt, nhu cầu người dân lớn, có cam kết phủ khối lượng dịch vụ Dự án nhà máy Laibin B (Trung Quốc): Dự án đánh giá thành công nhiều ưu đãi phủ như: trao nhượng quyền với điều kiện đặc biệt, bảo lãnh mua điện, bảo đảm cung cấp nhiên liệu, bảo đảm điều kiện bất khả kháng, ưu đãi thuế, bảo lãnh tỷ giá hối đoái… Dự án hầm qua sông Dương Tử: Dự án gặp nhiều thách thức khung pháp lý hành phân táng, dẫn đến chế pháp lý phức tạp, chi phối lớn nhà nước, kha quản trị kém, sách thay đổi thường xuyên thiếu quán Dự án Nhượng quyền phân phối điện Bhiwandi, Ấn Độ: Dự án tương đối thành công thận trọng việc lựa chọn mô hình PPP, trình đấu thầu công khai minh bạch Dự án Nhà máy điện sử dụng hệ thống than đốt cháy Central Java, Indonexia: Dự án đứng trước nguy trì hoãn tranh chấp đất đai chậm trễ quyền việc cấp phép xây dựng, lực chủ thể, chồng chéo quy định, lực yếu quyền Dự án đường thu phí Don Muang (Thái Lan):Dự án thất bại thiếu hỗ trợ kỹ thuật, thể chế, thiếu quan trung tâm có đủ kiến thức thể chế, phủ không thực thỏa thuận cam kết Dự án kênh đào Martin Garcia Channel: Dự án gặp khó khăn thiếu ổn định môi trường kinh tế trị, không thỏa thuận từ đầu trách nhiệm nước thời điểm chuyển giao sở hữu _Đánh giá chung dự án PPP: Các dự án cần có khung pháp lý cho thực PPP cần bao quát quan hệ kinh tế - xã hội- kỹ thuật- công nghệ từ trình chuẫn bị đến chuyển giao công trình dự án; chế xử lý tranh chấp chế tài đủ mạnh; cần nghiên cứu kỹ lưỡng, có dự báo xác lượng thời điểm phát sinh nhu cầu _ Bài học áp dụng phương thức PPP cho Việt Nam: Nhà nước cần có cam kết trách nhiệm định, cần chủ động phối hợp với chủ đầu tư, lường trước rủi ro xảy ra, nhà nước cần đặt biệt nghiên cứu thỏa thuận rõ ràng khai thác hợp đồng PPP, cần cân nhắc mức lợi ích mà nhà đầu tư hưởng để thu hút tư nhân Phần III, Môi trường thể chế PPP việc áp dụng PPP Việt Nam _Trong thu hút vốn đầu tư PPP cần hạn chế tối đa rủi ro liên quan đến xung đột lợi ích Để làm điều này, khung pháp lý phải thiết kế đủ rộng để nhà đầu tư tư nhân tránh rủi ro _Hiện nay, có hai văn có tính pháp lý cao PPP Luật Đấu thầu Luật Đầu tư Bên cạnh đó, kể tới liên quan hoạt động PPP với Luật Ngân sách, Luật xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất Đai Luật Quản lý Ngoại hối _Trong lĩnh vực đấu thầu, Việt Nam nói chung chia nhỏ quản lý không tập trung, quy định đấu thầu rải rác nhiều văn quy phạm pháp luật gây nên tình trạng chồng chéo, thiếu thống _ Nghị định 108/2009/NĐ-CP Nghị định 24/2011/NĐ-CP quy định bên tham gia hợp đồng BOT,BTO, BT Tuy nhiên, vào thực tiễn, quy định đầu tư theo hình thức BTO, BOT,BT bộc lộ số hạn chế quan nhà nước không đánh giá chủ động độc lập tính khả thi dự án; chưa giải đầy đủ vấn đề phân chia trách nhiệm rủi ro; việc sử dụng bảo lãnh phủ không rõ ràng; nhiều lĩnh vực, thời hạn chuyển giao dự án BOT không xác định, điều kiện chuyển giao quyền sở hữu không rõ ràng _Quyết định 71/2010/QĐ-TTg quy định điều kiện, thủ tục nguyên tắc áp dụng thí điểm số Dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, sở pháp lý để bước đầu thực dự án đầu tư theo phương thức kết hợp Nhà nước Tư nhân Thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc triển khai thực theo quy chế thí điểm khắc phục hạn chế Tuy nhiên, việc triển khai có số khó khăn, vướng mắc cần tháo gỡ quy định phần vốn chủ sở hữu Nhà nước cao; chưa quy định rõ phần tham gia vốn nhà nước dự án; chưa quy định rõ chế cấp vốn quản lý vốn tham gia Nhà nước; chưa tính tới tiêu chí hấp dẫn mặt thương mại, hạn chế giới hạn lĩnh vực; thủ tục, quy trình phải thực nhiều khâu, nhiều bước; số vấn đề ưu đãi chưa quan tâm _ Việt Nam có nhu cầu lớn vốn đầu tư để phát triển sở hạ tầng, Việt Nam 20 năm qua thực thi nhiều sách, giải pháp nhằm thu hút nguồn đầu tư Tuy nhiên, sách hành chưa thực thu hút nguồn vốn tư nhân nguồn vốn từ nước _ Dự kiến giai đoạn 2013- 2015, Chính phủ dành riêng 20.000 tỷ đồng cho dự án PPP bên cạnh thiết lập chế tài hỗ trợ thực dự án PPP Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP (PDF) Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi dự án (VGF) _Hiện dự án thí điểm PPP TTCP chấp thuận chủ trương dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết, dự án đường liên cảng huyện Nhơn trạch (Đồng Nai), Phần IV, Khuyến nghị hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam _Trên sở nghiên cứu thực tế triển khai số dự án PPP nước phát triển phát triển, bao gồm dự án thành công chưa thành công, rút số điểm cần lưu ý PPP: + Cần hoàn thiện khung pháp lý cho dự án PPP, bổ sung thêm quy định điều chỉnh mối quan hệ vai trò nhà nước dự án + Khung pháp lý cần bao quát quan hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật – công nghệ chế chia rủi ro bên cần rõ ràng + Cần sử dụng chế độ ưu đãi dự án không đủ khả hoàn vốn để thu hút đầu tư tư nhân + Nhà nước cần thận trọng định triển khai dự án cam kết cung cấp điều kiện để nhà đầu tư nhân thực _ Các khuyến nghị báo cáo nghiên cứu khuôn khổ thể chế cho hoạt động PPP Việt Nam như: hoàn thiện khuôn khổ pháp lý PPP, tăng cường lực quan nhà nước PPP, bảo đảm điều kiện cần thiết để dự án PPP thực _ Báo cáo nêu lên khuyến nghị dự án nghiên cứu nhóm: + Dự án liên cảng huyện Nhơn Trạch: Dự án cần tính toán lại cách có cứ, phương án không nên chốt cứng nhắc mà nên dự báo số khả xảy ra, kiến nghị ưu đãi cam kết nhà nước, trường hợp sau cân nhắc mà dự án không đủ hấp dẫn nên xem xét bổ sung ưu đãi từ việc cho phép nhà đầu tư kinh doanh dự án khác để bù đắp chi phí có lợi nhuận mức hợp lý +Dự án nhà máy xử lý nước thải KCN An Nghiệp, Sóc Trăng: Các Bộ, ngành Trung ương cần lập tổ công tác trực tiếp đến hỗ trợ tỉnh xác định giá trị nhà máy có, tính toán phương án, kể khả vay vốn ưu đãi từ Quỹ bảo vệ mội trường để thúc đẩy trình dự án