Đầu tư công phát triển theo hướng nào? Minh Quang Đầu tư công sách phát triển kinh tế - xã hội quan trọng Nhà nước nào, đặc biệt có ý nghĩa quốc gia giai đoạn chuyển đổi phát triển kinh tế thị trường Việt Nam Tuy nhiên, việc xác định mục tiêu định hướng phát triển đầu tư công theo hướng nào, quy mô đến đâu phù hợp, có đáp ứng yêu cầu phát triển thực tế hay không tùy thuộc lớn vào định nhà hoạch định sách hoàn cảnh, thời điểm quốc gia Vậy sách đầu tư công Việt Nam hoạch định định hướng thời gian qua nào? Cụm từ “đầu tư công” trở nên quen thuộc với Chính phủ công chúng thời gian gần đây, nhìn lại trình hình thành phát triển sách quan trọng thời gian qua vô ngạc nhiên đến chưa có định hướng phát triển hoạt động đầu tư công, quy định hành lộn xộn, manh mún, nằm rải rác nhiều lĩnh vực khác như: ngân sách, đấu thầu, xây dựng, đất đai, quản ly tài sản nhà nước Không thế, quy định mâu thuẫn, chồng chéo thường xuyên thay đổi khiến cho hệ thống pháp luật lĩnh vực trở nên rối rắm, không quán sách Ví dụ, Luật Đầu tư quy định quy trình hoạt động đầu tư không nhằm mục đích kinh doanh, không phân biệt loại dự án sở hữu vốn chủ đầu tư, Luật Xây dựng tạo sở pháp lý riêng để quản lý hoạt động dự án đầu tư có công trình xây dựng, có dự án sử dụng vốn nhà nước Luật Đấu thầu điều chỉnh hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công sử dụng 30% vốn Nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước điều chỉnh quy trình phân bổ ngân sách cho đầu tư phát triển, có đầu tư cho dự án xây dựng công trình khả thu hồi vốn… Đó nguyên nhân khung pháp lý gây cách hiểu pháp luật áp dụng pháp luật không quán nhà điều hành, thực thi sách đầu tư công cấp trung ương địa phương Chính sách phát triển đầu tư công thời gian qua chủ yếu theo hướng đáp ứng mục tiêu ngắn hạn, cục bộ, đáp ứng chọn lọc nhu cầu đầu tư khiến cho đầu tư công tình trạng đầu tư vượt xa khả tích lũy kinh tế, tập trung cao giai đoạn từ 2008 đến nay, dẫn đến hệ mà kinh tế phải gánh chịu thâm hụt ngân sách, nợ công tăng cao, không kiểm soát hiệu đầu tư Cả xã hội phải chịu gánh nặng nợ nần, thiếu vốn có nguyên nhân từ quy mô hiệu đầu tư công Nguyên nhân trực tiếp tình trạng đầu tư dàn trải, không tính đến hiệu bền vững tư nhiệm kỳ cấp lãnh đạo, lãnh đạo cấp địa phương thiếu tầm nhìn chiến lược, mong muốn tăng trưởng nhanh thời gian ngắn mang lại lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm Thêm vào đó, hệ thống pháp luật, sách nước ta văn pháp lý quy định đầu tư công, chưa có xác định phạm vi đầu tư công đến đâu, vai trò điều tiết, “kiến tạo phát triển” Nhà nước nào, Nhà nước định hướng đầu tư công phát triển đến mức độ làm để quản lý thúc đẩy phát triển đầu tư công phù hợp với quy mô trình độ phát triển kinh tế - xã hội Đặc biệt, bất cập lớn tồn khoảng trống pháp lý lớn đáng cần điều chỉnh vấn đề cốt lõi hoạt động đầu tư công lại chưa nhà hoạch định sách quan tâm Đó là: phạm vi hoạt động đầu tư công bao gồm hoạt động đầu tư Nhà nước nhằm mục đích thu lợi nhuận hay không mục đích kinh doanh; Nhà nước đầu tư phương thức nào, chế thu hút tham gia tổ chức kinh tế vào hoạt động nào; cách thức lập kế hoạch đầu tư, phân bổ quản lý vốn nguồn lực đầu