Quản lý nhà nước đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại việt nam

1 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI Vũ Thị Thu Hằng QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế Mã số: 62 31 01 06 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI, 2016 Công trình hồn thành tại: Học viện Khoa học Xã hội Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam Người hướng dẫn khoa học PGS.TS Đỗ Đức Định PGS.TS Nguyễn Thanh Đức Phản biện 1: PGS.TS TRỊNH THỊ HOA MAI Phản biện 2: PGS.TS NGUYỄN DUY DŨNG Phản biện 3: PGS.TS NGƠ XN BÌNH Luận án bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện họp tại… Vào hồi … … … phút, ngày … … tháng … năm 2016 Có thể tìm hiểu Luận án tại: - Thư viện Quốc gia Hà Nội - Thư viện Học viện Khoa học xã hội DANH MỤC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2010), Một số giải pháp tăng cường quản lý nhà nước doanh nghiệp FDI Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 176 tháng 9/2010 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2011), Thành viên biên soạn giáo trình: Quản lý nhà nước Kinh tế, NXB Khoa học Kỹ thuật Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2011), Quản lý nhà nước dự án cơng trình xây dựng quốc gia, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 188 tháng 9/2011 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2012), Quản lý nhà nước vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 198 tháng 7/2012 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2012), Xóa đói giảm nghèo – Đóng góp tích cực từ nguồn vốn ODA, Tạp chí Thanh tra số tháng 9/2012 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2015), Quản lý nhà nước vốn ODA xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – nỗ lực hồn thiện, Tạp chí Châu Á – Thái Bình Dương số 451 tháng 8/2015 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2015), ODA phục vụ xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế Việt Nam, Tạp chí Châu Phi Trung Đơng số 08 (120) tháng 8/2015 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2015), Nguồn vốn ODA với việc hỗ trợ phát triển sách, thể chế cải cách hành chính, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 236 tháng 9/2015 Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2016), Thay đổi quan điểm tiếp nhận ODA thời kỳ hội nhập Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 242 tháng 3/2016 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Kết cấu hạ tầng kinh tế (KCHTKT) sở vật chất có vai trị quan trọng quốc gia, đặc biệt nước phát triển Ở nước ta, nguồn vốn phát triển KCHTKT vốn ODA chứng minh vai trị khơng thể phủ nhận với hàng loạt cơng trình KCHTKT thực Một yếu tố ảnh hưởng mang tính định đến thành bại việc thu hút sử dụng vốn ODA xây dựng KCHTKT cơng tác quản lý nhà nước (QLNN) Trong thời gian qua, QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT dần hoàn thiện Tuy nhiên, nhiều yếu quy hoạch kế hoạch yếu; thủ tục quản lý phức tạp khác biệt với nhà tài trợ; giải phóng mặt chậm; giám sát đánh giá dự án chưa chặt chẽ … dẫn đến tình trạng chi phí đầu tư cao, thất thoát vốn lớn, xảy nhiều vụ việc gây chấn động dư luận Trong đó, KCHTKT c ơng trình địi hỏi lượng vốn lớn tồn lâu dài với kinh tế xã hội, QLNN không đáp ứng yêu cầu gây lãng phí lớn nguồn lực Trước bối cảnh kinh tế giới lâm vào tình trạng trì trệ, cạnh tranh thu hút ODA khắc nghiệt hơn, đặc biệt Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp nợ cơng có xu hướng tăng lên, địi hỏi cần có hồn thiện QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Chính vậy, đề tài " Quản lý nhà nước vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế Việt Nam " vừa mang tính lý luận, vừa mang tính thực tiễn Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu Dựa sở lý luận phân tích thực tiễn, mục đích nghiên cứu luận án đề xuất giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu luận án công tác QLNN vốn ODA lĩnh vực xây dựng KCHTKT Việt Nam Phạm vi nghiên cứu: Luận án nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn QLNN vốn ODA phạm vi xây dựng KCHTKT Việt Nam giai đoạn từ năm 1993 (khi Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng nhà tài trợ quốc tế) năm 2015 Phương hướng giải pháp đề xuất đến năm 2025 Phương pháp nghiên cứu luận án phương pháp định tính, bao gồm: Phương pháp biện chứng vật, tổng hợp, thống kê, so sánh phân tích hệ thống, logic, lịch sử; phương pháp nghiên cứu tài liệu, khảo sát thực tế, thu thập thông tin, số liệu Những đóng góp luận án - Luận án hệ thống hóa sở lý luận QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT, đó, làm rõ thêm khái niệm, tầm quan trọng, nội dung quản lý nhà nước vốn ODA, cụ thể, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - Tác giả có đưa phân tích nhóm nhân tố ảnh hưởng tiêu chí đánh giá QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT - Luận án phân tích, đánh giá thực trạng QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT, nguyên nhân hạn chế - Luận án phân tích bối cảnh tác động, định hướng quan điểm quản lý nhà nước vốn ODA xây dựng KCHTKT Luận án đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam điều kiện bảo đảm thực giải pháp Kết cấu luận án: Ngoài phần khác, luận án kết cấu thành chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam Chương 2: Cơ sở lý luận thực tiễn QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Chương 3: Thực trạng QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam Chương 4: Định hướng giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam thời gian tới CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM Nghiên cứu quản lý nhà nước (QLNN) vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế (KCHTKT) dành quan tâm đáng kể học giả Việt Nam giới Trên giới có nhiều cơng trình nghiên cứu vốn ODA, KCHTKT QLNN ODA tác giả, quốc gia, tổ chức quốc tế như: Ngân hàng giới (WB), Tổ chức Hợp tác Phát triển OECD, Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật (JBIC), Nhật Bản Ở Việt Nam, nghiên cứu thu hút sử dụng vốn ODA có số luận án tiến sỹ kinh tế như: Luận án Vũ Thị Kim Oanh năm 2002 với đề tài Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) Việt Nam, luận án Tôn Thanh Tâm: Giải pháp nâng cao hiệu quản lý vốn ODA Việt nam năm 2004… Một số cơng trình nghiên cứu thu hút sử dụng ODA lĩnh vực KCHTKT, lại chưa tiếp cận góc độ QLNN luận án Phạm Thị Túy năm 2008, Thu hút sử dụng ODA vào phát triển hạ tầng Việt Nam; có cơng trình tiếp cận góc độ quản lý địa phương luận án Nguyễn Thị Hoàng Oanh: Những giải pháp chủ yếu nhằm hồn thiện cơng tác quản lý vốn ODA lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng địa bàn Hà nội… Nghiên cứu QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam có nhiều cơng trình, viết dừng lại việc đề cập khía cạnh, mặt riêng lẻ phân cấp quản lý ODA, theo dõi đánh giá dự án ODA, hài hòa thủ tục quản lý ODA Luận án Lê Ngọc Mỹ: Hoàn thiện Quản lý nhà nước vốn ODA Việt Nam, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội vào năm 2005 nghiên cứu QLNN ODA 10 năm chưa sâu nghiên cứu cho KCHTKT Nhìn chung, cơng trình có đóng góp định khía cạnh khác chưa giải thấu đáo chưa xem xét sâu vào lĩnh vực KCHTKT Nghiên cứu toàn diện khía cạnh QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT lý luận thực tiễn Việt Nam vấn đề bỏ trống Luận án đưa khung phân tích dựa nội dung công tác QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT sau: Lập quy hoạch, kế hoạch, vận động vốn ODA Ban hành pháp luật, sách Xây dựng, tổ chức vận hành máy quản lý Quản lý nhà nước vốn ODA xây dựng KCHTKT Bố trí vốn đối ứng Thẩm định phê duyệt Đánh giá, giám sát Nguồn: Tác giả tự xây dựng Hình 1.1: Khung phân tích QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ 