Hoàn thiện phân cấp ngân sách nhà nước gắn với sửa đổi Luật ngân sách nhà nước

Hoàn thiện phân cấp ngân sách nhà nước gắn với sửa đổi Luật ngân sách nhà nước ThS Nguyễn Hồng Nhung I PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở Việt Nam, phân cấp ngân sách thực từ sớm theo Nghị định số 168/CP ngày 20/10/1961 Hội đồng Bộ trưởng, Chính phủ Trải qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi, luật hóa lần đầu Luật NSNN năm 1996 bổ sung hoàn thiện gần Luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thực từ năm ngân sách 2004) Phân cấp nguồn thu ngân sách Luật NSNN năm 2002 phân cấp rõ nguồn thu NSTW NSĐP, giao cho địa phương định cụ thể phân cấp nguồn thu cấp tỉnh, huyện, xã, theo mang lại cho địa phương tự chủ linh hoạt thu NSNN khả thích ứng với tình đặc biệt xảy địa bàn, hạn chế ỷ lại vào cấp Bên cạnh kết đạt được, Luật NSNN năm 2002 bộc lộ hạn chế sau: 1.1 Việc lựa chọn loại thuế chế phân chia thuế chưa vào chất khoản thu ngân sách Việc phân cấp nguồn thu NSTW NSĐP theo quy định hành nặng việc đạt mục tiêu tăng số địa phương tự cân đối ngân sách giảm số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP mà chưa quan tâm đến chất nguồn thu ngân sách, chưa với chất sắc thuế, cụ thể sau: 1.1.1 Thuế tài nguyên Theo quy định hành, thuế tài nguyên nguồn thu mà NSĐP hưởng 100%, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu khí NSTW hưởng 100% Việc quy định NSĐP hưởng 100% thuế tài nguyên (không kể thuế tài ngun thu từ dầu khí) khơng phù hợp tài nguyên, tài nguyên quý hiếm, tài sản quốc gia tài sản riêng địa phương có nguồn tài nguyên Bên cạnh đó, quy định NSĐP hưởng 100% thuế tài nguyên dễ dẫn đến tình trạng khai thác tài nguyên tràn lan, gây lãng phí xâm hại mơi trường số địa phương miền Bắc thời gian vừa qua 1.1.2 Thuế TNDN đơn vị hạch toán toàn ngành Luật NSNN năm 2002 quy định, thuế TNDN đơn vị hạch tốn tồn ngành khoản thu NSTW hưởng 100% Thuế TNDN đơn vị hạch tốn tồn ngành hiểu số thu nộp trụ sở từ hoạt động sản xuất - kinh doanh thực hạch toán tập trung số DNNN Hiện nay, với phát triển thành phần kinh tế, doanh nghiệp quốc doanh như: TĐKT tư nhân, doanh nghiệp có vốn FDI có hoạt động sản xuất - kinh doanh đạt doanh thu lớn tổ chức hạch toán tập trung (hạch tốn tồn ngành), nhiên, thuế TNDN doanh nghiệp lại quy định khoản thu phân chia NSTW NSĐP, không quy định thuế TNDN đơn vị hạch tốn tồn ngành Như vậy, quy định thuế TNDN hạch tốn tồn ngành khoản thu NSTW hưởng 100% theo Luật NSNN năm 2002 không cịn đảm bảo tính thống Bên cạnh đó, thân doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành thuộc sở hữu nhà nước thực lộ trình CPH nên chuyển đổi sở hữu, phần vốn doanh nghiệp tư nhân nắm giữ Do đó, khái niệm DNNN hạch tốn tồn ngành khơng cịn phù hợp với tình hình xu phát triển doanh nghiệp 1.1.3 Thuế thu nhập cá nhân Theo quy định Luật NSNN hành, thuế TNCN khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm NSTW NSĐP Về tỉnh, thành phố có số thu thuế TNCN địa bàn lớn trung tâm công nghiệp, trung tâm thương mại, nơi doanh nghiệp thường có xu hướng đặt trụ sở để thuận lợi cho giao dịch Trong đó, nhà máy, sở sản xuất phụ thuộc doanh nghiệp đặt địa bàn tỉnh khác Tại nơi này, CQĐP phải cung cấp nhiều dịch vụ phục vụ cho người lao động doanh nghiệp bệnh viện, trường học, nhà công nhân, vệ sinh môi trường, trật tự trị an Tuy nhiên, địa phương nơi người lao động cư trú lại không hưởng số thu