tư gắn với trách nhiệm phân cấp ngân sách nào; trách nhiệm tổ chức thực trình đầu tư khai thác dự án đầu tư, trách nhiệm giám sát, đánh giá hiệu đầu tư sau hoàn thành dự án đầu tư… Những khoảng trống tạo hội cho việc lách quy định, ví dụ lợi dụng sách thu hút nguồn vốn Nhà nước tham gia đầu tư hình thức BT, BOT, BTO nhà đầu tư tư nhân tự bỏ vốn thực đầu tư không theo phương thức “chìa khoá trao tay” mà lại nhận hỗ trợ từ Nhà nước trước trình đầu tư, chủ yếu “đổi đất lấy hạ tầng” Để vừa khuyến khích nguồn lực Nhà nước tham gia đầu tư công, vừa bảo đảm lợi ích Nhà nước không nên phân biệt chủ đầu tư dự án đầu tư công, nên trọng phần giám sát, đánh giá kết dự án để tránh bị nhà đầu tư làm giá bảo đảm chất lượng, không nên can thiệp sâu vào trình đầu tư nhà đầu tư tư nhân Nếu Nhà nước muốn thu hút nhà đầu tư tham gia dự án phải tạo điều kiện ưu đãi cho họ, chủ yếu tài chính, tư nhân tham gia đầu tư với mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận Dù chủ đầu tư phải tuân thủ nguyên tắc quản lý đầu tư công chặt chẽ, bảo đảm hiệu dự án, tránh đầu tư dàn trải, lãng phí Việc thiếu khái niệm đầu tư công bao quát hết hoạt động đầu tư công tạo điều kiện cho chủ đầu tư “lách luật”, thực chất dự án đầu tư công lại không chịu điều chỉnh pháp luật đầu tư công mà điều chỉnh pháp luật đầu tư, thương mại, gây thất thoát cho ngân sách nhà nước Tuy nhiên, việc xác định mục tiêu kinh doanh hay không kinh doanh khó xác định xác, số dự án bị hoà lẫn mục tiêu kinh doanh mục đích trị, an sinh xã hội Vì vậy, cần xác đinh mục tiêu đầu tư công dựa tiêu chí đầu dự án cung cấp hàng hoá, dịch vụ công, không bao gồm đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước Hàng loạt câu hỏi lớn chưa có lời giải đáp, dù có nhiều ý kiến việc cần có khung pháp lý thống cho hoạt động này, từ năm 2007 đến Quốc hội chưa tâm ban hành đạo luật đầu tư công, nhiều lần trì hoãn, không thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội Theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội năm 2012 điều chỉnh hoạt động đầu tư công dự án Luật Đầu tư công, mua sắm công Tuy nhiên, dự kiến dường không khả thi Bộ Kế hoạch Đầu tư đề xuất ghép phần quản lý dự án đầu tư công với sửa đổi, bổ sung Luật Đấu thầu hành, lại hai phần có phạm vi điều chỉnh khác nhau, đối tượng điều chỉnh khác Mặc dù sở pháp lý, quan điểm phát triển cho hoạt động đầu tư công chưa thống nhất, chưa bảo đảm minh bạch, từ nhiều năm sách đầu tư công sử dụng công cụ điều hành kinh tế vĩ mô chủ yếu Nhà nước nhằm đạt mục tiêu tăng trưởng tương đối cao liên tục nhiều năm liền Tuy nhiên, việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế không đơn giản tăng quy mô đầu tư công, năm gần đây, để đối phó với khó khăn suy giảm kinh tế nguồn nội lực ngày hạn hẹp, việc sử dụng công cụ đầu tư công để đạt mục tiêu tăng trưởng bền vững toán cần có giải đáp rõ ràng, không sa vào “cái bẫy” đầu tư công, đầu tư không hiệu quả, tạo gánh nặng nợ công chồng chất lâm vào khủng hoảng số nước giới Thời gian gần Chính phủ nỗ lực để chấn chỉnh lại hoạt động đầu tư công thời gian qua việc ban hành số sách cụ thể: Nghị số 11/NQ-CP năm 2011, có chủ trương cắt giảm đầu tư công