2.1 Cơ sở lý luận QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT 2.1.1 Tổng quan vốn ODA Kết cấu hạ tầng kinh tế Phần 2.1.1 đề cập số lý luận vốn ODA, lý luận KCHTKT Trong đó: Khái niệm vốn ODA luận án xác định theo quy định hành pháp luật Việt nam Hiện nay, vốn ODA điều chỉnh Nghị định số 38/2013/NĐ-CP Kết cấu hạ tầng kinh tế gồm cơng trình hạ tầng kinh tế kỹ thuật lượng (điện, than, dầu khí), cơng trình giao thơng vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu viễn thơng, cơng trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông lâm ngư nghiệp [81, tr.3] 2.1.2 Khái niệm QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT tác động có tổ chức, pháp quyền nhà nước lên trình thu hút sử dụng vốn ODA xây dựng KCHTKT nhằm đạt mục tiêu xác định điều kiện kinh tế xã hội quốc gia tình hình quốc tế Cụ thể hơn, QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT trình nhà nước lập quy hoạch, kế hoạch, tổ chức, điều hành, kiểm tra việc thu hút sử dụng ODA lĩnh vực KCHTKT nhằm đạt mục tiêu đặt điều kiện kinh tế xã hội nước 2.1.3 Sự cần thiết QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Sự cần thiết QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT thể lý do: tầm quan trọng đặc tính KCHTKT; vai trò vốn ODA phát triển kinh tế - xã hội nước tiếp nhận, đặc biệt xây dựng KCHTKT; việc thu hút sử dụng vốn ODA, đặc biệt ODA xây dựng KCHTKT chứa đựng nhiều vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều mặt đời sống kinh tế xã hội; QLNN nhân tố quan trọng định hiệu vốn ODA xây dựng KCHTKT; xuất phát từ vai trò, chức năng, nhiệm vụ nhà nước quản lý ODA xây dựng KCHTKT 2.1.4 Nội dung QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT - Xây dựng quy hoạch, kế hoạch vận động vốn ODA cho KCHTKT: Lập quy hoạch kế hoạch hình thức định hướng thu hút sử dụng vốn ODA Dựa sở quy hoạch kế hoạch lập ra, danh mục chương trình, dự án KCHTKT vận động ODA xây dựng cho ngành, địa phương nhà tài trợ - Ban hành hệ thống pháp luật, sách vốn ODA KCHTKT: bao gồm văn điều chỉnh hoạt động thu hút sử dụng ODA, đồng thời gồm văn điều chỉnh hoạt động ngành thuộc KCHTKT - Xây dựng, tổ chức vận hành máy QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT: Nhà nước thiết lập cấu quan QLNN từ cấp Trung ương tới địa phương, xây dựng hoàn thiện thể chế hoạt động máy này; bố trí xếp đội ngũ cán làm việc máy QLNN liên quan đến vốn ODA xây dựng KCHTKT - Bố trí vốn đối ứng cho chương trình dự án dự án ODA xây dựng KCHTKT tốn nợ nước ngồi: Vốn đối ứng phần vốn mà nước nhận ODA phải bỏ chương trình, dự án theo cam kết nước tiếp nhận nhà tài trợ - Thẩm định, phê duyệt chương trình dự án ODA xây dựng KCHTKT - Đánh giá, giám sát việc thu hút sử dụng vốn ODA KCHTKT: Việc giám sát đánh giá ODA xây dựng KCHTKT nhiều nhà nước quan tâm khâu quan trọng định hiệu sử dụng ODA quốc gia 2.1.5 Các nhân tố ảnh hưởng tới QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT 2.1.5.1 Nhóm nhân tố đến từ cộng đồng nhà tài trợ quốc tế: bao gồm, mục tiêu chiến lược cung cấp ODA nhà tài trợ; quy mô nguồn ODA hàng năm nhà tài trợ, quy mơ phụ thuộc nhiều vào tình hình kinh tế, trị biến động bất thường xảy nhà tài trợ; sách quy định quản lý ODA nhà tài trợ; bầu khơng khí quốc tế mối quan hệ kinh tế, trị bên tài trợ với nước tiếp nhận 2.1.5.2 Nhóm nhân tố từ phía nước tiếp nhận: bao gồm ổn định trị; trình độ phát triển kinh tế; hiệu sử dụng vốn ODA xây dựng KCHTKT ảnh hưởng đến uy tín nhà nước cơng tác QLNN tương lai; trình độ khoa học cơng nghệ hay mặt đất đai; trình độ văn hóa, ý thức thái độ cộng đồng dân cư ảnh hưởng đến QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT 2.1.6 Tiêu chí đánh giá QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT - Tiêu chí đánh giá công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch, vận động ODA xây dựng KCHTKT gồm tính phù