từ thuế TNCN thuế TNCN nộp doanh nghiệp chi trả thu nhập (thông thường nơi doanh nghiệp đóng trụ sở ) 1.1.4 Thuế giá trị gia tăng hàng hóa, dịch vụ nước Theo quy định Luật NSNN hành, thuế GTGT hàng sản xuất nước khoản thu phân chia NSTW NSĐP nơi doanh nghiệp nộp thuế, việc quy định góp phần tăng nguồn lực chỗ cho NSĐP để đảm bảo thực nhiệm vụ chi Tuy nhiên, địa phương có người dân chịu thuế phải cung cấp dịch vụ công cho người dân, lại không hưởng số thu chưa hợp lý, không công địa phương không với chất khoản thu thuế GTGT người dân tiêu dùng hàng hóa chịu thuế Quy định hành có lợi cho thành phố lớn (Hà Nội, Hồ Chí Minh) địa phương có ngành cơng nghiệp phát triển (Đồng Nai, Bình Dương ), nơi doanh nghiệp thường có trụ sở 1.1.5 Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hóa, dịch vụ nước Thuế TTĐB hàng hóa, dịch vụ nước loại thuế gián thu đánh vào số hàng hóa, dịch vụ nằm danh mục nhà nước quy định cần điều tiết sản xuất tiêu dùng, cấu thành giá bán hàng hóa, dịch vụ người tiêu dùng chịu mua hàng hóa, dịch vụ đơn vị sản xuất, cung ứng dịch vụ nộp thay vào NSNN Bên cạnh đó, thuế TTĐB sắc thuế đánh vào số nhóm hàng hóa dịch vụ mà Nhà nước cần định hướng tiêu dùng Việc sản xuất loại hàng hóa thường bó hẹp số địa phương định, việc tiêu dùng lại có xu hướng “phân bổ” nhiều địa bàn khác Luật NSNN hành quy định phân chia nguồn thu cho địa phương có tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh địa bàn chưa hợp lý, không với chất chịu thuế nguồn thu Địa phương nơi người tiêu dùng cư trú không hưởng khoản thu từ thuế TTĐB mà người tiêu dùng trả để có nguồn chi cho dịch vụ công phục vụ người dân 1.2 Địa phương thiếu khả tự chủ thu ngân sách nhà nước Luật NSNN năm 2002 quy định, thẩm quyền ban hành sắc thuế mới, thay đổi cấu sắc thuế xác định thuế suất hoàn toàn thuộc CQTW (Quốc hội) CQĐP quyền định số loại phí, lệ phí nhỏ theo khung Trung ương mang tính chất địa phương đặc thù Quy định góp phần quản lý ngân sách tập trung, thống khơng khuyến khích địa phương khai thác lợi chủ động ni dưỡng phát triển nguồn thu tiềm địa phương 1.3 Quy định thưởng vượt dự toán thu ngân sách nhà nước cho địa phương chưa phù hợp Theo Luật NSNN năm 2002, hàng năm, trường hợp địa phương có số tăng thu NSTW so với dự toán từ khoản thu phân chia NSTW với NSĐP, Trung ương định trích phần tỷ lệ không 30% số tăng thu so với dự tốn thưởng cho NSĐP, khơng vượt q số tăng thu so với mức thực năm trước Quy định chưa phù hợp điều kiện kinh tế thị trường, hoạt động sản xuất - kinh doanh doanh nghiệp chịu chi phối thị trường, bên cạnh khoản thu phân chia nộp NSTW khơng hồn tồn phụ thuộc vào nỗ lực địa phương mà cịn phụ thuộc vào cơng tác xây dựng dự toán thu NSNN Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước Một bước tiến quan trọng Luật NSNN năm 2002 việc quy định: Ban hành thực chế độ, sách làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảo nguồn tài phù hợp Nhìn chung, biện pháp quan trọng giúp cải thiện công tác quản lý ngân sách quan hệ ngân sách có trật tự cấp quyền, bảo vệ CQĐP khỏi trách nhiệm giao, không cấp nguồn vốn tương ứng phát sinh “thời kỳ ổn định” Tuy nhiên, Luật NSNN năm 2002 số bất cập sau: Là người nộp thuế 2.1 Chi đầu tư phát triển Theo quy định Khoản 3, Điều 8, Luật NSNN năm 2002, địa phương huy động vốn đầu tư HTCS với mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt 30% vốn đầu tư XDCB nước hàng năm ngân