theo khuyến nghị nhiều chuyên gia kinh tế Tiếp đó, đến cuối năm 2011, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục có Chỉ thị 1792/CT-TTg tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu Chính phủ để hướng dẫn triển khai thực Nghị 11 Nhưng đến năm 2012 chủ đầu tư phàn nàn việc dừng dự án đầu tư công Chính phủ lại có hướng mở ra, bơm thêm hàng nghìn tỉ đồng kế hoạch ngân sách năm 2012 cho dự án mà chưa rõ mục tiêu, tiêu chí để bảo đảm hiệu Tuy nhiên, việc điều chỉnh sách đầu tư công không đơn giản dừng việc chấn chỉnh lại việc thực sách mà cần xuất phát từ nghiên cứu nhà hoạch định sách mục tiêu định hướng hoạt động đầu tư công Trong đó, vấn đề cốt lõi sách đầu tư công cần phải làm rõ đầu tư công hoạt động mục đích công hay đầu tư Nhà nước (có mục tiêu kinh doanh hay không kinh doanh) Cần xác định mục tiêu đầu tư công dựa vai trò Nhà nước phát triển kinh tế, xã hội, chủ yếu cung cấp dịch vụ, hàng hoá công phục vụ dân sinh Cụ thể hơn, cần xác định rõ mục đích đầu tư công bao gồm loại hoạt động Nhà nước: quốc phòng, an ninh, sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cho cộng đồng (cầu đường, sân bay, cảng, sở y tế, giáo dục,…) Người định đầu tư dự án Nhà nước, Nhà nước cụ thể ai: Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ, bộ, địa phương (cấp tỉnh hay cấp sở) Tiếp đó, cần xác định xác phạm vi hoạt động đầu tư công thẩm quyền, trách nhiệm tổ chức, cá nhân Nhà nước phân công, giao quyền định cụ thể Đó sở cho bảo đảm hiệu hoạt động đầu tư công, phải tách bạch trách nhiệm quản lý nhà nước với trách nhiệm bảo đảm hiệu đầu tư chủ thể giao quyền trách nhiệm Một giải pháp không làm để cải cách sách đầu tư công cần kiên xử lý dứt điểm “cục máu đông” đầu tư công đầu tư tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp nhà nước Cần thu hẹp phạm vi đầu tư công doanh nghiệp nhà nước lĩnh vực mà tư nhân không đầu tư, hoạt động khác doanh nghiệp nhà nước doanh nghiệp tự kinh doanh tự chịu trách nhiệm doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác Nhà nước quản lý hoạt động kinh doanh doanh nghiệp nhà nước đạo luật riêng sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư, kinh doanh để điều chỉnh loại hoạt động doanh nghiệp nhà nước theo mục tiêu Nhà nước sử dụng lực lượng doanh nghiệp nhà nước để trì đầu tư số họat động có tính chất công ích, đầu tư vào lĩnh vực, dự án mà nguồn lực kinh tế khác chưa đáp ứng nhằm bổ sung khiếm khuyết thị trường, ví dụ phát triển lượng sạch, công nghệ cao, sở hạ tầng quan trọng, sở nghiên cứu khoa học, sở đào tạo, bệnh viện chất lượng cao,… ... sách đầu tư công cấp trung ương địa phương Chính sách phát triển đầu tư công thời gian qua chủ yếu theo hướng đáp ứng mục tiêu ngắn hạn, cục bộ, đáp ứng chọn lọc nhu cầu đầu tư khiến cho đầu tư công. .. văn pháp lý quy định đầu tư công, chưa có xác định phạm vi đầu tư công đến đâu, vai trò điều tiết, “kiến tạo phát triển Nhà nước nào, Nhà nước định hướng đầu tư công phát triển đến mức độ làm... hiệu dự án, tránh đầu tư dàn trải, lãng phí Việc thiếu khái niệm đầu tư công bao quát hết hoạt động đầu tư công tạo điều kiện cho chủ đầu tư “lách luật”, thực chất dự án đầu tư công lại không chịu