Giáo trình luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam do GS.TS Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu soạn

Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân, cơ quan, tô

Giáo trình Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam do GS TS Phạm Hồng Thái và GS.TS Dinh Van Mậu

1 Khái niệm chung

2 Đối tượng điều chính của Luật hành chính

3 Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính

II Ngúồn của luật hành chính Việt Nam

:1 Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam

4 Hệ thống hoá nguồn Luật hành chính 22 srvririrrrrrrrtrirrrrrrrrrrrrer 14 TIL Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam - cssckeerkkererkkrererkee 17

1 Vai trò của Luật hành chính cccs02 222221 121 1221 i.rrrrrriee 17

2 Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật 19

B - Khoa học luật hành chính Việt Nam -s- HH HH HH HH 0g ry ryy 22

1 - Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam KH 22

1 Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính + 525555 cccctvvrrrrrrreee 22

2 Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu khoa học Luật hành chính 23

II- Mối quan hệ giữa khoa học luật hành chính và các khoa học xã hội - 24

PHANIT CHỦ THẺ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM ve 27

Chương II CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC - CHỦ THẺ CƠ BẢN CỦA LUAT

1- Khái quát chung về chủ thể luật hành chính Việt Nam cscc2ccscscsvrvrerrrrtis 27

Il - Khái niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước -sccccceccccscee 28

1 Những đặc điểm của cơ quan nhà nưỚC sscss cv 112 11xekrrrrrerrrrerrre 29

2 Những đặc điểm đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước .s -s 5<c- 30

HI - Phân loại các cơ quan hành chính nhà ïTƯỚC ỏ- So 22x kvrrersreserrsrsrerxre 31

5 Theo hình thức tổ chức và chế độ giải quyết CÔItg VIỆC HH tre 32

IV - Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ccso22+v92E1222t22EELxeztZEEece 33

V - Chính phủ - Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất 34

1 Vị trí của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước

2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ . «2 36

3 Cơ cấu tổ chức của Chính phủ -. cccsscrexvrrevczee 37

4 Nhiệm vụ và quyền bạn của Thủ tướng Chính phủ «-«-««« 38

1 Quan niệm về BỘ HH re 39

2 Cơ cầu tổ chức của bộ -.2L222 E111 6111211e.E1x 21x THẦN Tnhh gà hy 40

4 Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng ốốẻốốốốốốốẽ 43

'VII - Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương c.St xi vv21112142121111321 1112 45

1 Uỷ ban nhân dân acc 0843401231 111111011414101 0 g1 xe rêp 45

2 Cơ quan chuyên môn thuộc ƯBND everrierieeeeree nà 48

VII - Phuong pháp và hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước 48

1 Khái niệm và hệ thống các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước

vọ0104111111120012 HH HH0 T100 HH HLHLHTHHLEHLHBRHHiH.Eikiirie 48

2 Khái niệm và hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước 51

IX - Quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà HƯỚC(Í) SG ĂĂ SH seeee 54

1 Ban chất, đặc điểm của quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước 54

2 Các loại quyết định quan lý của cơ quan hành chính nhà nước . -ccc<+- 57

3 Thâm quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ đối với quyết định quản lý của cơ quan hành chính

Chương IV CÔNG VỤ, CÁN BỘ, CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC ccccccccseerrrrs 62

I - Khái niệm và những nguyên tắc của công vụ nhà HƯỚC ccccx nen 2, 62

1 Khái niệm công vụ nhà HƯỚC - .Ă sọ HH 1911010110 1111411141 0111xceretke 62

2 Các nguyên tắc của công Vu Mba NUGC « eesscsssssesessssssssssssseessssesessssesssssssesesssuesesssssneeces 63

I - Khai niém "cán bộ, công chức nhà nước" 64

2 Khái niệm công ChỨC + cá ch HH TH Hà TH ng rkp 65

3 Phân loại công chức

4 Viên chức -.-

1 Những quyền, nghĩa vụ, bảo đám pháp lý như mọi công dân - 68

2 Những quyền, nghĩa vụ và bảo đảm pháp lý riêng của cán bộ, công chức 70

IV - Tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức -cccccskcssriieririrrrie 70

2 Quản lý công ChứỨc o5 < S4 HH HH TH th HH TT TH Tà thi 72

V - Chế độ hưu trí và chế độ thôi việc .-cccoccvvecrcA.EErkrrtrrtirrrrrkrrrrrrkrerre 73

VI - Chế độ khen thưởng và ký luật đối với cán bộ, công chức nhà nước - - 75

1 Khen hưởng -s s4 TH TH TH TH TH TH TT ng 9 0 154 75

2 Trách nhiệm pháp lý đối với cán bộ, công chức nhà nước -ccccccreccrrreceee 75

3 Trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ, công chức nhà HƯỚC - 6c c5 ccscrrtrrrsreee 76 VHI - Trách nhiệm công VỤ - Sàn“ HH tà HH HH trưy 77

1 Quan niệm về trách nhiệm công Vụ - ác tt 11211211 terrrrrrkee 77

2 Đặc điểm của trách nhiệm công vụ .- 2 BH tt tren rererieg 79 -_ Chương V: ĐỊA VỊ PHÁP LÝ - HANH CHÍNH CUA CÁC TỎ CHỨC XÃ HỘI 83 L- Khái niệm, phân loại các tổ chức xã hội 5: 83 I- Sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động của các tổ chức xã hội 85

IH - Những hình thức quan hệ giữa các tổ chức xã hội và các cơ quan nhà nước 86

1 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan, tổ chức nha nước 86

2 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật - ccsscsxsvexereex 87

3 Sự hợp tác trong linh vurc thure hién phap Wate ceseeseseeeceeeseseeeeeeseseseeseneneees 87

4 Quan hệ kiểm tra lẫn nhau "

Chương VI ĐỊA VỊ PHÁP LÝ - HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN

I - Quy chế pháp lý - hành chính của công dân

II- Các quyền, tự do, nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước

1 Các quyền, tự do và nghĩa vụ của công đân trong lĩnh vực hành chính - chính trị

2 Cac quyén, tự do và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội 91

3 Các quyền, tự do cá nhân của công đân cccSv series 91 Ill - Địa vị pháp ly - hành chính của người nước ngoài, người không có quốc tịch Việt Nam ssccsssssesssssnvesseseucsssansessssussnsssveceassssssesssssucssanssuscesssssusssussesessususcsessussesssesecesssuesseasuneseusnaneestees 92

IV - Sự bảo đảm pháp lý - hành chính các quyền, tự do, nghĩa vụ của công dân 93 PHÂN HI CƯỠNG CHẾ HÀNH CHỈNH VÀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHỈNH 95 Chương VI CƯỠNG CHÉ HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ

1 - Sự cần thiết của thuyết phục và cưỡng chế trong quản lý hành chính nhà nước 95

II - Cưỡng chế hành chính và đặc điểm của nó cv „96

2 Đặc điểm của cưỡng chế hành chính -5-©cc<2+vetzkeeerxreerrkertrrrerrrrrkrrrrrkee 97

3 Các loại biện pháp cưỡng chế hành chính -5s<<ccseertrtrrrrrrertrrerrrrrrrree 98 Chương VIH: ` TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH - c<Seeriiiiiirre 101 1- Khái niệm và mục đích của trách nhiệm hành chính .-:2s22:EEEESEE122212772122 12., 101

f Khái niệm trách nhiệm hành chính ẤN HH trrtrerrrirrriee 101

2 Mục đích của trách nhiệm hành chính «5+ 24111.224.421 xe 102

II - Vị phạm hành chính: + S« + nhe 14214122 02 1410111118111 tre 103

1 Các dấu hiệu của vi phạm: hành chính . -c<ccxtekxtertrtetsrkstrrkeisrktrrrrkee 103

2 Các yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính - ssecxxsevexeeerrrrrerrxee 103

IH - Các cơ quan có thâm quyền quy định hành vi vi phạm hành chính và chế độ áp dụng

các biện pháp xử lý hành chính khác .- ¿+ s+ ren set 106

1 Uỷ ban nhân dân -. T2 HH 10121421011011444440111121110112414211T111eE 111

2 Tham quyền xử phạt vi phạm hành chính của các lực lượng công an nhân dân 112

3 Tham quyền xử phạt vi pham hanh chinh ctia Hai quan ccsescseessseeseseeseseeteeeees 113

4 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan Kiểm lâm 113

5 Thắm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan thud .secccsssseccssesssenaneee 114

6 Tham quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan Quản lý thị trường 114

7 Thâm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan Thanh tra chuyên ngành 114

§ Thắm quyền xử lý vi phạm hành chính của Giám đốc Cảng vụ hàng hải, Giám đốc

Cảng vụ Thuỷ nội địa, Giám đốc Cảng vụ hàng lchông . Ặ- ác 115

9 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Toà án nhân dân và Cơ quan thi hành án

VIT - Phân định thẩm quyền xử phạt và áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành chính 1 15

1 Phân định thẩm quyền xử phạt -5226 22222 tt crrrrerrtrrrtrerkrrrrrrrrrrrresrrree 115

2 Các biện pháp ngăn chặn hành chính . + 2 22c giờ 116

VỊH - Thủ tục xử phạt hành chính - «s5 5< 5< St nh 1010121 1 HH0 re 116

1 Thủ tục xử phạt đơn giản ó1 nhà nàn HH HH HH hành 116

-3 Khiếu nại và tố cáo đối với quyết định xử phạt và giải quyết các khiếu nại đó

PHAN IV KIEM SOAT BOI V6I HOAT DONG HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC 120

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC -cccc2ccvcrrtrrhHS2 t1 ceeriiree 120

I - Quản lý hành chính nhà nước - đối tượng của hoạt động kiểm "_" 120

1 Cơ sở của hoạt động kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước 120

2 Các phương thức kiểm soát đối với hành chính nhà nước .-cccsssee2 121 II- Những hình thức cơ bản kiểm soát đối với hành chính nhà ÔN 121

1 Giám sất «e0 0T Tà Tà TH TT TT Hà Tà KH Tàn ri rêt 122

2 Kiểm ẨfA - con HH HH 200 01 mmrrrie 122

3 Thanh TrA 5< nh TH TH Họ ni TH cv ve 122 Chương X HOẠT ĐỘNG KIÊM TRA CUA CAC CG QUAN, TO CHUC BANG, CAC TO CHỨC XÃ HỘI VÀ CÔNG DÂN ĐÓI VỚI HỆ THÓNG HÀNH CHÍNH 123

1I- Hoạt động giám sát, kiểm tra của các tổ chức xã hội và của công dân đối với hành chính (giám sát xã hội) cành HH Tàn TH HT TH TT TT 0E nh Hành 124

III - Thanh tra nhân dÂân óc 5c th n HH HH non 126

IV - Hoạt động kiểm tra, giám sát của công dân đối với bộ máy hành chính nhà nước 127 Chương XI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, HỘI ĐỒNG NHÂN DẪN VÀ GIAM SAT CUA TOA AN NHAN DAN vsssccsssssssssesssessssrssesesssseccenssccessussssssessesssecsenseneeess 129

I - Giám sát của quốc hội - 5ccc+S2 2 v21 TT 129

II - Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân .-+-c25++cvesrrrvertrrersrrrrret 130

Ill - Hoat động giám sát của toà án nhân dân

Chương XI: HOẠT ĐỘNG KIÊM TRA CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC .-cosccveisrtrrtrrirtrkrssrrrree 133

II - Kiểm tra chức năng và kiểm tra nội bộ seo + krrterriirrtkirrrrrterie 133

1 Kiểm tra chức năng cac HH Hà HH TH HH1 133

II - Hoạt động thanh tra nhà HƯỚC «5555 TH 22 91111313 rrrrkrrerre 134

IV - Kiểm toán nhà nước - một hình thức kiểm tra đối với hoạt động hành chính về mặt tài

“

PHAN I: KHAI QUAT CHUNG VE LUAT HANH CHÍNH VIỆT NAM

Chương I: LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH

A Luật Hành chính là ngành luật về tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước

I - Khái niệm về Luật hành chính

1 Khái niệm chung

Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là sự quản lý của nhà

nước, tức là hành chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), xuất hiện cùng với sự xuất

hiện của nhà nước, là quản lý công vụ quốc gia của bộ máy hành chính nhà nước

Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh

bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân, cơ

quan, tô chức do các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiễn hành để thực

hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì

trật tự, trị an, an toàn xã hội, thoả mãn những nhu câu hàng ngày của nhân dân

Chink ph phủ là cơ y quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp đối với toàn

xã hội trong khuôn khổ hệ thống chính tri ma quyền lực nhà nước là trung tâm Tuy nhiên,