sách cấp tỉnh (riêng thành phố Hà Nội Hồ Chí Minh quy định 100%) Tuy nhiên, việc quy định tỷ lệ đồng thấp 30% cho tất địa phương chưa hợp lý, hạn chế khả vay đầu tư phát triển địa phương có tiềm lực phát triển kinh tế Mặt khác, cần có quy định chặt chẽ trách nhiệm CQĐP vay sử dụng nợ, tránh xảy tình trạng vay nợ tràn lan, địa phương khả trả nợ gây áp lực trả nợ cho NSTW Luật NSNN năm 2002 cho phép tỉnh định phân cấp nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã) Tuy nhiên, Luật NSNN năm 2002 quy định cụ thể phân cấp ngân sách nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng trường phổ thơng, điện chiếu sáng, cấp nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị cơng trình phúc lợi cơng cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh, hạn chế quyền chủ động quyền cấp tỉnh 2.2 Chi thường xuyên Thứ nhất, phân cấp chi ngân sách chưa gắn với khả cung cấp dịch vụ công cộng địa phương Nhiệm vụ chi ngân sách chưa có phân biệt rõ ràng cấp quyền, chưa có mục tiêu, ưu tiên cụ thể Căn phân cấp quản lý kinh tế - xã hội để xây dựng nhiệm vụ chi NSTW xây dựng nhiệm vụ chi tương tự cho NSĐP tất cấp tỉnh, huyện, xã Tuy nhiên, phân cấp quản lý kinh tế - xã hội thực tế vừa thiếu, vừa chưa rõ ràng, dễ dẫn đến trùng lắp, chồng chéo nhiệm vụ như: Chi quốc phòng, an ninh gây khó khăn cho ngân sách cấp dưới, làm giảm hiệu quản lý ngân sách dễ nhầm lẫn việc thực nhiệm vụ chi, không xem xét hiệu đầu nhiệm vụ chi, hiệu phân bổ chưa cao, gây thất thốt, lãng phí nguồn lực NSNN Thứ hai, nay, thẩm quyền, trách nhiệm việc giao nhiệm vụ chi mà không gắn với nguồn lực để thực Thực tế triển khai nhiệm vụ chi ngân sách cho thấy, vai trò quan chủ quản việc đề sách, điều chỉnh hay giám sát việc thực nhiệm vụ chi không rõ ràng Một số dịch vụ công, giao trách nhiệm thực cho cấp CQĐP, quan trung ương yêu cầu CQĐP bố trí ngân sách thực Trong nhiều trường hợp, điều không địa phương tn thủ Trung ương khơng biết rõ khả cân đối NSĐP, đồng thời thiếu phương tiện để giám sát buộc phải tuân thủ Thứ ba, Luật NSNN năm 2002 quy định không dùng ngân sách cấp để chi nhiệm vụ ngân sách cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định Chính phủ), song, thực tế cho thấy, đơn vị Trung ương đóng địa bàn có khó khăn ngân sách, đồng thời quy định phân cấp ngân sách chưa rõ ràng nên nhiều địa phương phải hỗ trợ kinh phí cho quan trung ương địa phương để thực nhiệm vụ quan trung ương địa bàn, gây áp lực giảm tính chủ động cho NSĐP, địa phương không cân đối ngân sách Thứ tư, việc giao nhiều quyền cho ngân sách cấp tỉnh có ưu điểm tăng quyền định chủ động cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù địa phương Tuy nhiên, điểm bất cập làm tăng tình trạng phụ thuộc quyền cấp dưới, làm hạn chế tính tự chủ ngân sách cấp Thêm vào đó, quy định trao nhiều quyền cho quyền cấp tỉnh dễ dàng tước lợi quyền cấp thấy thời kỳ ổn định ngân sách trước Bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương Theo quy định hành số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP ổn định số tuyệt đối thời kỳ ổn định ngân sách Thực tế nhiều địa phương nỗ lực phấn đấu tăng thu quy mô kinh tế nhỏ, số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng nhanh, địa phương lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW theo số giao từ năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, nên gặp nhiều khó khăn việc đảm bảo nguồn để thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, mức bố trí chi đầu tư phát triển số nhiệm vụ chi quan trọng có tốc độ tăng thấp, khoảng cách chi ngân sách/đầu dân địa phương nghèo so với địa phương giàu ngày tăng Mặt khác, hàng năm, bổ sung cân đối, địa phương cịn nhận bổ sung có mục tiêu từ NSTW, nhiên chi từ nguồn bổ sung có mục tiêu NSTW phải sử dụng mục đích, mục tiêu cấp quy định Vì vậy, thẩm quyền định HĐND địa phương không cao thực theo mục tiêu Trung ương, không gắn liền với đặc thù, điều kiện kinh tế - xã hội địa phương Phân cấp thẩm quyền định dự toán, phân bổ phê chuẩn toán ngân sách nhà nước Luật NSNN năm 2002 xác định trách nhiệm cụ thể quan quyền lực nhà nước việc định dự toán, phân bổ phê chuẩn toán NSNN, khắc phục bước trùng lắp việc định dự toán NSNN nâng cao quyền hạn Quốc hội, HĐND cấp việc phân bổ ngân sách cấp Tuy nhiên, cịn số tồn tại, hạn chế cần khắc phục 4.1 Ý nghĩa việc Quốc hội, hội đồng nhân dân cấp định dự tốn ngân sách nhà nước, ngân sách địa phương khơng cao Theo quy định Luật NSNN, Quốc hội định tổng số thu NSNN, tổng số chi NSĐP chi tiết số tiêu có tính chất cấu thu, chi NSNN Căn sở dự tốn Quốc hội định, Thủ tướng Chính phủ giao thu NSNN, chi NSĐP cho địa phương chi tiết cấu thu, chi Căn nhiệm vụ thu, chi ngân sách Thủ tướng Chính phủ giao tình hình thực tế địa phương, HĐND địa phương định dự toán thu NSNN địa bàn, chi NSĐP (bao gồm ngân sách cấp ngân sách cấp dưới), dự tốn cao dự tốn Thủ tướng Chính phủ giao cấp khơng can thiệp Do đó, tổng hợp định, phân bổ dự tốn, có kết khác với dự toán NSNN Quốc hội định ý nghĩa NSNN Quốc hội định không cao, định phần dự toán NSĐP Tương tự, địa phương, HĐND cấp định dự tốn NSĐP hợp thành, bao gồm dự toán ngân sách cấp dưới, song, HĐND cấp vào tình hình thực tế địa phương định dự tốn thu, chi ngân sách cao dự toán HĐND cấp giao Do đó, tổng hợp kết định, phân bổ dự toán khác với dự toán ngân sách HĐND cấp định ý nghĩa NSĐP hợp thành HĐND cấp định không cao 4.2 Quy định thẩm quyền định dự toán ngân sách Quốc hội thẩm quyền định tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu phân chia Uỷ ban Thường vụ Quốc hội mang tính hình thức Theo quy định Luật NSNN năm 2002, UBTVQH định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu NSTW NSĐP Tuy nhiên, Luật NSNN quy định Quốc hội định số bổ sung từ NSTW cho NSĐP Thực tế cho thấy, Quốc hội định số bổ sung từ NSTW cho NSĐP xác định tỷ lệ phần trăm khoản thu phân chia NSTW NSĐP; mặt khác, việc xác định số bổ sung cân đối tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu NSTW NSĐP Do vậy, việc UBTVQH định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu NSTW NSĐP mang tính hình thức Luật NSNN năm 2002 quy định, định mức phân bổ ngân sách làm xây dựng dự toán ngân sách cho năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách Thủ tướng Chính phủ định sau xin ý kiến UBTVQH Định mức phân bổ ngân sách sử dụng làm sở tính tốn để xây dựng dự toán chi NSNN Như vậy, việc quy định Quốc hội định dự toán ngân sách sở tính tốn theo định mức phân bổ Thủ tướng Chính phủ định mang tính hình thức, làm giảm vai trò Quốc hội 4.3 Thẩm quyền Quốc hội hội đồng nhân dân bị hạn chế Khi Chính phủ, UBND trình dự tốn để Quốc hội, HĐND xem xét, giao nhiệm vụ dự toán ngân sách khơng có đủ tài liệu chi tiết (như sở tính tốn, xây dựng số thu, nhiệm vụ chi cho lĩnh vực, nhiệm vụ lĩnh vực ), khơng thảo luận chi tiết, cụ thể Do đó, đến khâu chấp hành dự toán khâu toán, Quốc hội HĐND khó có sở để thực giám sát việc sử dụng NSNN xem xét, phê chuẩn toán NSNN, làm hạn chế thực quyền Quốc hội, HĐND 4.4 Thẩm quyền định dự toán ngân sách chồng chéo Do đặc thù quản lý ngân sách Việt Nam lồng ghép, nên việc phân cấp thẩm quyền định dự toán ngân sách hành đảm bảo quyền chủ động cấp trùng lắp, chồng chéo Quốc hội định dự toán NSNN bao gồm dự toán NSTW NSĐP; HĐND cấp tỉnh định dự toán ngân sách tỉnh bao gồm dự toán ngân sách cấp tỉnh ngân sách huyện; HĐND cấp huyện định dự toán ngân sách huyện bao gồm dự toán ngân sách cấp huyện ngân sách cấp xã, sau HĐND xã định dự toán ngân sách cấp xã II GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM Đổi phân cấp NSNN cần đạt mục tiêu sau đây: (i) Kế thừa phát huy ưu điểm phân cấp ngân sách theo Luật NSNN hành; (ii) Xóa bỏ chế can thiệp trực tiếp cấp vào điều hành ngân sách cấp dưới; (iii) Giữ vững tính chủ đạo NSTW, tính thống NSNN; đồng thời tăng tính chủ động cho cấp CQĐP; (iv) Cải cách thủ tục hành chính, nâng cao tính minh bạch trách nhiệm giải trình cấp quyền đơn vị sử dụng ngân sách Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước 1.1 Xây dựng chế phân chia thuế ngân sách trung ương ngân sách địa phương vào chất khoản thu ngân sách Để đảm bảo chế phân chia thuế NSTW NSĐP theo chất khoản thu ngân sách, đề xuất sửa đổi theo hướng sau: 1.1.1 Thuế tài nguyên Để góp phần tăng nguồn lực, đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW, đặc biệt khắc phục tính cục địa phương, giảm tiêu cực tình trạng khai thác mức tài nguyên thiên nhiên gây ra, đề nghị sửa đổi theo hướng: Quy định khoản thuế tài nguyên thu từ tài nguyên quan trọng quốc gia mà Trung ương cần quản lý nhôm, than, sắt, vàng, ti tan khoản thu NSTW hưởng 100% Thuế tài nguyên thu từ tài nguyên thông thường đá, cát, sỏi phân cấp cho NSĐP hưởng 100% Quy định giúp CQTW xây dựng kế hoạch, phương hướng chiến lược cụ thể, biện pháp quy hoạch chế tài nghiêm khắc nhằm giúp cho việc khai thác, sử dụng tái tạo tài nguyên thiên nhiên cách hợp lý, đắn, mang lại lợi ích tối ưu cho quốc gia, mà tạo điều kiện cho địa phương khai thác nguồn thu địa bàn Đồng thời, quy định trách nhiệm chủ khai thác mỏ việc sửa chữa cầu, đường dùng vào vận chuyển khoáng sản 1.1.2 Thuế thu nhập doanh nghiệp Để tăng cường phân cấp nguồn thu cho địa phương, đề xuất sửa đổi theo hướng: Bỏ quy định khoản thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành NSTW hưởng 100% quy định tồn thuế TNDN (bao gồm thuế TNDN doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành trước đây) khoản thu phân chia NSTW NSĐP (bao gồm địa phương có trụ sở doanh nghiệp địa phương có sở sản xuất hạch tốn phụ thuộc doanh nghiệp) Đồng thời, điều chuyển số thu thuế TNDN địa phương phát sinh nguồn thu trước phân chia nguồn thu từ thuế TNDN NSTW với NSĐP theo hướng dựa sở quỹ lương doanh nghiệp thực chi trả cho người lao động doanh nghiệp theo địa bàn nhằm đơn giản thực quỹ lương địa bàn thơng tin xác, có sẵn sổ kế tốn doanh nghiệp, đồng thời phản ánh sát thực đóng góp địa phương Mặt khác, đề xuất giúp địa phương kịp thời xác định số thu doanh nghiệp nộp tờ khai thuế TNDN tạm tính khai nộp toán thuế TNDN 1.1.3 Thuế thu nhập cá nhân Điều chuyển nguồn thu thuế TNCN cho địa phương nơi người nộp thuế cư trú trước thực điều tiết NSTW NSĐP theo quy định chung Giải pháp điều chuyển khoản thu NSNN