hợp, chủ động, khả thi, hiệu quả, tiên liệu; kịp thời; - Tiêu chí đánh giá việc ban hành hệ thống pháp luật, sách gồm tính 10 Tuy nhiên, phần hạn chế việc thu hút sử dụng ODA tình trạng dự án chậm tiến độ phổ biến, tỷ lệ giải ngân thấp, chất lượng cơng trình, hiệu sử dụng chưa cao, xảy nhiều vụ tham nhũng lãng phí KCHTKT 3.2 Cơng tác QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam 3.2.1 Hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam Trong 20 năm, Chính phủ thể chế hóa việc huy động sử dụng ODA Nghị định Đây văn khung pháp lý cao cho hoạt động thu hút sử dụng vốn ODA gồm Nghị định 20/CP (1994), Nghị định 87/CP (1998), Nghị định 17/2002/NĐ-CP (2002), Nghị định 131/2006/NĐCP (2006) Nghị định 38/2013/NĐ-CP (2013) Các nghị định dần hoàn thiện tạo khung pháp lý tương đối chặt chẽ đồng cho thu hút sử dụng ODA nói chung, ODA xây dựng KCHTKT nói riêng Ngoài ra, ODA xây dựng KCHTKT chịu điều chỉnh số văn pháp luật khác Luật Đấu thầu, luật Đầu tư, luật Xây dựng 3.2.2 Cơ cấu máy QLNN phân cấp quản lý vốn ODA xây dựng KCHTKT Hiện có cấp tham gia vào trình thu hút sử dụng vốn ODA xây dựng KCHTKT, bao gồm Thủ tướng Chính phủ; tổng hợp gồm Bộ Kế hoạch Đầu tư (KH&ĐT), Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước Văn phịng Chính phủ; Bộ UBND địa phương chủ dự án, PMU QLNN vốn ODA cịn tính đến vai trị nhà tài trợ Năm 2013, thành lập Ban đạo quốc gia ODA vốn vay ưu đãi 11 Vốn ODA quan quản lý tập trung, có phân cấp Ở Trung ương, Bộ KH&ĐT đảm trách vai trò quan đầu mối Phối hợp với Bộ KH&ĐT có Bộ liên quan Các Bộ thực chức QLNN ODA cấp ngành; KCHTKT, việc quản lý thuộc Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, Bộ Công Thương, Bộ Thông tin Truyền thông, Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn; tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm QLNN ODA lãnh thổ địa phương Các quan chủ quản cấp ngành địa phương định quan đầu mối quản lý điều phối ODA Vụ Kế hoạch - Tài Bộ Sở KH&ĐT tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương Việc phân cấp thực năm qua, nhiên trình độ chủ động địa phương khác nhiệm vụ quyền hạn chưa phân rõ, PMU nên chưa hiệu 3.2.3 Công tác lập quy hoạch, kế hoạch vận động vốn ODA xây dựng KCHTKT Vận động ODA xây dựng KCHTKT thực sở chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nước, ngành, vùng địa phương có cơng trình dự án KCHTKT Trong vận động ODA, bật hội nghị thường niên Việt Nam nhà tài trợ CG Năm 2012, Hội nghị CG đổi thành Diễn đàn Đối tác Phát triển Việt Nam thường niên (VPDF) với thành phần tham dự mở rộng nâng cao trách nhiệm bên Việt Nam Bên cạnh đó, có hội nghị điều phối, hội nghị xúc tiến đầu tư nhằm vận động ODA xây dựng KCHTKT 12 3.2.4 Thẩm định, phê duyệt chương trình dự án ODA xây dựng KCHTKT Quy trình thẩm định dự án ODA xây dựng KCHTKT phân thành hai cấp phê duyệt Thủ tướng Chính phủ Bộ, địa phương có cơng trình dự án KCHTKT Có thể thấy, thời gian dài trước đây, việc điều phối, phân cấp phê duyệt dự án hạn chế tập trung nhiều Thủ tướng Chính phủ Thời gian gần đây, việc phân cấp cho bộ, địa phương đẩy mạnh nhiều tồn Thời gian chuẩn bị phê duyệt dự án thường bị kéo dài, chất lượng số văn kiện chương trình, dự án ODA chưa đáp ứng yêu cầu dẫn tới tình trạng nội dung dự án phải bổ sung điều chỉnh nhiều lần Bên cạnh đó, xảy tình trạng trình duyệt “kép” phía Việt Nam nhà tài trợ dẫn đến nhiều thời gian trình, duyệt định 3.2.5 Cơng tác bố trí vốn đối ứng cho dự án ODA xây dựng KCHTKT Việc cân đối vốn đối ứng thực từ lên dựa nhu cầu thực tế chủ dự án Vốn đối ứng tình trạng thiếu trầm trọng, đặc biệt dự án GTVT làm dự án bị đình hỗn, giãn tiến độ Điều vốn đối ứng lấy từ nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương người dân đóng góp Ngân sách TW địa phương phụ thuộc vào nguồn thu chi theo kế hoạch nên có bất trắc khó bố trí vốn đối ứng Với tỉnh nghèo, việc đóng góp người dân gặp khó khăn 3.2.6 Giám sát, đánh giá việc thu hút sử dụng ODA xây dựng KCHTKT Công tác theo dõi đánh giá ODA thời gian gần trọng 13 tăng cường, đặc biệt sau Chính phủ ban hành Nghị định 131/2006 quy định thiết lập hệ thống theo dõi đánh giá ODA Hiện nay, công tác giám sát theo dõi dự án triển khai cấp từ Trung ương, bộ, địa phương chủ quản PMU nhà tài trợ Tuy nhiên thực tế thông tin tình hình thực dự án thường khơng cấp thông báo kịp thời, thông tin thường không đầy đủ Công tác đánh giá sau dự án kết thúc cịn mang tính hình thức xem nhẹ Vai trò tra giám sát, chưa trọng mức Trong đó, vụ thất thốt, lãng phí, tham nhũng liên quan đến lĩnh vực sử dụng ODA xây dựng KCHTKT xảy ra, gây chấn động dư luận tiêu cực Ban quản lý dự án Đại lộ Đông - Tây Mơi trường nước TP Hồ Chí Minh (PCI); vụ nghi vấn tiêu cực dự án Danida (Đan Mạch) năm 2012; vụ nghi vấn Công ty Tư vấn giao thông Nhật Bản hối lộ quan chức đường sắt Việt Nam để nhận thầu dự án sử dụng nguồn vốn ODA Nhật (JTC) gần Vì vụ việc mà Nhật Bản, Đan Mạch tuyên bố tạm ngừng cung cấp ODA cho Việt Nam thời gian Các quan chức bị động việc phát tiêu cực này, vụ việc phát nhà tài trợ 3.3 Đánh giá thực trạng QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam 3.3.1 Những thành tựu đạt Thứ nhất, phủ nỗ lực việc thực thi đường lối đổi mới, tạo lập mơi trường trị, kinh tế, xã hội thuận lợi cho việc thu hút sử dụng ODA xây dựng KCHTKT nói riêng Thứ hai, mơi trường pháp lý quan tâm thường xuyên bổ sung theo hướng ngày đồng phù hợp với tình hình thu hút sử dụng vốn ODA thực tế giai đoạn 14 Bình quân khoảng năm lần, Nghị định Chính phủ quản lý sử dụng ODA đổi mới, Nghị định sau tiến Nghị định trước, vai trị lãnh đạo sách thu hút sử dụng ODA Chính phủ, phân cấp cho quan chủ quản, đồng thời tăng cường công tác theo dõi, giám sát dần đưa vào quy định pháp luật Bên cạnh đó, Quốc hội ban hành sửa đổi bổ sung nhiều lần văn pháp luật có liên quan đến KCHTKT lĩnh vực xây dựng bản, đấu thầu, giải phóng mặt Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý nợ công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Đầu tư công Thứ ba, máy QLNN dần kiện toàn theo hướng xác định rõ chức nhiệm vụ quan quản lý phân cấp mạnh Thứ tư, công tác vận động ODA xây dựng KCHTKT thực tích cực với hình thức phong phú nhiều cấp mang lại kết số vốn ODA thu hút diện cơng trình KCHTKT Việt Nam Thứ năm, cán quản lý ODA quan tâm đào tạo, tiếp thu khoa học công nghệ từ dự án ODA KCHTKT, thực dự án đạt nhiều tiến 3.3.2 Những hạn chế Thứ nhất, hệ thống pháp luật, sách liên quan đến QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT nhiều bất hợp lý Nội dung văn pháp luật nhiều điểm bất hợp lý, đặc biệt lĩnh vực đầu tư xây dựng cơng trình KCHTKT quy định đền bù thiệt hại chưa thoả đáng cho người dân, gây chậm trễ cho công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư Đấu thầu vấn đề mà chưa đáp ứng yêu cầu hài hồ thủ tục với nhà tài trợ, gây khó 15 khăn cho cấp quản lý cấp thực Nội dung văn pháp luật tập trung nhiều vào việc thu hút sử dụng vốn ODA mà chưa sâu vào nội dung vận hành dự án, mà phần định tính hiệu việc thu hút sử dụng vốn ODA Mặt khác, Nghị định số 38/2013/NĐ-CP đề cập đến chế tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA chưa xây dựng mơ thể chế pháp luật, sách khuyến khích giải pháp hạn chế rủi ro để thu hút vốn từ thành phần kinh tế tư nhân tham gia Ngoài ra, văn pháp luật chưa có chế, chế tài xử lý chế độ khen thưởng cụ thể quan QLNN, PMU dẫn đến việc thực thi quy định chưa nghiêm túc Thứ hai, quan QLNN chưa chủ động, phân cấp quản lý nhiều hạn chế Cơ quan quản lý cấp chưa thể vai trị làm chủ cơng tác quy hoạch, kế hoạch điều phối, chưa đủ lực làm chủ việc chuẩn bị tổ chức thực chương trình, dự án ODA xây dựng KCHTKT bị động phụ thuộc vào nhà tài trợ Tâm lý ngành cấp muốn có nhiều dự án thực phạm vi quyền quản lý nên họ thẩm định dự án