Chính phú thực hiện chức năng của quyền hành pháp đó tất yếu phải thông qua một hệ thống

tổ chức và thể chế gọi là hành chính nhà nước và có sự tham gia của tổ chức xã hội, công

dân, cho nên, nói đến quản lý hành chính nhà nước (hay nền hành chính công) theo nghĩa hẹp

hơn là quản lý của bộ máy hành chính nhà nước, là hành pháp hành động

Với ý nghĩa hành pháp là hành động, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các

quy tắc chung và các quyết định hành chính cho phép hoặc mệnh lệnh một cách đơn phương

và đòi hỏi phải chấp hành; có quyền kiểm tra việc thực hiện pháp luật và các quyết định do

nó đưa ra; có quyền xử lý các tình huống quản lý bằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi

phạm hành chính và trong các trường hợp cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ

pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật cũng như trưng dụng, trưng mua tài

sản của tư nhân vì lợi ích quôc gia Đó là những quyền hạn thực hiện hàng ngày trong các

lĩnh vực của đời sống xã hội với phạm vỉ đối tượng không được định trước

Muốn thực hiện được những quyền hạn trên cần tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện những

hành động hành chính có hiệu lực, hiệu quả Đồng thời, với quyền lực tự định có tính trội của

hành chính nhà nước xuất hiện tuỳ thuộc vào thực tế quản ly Và ai cũng biết rằng, hành

chính là thiết chế năm giữ bộ máy công lực theo nghĩa cưỡng chế của tổ chức, được quyền

ban hành các quy định mà đời sông của nhà nước đòi hỏi hàng ngày, được ưu tiên mở rộng

quyền hạn và tăng cường quyền lực cai quản và nghĩa vụ phục vụ xã hội Vì thế, không thê

không đặt hoạt động hãnh chính nhà nước trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp

và sự tham gia của các tổ chức xã hội, công dân

Nhưng những hoạt động có tính chất công quyền của cơ quan hành chính nhà nước phải chấp

nhận bị ràng buộc bởi pháp luật do quyên lực chung - quyên lực nhà nước ban hành Bộ máy

hành chính được toàn quyên hành động cai quản và phục vụ nhưng phải đặt mình trong

khuôn khổ pháp luật, tuân theo pháp luật; được tự quyết tác động quyền lực vào quyền, tự do,

lợi ích chính đáng của dân, nhưng phải bồi thường thiệt hại cho dân trong trường hợp làm ton

hại tới lợi ích hợp pháp của họ Những quy định theo nguyên lý như thế thuộc nội dung của

Luật hành chính - một ngành hiật bao gồm tống thể các quy phạm pháp luật xác định những

quyền và nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tức là của Chính phú, Bộ, cơ quan

ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,

các quyền, nghĩa vụ của các chủ thê khác khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính

Đặc trưng cơ bản của Luật hành chính là các quy phạm của nó mang tính bắt buộc, cắm đoán

trong điều chỉnh hành vi, thuộc các quy phạm của luật công, khác với các quy phạm điều

chỉnh quan hệ dân sự thuộc hệ thống luật tư Luật hành chính lồng vào các quan hệ của chính

trị, của Luật Hiến pháp để điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa quyền lực và

tự do, giữa xã hội và cá nhân Tước bỏ hiệu lực của một số văn bản hành chính không giống

như chấm dứt hợp đồng của các cá nhân, pháp nhân Vì thế, chỉ có quyền lực nhà nước mới

có thể tước bỏ được hiệu lực của một quyết định hành chính nhà nước Để cho hệ thống hành

pháp đứng đầu là Chính phủ phục từng các quy phạm pháp luật thì trong mọi trường hợp phải

bảo đảm các điều kiện về chính thể nhà nước, uy tín của pháp luật và sức mạnh của phán

quyết của các thâm phán Vì vậy, Luật hành chính gắn liền với lịch sử phát triển của chính trị;

chính các quan điểm chính trị được thể hiện trong đường lỗi, chính sách và các Hiến pháp là

nền tảng triết lý của Luật hành chính Về căn bản, những triết lý chính trị mà Luật hành chính

dựa vào làm cho nội dung của Luật hành chính khá phức tạp Thêm vào đó, sự phong phú của

các quan hệ quản lý và phục vụ còn bễ sung tính đa diện của ngành luật này Tuy nhiên, nói

một:cách khái quát, Luật hành chính hướng sự quy định vào các vấn đề chủ yếu: tô chức quan

lý hành chính nhà nước và kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước

2 Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính

Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và

hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm lớn:

- Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành và điều hành của các

cơ quan hành chính nhà nước Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó quan trọng nhất;

- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và hoạt động nội bộ

của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà án và Viện kiểm sát;

- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các

cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền bành pháp

Hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước làm nảy sinh

nhiều quan hệ xã hội, được tông hợp lại những nhóm quan hệ xã hội chủ yếu sau đây:

- Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấp trên và cơ

quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước;

- Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện

các quan hệ phôi hợp phục vụ lần nhau;

- Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thắm quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và tô chức kinh doanh của các thành phần kinh tế trong xã hội;

- Nhóm thứ tư: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân;

- Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là Cơ quan hành chính có thắm quyển và một bên là công dân Đây là nhóm quan hệ phô biên nhất mà Luật hành chính điêu chỉnh vì đây là môi quan hệ phát sinh hằng ngày, hẳng giờ trong cuộc sông

Trong tất cả các quan hệ kể trên có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao

thâm quyền hoặc đại diện cho hành pháp Không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà

nước, cán bộ, công chức nhà nước có thâm quyên hoặc đại diện cho quyên hành pháp trong

phạm vi quản lý hành chính nhà nước thì không thé xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ trên là cơ

quan hành chính nhà đước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân đanh quyền hành pháp

3 Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính

Sự điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội trên đây mà IAật hành chính sử dụng chủ yếu bằng phương pháp quyết định một chiều, hay là phương pháp chỉ huy, mệnh lệnh Phương pháp này tHé hiện tính chất quyền lực - phục tùng xuất phát từ bản chất của quản lý, bởi vì muốn quản lý thì phải có quyền uy Trong quan hệ pháp luật hành chính thường thì bên tham gia quan hệ là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người nhân danh quyên hành pháp được giao

quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước (ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước,

kiểm tra hoạt động của bên bị quản lý, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết theo pháp luật) Còn một bên (đối tượng quản lý bao gồm các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị sự

nghiệp, tổ chức xã hội, công dân hoặc cán bộ, công chức dưới quyền) bắt buộc phải thi hành quyết định của quyền hành pháp, phục tùng bên được giao quyền lực nhà nước Như vậy, các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là không bình đẳng giữa quyền lực nhà nước và phục tùng quyên lực đó Nó là quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức và những quan hệ xuất hiện khi có sự tác động quản lý vào các đối tượng chịu sự ; quản lý, nhưng không trực

thuộc về tổ chức

Nhưng đôi khi chúng ta cũng bắt gặp trong quan hệ pháp luật hành chính phương pháp thoả thuận ở đây tồn tại sự thoả thuận của các bên tham gia quan hệ Ví dụ, trong ban hành các

quyết định liên tịch (các bên cùng thỏa thuận ra quyết định chung nhự Thông tư liên bộ, Nghị

quyết liên tịch giữa Ban Chấp hành Tổng liên đoàn lao động Việt Nam với các cơ quan hành chính nhà nước Trung ương); hoặc khi một cơ quan quản lý trước khi ban hành một quyết

định về một vấn đề nào đó, theo pháp luật quy định, phải hỏi ý kiến hoặc thoả thuận với cơ

quan khác Như vậy, có thể nói tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang Trong trường hợp này thì quan hệ ngang cũng chỉ là tiền để cho sự xuất hiện các quan hệ đọc - các quan hệ xuất

hiện trên cơ sở các quyết định được ban hành đo thoả thuận Ngoài ra, trong hợp đồng hành chính như hợp đồng thực hiện các công dịch hành chính, hợp đồng với công chức ngoại ngạch tuy có sự thoả thuận, nhưng không có sự bình đẳng tuyệt đối về ý chí như trong hợp đồng dân sự, kinh tế Trong hợp đồng hành chính(1), một bên là cơ quan nhà nước nên có những đặc quyền hành chính, đưa ra những điều kiện mà bên khác trong quan hệ buộc phải

tuân theo

Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật hành chính là một ngành luật độc lập trong hệ

thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ

xã hội xuất hiện trong quá trình tÔ chức và thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của

Nhà nước, nói cách khác là các quan hệ xã hội nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Do đó, Luột hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước

Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm hai phần: phần chung và phần riêng

Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung, phát sinh

trong/moi lĩnh vực, phạm vỉ quản lý hành chính nhà nước Các quy phạm của phần chung quy

định:

- Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và quy chế cán bộ, công chức nhà nước;

- Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước;

- Hình thức, phương pháp hoạt động của cơ quan, công sở, công chức nhà nước trong thực hiện quyên hành pháp;

- Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước để bảo đảm pháp

chê, kỷ luật

Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước

đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài chính, tín dụng, thống kê

v.v các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý đối với các ngành kinh tế quốc dân

(công nghiệp, nông nghiệp, thương mại, giao thông vận tải ); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý văn hoá - xã hội (văn hoá, giáo dục, thể thao, y tế, lao động, bảo hiểm ); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý trong các lĩnh vực nội vụ, quốc

phòng, tư pháp

Các quy phạm thủ tục.hành chính quy định về các loại thủ tục hành chính khác nhau, có nghĩa là quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất Luật hành chính, tạo thành ngành luật thủ tục (tô tụng) hành chính(1)

10

II Nguồn của luật hành chính Việt Nam

1 Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam

Xác định nguồn của Luật hành chính Việt Nam tuỳ thuộc vào quan niệm chung về nguồn của

pháp luật Trong các sách, báo khoa học luật học nước ta phổ biến quan niệm coi nguồn của

pháp luật là những hình thức biểu hiện bên ngoài của pháp luật, nói cách khác là những văn

bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật Không coi những, tiền lệ pháp và tập quán pháp

là nguôn của pháp luật Quan niệm như vậy chỉ có tác dụng nhân mạnh vai trò của những văn

bản quy phạm pháp luật trong hệ thông nguồn của pháp luật, nhưng chưa thật day du va toan

điện Thực tế ở nước †a trong nhiều trường hợp để quản lý phải dùng đến cả tiền lệ pháp ở

trình độ khái quát, tổng hợp cao đưới hình thức những văn bản hướng dẫn của Toà án nhân

dân tối cao có liên quan tới hoạt động hành chính ở nhiều nước đều coi những tiền lệ pháp là

nguồn của Tuật hành chính, và coi Luật hành chính là ngành luật của những tiền lệ pháp Từ

đó có thể coi nguồn của Luật hành chính là những hình thức biểu hiện bên ngoài của Luật

hành chính, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành

chính do các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cá

các văn bản hướng dẫn xét xử của Toà án

Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý

hành chính nhà nước nên các quy phạm luật hành chính không nằm trong một số văn bản

nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan nhà nước Đó là những văn bản

quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, văn

bản liên tịch giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội (như công

đoàn), văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành

chính nhà nước khi được nhà nước trao quyền (như văn bản của Tổng Liên đoàn lao động

Việt Nam về tổ chức quần lý bảo hiểm xã hội và giám sát bảo hộ lao động) và kế cả văn bản

hướng dẫn xét xử của Toà án nhân dân tối cao Nhưng không phải tất cả các văn bản đó, mà

chỉ những văn bản chứa các quy phạm pháp luật hành chính nhằm điều chỉnh các quan hệ xã

hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới là nguồn của Luật hành chính

Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có văn bản vừa chứa quy phạm pháp luật

hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khád, nhưng có văn bản chỉ chứa

quy phạm pháp luật hành chính

2 Phân loại nguồn Luật hành chính

Có nhiều cách phân loại nguồn của Luật hành chính Mỗi cách phân loại có ý nghĩa lý luận và

+ Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

- Theo chủ thể ban hành văn bản có:

+ Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các câp)

+ Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ

quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Ủỷ ban nhân dân)

+ Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính

nhà nước khi được Nhà nước uỷ quyền

+ Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với cơ quan,

tổ chức xã hội )

+ Văn bản do Hội đồng thấm phán Toà án nhân dân Tối cao, Chánh án Toà án nhân dân Tối

cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếp liên quan tới hoạt động

Ví dụ, chương l Hiến pháp 1992 về chế độ chính trị, trong đó có nHững quy định về những

nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của Các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị của

nước ta, chúng đồng thời cũng là các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc tổ

chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước (Điều 4 về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đối với xã hội; Điều 5 về quyền bình đẳng giữa các dân tộc; Điều 6 VỆ nguyên

_ tắc tập trung dân chủ; Điều 7, 8, 9, 10, 11 về đân chủ XHCN và thu hút rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước, xã hội; Điều 12 về pháp chế XHCN;

Chuong III vé van hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ; Chương IV về bảo vệ Tổ quốc Việt

