Cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập

So sánh điểm giống và khác nhau giữa Nghị định 10, Nghị định 34 và Nghị định 16 của Chính phủ trong việc thực hiện cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập. Đưa ra nhận xét về xu hướng tự chủ tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập, những thành tựu đạt được, hạn chế trong quá trình thực tế thực hiện của từng Nghị định. Đề xuất một số hướng giải pháp khắc phục những hạn chế.

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

VIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC

BÀI LUẬN KINH TẾ CÔNG CỘNG

(Đối tượng: Cao học định hướng nghiên cứu)

Đề tài: Trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập là một cải

cách lớn, kéo dài qua nhiều giai đoạn và vẫn còn đang tiếp tục được hoàn thiện Các giai đoạn đó được đánh dấu bằng nhiều quyết định chính sách (Nghị định) khác nhau, bao gồm Nghị định 10/2002/NĐ-CP); Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 16/2015/NĐ-CP So sánh các nghị định để chỉ rõ lộ trình hoàn thiện dần cơ chế tự chủ, đồng thời sử dụng lý thuyết KTCC phân tích những mặt hợp lý hoặc chưa hợp lý của cơ chế

đó Nêu quan điểm của nhóm về việc cần làm gì để cơ chế trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay có thể phát huy tác dụng trong thực tiễn.

Nhóm 2

Thành viên nhóm Bùi Thái Thảo

Nguyễn Thị Ngọc Hài Mạch Trung Hiếu Phạm Huy Hoàng

Lê Thị Hồng

Vũ Quang Huy Somchay Yathotou Giảng viên hướng dẫn PGS.TS Vũ Cương

HÀ NỘI 02 – 2016

I Tổng quan bối cảnh về việc trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập 1

II So sánh các nghị định để chỉ rõ lộ trình hoàn thiện dần cơ chế tự chủ 2 III Quan điểm của nhóm về cơ chế trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay để có thể phát huy tác dụng trong thực tiễn 4

IV Tài liệu tham khảo 7

I Tổng quan bối cảnh về việc trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập

Kinh tế nước ta đang tiếp tục quá trình chuyển sang nền “kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa”, hội nhập ngày càng sâu rộng với các nước trong khu vực và trên thế giới các cải cách kinh tế đang diễn ra một cách triệt để hơn nhằm tháo gỡ những cản trở về hành chính còn lại Điều này cũng tạo ra môi trường thuận lợi, tác động và tăng sức ép đối với cải cách quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập trên các mặt chủ yếu: khoa học, tài chính, tổ chức và nhân sự Cùng với cải cách thể chế kinh tế nói chung, công cuộc đổi mới khu vực sự nghiệp công lập đã được Đảng, Quốc hội, Chính phủ đặc biệt quan tâm chỉ đạo Trong đó có việc tăng cường trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập, khuyến khích các đơn vị có điều kiện vươn lên tự chủ, nâng cao số lượng, chất lượng dịch vụ,

từ đó có thêm nguồn thu để tái đầu tư phát triển, cải thiện thu nhập cho người lao động, tạo điều kiện cho Nhà nước cơ cấu lại ngân sách nhà nước, dành thêm nguồn lực để chăm lo tốt hơn các đối tượng chính sách, các đối tượng hộ nghèo, bảo trợ xã hội,

Mục đích chủ yếu của việc giao quyền làm chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập có thể hoạt động một cách có hiệu quả và đáp ứng tốt nhất những đòi hỏi của xã hội Thể chế tự chủ cao hơn là yếu tố then chốt tạo ra sự thành công của các cuộc cải cách, đặc biệt là những cuộc cải cách nhằm đa dạng hoá và sử dụng các nguồn lực một cách có hiệu quả

Trong việc giải quyết mối quan hệ giữa cơ quan Nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập của mình, sự phân chia quyền lực và giám sát nào vẫn đảm bảo việc Nhà nước thực hiện

“chức năng quản lý vĩ mô” trong khi vẫn tăng khả năng tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm giải phóng năng lực tiềm tàng và sự nhiệt tình của cơ sở Quyền được tự chủ cao hơn, được tham gia nhiều hơn là cơ sở để xây dựng ý thức trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập, cũng như các phương thức giám sát nhằm giảm thiểu tính cơ hội, tệ tham nhũng và chi tiêu kém hiệu quả

Năm 2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu Đây được coi là bước đột phá đầu tiên trong việc giao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập

Nhằm tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ động trong một số hoạt động đặc biệt là chủ động trong việc quản lý chi tiêu tài chính tại cơ quan, đơn vị Chính phủ đã

ban hành, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư

số 71/2006/TT-BTC ngày 09/08/2006 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP thay

thế Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ Trong đó, nhấn mạnh 5 nội dung như: Hoàn thiện thể chế về cơ cấu và phương thức đầu tư của ngân sách nhà nước; Hoàn thiện cơ chế tự

chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; xác định khiung giá, phí dịch vụ sự nghiệp công từng bước tính đủ chi phí tiền lương, chi phí thường xuyên theo lộ trình phù hợp; thực hiện cơ chế đặt hàng, mua hàng, giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công; đẩy mạnh việc thực hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công; tăng cường hoàn thiện các công cụ quản

lý và vai trò kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước

Xuất phát từ tầm quan trọng của việc đổi mới khu vực sự nghiệp công, Chính phủ giao Bộ Tài chính nghiên cứu sửa đổi Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Bộ Tài chính đã chủ trì xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập

II So sánh các nghị định để chỉ rõ lộ trình hoàn thiện dần cơ chế tự chủ.

Hạn chế nghị định 10: sau hơn 4 năm thực hiện NĐ10, bên cạnh tác động tích cực, thấy nổi lên 1 số vẫn đề cần tiếp tục xử lí như: NĐ chỉ hạn chế trong các đơn vị sự nghiệp có thu, chưa phải cho tất cả các tỏ chức cung ứng dịch vụ công, NĐ chỉ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, chưa đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về các mặt khác như thực hiện nhiệm vụ tổ chức bộ máy, biên chế nhân sự… chế độ tài chính trong NĐ đơn thuần khuyến khích các đơn vị chạy theo thu nhập ngoài ngân sách nhà nước, điều này làm phát sinh không ít nhiều thực tế dẫn đến tranh cãi

Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 thay thế nghị định 10 và có nhiều nội dung nhằm cụ thể hóa và khẳng định lại các nội dung của Nghị định 10, trong đó có một số nội dung đáng chú ý :

- Nghị định bao phủ tất cả các tổ chức sự nghiệp, không chỉ các tổ chức sự nghiệp có thu

- Quyền tự chủ không chỉ tự chủ về tài chính mà cả tự chủ về tổ chức, biên chế và nhân lực

- Về tự chủ tài chính, các cơ sở cung ứng dịch vụ công được chia làm 3 loại: tự hạch toán chi phí thường xuyên, hạch toán một phần chi phí thường xuyên và phụ thuộc chủ yếu vào NSNN, mỗi loại cơ sở có các chế độ riêng

- Có quy định về quyền của thủ trưởng đơn vị sự nghiệp mở rộng hơn khi thực hiện tự chủ

- Khuyển khích chuyển đổi sang hình thức doanh nghiệp

Từ thực tế triển khai Nghị định số 43/2006/NĐ-CP trong 8 năm qua cho thấy, chủ trương

mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với đơn vị sự nghiệp của Chính phủ đã đạt được

3 một số kết quả nổi bật như: (i) Tạo quyền tự chủ, chủ động cho đơn vị sự nghiệp quản lý chi tiêu tài chính hiệu quả; (ii) Huy động được sự đóng góp của cộng đồng xã hội cho phát triển hoạt động sự nghiệp; (iii) Việc mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trên các mặt thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đã tạo nhiều không gian hơn cho các đơn

vị sự nghiệp hoạt động và gắn với nó là trách nhiệm của các đơn vị nên đã thúc đẩy các đơn vị

sự nghiệp công chủ động hơn, năng động và sáng tạo nhiều hơn trong các hoạt động quản lý cũng như cung cấp dịch vụ công; (iv) Mở rộng hoạt động, tăng nguồn thu sự nghiệp tạo nguồn tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức

Tuy nhiên, quá trình thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP cũng bộc lộ một số tồn tại, hạn chế như: (1) Việc giao quyền tự chủ tài chính chưa khuyến khích các đơn vị có đủ điều kiện phấn đấu tự chủ mức độ cao hơn (tự chủ cả về chi thường xuyên và chi đầu tư); (2) Việc phân bổ kinh phí NSNN vẫn thực hiện theo định mức chung, chưa gắn kết giữa giao nhiệm vụ cho đơn vị theo số lượng, khối lượng dịch vụ sự nghiệp công tương ứng với giao kinh phí; (3) Việc hạch toán chi phí trong giá dịch vụ của các đơn vị chưa đầy đủ nên chưa tạo được động lực đổi mới đối với đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời gia tăng gánh nặng cho NSNN do NN bao cấp qua giá đối với tất cả các đối tượng sử dụng dịch vụ; (4) Khác biệt lớn trong chi trả thu nhập tăng thêm giữa các đơn vị sự nghiệp và chưa thể hiện được sự đóng góp của người lao động