khơng thấu đáo, có chấp nhận ràng buộc bất lợi lựa chọn dự án khơng có hiệu cao xét tổng thể kinh tế Thứ ba, thiếu quy hoạch huy động sử dụng vốn ODA, khơng có tầm nhìn dài hạn, thường theo yêu cầu địa phương mà chưa đặt mối quan hệ với khả trả nợ dẫn đến phân bổ vốn dàn trải Quy trình lập quy hoạch kế hoạch khơng có quy định rõ ràng 16 việc tham vấn ý kiến bên có liên quan Hiện nay, Bộ, địa phương tự xác định nhu cầu phát triển ngành địa phương mình, khơng dựa định hướng phát triển chung quốc gia, khơng tính đến khả triển khai thực chủ dự án dẫn đến xây dựng danh mục ưu tiên vận động ODA xây dựng KCHTKT cách tuỳ tiện, không gắn với trách nhiệm cao gấp nhiều lần so với nhu cầu phát triển mang tính thực tế Vốn ODA xây dựng KCHTKT tình trạng bị cào bằng, dàn trải, phân tán, nơi Thứ tư, giải phóng mặt gặp nhiều vướng mắc, gây hệ lụy nghiêm trọng Đây vấn đề nan giải tồn nhiều năm xảy phổ biến, dẫn đến nhiều hệ luỵ nghiêm trọng Ngồi việc làm dự án đình trệ, chậm tiến độ, chậm đưa vào khai thác, giảm hiệu đồng vốn, giải phóng mặt chậm cịn ảnh hưởng đến niềm tin người dân, nhà tài trợ, chí nhà thầu kiện địi bồi thường chậm bàn giao mặt trường hợp cầu Nhật Tân, dự án tuyến metro số 1, Bến Thành -Suối Tiên Thứ năm, quy trình thủ tục quản lý chương trình dự án ODA xây dựng KCHTKT cịn phức tạp có khác biệt với nhà tài trợ Thủ tục hành xây dựng KCHTKT cịn phức tạp, triển khai dự án có nhiều thủ tục phải phê duyệt phải qua nhiều quan nên thời gian chờ đợi kéo dài dẫn đến dự án chậm Những thủ tục đấu thầu, đền bù, giải phóng mặt bằng… phức tạp Mặt khác, quy định Việt Nam chưa hài hòa với quy định nhà tài trợ thẩm định, phê duyệt quy định đấu thầu, nghiệm thu kỹ thuật giải ngân Thứ sáu, việc thu xếp vốn đối ứng từ ngân sách rơi vào bị động, không đáp ứng đủ kịp thời cho dự án ODA xây dựng 17 KCHTKT, gây ách tắc, chậm tiến độ dự án Thứ bảy, theo dõi đánh giá dự án thời gian dài bị buông lỏng, kiểm tra giám sát yếu Kinh nghiệm hầu thành công sử dụng ODA cho thấy, họ coi trọng sát khâu theo dõi đánh giá Tuy nhiên, công tác nước ta cịn yếu, dẫn đến tình trạng chất lượng cơng trình KCHTKT vốn ODA chưa đạt u cầu, cịn xảy thất thốt, lãng phí Mặt khác, vai trò phản biện, giám sát độc lập quy trình thực ODA chưa quy định, đặc biệt vai trò giám sát tổ chức quần chúng báo chí Thứ tám, vấn đề tài chưa có sách qn ODA nói chung, ODA xây dựng KCHTKT nói riêng Các sách tài nước (thuế, chế cho vay lại, định mức chi phí chuyên gia PMU ) nặng xử lý theo vụ việc mà chưa có sách qn, cơng bố trước làm sở cho việc tính tốn lựa chọn phương án thực dự án 3.3.3 Nguyên nhân hạn chế QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT 3.3.3.1 Nguyên nhân khách quan - Thứ nhất, trình độ phát triển kinh tế, khoa học cơng nghệ nước ta cịn thấp - Thứ hai, tình hình tài nhà tài trợ gặp khó khăn, sách, quy trình thủ tục nhà tài trợ đa dạng khác nhau, có phức tạp, có điểm chưa phù hợp với quy trình Việt Nam - Thứ ba, lực nhà thầu kém, kể nhà thầu nước nhà thầu nước 3.3.3.2 Nguyên nhân chủ quan 18 - Thứ nhất, hạn chế từ nhận thức đội ngũ cán quản lý vốn ODA xây dựng KCHTKT Một phận cán cấp, kể cán lãnh đạo chưa hiểu rõ vai trò chất ODA Nội dung phương thức phương pháp tuyên truyền, phổ biến giáo dục vai trò vốn ODA gánh nặng nợ tạo cho cấp quản lý cộng đồng dân cư chưa có cịn nghèo nàn - Thứ hai, trình độ, lực cán quản lý, cán thực dự án ODA xây dựng KCHTKT cịn yếu Nhìn chung, lực quản trị khu vực cơng cán PMU Việt Nam cịn hạn chế Những yếu phần chế độ đãi ngộ chưa tương xứng, thay nửa chừng cán chủ chốt dự án Công tác đào tạo cán quản lý quan chức cán quản lý dự án chưa thực thường xuyên, có hệ thống 19 CHƯƠNG ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 4.1 Bối cảnh quốc tế, nước tác động Luận án phân tích bối cảnh quốc tế nước có ảnh hưởng tới ODA xây dựng KCHTKT Kinh tế giới bước vào giai đoạn tăng trưởng chậm trì