Nam xã hội chủ nghĩa là những căn cứ để ban hành các văn bản, các văn bản về quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực nói trên Chương V về quyền và nghĩa vụ của công dân là

cơ sở của quy chế pháp lý của công dân [mật hành chính cụ thé hoá và bỗ sung các quy định nêu trên tạo thành chế định IAật hành chính về địa vị pháp lý hành chính của công dân

Chương VHI về, Chính phủ, Chương 1X về Hội đồng nhân dan va Uy ban nhân đân, quy định

những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động và thắm quyền của Chính phủ - cơ quan hành

chính nhà nước cao nhất, của Thú tướng Chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, và của

Uý ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp

- Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 25

tháng 12 năm 2002, công bố ngày 07 tháng 01 năm 2002 có vị trí đặc biệt quan trọng trong

hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam Căn cứ vào chương III của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đôi bể sung từ Điều 109 đến Điều 117), Luật tổ chức Chính phủ quy định cụ thể

các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức, hình

thức làm việc, thấm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực quản lý

12

hành chính nhà nước, về quan hệ giữa Thủ tướng với Phó Thủ tướng, với các Bộ trưởng, với

Uý ban nhân dân cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ của Bộ trưởng, Thủ tướng cơ quan ngang Bộ và nhiều vấn đề khác liên quan tới địa vị chính trị - pháp lý của Chính phủ,

Bộ, cơ quan ngang Bộ

Luật tổ chức Chính phủ thực chất là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính

nhà nước ở nước ta

- Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 1Í năm 2003) có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân Các quy định trong luật này về Uý ban nhân dân chủ yếu tập trung tại Chương TV đã cụ thể hoá các quy định tương ứng của Hiến pháp 1992 (từ Điều 118 đến Điều 125) Luật nảy quy định về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân, về nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân trong

các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ (ịch Ủỷ ban nhân dân, nhiều vấn để thuộc địa vị pháp lý của Uỷ ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ/ban nhân dân về mối quan hệ giữa Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể nhân dân ở địa phương

- Các luật, bộ luật về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực như Bộ luật

hàng hải, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, v.v là nguồn quan trọng của Luật hành chính, là cơ sở pháp luật hảnh chính để

quản lý các ngành và lĩnh vực thuộc phần riêng của Luật hành chính

- Pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc của Hội đồng Nhà nước), Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (hoặc Sắc lệnh, Sắc luật của Chủ tịch nước ban hành

trước khi có Hiến pháp 1980) cũng là nguồn quan trọng của Luật hành chính Trong đó quan

trong đặc biệt là Pháp lệnh Các Pháp lệnh về tổ chức bộ máy quản' lý hành chính nhà nước

như Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh về đo lường, tiêu chuẩn chất lượng v.v là những pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của Luật hành chính

- Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (Nghị

ˆ định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộ trưởng, Quyết định, Chỉ

thị, Thông tư của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước khi có hiến pháp 1992) là nguồn phổ biến của Luật hành chính Việt Nam Trong đó các văn bản quan trọng nhất là những Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ,

cơ quan ngang Bộ và các Nghị định hoặc Quyết định về thành lập, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ) Các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cùng với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành

chính nên chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính - một chế định rất lớn của Luật

hành chính

- Các quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, (sau đây gọi

chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nên kinh tế quốc dân trong phạm vi cả nước

Trong các văn bản của Bộ trưởng thì văn bản liên tịch của các Bộ trưởng có ý nghĩa quan

trọng

13

- Các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thâm quyền với tổ chức chính

trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính, trong một sô trường hợp

- Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm

sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chế đên quản lý hành chính nhà nước v.v

- Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp, có

chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguôn của Luật hành chính Ngoài ra

các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm

1992, còn có những văn bản ban hành trước Hiến pháp vẫn còn hiệu lực pháp lý, thậm chí cả

một số sắc luật, sắc lệnh của Chủ tịch nước, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hoà miền

Nam Việt Nam

Phạm vi hiệu lực pháp lý các nguồn của Luật hành chính Việt Nam phụ thuộc vào địa vị

chính trị - pháp lý của các chủ thé ban hành văn bản, vào nội dung pháp lý của từng văn bản

giới hạn về thời gian, về lãnh thô và về đôi tượng thi hành của văn bán đó

4 Hệ thông hoá nguồn Luật hành chính

Luật hành chính ngành luật có khối lượng quy phạm lớn nhất trong hệ thống pháp luật Việt

Nam Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm ví điều chỉnh rộng của Luật hành chính,

mà cùi do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau có quyền ban hành văn bản chứa

đựng các quy phạm của Luật hành chính Từ thực tế đó đẫn đến tình trạng là các văn bản -

nguồn của Luật hành chính chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, hoặc bỏ trống nhiều vấn

đề không được điều chỉnh Điều này làm ảnh hưởng tới thực hiện, áp dụng chúng, gây ra

nhiều khó khăn, vướng mắc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Vì vậy, công tác

hệ thống hoá nguồn của luật hành chính là vô cùng cấp thiết

Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính là hoạt động nhằm chấn chỉnh các quy định của

Luật hành chính, đưa chúng vào một hệ thống nhất định

Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính nhằm: Tạo ra một hệ thống văn bản pháp luật hành

chính hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật pháp lệnh ngày càng quan

ˆ trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính

nhà nước; khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hồng của pháp luật hành

chính; làm cho nội dung các quy định của pháp luật hành chính phù hợp với những nhụ cầu

của quản lý hành chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu

và dễ áp dụng

Hoạt động hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính được thực hiện theo hai phương thức:

Tập hợp hoá và pháp điển hoá

- Trước kia, theo Quyết định số 200/TTg ngày 28-12-1992 của Thủ tướng Chính phủ về việc

xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Thông tư số

145/BT ngày 28-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn việc

xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ở nước ta văn

bản được đăng trên Công báo có giá trị như văn bản chính thức Công báo đăng các loại văn

bản: - Các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc

hội, Biên bản tóm tắt các kỳ họp của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;

14

- Cac lénh, quyết định của Chủ tịch nước;

- Các tuyên bố quan trọng của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

- Các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng, quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc

Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước đôi với ngành, lĩnh vực trong cả nước;

- Các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia;

- Các quyết định về nhân sự cấp cao của Nhà nước; về tặng thưởng các danh hiệu vinh dự của Nhà nước Công bô việc phân vạch địa giới hành chính cho một xã, phường hay một huyện,

một tỉnh v.v Công báo không đăng các văn bản có nội dung bí mật quốc gia

Công báo được phát hành theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản, đăng những văn bản có phạm vi hiệu lực rộng đối với nhiều chủ thể và một số loại văn bản cá biệt cụ thể

quan trọng do Thủ tướng ban hành Công báo được xuất bản mỗi tháng 6 số và một số mục lục công báo cuối năm, được phát hành rộng rãi phục vụ tất cả các cơ quan, đoàn thể, lực lượng vũ trang, tổ chức kinh tế - xã hội và công dân, các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế,

tổ chức kinh tế nước ngoài tại Việt Nam Nhưng Công báo không phải là kết quả công tác tập hợp hoá Đó chỉ là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật Hiện nay, Công báo được quy định tại Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23-3-2004 của Chính phủ về Công báo

nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Theo nghị định này thì Công báo được hiểu là:

"Ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; có chức năng công bố các văn bản pháp luật và thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó theo quy định của pháp luật, các Điều ước quốc tế các bên thoả

thuận không công bố hoặc không được phép công bố theo quyết định của các cơ quan có

thấm quyền; thông tin, phổ biến văn bản pháp luật do các cơ quan, tổ chức và người có thắm quyền của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành (sau đây gọi tắt là cơ quan có thẩm quyền) (Điều 2 của Nghị định 104/2004/NĐ-CP)

Công báo được xuất bản ở Trung ương và ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là cập tỉnh); được phát hành rộng rãi cho mọi đôi tượng sử dụng

Công báo bao gầm: Công báo in và Công báo điện tử Công báo xuất bản ở Trung ương có Phụ trương Công báo

Nguyên tắc đăng văn bản trên Công báo bao gồm:

- Công báo đăng toàn văn, chính xác, đầy đủ, kịp thời các văn bản pháp luật do cơ quan có

thâm quyên ban hành

- Công báo không đăng những văn bản bí mật nhà nước thuộc danh mục bí mật nhà nước

theo quy định của pháp luật

Các văn bản đăng trên Công báo ở Trung ương gồm có:

- Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thấm quyền ở Trung ương ban hành

15

- Các quyết định của cơ quan có thấm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; các văn bản cá biệt;

văn bản có giá trị pháp lý khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định

- Các Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam như quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định này

- Phụ trương Công báo được phát hành kèm Công báo, đăng các dự thảo văn bản pháp luật khi được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đăng để lấy ý kiến của các cơ quan,

tổ chức, cá nhân

Các văn bản đăng trên Công báo xuất bản ở cấp tỉnh gồm có:

- Các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp

huyện ban hành

- Các quyết định của cở quan có thẩm quyền xử lý các văn bản trái pháp luật; các văn bản cá

biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện quyết

định

- Đước đăng lại các văn bản pháp luật đã công bố trên Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ

nghĩa Việt Nam do các cơ quan có thâm quyền ở Trung ương ban hành về địa phương mình

Về giá trị pháp lý của văn bản trên Công báo, Nghị định 104/2004/ND- cP quy dinh: "Van bản pháp luật đăng trên Công báo có cùng giá trị với các văn bản gốc; là văn bản chính thức

duy nhất cùng văn bản gốc để đối chiếu và sử dụng trong mỗi trường hợp khi có sự khác biệt giữa văn bản đăng trên Công báo và văn bản có từ các nguồn khác hoặc khi có sự tranh chấp

về pháp lý" (Điều 7 Nghị định 104/2004/NĐ-CP)

Như vậy, các văn bản pháp luật do các nhà xuất bản, các cơ quan thông tin đại chúng in, xuất bản không có cùng giá trị pháp lý khi được đăng trên Công báo mà chỉ có giá trị tham khảo

Việc đăng Công báo do các cơ quan Công báo chịu trách nhiệm “

ˆ Cơ quan Công báo bao gồm cơ quan công báo ở Trung ương và cơ quan Công báo ở cấp tỉnh,

là cơ quan được giao nhiệm vụ tiếp nhận, đăng kí, hệ thống, lưu trữ, phổ biến văn bản pháp

luật của các cơ quan có thâm quyền ban hành gửi đến; tổ chức xuất bản, phát hành Công báo

Các văn bản pháp luật là nguồn của Luật hành chính được tập hợp theo vấn đề, theo ngành, theo từng cơ quan ban hành v.v phát hành thành những tuyến tập Tuỳ theo mục đích của cơ quan, của người thực hiện việc tập hợp mà số lượng văn bản, loại văn bản, các phan của từng

văn bản được đưa vào các tuyên tập có khác nhau Hiện nay có khá nhiều tuyển tập các văn bản nguồn của Luật hành chính

- Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật quan trọng nhất Pháp điển hoá gắn liền

với tập hợp hoá Công tác này có ý nghĩa bảo đảm pháp chế, thì hành và áp dụng đúng din pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành

chính Nhà nước Đồng thời công tác này thúc day : sự phát triển của khoa học luật hành chính

Bởi vì kết quả pháp điển hoá là một bước phát triển, hoàn thiện của pháp luật Khác với hoạt động tập hợp hoá, pháp điển hoá chỉ do cơ quan nhà nước có thâm quyên thực hiện Do tính

đa dạng, phức tạp, các quan hệ do Luật hành chính điều chỉnh, không thể pháp điển hoá toàn

16

ngành luật như luật hình sự, dân sự, lao động, v.v , mà chỉ có thê pháp điển hoá từng van đề,

từng loại chế định Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thanh tra, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh hải quan, Bộ luật hang hai, Luat nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh

cảnh sát nhân dân v.v

MI Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam

1 Vai trò của Luật hành chính

Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hành pháp được thực hiện 1 bang hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điêu hành) là một

quyền rất quan trọng Khác với hai loại hoạt động khác, hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thường xuyên, liên tục, nó diễn ra hàng ngày, hàng giờ, được thực hiện chủ yếu bởi một hệ thống cơ quan đông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cập Trung ương đến từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm

đảm bảo quản lý toàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của

đất nước Hoạt động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh Bản thân điều này đã chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điều chỉnh:

Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quân lý hành chính nhà

nước/XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt

động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các ngúyên tắc Ấy

Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tô chức và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Việc điều chỉnh một cách khoa học, chính xác các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, giải thể các cơ quan đó cũng như các yếu tố quan trọng của địa vị pháp ly các cơ quan này như chức năng, nhiệm: vụ, thâm quyền, trình tự

thành lập, sắp xếp lại, giải thể và phân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ

sở, quan hệ qua lại giữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyên lực xét xử và kiểm sát,

có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quá của các

cơ quan, đơn vị ây và Nhà nước nói chung ,

Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện công

vụ Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước là một chủ thể quan trọng

của quản lý hành chính nhà nước, trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện nhiệm vụ, chức năng

quản lý hành chính nhà nước Là đội ngũ đông đảo gấp nhiều lần so với tông số cán bộ công chức trong biên chế của hệ thống cơ quan quyền lực, kiểm sắt và xét xử Về cơ bản, thì chế