nơi phát sinh giúp địa phương nơi người lao động thường trú có nguồn thu ổn định, bền vững, đồng thời tạo công bằng, hợp lý chế điều tiết nguồn thu NSNN, khoản thu từ thuế TNCN người lao động đóng góp trở lại cho địa phương nơi người lao động thường trú Phương pháp điều chuyển số thu tương tự thuế TNDN, khác chỗ, doanh nghiệp kê khai nộp thuế TNCN cá nhân theo quy định pháp luật thẻ cước theo nội dung “nơi thường trú” Theo đề xuất trên, chưa có thơng tin nơi thường trú người nộp thuế, thực điều chuyển theo dân số di cư, nhập cư ngành thống kê 1.1.4 Thuế giá trị gia tăng Thuế GTGT thuế gián thu người dân tiêu dùng đóng góp thơng qua mua hàng hóa, dịch vụ Theo quy định hành, khoản thu thu doanh nghiệp sản xuất - kinh doanh, nên địa phương, trung tâm kinh tế có nhiều doanh nghiệp có số thu lớn, số thuế hưởng nhiều, số thuế GTGT người tiêu dùng nước đóng góp, điều gây bất hợp lý cho địa phương có doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh Vì vậy, đề xuất sửa đổi theo hướng, điều chuyển số thu thuế GTGT nguồn phát sinh, dựa sức mua dân cư địa phương, thông qua thu nhập bình quân dân cư địa phương so với thu nhập bình quân chung nước Số dân địa phương quy đổi theo sức mua, tức dựa vào hệ số thu nhập bình quân đầu dân địa phương so với thu nhập bình quân nước Số thuế GTGT hàng sản xuất nước nước, chia cho địa phương theo dân số quy đổi theo sức mua trước thực điều tiết NSTW NSĐP theo quy định chung 1.1.5 Thuế tiêu thụ đặc biệt Luật NSNN năm 2002 quy định, thuế TTĐB thu từ hàng hóa, dịch vụ nước nguồn thu phân chia NSTW NSĐP, phân chia cho địa phương nơi có tổ chức, cá nhân kinh doanh, có trụ sở địa bàn Quy định chưa hợp lý, không với chất khoản thuế nguồn thu người tiêu dùng đóng thuế Người tiêu dùng khắp đất nước, số địa phương có sở sản xuất - kinh doanh hưởng Để phù hợp với chất nguồn thu, giảm bớt chênh lệch giàu, nghèo địa phương, đề xuất sửa đổi theo hướng: Thuế TTĐB hàng hóa, dịch vụ nước thực điều chuyển địa phương theo tiêu chí dân số có quy đổi theo sức mua tính theo GDP đầu dân địa phương (như trình bày mục phân chia thuế GTGT) trước thực phân chia NSTW NSĐP theo quy định chung 1.2 Xóa bỏ chế thưởng thu vượt dự toán cho địa phương Quy định chế thưởng thu vượt dự toán cho địa phương Luật NSNN năm 2002 chưa hợp lý, khoản thu phân chia, số thu nộp NSTW phụ thuộc vào hoạt động sản xuất - kinh doanh doanh nghiệp, hoạt động sản xuất - kinh doanh chịu chi phối chủ yếu thị trường, bên cạnh đó, cơng tác xây dựng dự toán thu NSNN thấp nguyên nhân làm cho số thu ngân sách vượt dự tốn Vì vậy, đề nghị bỏ chế thưởng vượt thu cho địa phương, theo số tăng thu NSTW sử dụng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng chi đầu tư phát triển, chi thực sách chế độ ban hành, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phịng ngân sách Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 2.1 Đối với chi đầu tư phát triển 2.1.1 Điều chỉnh tăng mức huy động vốn ngân sách cấp tỉnh Để tạo điều kiện cho địa phương chủ động việc huy động nguồn vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, đề nghị sửa đổi theo hướng: Mức dư nợ huy động thành phố Hà Nội Hồ Chí Minh khơng vượt 100%; tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cịn lại khơng vượt q 50% vốn đầu tư XDCB nước hàng năm ngân sách cấp tỉnh Việc điều chỉnh nâng mức dư nợ huy động tăng khả huy động vốn cho địa phương để đầu tư HTCS, khuyến khích