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ có một số điểm mới nổi bật như sau:

Thứ nhất, về phân loại đơn vị sự nghiệp công lập được dựa trên mức độ tự chủ về tài

chính của các đơn vị cả về chi thường xuyên và chi đầu tư Theo đó, tại Nghị định

số 16/2015/NĐ-CP quy định 4 loại đơn vị sự nghiệp công lập: (i) đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, (ii) đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên, (iii) đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, (iv) đơn vị sự nghiệp công

do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên

Thứ hai, tương ứng với từng loại hình đơn vị sự nghiệp công lập, Nghị định quy định việc

tự chủ của các đơn vị trong thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính trên nguyên tắc các đơn vị tự đảm bảo kinh phí hoạt động càng nhiều thì mức độ tự chủ càng cao để khuyến khích các đơn vị tăng thu, giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước, trong đó có bao cấp tiền lương tăng thêm để dần chuyển sang các loại hình đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên, đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư

Theo đó, đối với các đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, tại Nghị định quy định các đơn vị này được giao quyền tự chủ khá rộng như được quyết định số lượng người làm việc, được vay vốn tín dụng ưu đãi của nhà nước hoặc được hỗ trợ lãi suất cho các dự án đầu tư sử dụng vốn vay của các tổ chức tín dụng theo quy định, được tự quyết định mức trích quỹ bổ sung thu nhập mà không bị không chế mức trích Quỹ bổ sung thu nhập như các loại hình đơn vị sự nghiệp khác

Thứ ba, để có bước đi phù hợp nhằm tạo điều kiện từng bước thực hiện tính đủ giá dịch

vụ sự nghiệp công vào chi phí, Nghị định đã dành một mục quy định cụ thể về  giá, phí dịch vụ

sự nghiệp công; trong đó, quy định rõ về cách xác định giá dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước và giá dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước Đồng thời, quy định lộ trình tính giá như sau: Đến năm 2016, mức giá tính đủ tiền lương (theo lương ngạch, bậc, chức vụ do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp); đến năm 2018 mức giá tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp và chi phí quản lý (chưa tính chi phí khấu hao tài sản cố định); đến năm 2020, mức giá tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp, chi phí quản lý và chi phí khấu hao tài sản cố định. 

Thứ tư, để đảm bảo thuận lợi cho các Bộ, ngành khi xây dựng các Nghị định về cơ chế tự

chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh vực, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP có quy định chuyển tiếp theo hướng trong khi chưa ban hành hoặc sửa đổi Nghị định quy định cơ chế

tự chủ của đơn vị sự nghiệp công trong từng lĩnh vực, các đơn vị sự nghiệp công theo từng lĩnh vực được tiếp tục thực hiện cơ chế tự chủ theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và các Nghị định hiện hành về tự chủ trong các lĩnh vực

III Quan điểm của nhóm về cơ chế trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay để có thể phát huy tác dụng trong thực tiễn.

Việt Nam ta còn gặp rào cản sau trong việc đảm bảo các điều kiện phát huy hiệu quả trong tự chủ:

Về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình:

– Thực thi quyền lực tùy tiện

– Không có trách nhiệm giải trình công

– Môi trường giao quyền: Quá nhiều qui tắc chồng chéo, khó quy trách nhiệm, dẫn tới không có cơ chế giám sát hoặc chế tài hiệu quả

Về tiếng nói người sử dụng.

– Người dân được xem là “đối tượng bị trị”

Về nguồn lực

– Kỹ năng yếu

– Quá thừa nhân lực

– Mục tiêu không rõ

– Bộ máy nhà nuớc bị “lũng đoạn”

– Chưa huy động được hiệu quả nguồn lực từ tư nhân

Cụ thể các nhóm giải pháp được nhóm đề xuất:

Nhóm 1: Về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình:

- Phân nhiệm rõ ràng giữa “nhà tổ chức/hoạch định chính sách” và “nhà cung ứng”

- Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến giao quyền tự chủ cho các đơn vị

sự nghiệp công lập, đồng thời có cơ chế giám sát chặt chẽ

Hệ thống văn bản pháp luật là khung pháp lý để các đơn vị áp dụng khi tiến hành tự chủ,

tự chịu trách nhiệm Một lĩnh vực dịch vụ công chịu sự chỉ đạo của rất nhiều văn bản pháp luật:

Từ Luật, Nghị định, Thông tư Các văn bản pháp luật không có sự thống nhất sẽ gây khó khăn cho quá trình thực thi Việc xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá theo kết quả là hết sức cần

thiết Hệ thống theo dõi, đánh giá theo kết quả là công cụ quản lý mạnh mẽ, được sử dụng để

trợ giúp cho các nhà quản lý, người dân giám sát được tiến độ và minh chứng cho kết quả của

dự án, chương trình, chính sách cụ thể; giúp cung cấp thông tin trong việc lập, phân bổ ngân sách tối ưu theo đầu ra

Ví dụ: Nghị định 16/2015 được ban hành đi vào thực tiễn còn gặp một số vướng mắc Một trong số đó phải kể đến Thông tư 12/2012/TT-BTC

Nhóm 2: Về tiếng nói:

Các cách tăng cường sự lựa chọn:

– Khách hàng ở đâu, tiền ở dó – phí sử dụng, tài trợ hoặc phiếu hưởng dịch vụ theo dầu người;

– Tăng phạm vi cạnh tranh;

– Tăng cường thông tin dể nâng cao chất lượng lựa chọn

Các cách tăng cường tiếng nói:

– Củng cố các cơ chế khiếu nại;

– Tăng cường sự giám sát hoặc quản lý của cộng đồng;

– Các hội/nhóm nguời sử dụng hoặc phát triển các tổ chức xã hội dân sự

Nhóm 3: Về nguồn lực

– Nâng cao nguồn lực con người: Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, nhân viên của các cấp lãnh đạo cũng như đơn vị sự nghiệp công

Cơ chế thay đổi đòi hỏi trình độ, nhận thức của các cán bộ thực hiện công tác quản lý, giám sát cũng phải được nâng cao, bồi dưỡng cho phù hợp Ví dụ, trước đây cơ chế quản lý theo đầu vào đã được áp dụng trong một thời gian khá dài ở Việt Nam Vì vậy khi các đơn vị

sự nghiệp công lập chuyển đổi sang cơ chế kết quả đầu ra các cán bộ phụ trách công tác sẽ không tránh khỏi những khó khăn, bỡ ngỡ ban đầu Vì vậy việc bồi dưỡng cán bộ là cần thiết Các kĩ năng cần thiết có thể kể tới như kĩ năng quản lý nhân sự, tài chính nói chung là kĩ năng quản lý và làm chủ một đơn vị, thay vì cơ chế mệnh lệnh, cơ chế xin-cho trước đây

Tiến hành tinh giảm biên chế để giảm sự cồng kềnh, lãng phí trong bộ máy điều hành cũng là một giải pháp

– Tạo sự thống nhất chặt chẽ về mục tiêu giữa Nhà nước và đơn vị sự nghiệp khi thực hiện trao quyền tự chủ:

Để đảm bảo cơ chế quản lý theo kết quả đạt được mục tiêu đầu ra như kỳ vọng của Chính phủ, thì cần thiết có sự thống nhất chặt chẽ về mục tiêu giữa đơn vị tổ chức – Nhà nước và đơn

vị sản xuất – đơn vị sự nghiệp Và điều này đòi hỏi các mục tiêu phải được xác định và ban hành rõ ràng, các mục tiêu cần phải được lượng hóa, cần có những tiêu chí đánh giá cụ thể, tránh việc chung chung, mơ hồ hay chủ quan duy ý chí

– Thu hút nguồn lực từ tư nhân:

Cần thu hút tư nhân vào cùng tham gia, để Ngân sách nhà nước không còn là nguồn vốn duy nhất trong lĩnh vực này Việc này vừa giúp huy động thêm nguồn lực, khắc phục hạn chế trong việc huy động nguồn lực phục vụ dịch vụ công, vừa giúp tạo cơ chế cạnh tranh để nâng cao chất lượng của dịch vụ

IV Tài liệu tham khảo

1 Giáo trình kinh tế công cộng, PGS.TS Phạm Văn Vận, TS.Vũ Cương, nxb đại học

Kinh tế quốc dân

2 Nghị định 10/2002/NĐ-CP; Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 16/2015/NĐ-CP

3 http://isos.gov.vn, http://vanban.chinhphu.vn