độ phục vụ Nhà nước của đội ngũ cán bộ này (tức là vẫn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng về chuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v ) cũng như của đội ngũ công chức trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành

chính điều chỉnh

Thit tu, ting cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia vào quản lý

hành chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việc phải phân định rõ chức

năng của Nhà nước và của tổ chức xã hội Điều đó chỉ có thể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính

Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hoá, chỉ tiết hoá quy định của quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều

17

lĩnh vực Mặt khác, luật hành chính còn định ra cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và

nghĩa vụ cơ bán cũng như không cơ bản của công dân, quy định các biện pháp xử lý hành

chính đối với các hành vi xâm phạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội

phạm hình sự

Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính Nó định ra những

giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan quản lý hành chính nhà

nước đối với những đối tượng bị quản lý Các quy định này là kết quả của sự tìm kiếm các

phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi

mắt xích trong cơ chế quản lý hành chính nhà nước về kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính

- chính trị

Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo vệ sức khoẻ, vệ

sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông, phòng cháy chữa cháy ) có ý nghĩa

1o lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đối tượng bị quản ý như xí nghiệp, cơ quan,

tổ chức cơ số; bảo vệ tinh mang va sức khoẻ cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường,

tạo điều kiện sống và làm việc bình thường cho người lao động Luật hành chính còn điều

chỉnh hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấ ấy và quy định các

biện pháp xử lý hành chính đối với người ví phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt Trường

hợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc Ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự Hoạt động

hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tực do Luật hành chính

quy định Do vậý, ngành luật này có vai trò lớn trong cải cách thủ tục hành chính nhà nước

Thứ bảy, Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các

ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội

Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hoá quá trình phát triển kinh tế - xã hội, phân

phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn đo lường chất lượng

và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộ khoa học - kỹ thuật và điều

chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ

Ngoài những vấn để có tinh liên ngành kể trên thì Tuật hành chính là công cụ điều chỉnh chủ

yêu trong nhiều ngành kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - cHÍnh trị cụ thể, trong một số

ˆ vấn đề ở một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế độ phục vụ nhà nước của lực

lượng vũ trang nhân dân chỉ do những văn bản của Luật hành chính quy định như: Luật sĩ

quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt

Nam, v.v ) Luật hành chính đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật

tự xã hội (như quy chế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế

sử dụng vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và người không

có quốc tịch, v.v ) Từ đó cảng thấy rõ vai trò quan trọng của 1mật hành chính trong quản lý

mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an nỉnh chính trị và trật tự xã

hội nói riêng

Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm các lĩnh vực của đời

sống xã hội Bằng phương pháp điều chính bắt buộc và cấm đoán kết hợp với trao quyền, tạo

khuôn khổ pháp lý, Luật hành chính có vai trò to lớn bảo đảm trật tự hoá các quan hệ xã hội

và hoạt động phục vụ công cho đời sống công dân

18

2 Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật

q) Luật hành chính có liên quan mật thiết với Luật nhà nước (còn gọi là Luật Hiến pháp)

Luật nhà nước có vị trí chủ đạo trong hệ thống pháp luật Nhà nước (a, vì các quan hệ xã hội

mà Laật nhà nước điều chỉnh là cơ bản nhất, quan trọng nhất Luật nhà nước quy định các

chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội và đối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị,

văn hoá - xã hội, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt

Nam, cơ sở quan hệ giữa Nhà nước và công dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dan,

quốc tịch), thiết lập hệ thống bộ máy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của

chúng (vị trí, chức năng, thấm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của cơ quan quyền lực nhà

nước (Quốc hội và Hội đồng nhân đân các cấp) Như vậy, đối ¡ tượng điều chỉnh của Luật nhà

nước rộng hơn đối tượng điêu chỉnh của Luật hành chính Hiến pháp là văn bản cơ bản chứa

các quy phạm pháp luật nhà nước Hiến pháp và các văn bản khác của Luật nhà nước quy

định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạt động quản lý Luật hành

chính cụ thể hoá, chỉ tiết hoá và bô sung các quy định của Luật nhà nước, đặt ra cơ chế bảo

đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định về tổ chức, hoạt động bộ máy hành chính

nhà nước, về các quyền, tự do của công dân

b) Luật hanh chính liên quan chặt chế với Luật dân sự

Luat lành chính cũng như Luật dân sự điều chỉnh các quan hệ tài sản Nhưng quan hệ tài sản

do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền lực - phục tùng vì tài sản trong quản

lý hành chính nhà nước là cộng sản, còn quan hệ tài sản trong Luật dân sự có tính chất bình

đăng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật dân sự

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản bằng

cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước đề phân phối tài sản cho các cơ quan

quan ly cap dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, t6

chức đó Một sé co quan quan lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt

tiền Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý hiện nay thì các cơ quan quản lý nhà

nước thường điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế

hoạch, tiêu chuẩn chất lượng, về cơ chế định giá Trên cơ sở Các quyết định quản lý hành

chính nhà nước (mà hình thức, trình tự xây dựng và ban hành chúng do Luật hành chính điều

chỉnh) đối tượng bị quan ly ky kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua bản sản phẩm, VV

Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nền kinh tế nhiều thành

phần như hiện nay Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện, nước, nhà ở và các dịch vụ công

cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dân hay với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn

cứ vào các quy định của Luật hành chính

Trong nhiều trường hợp, như trên đã nói, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng

tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt

động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng Nhà nước, không phải là chủ thể của hoạt

động chấp hành và điều hành, mà với tư cách một pháp nhân - chủ thể của pháp luật dân sự

Vi du, co quan quản lý có thế ký kết hợp đồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện

thoại, mua thiết bị máy móc và các hàng tiêu đùng, v.v

©) Luật hành chính quan hệ hữu cơ với Luật lao động

19

Nhiéu quy pham cia Luat hanh chinh va Luat lao dong xen kẽ, phối hợp để điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước

Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động do

Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành chúng thuộc về Luật hành chính Ví dụ, người

công dân có một số điều kiện cần thiết có thế ký hợp đồng lao động với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nội dung hợp đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan là người ra quyết định cuối cùng về việc nhận người vào làm việc (hình thức quyết định, trình tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định) Cán bộ, công chức, người lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật lao động, nhưng quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trưởng cơ quan, giám đốc xí nghiệp Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động Nhưng ngược lại, có khi quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính Ví dụ, người công dân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp, là thành viên của tập thé lao động xí nghiệp, được quyền tham gia vào quản lý xí nghiệp, quản

ly hành chính nhà nước với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó

Nhà nước thông qua các cơ quan của mình tiến hành kiểm tra, giám sát công tác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động Hoạt động này do Luật hành chính quy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an toàn lao động là thuộc phạm vi điều chính của Luật lao động

ngơi, được trả lương phù hợp với thành quả lao động, được dưỡng bệnh, trách nhiệm bồi

thường khi gây thiệt hại cho tài sản nhà nước hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao

động do Luật lao động điều chỉnh Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm

luật hành chính quy định Trong nhiều trường hợp, các quy phạm pháp luật hành chính do các

cơ quan quản lý ban hành quy định điều kiện và thủ tục cụ thể thực hiện các quyền và chế độ

ˆ Có một số vấn đề trong chế độ phục vụ Nhà nước chi do Luật hành chính điều chỉnh Ví dụ,

thủ tục phong quân hàm, cấp bậc, ngạch bậc trong một số lĩnh vực, ngành quản lý hành chính

nhà nước; hoặc chế độ phục vụ Nhà nước của đại bộ phận các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ Công an hay khi bể nhiệm các chức vụ lãnh đạo

trong bộ máy hành chính

d) Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính

Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính

của Nhà nước, trước hệt là quan hệ về thu chỉ ngân sách, phân phôi nguôn vốn của Nhà nước (chủ yêu mang tính chất, tiền tệ) tức là nguồn thu nhập quốc dân

Luật tài chính và Luật hành chính đểu điều chỉnh hoạt động tài chính công, một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành và đều sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh Do đó, có quan điểm cho rằng, Luật tài chính là một bộ phận của Luật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan hệ xã hội về hoạt động tài chính nên được tách ra thành một ngành độc lập

20

Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính, mà còn từ Luật

nhà nước và một phần nhỏ từ Luật dân sự Luật nhà nước quy định các chính sách và những

vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của Nhà nước Các nguyên tắc của Luật dân sự được áp

dụng trong bản thân một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế còn Luật tài chính đa

phan là điều chỉnh bản thân các quan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, v.v ) một

đạng đặc biệt của quan hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền của Nhà nước

Các quy phạm pháp luật quy định thâm quyền của các cơ quan quán lý công tác tài chính (ví

đụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính và của Luật tài chính Cho nên,

để phân biệt, thì cần xem xét quy phạm cụ thể nào xác định nội dung các quyết định của các

cơ quan tài chính - đó là quy phạm Luật tài chính Còn quy phạm nào quy định vấn đề tổ

chức cơ cấu bộ máy và tô chức công tác của các cơ quan đó - thì đó là quy phạm luật hành

chính - một loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước

Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đâm bảo sự đúng đắn trong

các quan hệ tài chính áo Luật tài chính điều chỉnh

¢) Luật hành chính liên quan chặt chế với Luật hình sự

Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hình phạt tương ứng

được á ap dung đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng

/

Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc giao thông, vệ

sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý bành chính nhà nước, lưu thông hàng hoá, văn

hoá phẩm Trong một số trường hợp khi vi phạm các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách

nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình sự (do tái phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm

đã gây ra hay có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng)

Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng nhiều hành vi

trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm Vì vậy, muốn xác định hành vi nào là tội phạm

hay hành vi nào là vi phạm hành chính thì cần phân tích đồng thời các quy phạm tương ứng

của cả hai ngành luật Cần lưu ý rằng, tội phạm khác với vi phạm hành chính ở mức độ và

tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn Do đó, hình phạt khác với những hình thức phạt và

ˆ_ biện pháp cưỡng chế khác mà Luật hành chính quy định áp đụng đối với chủ thể thực hiện vi

phạm hành chính Trình tự thủ tục xử lý và chủ thê có thâm quyền xử lý vi phạm hành chính

và tội phạm cũng khác nhau

g) Luật hành chính cũng có mỗi liên hệ với Luật đất đai

Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy

nhất đôi với đất đai, và người sử dụng đất đai Đó là những quan hệ liên quan đến đất đai -

khách thê của quyền sở hữu, sử dụng và bảo vệ của Nhà nước

Các quan hệ đó xuất hiện do kết quả của quá trình quốc hữu hoá đất đai đúng mục tiêu, hợp

lý và có hiệu quả kinh tê cao

Trong quan hệ Luật đất đai, Nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu vừa là người thực hiện

quyên lực nhà nước Quan hệ dat đai chỉ xuất hiện, thay đôi hoặc châm đứt khi có quyết định

của cơ quan quản lý hành chính nhà nước giao đất cho người sử dụng

21

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước giám sát người sử dụng đất đai đúng mục đích, bảo

đảm hiệu quả kinh tế, giữ gìn độ phì nhiêu của đất trồng trọt, v.v Trong những trường hợp

do luật định có quyền đơn phương thu hồi đất, xử phạt hành chính người sử dụng đất vi phạm

quy định của Luật đất đai Người sử dụng trong quan hệ đất đai là người chấp hành quyền lực

nhà nước Như vậy, Luật hành chính là phương tiện thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ

các quan hệ do Luật đất đai điều chỉnh

Tóm lại, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên hệ chặt chế

với các ngành luật khác; đồng thời nó cũng được phân biệt với các cơ cấu thành hệ thống

pháp luật bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà nó điều chỉnh Đặc trưng cơ bản nhất

để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là tính chất quyền lực - phục tùng của

quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh Và từ đó, các quy phạm luật hành chính nhằm

buộc và cắm đoán, cho phép và định hướng cho hành vi quản lý và hành ví phục tùng sự quản

lý Tuy nhiên, từ hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã

hội là tiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợp đồng

hành chính trong dịch vụ công

B - Khoa học luật hành chính Việt Nam

1- Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam

Khoa đọc Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm một hệ thông

những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm về ngành Luật hành

chỉnh, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định cấu thành khoa học Luật hành

chính Khoa học Luật hành chính cũng giống như mọi ngành khoa học khác luôn biến đối

phát triển

1 Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính

Khoa học Luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếu là:

- Những vấn đề của Lý luận quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt chẽ tới ngành

ˆ Luật hành chính (như nội dung, vị trí của quản lý hành chính nhà nước trong cơ chế quản lý

xã hội; quan hệ của quản lý hành chính nhà nước với quyền lực nhà nước và các dạng hoạt

động khác của nhà nước; cơ cấu, bản chất, chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc

chính trị và tổ chức của quản lý hành chính nhà nước, V.v );

- Hệ thống quy phạm luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các ngành và lĩnh

vực quản lý hành chính nhà nước; các vẫn để hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính,

hệ thống hoá và pháp điển hoá Luật hành chính; vẫn để hiệu quả của quy phạm Luật hành

chính;

- Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của các quan hệ pháp

luật hành chính (như bản chất quyền lực, tính đơn phương, tính trực thuộc, chiều ngang của

quan hệ pháp luật hành chính ), quan hệ và cơ chế bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các chủ

thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính

22

- Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính

(quy chế › pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời là các chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phan chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý

- Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính nhà nước, trách nhiệm hành chính;

- Các phương thức kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước

- Cơ sở pháp luật hành chính đối với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong

các ngành và lĩnh vực như hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội

- Tài phán hành chính

Trên cơ sở nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước, khoa học Luật hành chính đề xuất những kiến nghị

khoa học đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính nhà

nước, đáp ứng những nhiệm vụ ngày càng to lớn và phức tạp của quản lý hành chính nhà nước khi chuyển sang nền kinh tế nhiều thành phan, vận động theo cơ chế thị trường, có sự

quản lý của Nhà nước

Ding thời, khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiệm vụ cấp thiết làm sáng tỏ nhiều vấn

đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường và khoa luật của các trường đào tạo, bồi dưỡng công chức hành

chính nhà nước, đặc biệt là hệ thống các khái niệm và phạm trù khoa học được sử dụng trong môn học đó

2 Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu khoa học Luật hành chính

Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát và quan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính và những vẫn đề quản lý hành chính liên quan trực

Cơ sở phương pháp luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác - Lênin

và tư tưởng Hồ Chí Minh Để nghiên cứu và phát hiện quy luật tác động điều chỉnh của Luật hành chính đối với các quan hệ xã hội không thể không vận dụng những quy tắc cơ bản, các

phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa Mác - Lênin cũng như những khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại Chúng cho phép nhận thức và thấu hiểu bản chất cũng như đặc điểm

riêng của sự phát triển Luật hành chính nói chung và từng chế định của Luật hành chính nói

riêng, quan hệ chặt chế giữa nó với các ngành luật khác, triển vọng phát triển và hoàn thiện ngành luật này

Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hỗ Chí Minh, khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như: trừu tượng khoa học, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích thuân tuý quy phạm pháp luật so sánh, nghiên cứu xã hội cụ thể (phương pháp xã

hội học cụ thể), hệ thống, thống kê, v.V

Cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng

Hỗ Chí Minh Các tác phẩm kinh điên của C.Mac va Ph Angghen vé nha nước và pháp luật

23

xã hội chủ nghĩa là nền tảng lý luận cho khoa học Luật hành chính Việt Nam như: Hệ íz

tưởng Đức, Tuyên ngôn Đảng cộng sản Đặc biệt, cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính

'Việt Nam là các tác phẩm của V.I Lênin và kinh nghiệm được đúc kết từ hoạt động thực tiễn,

quản lý hành chính ñhà nước công nông đầu tiên đưới sự lãnh đạo của V.I.Lênin Có giá trị

trực tiếp đối với khoa học Luật hành chính là các tác phẩm như: Nhà nước cách mạng;

Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô Viết, Ghi chép về quy tắc quản lý các cơ

quan Xô Viết; Chúng ta phải tổ chức lại bộ kiếm tra công nông nhự thé nào; Tha it md tét;

Pháp chế và song trùng trực thuộc; v.v Trong các tác phẩm này, Lênin đã đưa ra những

quan điểm lý luận quan trọng nhất của khoa học Luật hành chính Xô Viết Đối với khoa học

Luật hành chính Việt Nam, những tác phẩm, bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước,

pháp luật và pháp chế, về nhiệm vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà

nước, về cán bộ, về quan hệ của chính quyền và cán bộ với quần chúng cũng như những văn

bản pháp luật được ban hành từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam Đân chủ cộng hoà

có ý nghĩa đặc biệt quan trọng Chính trong di sản quý báu đó chúng ta tìm thấy sự vận dụng

sáng tạo và thực tiễn Việt Nam những nguyên lý của chủ nghĩa Mác - Lênin và đi sản trí tuệ

nhân loại về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước và sự điều chỉnh pháp luật hành

chính đối với các quan hệ xã hội

Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các nghị quyết của

Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra chủ trương, đường lối, chính sách, những nguyên tắc cơ

bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước, trong đó

có cáo/văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, lần thứ

VII, lần thứ VII, lần thứ IX và các nghị quyết Trung ương Đảng Đặc biệt, chủ trương đôi

mới và tăng cường:hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước nói chung, thực hiện cuộc cải

cách lớn đối với bộ máy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý hành chính nhà nước

bằng pháp luật nói riêng và đặt cơ sở cho một bước phát triển rất quan trọng của khoa học

hành chính và Luật hành chính Việt Nam

'Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính, còn có: các bản Hiến pháp Việt Nam 1946,

1959, 1980, 1992 và các văn bản pháp luật có liên quan; các tác phẩm của các nhà lãnh đạo

Đảng và Nhà nước ta; các tác phẩm của các luật gia, các nhà hành chính học

Những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính thé giới, trước hết là của các nước xã

ˆ hội chủ nghĩa có ý nghĩa quan trọng đối với lý luận Luật hành chính Việt Nam Hệ thống các

khái niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luật hành chính Việt Nam bắt nguồn từ những

kết luận khoa học của lý luận Luật hành chính của xã hội chủ nghĩa

Đồng thời, không thể không tham khảo, tiếp thu những yếu tế hợp lý của khoa học Luật hành

chính của các nước có chế độ chính trị xã hội khác nhau, rằng đó là trí thức chung của nhân

loại, nhất là những luận thuyết về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước, về quản lý hành

chính như Nhà nước pháp quyền, phân lập các quyền hành chính học phát triển v.v

II - Mối quan hệ giữa khoa học luật hành chính va các khoa học xã hội

Khoa học Luật hành chính có quan hệ mật thiết với nhiều ngành khoa học pháp lý và khoa

học xã hội khác Các kết luận và luận điểm khoa học của lý luận về nhà nước và pháp luật,

của khoa học luật nhà nước cũng như những luận điểm, khái niệm, phạm trù của triết học nói

chung, kinh tế chính trị học, hành chính học v.v là cơ sở lý luận của khoa học hành chính

24

Khoa học Luật hành chính có quan hệ đặc biệt mật thiết với khoa học quản lý, như là một bộ

phận cấu thành của nó Khoa học quản lý nghiên cứu các quan hệ quản lý Do tính chất của

quan hệ quản lý nên nó có phạm vì rất rộng Cũng vì vậy, quan hệ quản lý được rất nhiều ngành khoa học khác nhau nghiên cứu đưới những góc độ khác nhau Tập hợp tất cả các bộ phận nghiên cứu về hoạt động quản lý của nhiều ngành khoa học lại tạo thành khoa học quản

lý Khoa học quản lý được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: triết học, chính trị học,

kinh tế học, điều khiển học, luật học, hành chính học v.v Như vậy, khoa học quản lý là khoa học mang tính tập hợp, đa ngành

Ngày nay, do sự phức tạp và tính không xác định về đối tượng của khoa học quản lý nhà nước nên nhiều khi người ta đã đồng nhất khoa học quản lý nhà nước với khoa học luật hành chính Khoa học "lý luận quản lý nhà nước" là khoa học mang tính tổng hợp mà khoa học

luật hành chính có liên quan chặt chẽ Song cần phân biệt hai loại khoa học này

Lý luận quản lý nhà nước là một khoa học tổng hợp nghiên cứu bản thân boạt động quản lý nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới nhiều góc độ, khía cạnh: chính trị, kinh tế, pháp luật, đạo đức, tâm lý, tổ chức - kỹ thuật Bởi vậy, cần có quan điểm tổng

thé để tìm phương án kết hợp chặt chẽ mọi nhân tố ấy trong quản lý nhà nước, xuất phát từ đó

mà hình thành khoa học lý luận của nhà nước Khoa học quản lý nhà nước nghiên cứu các quan hệ quản lý nhà nước nói chung, trong đó có quan hệ mang tính tổ chức - pháp lý, nhưng

có quan hệ không mang tính chất đó, có nghĩa là có những quan hệ / %ã hội được pháp luật điều ghỉnh và có những quan hệ xã hội không được pháp luật điều chỉnh

Còn khoa học Luật hành chính nghiên cứu bản thân hệ thống quy phạm luật hành chính và

các quan hệ mang tính chất tổ chức - pháp lý hành chính trong quản lý hành chính nhà nước, tức là các quan hệ pháp luật hành chính (quan hệ quản lý được các quy phạm luật hành chính điều chỉnh)

Hai khoa học có mối quan hệ mật thiết cũng như hệ thống quy phạm luật hành chính liên

quan với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi quá trình xây dựng tô chức bộ máy quân lý được điều chỉnh bằng quy phạm luật hành chính, nhưng không thể đồng nhất chúng

Cần nhìn thấy sự khác nhau giữa công cụ điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh Đôi khi vẫn có

những khoảng trống trong sự điều chỉnh pháp luật hoạt động quấn lý thậm chí có mâu thuẫn

ˆ_ giữa thực tiễn quản lý và hệ thống quy phạm Ngoài ra các quan hệ quản lý hành chính nhà nước còn được điều chỉnh bởi các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, các quy phạm đạo đức, tập

quán Mặt khác, khi xem xét sự điều chỉnh của nhà nước với hoạt động quản lý hành chính

nhà nước, hay có thể nói sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ bên ngoài,

thi quản lý hành chính nhà nước không chỉ được điều chỉnh bởi quy phạm IAlật hành chính,

mà còn bởi các quy phạm Luật lao động, Luật tài chính, Luật nhà nước, Luật hợp tác xã, và thậm chí cả Luật đất đai, Luật hôn nhân gia đình, v.v Đồng thời, Luật hành chính điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lý, mà cả hoạt động bị quản lý Vì vậy, Luật hành chính không điều chỉnh toàn bộ hoạt động quản lý, tuy nó là công cụ điều chỉnh rất quan trọng

Sự liên quan chặt chẽ với nhau của hai khoa học này còn thể hiện ở chỗ, các luận điểm khoa học của lý luận quán lý hành chính nhà nước là một trong những cơ sở phương pháp luận trực tiếp nhất của khoa học Luật hành chính Mặt khác, là một khoa tổng hợp, lý luận quản lý hành chính nhà nước sử dụng những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính Và cả

hai khoa học đều sử dụng vào mục đích của mình những phạm trù chung nhất của khoa học quản lý được ngành điều khiển học xây dựng nên

25

Khoa học Luật hành chính là hệ thống những vấn đề nghiên cứu được sắp xếp theo trật tự lôgic chặt chẽ, trên cơ sở quan hệ nội tại giữa các chế định pháp luật hành chính Tuy có quan

hệ chặt chế với ngành luật hành chính nhưng Khoa học Luật hành chính không đồng nhất với

ngành Luật hành chính Do đó không đồng nhất giữa Luật hành chính là một ngành khoa học, với Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống các ngành luật Việt Nam Luật hành chính với tư cách một ngành luật chỉ là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học

Luật hành chính Vì vậy, cần phân biệt Luật hành chính với tư cách là một khoa học với Luật

hành chính với tư cách một môn học trong chương trình đảo tạo cử nhân hành chính, cử nhân luật Khái niệm môn học hẹp hơn khoa học Môn Luật hành chính không bao gồm tất cả các

tri thức về Luật hành chính, mà chỉ bao gồm hệ thống kiến thức của khoa học này được sắp xếp theo một chương trình cụ thể phù hợp với một đối tượng học viên, cán bộ nghiên cứu và

thực tiễn nào o đó

Để phục vụ cho công tác đào tạo cử nhân hành chính, cao học quản lý nhà nước, chương trình môn học Luật hành chính gồm 5 phần: Khái quát chung về Luật hành chính; Chủ thể Luật hành chính; Cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; Kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước; Tài phán hành chính

(1) Thuật ngữ "hợp đồng hành chính" ít được sử dụng trong khoa học pháp lý Việt Nam, tuy vậy trong thực tiễn đã tồn tại loại hình hợp đồng này như: hợp đồng đào tạo, hợp đồng nghiên cứu khoa học

qd) TÍêng thường trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, thủ tục hành chính được xem xét như một chế định luật hành chính Trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính,

về thủ tục hành chính được nghiên cứu ở môn học khác Vì vậy, trong giáo trình này chúng tôi không để cập nhiều đến thủ tục hành chính