địa phương phấn đấu tự chủ ngân sách, nhận trợ cấp từ NSTW Đồng thời, cần có thêm quy định tiêu chí để khống chế trần dư nợ địa phương như: Tiêu chí khống chế theo khả trả nợ gốc, lãi; tiêu chí so sánh với thu NSNN địa bàn, chi NSĐP để đảm bảo khả trả nợ NSĐP, khả kiểm sốt dư nợ phủ phạm vi cho phép, từ đảm bảo an ninh tài quốc gia 2.1.2 Tăng quyền chủ động cho quyền cấp tỉnh Để đảm bảo tính chủ động quyền cấp tỉnh việc phân cấp nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã) theo quy định Luật NSNN năm 2002, đề nghị Luật NSNN sửa đổi theo hướng bỏ quy định giao nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp nước, giao thơng thị, vệ sinh thị cơng trình phúc lợi cơng cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh Bên cạnh đó, xóa bỏ quy định khống chế tỷ lệ cứng chi cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, KHCN, môi trường… để tạo linh hoạt điều hành ngân sách, thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương 2.2 Đối với chi thường xuyên Ngân sách trung ương chịu trách nhiệm bảo đảm kinh phí cho quan Trung ương địa phương như: Cơ quan tư pháp, công an, quân đội, không phân cấp cho địa phương, CQĐP tham gia đạo, phối hợp lực lượng địa bàn; công tác dân quân tự vệ gắn với địa phương, phân cấp cho địa phương; Bên cạnh đó, Luật NSNN cần quy định rõ nhiệm vụ gắn với đạo phục vụ trực tiếp cho hoạt động kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự xã hội hoạt động phòng cháy, chữa cháy, hướng dẫn trật tự giao thông địa phương, địa phương đảm bảo kinh phí phối hợp nguồn lực để thực số nhiệm vụ chi Tức là, huyện đạt quy mơ dân số đến mức đầu tư xây dựng bệnh viện huyện, tương tự xã đạt đến quy mơ dân số xây dựng trạm xá Trong trường hợp xã, huyện có dân nguồn thu liên kết với xã, huyện bên cạnh để xây dựng trạm xá, bệnh viện tránh lãng phí nguồn lực, hiệu không vượt khả ngân sách cho phép, đồng thời có điều kiện tăng cường đầu tư sở vật chất, trang thiết bị tốt nhằm thực tốt nhiệm vụ khám chữa bệnh cho nhân dân theo phân cấp, vừa tiết kiệm, hiệu Trường hợp để ngân sách cấp tỉnh lo hoàn toàn y tế địa phương huyện, xã thiếu trách nhiệm việc chăm sóc sức khỏe nhân dân địa phương Bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương 3.1 Bổ sung cân đối Quy định số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp xác định vào năm đầu thời kỳ ổn định, sở số dự báo thu chi ngân sách tính theo định mức, chế độ sách Hàng năm, ngân sách cấp bổ sung thêm theo tỷ lệ phần trăm tính số bổ sung cân đối, phù hợp với khả ngân sách cấp Quy định giúp hạn chế chênh lệch giàu, nghèo địa phương, đặc biệt địa phương nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp 3.2 Bổ sung mục tiêu Để khoản bổ sung có mục tiêu NSTW hiệu hơn, gắn liền với đặc thù, điều kiện kinh tế - xã hội địa phương, đề nghị Luật NSNN sửa đổi theo hướng quy định tiêu chí cụ thể làm sở xác định: Ngân sách cấp thực bổ sung theo mục tiêu cho cấp để thực mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội chung; đảm bảo phát triển đồng địa phương, vùng, miền hỗ trợ thực nhiệm vụ đột xuất, cấp bách vượt khả ngân sách cấp thiên tai, lũ lụt, hỏa hoạn, dịch bệnh, khắc phục tình trạng “xin - cho” khống chế tổng mức bổ sung có mục tiêu cho địa phương, để Trung ương địa phương chủ động nguồn lực Đề xuất quy định mức bổ sung có mục tiêu tối đa cho địa phương khơng q 30% mức dự tốn chi XDCB Trung ương cho địa phương 