trệ; bất ổn tài chính-tiền tệ tồn cầu diễn biến phức tạp tình trạng nợ cơng làm cho nhà tài trợ gặp khó khăn cung cấp ODA Việt Nam từ nước nghèo vươn lên trở thành nước có thu nhập trung bình Đây thành cơng lớn đặt thách thức Với tình hình kinh tế giới nay, Việt Nam khơng cịn nhận ODA dồi trước Chúng ta phải tiếp cận, huy động nguồn vốn đắt với điều kiện khắt khe Luận án đưa ảnh hưởng sách viện trợ, cấu nguồn vốn, phương thức hợp tác tình hình 4.2 Quan điểm, định hướng hồn thiện QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam Từ quan điểm, mục tiêu xây dựng phát triển KCHTKT Việt Nam định hướng thu hút sử dụng ODA xây dựng KCHTKT, luận án đưa quan điểm công tác QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT sau: Thứ nhất, tranh thủ vốn ODA cho xây dựng KCHTKT với quan điểm giảm tối đa ràng buộc trị; phù hợp với chủ trương đa phương hoá, đa dạng hoá quan hệ kinh tế đối ngoại Việt Nam Thứ hai, sử dụng vốn ODA xây dựng KCHTKT cần phối hợp với 20 nguồn vốn khác Thứ ba, sử dụng vốn ODA để phát triển KCHTKT có trọng tâm, trọng điểm Thứ tư, cần gắn liền chức năng, quyền hạn, trách nhiệm lợi ích phận QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Thứ năm, cần quán triệt quan điểm tiết kiệm hiệu QLNN vốn ODA 4.3 Một số giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT 4.3.1 Nâng cao nhận thức vốn ODA nói chung, ODA xây dựng KCHTKT nói riêng Chỉ có quan điểm đắn vốn vay ODA có tiết chế, thận trọng quan hệ định vay thêm ODA Nhận thức ODA không quan trọng đội ngũ cán quản lý sử dụng ODA mà nhiều tầng lớp dân chúng ODA đầu tư vào cơng trình KCHTKT tốn từ nghĩa vụ đóng thuế người dân Chính vậy, cơng tác tun truyền kiến thức hiểu biết đắn vốn ODA cần thực rộng khắp phổ biến tổ chức trị xã hội, trường học, qua phương tiện thơng tin đại chúng, qua nhóm tự nguyện để lan rộng ý thức xã hội cộng đồng ODA, đặc biệt ODA xây dựng KCHTKT 4.3.2 Xây dựng quy hoạch, tăng cường vận động, hướng vốn ODA vào đồng đại hóa KCHTKT, coi trọng cơng trình thiết yếu Trước hết phải xây dựng cách khoa học với tham vấn nhiều bên quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển KCHT để làm sở quan trọng cho quy hoạch thu hút sử dụng ODA cho xây dựng KCHTKT Việc sử dụng nguồn vốn ODA phải phân bổ tập 21 trung vào lĩnh vực KCHTKT thiết yếu 4.3.3 Hoàn thiện khung pháp lý cải thiện thủ tục QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn pháp luật theo hướng đồng bộ, tinh giản, phù hợp quy trình thủ tục Việt Nam với nhà tài trợ Nếu cần thiết, xem xét tiếp tục sửa đổi Nghị định 38/NĐ-CP với mục tiêu tăng cường quản lý cách thống tạo minh bạch quản lý thực nghiêm túc cấp Ban hành quy định, quy trình cụ thể để thành phần kinh tế tư nhân tiếp cận vay ODA, tiếp cận theo chương trình, hạn chế tối đa dự án đơn lẻ, đặc biệt dự án quan trọng giao thông, lượng, cấp thoát nước Tăng cường chế tài xử lý vi phạm sử dụng ODA xây dựng KCHTKT, đặc biệt trường hợp tham nhũng lãng phí thất vốn cần có hình thức xử lý nghiêm minh 4.3.4 Bố trí kịp thời vốn đối ứng cho dự án ODA xây dựng KCHTKT Trước hết, vấn đề xác định nhu cầu vốn đối ứng cần phải quan tâm từ giai đoạn xây dựng dự án đàm phán với nhà tài trợ Để làm điều cần xem xét kỹ, có tính tốn cụ thể, đảm bảo tin cậy kế hoạch để sát với khả thực khối lượng công việc, tránh chênh lệch lớn, nguyên tắc phải cân đối đủ nguồn vốn đối ứng ký kết chương trình, dự án với nhà tài trợ Mặt khác, tăng cường thu hút nguồn lực xã hội để bổ sung nguồn vốn đối ứng cho dự án ODA hình thức xây dựng kinh doanh chuyển giao (BOT), xây dựng chuyển giao (BT) hay đối tác cơng tư (PPP), qua giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước 4.3.5 Nâng cao chất lượng trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự 22 án ODA cho KCHTKT Quá trình chọn lựa phê duyệt dự án phải thực theo trật tự thống hiệu quả, dùng chuyên gia tư vấn có đủ kiến thức, kinh