26

PHANIT CHU THE CUA LUAT HANH CHINH VIET NAM

Chương II CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC - CHỦ THÊ CƠ BẢN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

I- Khái quát chung về chủ thể luật hành chính Việt Nam

Để trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính, trước hết phải là chủ thể pháp luật hành chính

Chủ thể pháp luật hành chính là những cá nhân, đỗ chức có khả năng trở thành các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính có những quyền và nghĩa vụ pháp lý trên cơ sở những quy phạm pháp luật hành chính Quan hệ pháp luật hành chính là một loại quan hệ pháp luật, là

hình thức thể hiện của quan hệ xã hội, có tính ý chí, do đó chủ thể của pháp luật hành chính chỉ là cá nhân hoặc tổ chức

Chủ thẻ pháp luật hành chính được nhà nước trao cho năng lực chủ thể pháp luật hành chính,

tức là khả năng trở thành chủ thê pháp luật hành chính, chủ thể quản lý pháp luật hành chính

NăngÍ lực chủ thể pháp luật hành chính bao gồm hai yếu tố: năng lực pháp luật hành chính và

năng lực hành vi pháp luật hành chính

Năng lực pháp luật hành chính là khả năng của chủ thể có được quyền chủ thể và mang các nghĩa vụ pháp luật hành chính được nhà nước thừa nhận Như vậy, chủ thể pháp luật hành chính là các cá nhân, tổ chức có năng lực pháp luật hành chính Năng lực pháp luật nói chung, năng lực pháp luật hành chính nói riêng luôn thay đổi trong' các giai đoạn phát triển lịch sử, tuỳ thuộc vào các điều kiện kinh tế, văn hoá xã hội, chính trị, trình độ phát triển của

nền dân chủ xã hội

Năng lực hành vi pháp luật hành chính là khả năng thực tế của ghủ thê pháp luật hành chính _ được nhà nước thừa nhận, bằng các hành vi của mình thực hiện các quyền chủ thể và nghĩa

vụ pháp luật hành chính tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính

Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính của các chủ thể pháp luật hành chính không phải là một thuộc tính vốn có của con người, mà xuât hiện trên cơ sở pháp luật hành chính, phụ thuộc vào ý chí, quyên lực của nhà nước

Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính là những thuộc tính

pháp lý có liên quan mật thiết với nhau Chủ thể pháp luật hành chính chỉ có năng lực pháp luật mà không có năng lực hành vi pháp luật hành chính thì không thể tham gia vào quan hệ

pháp luật hành chính, tức là không thé trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính cụ thể

Như vậy, năng lực pháp luật hành chính là tiền đề, điều kiện cho năng lực hành vi pháp luật hành chính Cá nhân hay tổ chức muốn trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính thi

đồng thời phải có cả năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính Nói cách khác, cá nhân hay tổ chức muốn trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính phải có hai điều kiện cần và đủ: điều kiện cần - có năng lực pháp luật hành chính, điều kiện

đủ - có năng lực hành vi pháp luật hành chính

27

Các chủ thể của Luật hành chính, như đã nêu là các cá nhân, tổ chức có năng lực chủ thể

pháp luật hành chính: Các cá nhân - chủ thê Luật hành chính là những công dân Việt Nam,

người nước ngoài và người không có quốc tịch sinh sống, người học tập trên lãnh thổ Việt

Nam Các tổ chức là các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính

sự nghiệp, đơn vị vũ trang

Năng lực chủ thể pháp luật hành chính của công dân xuất hiện từ khi sinh ra Từ thời điểm

này, công dân được công nhận là chủ thể pháp luật nói chung, chủ thể pháp luật hành chính

nói riêng Cuộc sông, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, các giá trị xã hội của họ được

pháp luật bảo vệ Nhưng năng lực chủ thé đó phát triển tăng dần về khối lượng cùng với độ tuổi và đến một độ tuổi nhất định thì phát triển đầy đủ

Trong hai yếu tố của năng lực chủ thể pháp luật hành chính thì năng lực pháp luật hành chính

của công dân xuất hiện từ khi sinh ra, còn năng lực hành vi pháp luật hành chính xuất hiện

dần vì trẻ em chưa nhận thức đầy đủ về hành vi của mình, về hậu quả hành vi của mình nên

chưa thế tự mình thực hiện được các quyền và nghĩa vụ đo pháp luật hành chính quy định

Theo quy định của pháp luật hành chính, năng lực hành vi pháp luật hành chính còn phụ thuộc vào tình trạng sức khoẻ, trình độ văn hoá v.v Có trường hợp năng lực hành vi pháp luật hành chính của công dân còn bị hạn chế theo quy định của pháp luật và quyết định của

cơ quan nhà nước có thâm quyền ban hành (như người điên, người tâm thần, người mắc bệnh

truyền, nhiễm, vi phạm hành chính v.v ) Pháp luật hành chính quy định không thống nhất về

độ tuổi có năng Tực hành vi pháp luật hành chính của công dân Các đối tượng bị xử lý pháp

luật hành chính của công dân Các đối tượng bị xử lý vi phạm | hành chính gôm có: Người từ

đủ 14 tuổi đến dưới l6 tuổi chỉ chịu trách nhiệm hành chính về vi phạm hành chính do cô ý, người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra (khoản 1, mục a Điều 6 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, ngày 2-7-2002)

Các tổ chức là cha thé luật hành chính có đặc trưng: '

- Có cơ cầu tổ chức thống nhất được các văn bản pháp luật, quy chế, điều lệ của các tổ chức

có quy định;

_ ~ Có năng lực pháp luật hành chính xác định;

- Năng lực pháp luật hành chính, năng lực hành vi pháp luật hành chính được Nhà nước quy định xuất hiện đồng thời với việc thành lập chính thức các tổ chức á ấy Năng lực hành vi pháp luật hành chính được thực hiện thông qua cơ quan hoặc người có thâm quyên đại điện cho cơ

quan, tổ chức, giám đốc xí nghiệp, thủ trưởng cơ quan;

- Hoạt động của các tổ chức được gắn với những lĩnh vực nhất định của quản lý hành chính nhà nước

Do chủ thé của Luật hành chính rất đa dạng, chúng tôi chỉ tập trung xem xét tới một số chủ thể điển hình ,

I - Khai niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước Là

một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có đặc điểm

chung của cơ quan nhà nước Đặc diém chung 4 ấy là cơ sở để phân biệt cơ quan nhà nước với

28

tổ chức xã hội Đồng thời, cơ quan hành chính nhà nước có những đặc thù so với cơ quan

khác của Nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân, Toà án nhân dân, Viện

kiêm sát nhân dân

1 Những đặc điểm của cơ quan nhà nước

- Cơ quan nhà nước là một tập thể người hoặc một người, có tính độc lập tương đối về cơ cầu

tổ chức Cơ cấu tổ chức bộ máy và quan hệ công tác của cơ quan do chức năng, nhiệm vụ của

nó quy định, có tính độc lập và có quan hệ về tô chức và hoạt động với cơ quan khác trong một hệ thống, với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước nói chung, quan hệ đó do vị trí

chính trị - pháp lý của nó trong hệ thống cơ quan nhà nước quyết định

- Nhà nước thành lập cơ quan nhà nước để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Vì vậy, nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước thâm quyền nhật định Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng được trao

Thâm quyền của cơ quan nhà nước là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực -

pháp lý do pháp luật quy định Các quyền là yếu tổ quan trọng nhất của thẩm quyên, quyết

định tính chất quyền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có quyên ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc đỗi tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) phải thực hiện Bởi vì khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước, đại diện cho quyển lực nhà nước

Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội, cơ quan xã hội

;

Quyền ban hành quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất trong thấm quyền của cơ quan nhà nước Trên cơ sở Hiến pháp, luật, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước ra những quyết định pháp luật buộc đối tượng nhất định phải tuân thủ Ngoài ra, mỗi cơ quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng theo quy định của pháp luật, có thể áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định Quyền áp dụng những hình thức

và phương pháp hoạt động của cơ quan nhà nước cũng là yếu tố quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan đó

- Các cơ quan nhà nước chỉ hành động trong khuôn khổ thấm quyền của mình Tham quyén

của cơ quan nhà nước có giới hạn về không gian (lãnh thd), về thời gian và về đối tượng nhất

định Trong khuôn khổ thâm quyền của mình, cơ quan nhà nước hành động một cách độc lập,

chủ động, sáng tao và chỉ chịu sự ràng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp

luật cho phép Thắm quyền của cơ quan nhà nước là hành lang pháp lý cho cơ quan ấy vận

động, nhưng việc thực hiện thấm quyền của cơ quan nhà nước không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ của nó Thâm quyền của cơ quan nhà nước gồm tổng thé các quyền, nghĩa vụ chung

và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực - pháp lý mà nhà nước trao cho bằng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, chức năng nhà nước Các quyên hạn đó là yếu tố quan trọng nhất của thâm quyền

Các quyền, nghĩa vụ, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và các yếu tố pháp lý khác

tạo nên địa vị pháp lý của cơ quan

Để xác định địa vị pháp lý của bất kỳ cơ quan nhà nước nào cần phải xác định được những vân đề căn bản sau:

- Cơ quan đó ở cấp nào (Trung ương hay địa phương)

- Chức năng cơ bản của cơ quan đó (lập pháp, hành pháp, tư pháp, hỗ trợ tư pháp)

29

- Cơ quan đó được thành lập như thế nào, bởi cơ quan nào, nó phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước cơ quan nào?

- Cơ quan đó có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của cơ quan nào và văn bản do nó ban hành

có thể bị cơ quan nào đình chỉ, bãi bỏ, huỷ bỏ v.v

- Cơ quan đó được ban hành văn bản pháp luật có tên gọi như thế nào, hiệu lực pháp lý của

chúng về thời gian, không gian, đối tượng thi hành

- Cơ quan đó được mang biểu tượng nhà nước như thé nào?

- Nguồn tài chính cho hoạt động của nó?

- Cơ quan đó có là pháp nhân công quyền hay không?

Như vậy, xác định vị trí pháp lý của cơ quan nhà nước là xác định vị trí, chỗ đứng của nó

trong bộ máy nhà nước trên cơ Sở quy định của pháp luật, trên cơ sở xác định các mỗi liên hệ quan hệ của nó với các cơ quan, tổ chức khác và với công dân

2 Những đặc điểm đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước

- Cac/oo quan hành chính nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành Hoạt động chấp hành

và điều hành là hoạt động được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện pháp luật

- Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương

đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống

- Cac cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống rất phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, có

mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thông thông nhất từ Trung ương tới địa phương, cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống là nhất Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

- Thẩm quyền cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vỉ hoạt động chấp hành

và điều hành Thâm quyền của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu được quy định trong

các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc trong những quy chế

~ Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp, hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan quyên lực đó

- Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiếm sát của Viện kiểm sát và hoạt động xét xử của Toà án Hoạt động của cơ quan

hành chính nhà nước là đối tượng giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, của Toà an

thông qua hoạt động xét xứ những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế

và hành chính Các cơ quan hành chính nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và trả lời

các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Toà án trong những trường hợp nhất định và trong thời hạn do luật định Ngược lại, các văn bản ,pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể là căn cứ pháp lý để Viện kiểm sát và Toà án thực hiện hoạt động kiểm sát

30

và xét xử Một số văn bán pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp điều chỉnh

một sô vân đề về tô chức nội bộ của Viện kiêm sat va Toa an

Các cơ quan hành chính nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn đó là những cơ quan, tổ

chức, xí nghiệp trực thuộc, nhưng Toà án và Viện kiêm sát không có những đôi tượng quản

lý loại này

Các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất là Luật hành chính

Til - Phân loại các cơ quan hành chính nhà nước

Các cơ quan hành chính nhà nước được phân loại dựa vào những căn cứ khác nhau:

- Căn cứ pháp luật để thành lập;

- Trình tự thành lập;

- Vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính;

- Tính chất thẩm quyền của cơ quan hành chính;

- Hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công VIỆC, V.V

1 Theo căn cứ pháp lý để thành lập

Theo đó, các cơ quan biến định (do Hiến pháp quy định việc thành lập cơ quan đó) và cơ

quan được thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới luật Loại thứ nhất gầm Chính

phủ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ (những cơ quan này do Quốc hội trực tiếp biểu quyết

quyết định), Uỷ ban nhân dân các cấp (được thành lập ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ)