4 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 4.1 Về tổ chức lập, tổng hợp dự tốn ngân sách Quốc hội khơng định dự toán NSNN mà định: (i) Tổng số thu NSTW, gồm: Thu nội địa, thu dầu thô, thu từ hoạt động XNK, thu viện trợ không hoàn lại; (ii) Tổng số chi NSTW, gồm: Chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên theo lĩnh vực; chi trả lãi khoản tiền Chính phủ vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài dự phịng ngân sách; (iii) Mức bội chi NSTW Hội đồng nhân dân cấp định: (1) Dự toán thu NSĐP cấp hưởng, bao gồm khoản thu nội địa hưởng 100%, phần hưởng từ khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; (2) Dự toán chi ngân sách cấp địa phương, bao gồm chi ngân sách cấp riêng biệt cấp, chi tiết theo chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên theo lĩnh vực, chi trả nợ huy động, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phịng ngân sách ngân sách cấp 4.2 Thẩm quyền định tỷ lệ phân chia nguồn thu Trung ương địa phương Trên sở thu NSNN theo khoản thu phân chia, khoản thu NSĐP hưởng 100% địa bàn, nhiệm vụ chi NSĐP xác định sở định mức phân bổ NSNN Quốc hội định tỷ lệ phần trăm phân chia cụ thể cho tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Đối với HĐND cấp tỉnh, vào số thu theo tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu phân chia tỷ lệ phần trăm tỉnh, thành phố hưởng thuế GTGT (không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu), thuế TTĐB (không kể thuế TTĐB hàng nhập khẩu) Quốc hội định nguồn thu ngân sách hưởng 100%, HĐND cấp tỉnh định tỷ lệ phần trăm phân chia cho ngân sách cấp tỉnh, ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh ngân sách xã, phường, thị trấn TÀI LIỆU THAM KHẢO TS Nguyễn Công Nghiệp, ThS Lê Hải Mơ, TS Vũ Đình Ánh (1998), Tiếp tục đổi CSTC phục vụ mục tiêu tăng trưởng, NXB Tài chính, Hà Nội Chính phủ Việt Nam - WB (2004), Báo cáo đánh giá tổng hợp chi tiêu công, tập I, II, NXB Tài chính, Hà Nội Bộ Tài (2004), Dự án “Hỗ trợ cải cách ngân sách” GTZ-FM, Hệ thống ngân sách cơng Cộng hịa Liên bang Đức, NXB Lao động xã hội, Hà Nội Nguyễn Việt Cường (2001), Đổi chế phân cấp quản lý NSNN, Luận án tiến sỹ kinh tế, Học viện Tài chính, Hà Nội 5 Phạm Đức Hồng (2002), Hoàn thiện chế phân cấp ngân sách cấp CQĐP Việt Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế, Học viện Tài chính, Hà Nội Viện CL&CSTC - Bộ Tài (2012), Phân cấp ngân sách Việt Nam: Thực trạng định hướng đổi mới, Báo cáo nghiên cứu Phân cấp ngân sách Việt Nam Bộ Tài (2012), Tài liệu hội thảo phân cấp ngân sách, Tuy Hòa - Phú Yên Bộ Tài (2013), Tài liệu hội thảo: Đánh giá năm thực định hướng sửa đổi, bổ sung Luật NSNN, Hạ Long - Quảng Ninh TS Vũ Nhữ Thăng, ThS Lê Thị Mai Liên, Bàn phân cấp ngân sách Việt Nam, Tạp chí Tài số - 2013, Hà Nội  ... NSĐP; HĐND cấp tỉnh định dự toán ngân sách tỉnh bao gồm dự toán ngân sách cấp tỉnh ngân sách huyện; HĐND cấp huyện định dự toán ngân sách huyện bao gồm dự toán ngân sách cấp huyện ngân sách cấp xã,... định dự toán ngân sách cấp xã II GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM Đổi phân cấp NSNN cần đạt mục tiêu sau đây: (i) Kế thừa phát huy ưu điểm phân cấp ngân sách theo Luật NSNN hành;... giải trình cấp quyền đơn vị sử dụng ngân sách Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước 1.1 Xây dựng chế phân chia thuế ngân sách trung ương ngân sách địa phương vào chất khoản thu ngân sách Để đảm