nghiệm Hiện việc phân cấp phải gắn với nâng cao trình độ thẩm định cho địa phương có hiệu Mặt khác, tiếp tục đơn giản hố thủ tục hành chính, cơng khai qui trình, thời hạn trách nhiệm xử lý thủ tục liên quan để đẩy nhanh thời gian phê duyệt thầm định tiếp tục hài hòa thủ tục với nhà tài trợ 4.4.6 Xây dựng chế cho địa phương vay lại tạo điều kiện để khu vực tư nhân tiếp cận nguồn ODA vốn vay xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế Đối với việc cho địa phương vay lại, cần quản lý ODA vốn vay theo hướng tăng cường cho vay lại với trách nhiệm trả nợ chuyển dần từ Trung ương sang địa phương Các địa phương phải ý thức rõ ràng tính tốn kỹ lưỡng Hoạt động cấp phát cho vay cần minh bạch gắn với khả năng, trách nhiệm chi trả địa phương Đối với việc cho tư nhân tiếp cận vốn ODA, để thực cần thể chế hóa văn quy phạm pháp luật với hướng dẫn, quy định cụ thể, hệ thống thủ tục hành chính, kể chế độ giám sát cộng đồng đủ mạnh, minh bạch có trách nhiệm giải trình cao để bảo đảm tiếp cận bình đẳng tất thành phần kinh tế, công tư 4.4.7 Đẩy mạnh công tác theo dõi, kiểm tra, giám sát đánh giá việc thu hút sử dụng vốn ODA cho KCHTKT Xây dựng hoàn thành sở liệu ODA để cung cấp thơng tin kịp thời, xác quán, báo cáo theo yêu cầu cho quan nhà tài trợ Tăng cường khâu đánh giá sau dự án rút kinh nghiệm cho dự án sau Đẩy mạnh công tác tra, kiểm toán, giám sát, chống tiêu 23 cực, tham nhũng quản lý, sử dụng vốn ODA Nâng cao vai trò trách nhiệm Quốc hội, quan quản lý khâu phân bổ vốn, đấu thầu, giải phóng mặt Đặc biệt, cần khuyến khích tham gia giám sát xã hội, quan báo chí, truyền thơng 4.4.8 Hồn thiện máy QLNN, nâng cao trình độ đội ngũ cán quản lý thực dự án ODA, đặc biệt ODA cho KCHTKT Đối với máy quản lý, cần xây dựng chế phối hợp phân định quyền hạn trách nhiệm Phân cấp rộng cho cấp đồng thời phải gắn với trách nhiệm người phân cấp Nâng cao trình độ đội ngũ cán quản lý thực dự án ODA với chương trình đào tạo, khoá học, hội thảo trao đổi kinh nghiệm Đồng thời nâng cao ý thức đạo đức nghề nghiệp, trách nhiệm cá nhân phải có chế độ đãi ngộ thỏa đáng đội ngũ cán 4.4 Điều kiện để triển khai giải pháp QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Các điều kiện bao gồm: đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô; phát huy sức mạnh hệ thống trị tồn dân phịng, chống tham nhũng, lãng phí; đẩy mạnh cải cách thủ tục hành ứng dụng công nghệ thông tin hoạt động quan nhà nước; giữ gìn phát triển quan hệ đối tác tốt đẹp với nhà tài trợ 24 KẾT LUẬN Luận án nghiên cứu công tác QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT nội dung chủ yếu sau: Thứ nhất, mặt lý luận, luận án xây dựng hệ thống sở lý luận QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Thứ hai, thông qua nghiên cứu số kinh nghiệm số quốc gia khu vực giới rút số học cho Việt Nam Thứ ba, luận án khái quát tình hình thu hút sử dụng ODA xây dựng KCHTKT giao thông vận tải, lượng điện, hệ thống cấp nước, bưu viễn thơng Thứ tư, luận án phân tích thực trạng QLNN vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam mặt hệ thống pháp luật, cấu máy quản lý, công tác vận động vốn ODA xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, cơng tác thẩm định phê duyệt dự án, bố trí vốn đối ứng cho dự án, kiểm tra giám sát dự án ODA xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế Từ đưa đánh giá thành tựu đạt được, hạn chế nguyên nhân Thứ năm, sở phân tích bối cảnh nước quốc tế, định hướng phát triển KCHTKT, quan điểm quản lý vốn ODA cho KCHTKT, luận án đề xuất hệ thống giải pháp từ phía QLNN cho vốn ODA xây dựng KCHTKT Việt Nam điều kiện đảm bảo thực giải pháp Với kết nghiên cứu đây, luận án dùng làm tài liệu tham khảo cho quan tâm đến lĩnh vực QLNN ODA nói chung vốn ODA xây dựng KCHTKT nói riêng Tuy nhiên, với điều kiện nghiên cứu có hạn, luận án tránh khỏi hạn chế, thiếu sót Tác giả mong nhận ý kiến đóng góp