Loại thứ hai gôm cơ quan thuộc Chính phủ, Tổng cục, Cục, Vụ, Viện, Sở, phòng, ban Các cơ

quan thành lập trên cơ sở Hiến pháp có vị trí pháp lý khả ô én định Các cơ quan thành lập trên

cơ sở các đạo luật và các văn bản dưới luật thường ít ôn định, nhưng có tính năng động hơn,

._ phù hợp với những thay déi của sự quản lý hành chính nhà nước

2 Theo trình tự thành lập

Theo trình tự thành lập có cơ quan hành chính nhà nước được thành lập do được bầu ra (Uỷ

ban nhân dân các cấp - Điều 123 Hiến pháp 1992), và được lập ra (Chính phi, các Bộ và cơ

quan ngang Bộ) Trình tự thành lập cơ quan rất phức tạp kết hợp cả bầu, bỗ nhiệm, đề nghị

danh sách để phê chuẩn (xem khoản 7, 8 Điều 84 Hiến pháp 1992)

Có cơ quan hành chính nhà nước đo cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp thành lập (Chính

phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp), do Chính phú thành lập (một số

tổng cục, viện, học viện cơ quan thuộc Chính phủ), do Uỷ ban nhân dân thành lập (Sở,

Phòng, Ban )

31

3 Theo vi tri trong hé thống bộ máy hành chính

Theo đó, các cơ quan hành chính nhà nước chia thành: cơ quan hành chính cao nhất đứng đầu

hệ thống hành pháp là Chính phủ, (Điều 109 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm

2001, về sau gọi là Hiến pháp 1992); các cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ ở Trung ương (các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng cục ), các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân, sở, phòng, ban - cơ quan chuyên môn của UBND)

Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ ở trung ương (các Bộ) có nhiệm vụ quản lý các ngành, lĩnh vực rên phạm vỉ cả nước, các cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND, các cơ quan chuyên môn của UBND) - có

nhiệm vụ quản lý trong phạm vi một đơn vị hành chính - lãnh thé nhất định

4 Theo tính chất thẩm quyền

Theo tính chất thẳm quyền các cơ quan hành chính nhà nước được chia thành: cơ quan hành chính nhà nước có thắm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng

Cơ quan hành chính nhà nước có thâm quyền chung bao gồm: Chính phủ, Uy ban nhân dân

các cấp, là những cơ quan quản lý chung mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng

trong phạm vỉ cả nước hoặc trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thd (tinh, huyện, xã ) Cơ

quan hành chính nhà nước có thâm quyền riêng quản lý trong phạm vi “ngành hoặc lĩnh vực,

do 46/c6 thể cơ bản chia thẩm quyền riêng thành: cơ quan quản lý ngành, ví dụ như Bộ, Sở,

phòng nông nghiệp, công nghiệp ; cơ quan quản lý liên ngành (theo chức năng) ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Lao động thương binh và xã hội, Sở, Phòng Tài chính, Lao động

5 Theo hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc

Theo hình thức này, các cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, chế điộ thủ trưởng, hoặc kết

hợp giữa chế độ tập thể với chế độ thủ trưởng

Hoạt động của Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp có xu hướng chuyển mạnh sang kết hợp giữa chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng nhằm ngu cao vai trò, trách nhiệm người đứng đầu cơ quan (xem các Điều 112, 114, 115 và 124 Hiến pháp 1992)

Theo Điều 115 và 124 Hiến pháp 1992, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, những vấn đề quan trọng thuộc thấm quyền Uỷ ban nhân dân phải được thảo luận tập thé và quyết định theo đa số Như vậy, ngoài những quyền hạn của mình được pháp luật quy định, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân còn được quyền giải quyết

những vẫn đề thuộc thâm quyền của Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân

Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động theo chế độ thủ trưởng được áp dụng đối với những

cơ quan đòi hỏi giải quyết các công việc mang tính tác nghiệp cao và chế độ trách nhiệm là

trách nhiệm cá nhân Thủ trưởng cơ quan là người lãnh đạo về nguyên tắc : quyết định mọi vấn

đề thuộc thậm quyền cơ quan, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định của cơ quan

Những người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp

thủ trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan

Chế độ này được áp dụng đối với các cơ quan như Bộ, Tổng cục, Sở, phòng, ban Trong quả trình giải quyết công việc những cơ quan này có thể sử dụng hình thức làm việc tập thể để

32

thao luận những vấn đề quan trọng, nhưng quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định cao nhật,

Trong khoa học pháp lý còn có quan niệm khác về cơ quan hành chính nhà nước, thuật ngữ

"hành chính" được hiểu 14 quan ly Vi vậy, trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước còn gồm

cả ban lãnh đạo xí nghiệp, công ty(1)- Chúng tôi cho rằng, cơ quan quản lý nhà nước không bao gồm cả những cơ quan ấy, nếu xếp chung vào hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thì không phù hợp với những quy định của Hiến pháp 1992 Thực ra, đó chỉ là tổ chức thực hiện chức năng hành chính doanh nghiệp

IV - Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào đặc điểm tổ

chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội, địa lý, dân cư, khoa

học kỹ thuật Nói gọn lại là tuỳ thuộc vào yêu cầu quản lý hành chính nhà nước của từng giai đoạn của cách mạng

Các cơ quan hành chính nhà nước tạo thành một chính thể thống nhất, toàn vẹn, có quan hệ chặt chẽ, ràng buộc với nhau Mỗi cơ quan hành chính là một khâu, mắt xích không thể thiếu được trong hệ thống, Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng | sự bền chặt, liên tục,

thường xuyên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác của Nhà nước (cơ quan quyền lực, Toà

án, Kiểm sá0 Tính thống ¡ nhất của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được quyết

định bởi tính thống nhất về nghiệp vụ, chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước - chức năng chấp hanh va điều hành đo những cơ quan ấy thực hiện Hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được lãnh đạo, điều khiển chung từ một trung tâm là Chính

phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Cơ sở tổ chức, hoạt động trong những cơ quan

đó được quy định trong Hiến pháp

4

Theo Hiến pháp 1992 hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước gồm có:

- Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ (Điều 109 Hiến pháp 1992)

_ ¬ Cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương (các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ)

- Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uý ban nhân dân các cấp, các sở, phòng, ban của Uỷ ban nhân dân)

Hiến pháp 1992 còn có một chương về Chủ tịch nước Cộng hoà XHCN Việt Nam Chủ tịch

nước là người đứng đầu Nhà nước (Nguyên thủ Quốc gia) Có những quyền hạn mang tính chất của cơ quan lập pháp như: công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh, đề nghị Uỷ ban Thường

vụ Quốc hội và trong trường hợp cần thiết đưa vấn đề trên ra Quốc hội (có thể gọi đây là quyên phủ quyết pháp lệnh) Với tư cách nguyên thủ Quốc gia, Chủ tịch nước thực hiện một

số quyền hạn mang tính chất hành pháp (xem các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12 Điều

103) và bảo đảm hoạt động độc lập của Toà án và Viện kiểm sát (xem khoản 8, Điều 103) Vì

vậy, chế định của Chủ tịch nước trong, Hiến pháp 1992 được quy định như một biểu tượng của Quốc gia, một biểu tượng của quyên lực nhà nước, không nắm quyền hành pháp với tư

cách là Tổng thống

33

V - Chính phú - Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

1 Vị trí của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước

Ghi nhận của Hiến pháp 1992 về Chính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm một mô hình tô chức Chính phủ gọn nhẹ, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ Chế định Chính phủ trong Hiến pháp là sự thé chế hoá đường lỗi đổi mới của Đảng được khẳng định trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VHIL IX Đảng Cộng sản Việt

Nam là: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng một hệ thống hành pháp và quản lý

hành chính nhà nước vững mạnh từ Trung ương đến cơ sở quyền lực nhà nước là thống

nhất, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

Đồng thời, chế định Chính phủ được quy định Hiến pháp 1992 thể hiện tính kế thừa và phát triển những chế định về Chính phủ trong Hiển pháp 1946, 1959 và Hiến pháp 1980, có tính đến quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân đân của Đảng Cộng sản Việt Nam

Nội dung cơ bản của Hiến pháp về Chính phủ, Luật tổ chức Chính phủ do Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ mười, Quốc hội khoá X ngày 25-12-2001 đã xác định rõ vị trí, vai trò của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quan lý toàn dign, tap trung; thống nhất của Chính phủ trong phạm vì ca nước đối với nền kinh tế quốc dân và các

mặt đời sống xã hội Đồng thời nêu cao vai trò lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu

Chính phủ, các Bộ trưởng, thủ tục cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ

Để hiểu một cách có hệ thống về Chính phủ, cần xem xét khái quát sự hình thành, phát triển của chê định này qua các Hiên pháp nước ta

Theo Điều 43 Hiến pháp 1946 thì "Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất toàn quốc" Như vậy, Chính phủ được xác định là cơ quan cao nhất của quyền hành pháp Quy định này

có tính tới nguyên lý cơ bản của thuyết "Phân lập các quyền" Nhưng vì Nghị viện nhân dân

là cơ quan có quyỆn cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 22 Hiến pháp

1946), do đó quyên hành pháp chịu sự kiểm tra va giám sát củá quyền lập pháp Đó là đặc ˆ_ điểm của việc áp dụng tư tưởng phân lập các quyền vào điều kiện Việt Nam

Theo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành pháp nhà nước tạo thành hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ, thực hiện toàn bộ chức năng quản lý hành chính nhà nước Chính phủ là cơ quan thi hành các đạo luật và nghị quyết của Nghị

viện, đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện bỗ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn (Điều 52) Người đứng đầu Chính phủ là Chủ tịch nước (Điều 44)

Hiến pháp 1959 có nhiều thay đổi về chế định Chính phủ Về tên gọi, Chính phủ đổi thành

Hội đồng Chính phủ Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 71) Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74 Chế định Chủ tịch nước được tách thành chế định độc

lập Chủ tịch nước không đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước

mang tính chất hoạt động chấp hành và điều hành So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959

34

đã quy định Chính phú có khối lượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực, trong đó có cả lĩnh vực quản lý kinh tê

Hiến pháp 1980 có những thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy nhà nước Chế định Chủ tịch nước hoà nhập với chế định Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước

Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng Nhưng không chỉ thuần tuý đổi tên,

mà thay đôi cách thành lập, chế độ làm việc Vai trò cá nhân người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng, về mặt pháp lý bị hạn chế so với quyền hạn của Thủ tướng Nhưng vẫn như Hiến pháp 1959, theo Hiến pháp 1980, chức năng hành pháp chủ yêu do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Quốc hội vẫn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp Điều cần lưu ý là Quốc hội có thể định ra những quyên bạn cho mình, có thể quy định

thêm quyền hạn cho Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết Có nghĩa là, Quốc hội có thể quy định

cho mình cả những quyền hành pháp và tư pháp

Hiến pháp 1980 quy định Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Điều 104) Các quyền hạn và nghĩa vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá

cụ thê (Điều 107)

Như vậy, cả Hiến pháp (1946; 1959 và 1980) đều thể hiện tỉnh thần chung là hoạt động hành

chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) chủ yếu được tráo cho hệ thống các cơ

quan hành chính nhà nước thực hiện

Theo Hiến pháp 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi thành Chính phủ Điều 109 Hiến pháp 1992

và Điều I Luật tổ chức Chính phủ (2001) quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành Quốc

hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Người đứng đầu Chính phủ theo Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ (2001) là Thủ tướng Việc thay đổi tên gọi như vậy thé hiện sự tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm

cá nhân của Thủ tướng, của các Bộ trưởng, những người đứng đầu cơ quan ngang Bộ, mặt

khác, xác định vị trí chính trị - pháp lý của Chính phủ, Thủ tướng trong cơ cấu quyền lực

Căn cứ vào vị trí pháp lý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phủ là: Chính phủ thống nhất

việc quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, x hội, quốc phòng an ninh và

ˆ_ đối ngoại của Nhà nước

Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, nhưng có phân công rành mạch giữa ba quyên và theo vị trí pháp lý và chức năng nói trên, Chính phủ là một thiết chế

chính trị và hành chính nắm quyền hành pháp, với chức năng cụ thể là có quyền lập quy để thực hiện các luật do quyền lập pháp định ra; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước đề thực hiện những nhiệm vụ chính trị của Nhà nước; quyền tổ chức bộ máy bành chính Nhà nước va quan lý nhân sự của bộ máy đó, ngoài ra nó còn có chức năng tham gia quá trình lập pháp

Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn rộng lớn theo quy định của Điều 112 Hiến pháp và Chương II Luật tổ chức Chính phủ công bố ngày 25-12-2001 Chính phủ còn có toàn quyền

giải quyết các vấn đề liên quan đến quản ý hành chính nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thẩm quyên của Quốc hội và Uý ban Thường vụ Quốc hội Với vị trí

trên, Chính phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thông cơ

quan quản lý hành chính nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không bao

35

gồm các cơ quan lập pháp và tư pháp); nó chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ và các cơ

quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các câp chính quyên địa phương

- Chính phủ do Quốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội Trong kỳ họp này, Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước và giao cho Thủ tướng để nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phú để Quốc hội phê

chuẩn Quy định pháp lý này vừa xác định vai trò trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước

Quốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng là người lãnh đạo toàn bộ công việc

của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời cũng chính là xác định vai trò

và trách nhiệm của Bộ trưởng trong tập thể của Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách

Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác của Chính phủ với Quốc hội,

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước

- Chính phú và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự giám sát của Quốc hội và Uý ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc thông qua các Uỷ ban Thường trực Quốc hội Chất vẫn của đại biểu Quốc hội đối với Chính phủ là một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính phủ và các thành viên phải trả lời trong các kỳ họp của Quốc

hội các điều chất vẫn của đại biểu Quốc hội

- Là fo quan chap hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhất của đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý nhà niước và điều hành trong các lĩnh vực chính trị,

kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại

- Chính phủ lãnh đạo hoạt động của các Bộ, của chính quyền địa phương Sự lãnh đạo đó thể hiện trên hai mặt:

Thứ nhất, Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, dưới luật (Nghị quyết, Nghị định) có tính bắt buộc trên phạm vi cả nước, để thực hiện các đạo

luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Các Bộ

và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện các văn bản pÍiáp quy đó Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội đồng nhân dân định ra các biện pháp thực hiện các quyết định của

Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ, đồng thời đề ra các nghị quyết cho

Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện

Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà

XHCN Việt Nam, là cấp trên cao nhất của toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước, từ bộ máy

hành chính Trung ương đến các Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan, các đơn vị sự nghiệp

trong cả nước Chính phủ lãnh đạo UBND các cấp một cách trực tiếp trong việc thực hiện các nhiệm vụ điều hành của một bộ máy hành chính nhà nước, UBND có nhiệm vụ chấp hành các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên

2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định chủ yếu tại Điều 112 Hiến pháp 1992 và Chương II Luật tô chức Chính phủ nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 2001

Thẩm quyền của Chính phủ bao gồm:

36

- Quyền kiến nghị lập pháp: dự thao các văn bản luật trình Quốc hội và dự thảo Pháp lệnh

trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (sáng kiến lập pháp), dự thảo trình Quốc hội dự án kế

hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước, dự thảo trình Quấc hội các chính sách lớn về đối nội

và đối ngoại của NHà nước trên cơ sở đường lối chính sách của Đảng và pháp luật Nhà nước

- Quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (gọi là quyền lập quy) tức là ra những văn bản

quản lý hành chính nhà nước dưới luật có tính quy phạm pháp luật, quyết định các chủ

trương, biện pháp nhằm thực hiện chính sách pháp luật, bảo vệ lợi ích nhà nước, bảo đảm trật

tự xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có giá trị pháp lý trong cả nước: Nghị quyết,

Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng ban hành dưới danh nghĩa của tập thể Chính phủ hoặc của Thủ tướng Chính phủ; kiểm tra việc chấp hành các văn bản đó của mọi cơ quan ở Trung ương và chính quyền địa phương

- Quyền quản lý và điều hành toàn bộ công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá - xã hội theo

đúng đường lôi chính sách cúa Đảng, luật pháp của Nhà nước và hệ thông pháp quy của Chính phủ

- Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các cơ quan quản lý hành chính

nhà nước, thành lập các cơ quan trực thuộc Chính phủ và cơ quan giúp việc Thủ tướng, lãnh đạo gắc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; chỉ đạo việc tổ chức các cơ quan

chuyên môn ở địa phương

- Quyén tổ chức những đơn vị sản xuất, kinh doanh, theo những hình thức thích hợp, lãnh đạo

đơn vị ây kinh doanh theo định hướng kê hoạch, đúng cơ chê, đúng pháp luật

- Quyền hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân '

3 Cơ cấu tổ chức của Chính phủ

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các Bộ, các cơ quan ngang ] Bộ do Quốc hội quyết định thành lập theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ

Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phú, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác

Theo Luật tổ chức Chính phủ 1992 và Luật tổ chức Chính phủ 2001 thì không có cơ quan

thường trực của Chính phú quy định như luật cũ (trước đây là Thường vụ Hội đồng Bộ

trưởng gồm: Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng - Tổng thư

ký Hội đồng Bộ trưởng)

Chỉnh phủ hoạt động bằng các hình thức cơ bản như sau:

+ Hình thức hoạt động của tập thể Chính phủ là phiên họp Chính phủ

+ Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng là người giúp Thủ tướng theo

sự phân công của Thủ tướng; khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tưởng được Thủ tướng uỷ nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ

37

+ Sự hoạt động của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công việc chung

của Chính phủ và với tư cách là người đứng đầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ

Hiệu lực hiệu quả hoạt động của Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả ba hình thức hoạt động

trên

Chế độ làm việc của Chính phủ được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc:

- Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thé, những vấn đề quan trọng thuộc thâm

quyền của Chính phủ được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (Điều 19 Luật tô chức

Chính phủ)

Các vấn đề-đưa ra Chính phủ thảo luận phải là những vấn đề trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc

gia, có tầm chiến lược kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ thuật chung của cả nước, cho các ngành

và địa phương cụ thể, đó là: chương trình hoạt động hàng năm của Chính phủ; những dự án

luật trình Quốc hội và dự án pháp lệnh trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; những dự án và kế

hoạch ngân sách; những chính sách cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội; các vấn để quan

trọng về quốc phòng, an ninh, đối ngoại; các đề án trình quốc hội về việc thành lập, sáp nhập,

giải thể các Bộ, các cơ quan ngang Bộ; việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quyết định

việc thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan thuộc Chính phủ; các báo cáo của Chính phủ trước

Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước

4 Nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, các

thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phú, Chủ tịch UBND các cấp Nhiệm

vụ, quyền hạn của Thủ tướng quy định trong Điều 114 Hiến pháp 1992 và Chương 1I Luật tô

chức Chính phủ Thủ tướng triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Chính phủ; đề nghị Quốc

hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và thủ

trưởng cơ quan ngang Bộ; có quyền đình chỉ việc thì hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ

thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của UBND và

Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản

ˆ của các cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà

nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ các văn bản đó; bố

nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Thứ trưởng và chức vụ tương đương; phê chuẩn kết quả

bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Theo pháp luật và quy chế hiện hành, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công

tác của Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ

tịch Uỷ ban nhân đân các cấp, quyết định những vấn đề được Hiến pháp và luật pháp quy

định thuộc thẩm quyền của mình (xem Điều 20 Luật tổ chức Chính phủ 2001)

Để tăng cường sự chỉ đạo của Thủ tướng, cũng như để đề cao vai trò và trách nhiệm của các

Phó Thủ tướng, các Phó Thủ tướng được Thủ tướng phân công phụ trách khối hay lĩnh vực,

giúp Thủ tướng chỉ đạo việc điều hoà phối hợp công việc của các Bộ trưởng, bảo đảm sự

thống nhất lãnh đạo của Thủ tướng Cũng không vì việc phân công, chỉ đạo theo từng khối

38

của từng Phó thủ tướng mà làm giảm nhẹ và suy yêu vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của

Bộ trưởng, tôn trọng chế độ tập thể của Chính phủ nhưng không làm giảm nhẹ vai trò, trách

nhiệm và quyền hạn của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ cũng như vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Bộ trưởng

Đo sự phát triển có tính chất liên ngành ngày cảng rộng và sâu, để giúp Chính phủ chuẩn bị một đề án lớn, có thể thành lập Hội đồng hoặc Uỷ ban thường xuyên ' hoặc lâm thời thuộc Chính phủ Các Hội đồng và Uỷ ban này với địa vị pháp lý và cơ cầu tổ chức hợp lý, có thể

làm việc đạt hiệu quả thiết thực với tư cách là cơ quan nghiên cứu, tư vấn, chuẩn bị đề án

hoặc giao trách nhiệm chỉ đạo phối hợp giải quyết những vẫn dé quan trọng liên ngành

VI - Tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ

1 Quan niệm về Bộ

Độ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước (Điều 22, Luật tổ chức Chính phủ)

Điều 116 Hiến pháp 1992 quy định: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước, bảo

dam guyén tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp

luật

Pham vi quan lý hành chính nhà nước của Bộ đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công,

bao gồm hoạt động của mọi tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội hoặc mọi tổ chức hành chính,

sự nghiệp thuộc các thành phần khác nhau và trực thuộc các cấp chính quyền, các đoàn thé,

các tổ chức xã hội khác nhau, hoạt động của mọi công dân, cũng như hoạt động của mọi tổ chức và của người nước ngoài tại Việt Nam trên lĩnh vực thuộc bộ quản lý

Bộ trưởng, một mặt là thành viên của Chính phủ, cơ quan hành pháp cao nhất, tức là mang tính quyên lực chính trị trong quyền lực thống nhất; mặt khác, là người thủ trưởng đứng đầu _ Bộ thực hiện quyền hành pháp, tức là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước đôi với

ngành hay lĩnh vực, để quản lý các ngành hay lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước Nhưng mỗi ngành kinh tế - kỹ thuật hoặc sự nghiệp, mỗi lĩnh vực không nhất thiết phải thành lập một bộ riêng để quản lý, làm như vậy có nghĩa là, đồng nhất ngành với bộ Ngành kinh tế

- kỹ thuật là một phạm trù kinh tế, và các tổ chức liên hiệp ngành hoạt động theo nguyên tắc

và phương thức kinh đoanh; các ngành văn hoá - giáo dục - xã hội là những ngành sự nghiệp,

còn bộ là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan trung ương quản lý hành chính nhà

nước, hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước Sự nhằm lẫn giữa hai phạm

trù rất dễ dẫn đến sai lầm trong tổ chức và quản lý Không nhất thiết có một ngành hình thành

do chyên môn hoá ngày cảng sâu thì phải có một bộ chủ quản Thực tiễn cho thấy do tác động của cách mạng khoa học - kỹ thuật, các ngành này càng phát triển mạnh mẽ và gắn bó nhau Do sự phát triển thông tin trong khoa học quản lý, do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh cho xí nghiệp, cho nên, tuy ngày cảng xuất hiện nhiều ngành phân

chia rất hẹp, nhưng bề quản lý nhà nước thi nên tổ chức bộ quản lý ngày càng bao quát và quản lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực một cách tông hợp hơn

39

Xu thé ngay nay của các nước là sáp nhập các bộ, tổ chức Uỷ ban nhà nước trên tỉnh thần

giảm mạnh số bộ quản lý ngành cũng như bộ quản lý chức năng Đây là một tất yếu khách

quan, gắn với cơ câu kinh tế phát triển và với cơ chế thị trường và kinh doanh XHCN

Các đơn vị sản xuất - kinh doanh được tổ chức lại thành những liên ngành, toàn quốc hay khu

vực, chuyên ngành hay tông hợp, và được (rao quyên tự chủ rộng rãi trong sản xuất - kinh doanh Khi đổi tượng quản lý thay đôi thi chu thé quan ly cũng phải thay đổi cho phù hợp

Có hai loại bộ, thông thường, người ta phân biệt: bộ quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, và bộ quản lý đối với lĩnh vực (cũng có thể gọi là bộ quản lý tổng hợp, hay quản lý

chức năng, hay quản lý liên ngành)

~ Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan nhà nước trung ương của Chính phủ thực hiện sự quản

lý hành chính nhà nước theo tùng lĩnh vực lớn (kế hoạch, tài chính, khoa học, công nghệ, lao

động, giá, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ ) liên quan đến hoạt động của tất cả các bộ, các cấp quản lý hành éhính nhà nước, các tổ chức trong xã hội và công dân Bộ quản lý lĩnh vực có nhiệm vụ giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội chung;

xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành; xây dựng các quy định chính

sách, chế độ chung (tham mưu cho Chính phủ), hoặc tự mình ra những văn bản pháp quy về lĩnh vực mình phụ trách, và hướng dẫn các cơ quan nhà nước và các tổ chức kinh tế, văn hoá,

xã hội thi hành; kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong hoạt động của các bộ và các cấp vẻ lĩnh vực mình quản lý, đồng thời có trách nhiệm phục vụ và tao điều

kiện thuận lợi cho bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ

- Bộ quản lý ngành, là cơ quan nhà nước ở Trung ương của Chính phú có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kỹ thuật, văn hoá, xã hội (như nông nghiệp, công nghiệp, giao thông

vận tải, xây dựng, thương mại, văn hoá, giáo dục, y tê), có thê tập hợp với nhau thành một hay một nhóm liên ngành rộng Nó có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị hành chính, sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt nhà nước

2 Cơ cầu tô chức của bộ

Cơ cấu tổ chức của bộ gồm:

a) Các cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quan lý hành chính nhà nước