Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Lại bàn nguyên tắc: Quyền lực nhà nước thống nhất, có phân công phân nhiệm ba quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Kể từ có chế độ Dân chủ Cộng hòa, Nhà nước Việt Nam tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, tức quyền lực nhà nước thống nhất, phủ nhận hoàn toàn biểu phân quyền Nhưng với công đổi mới, mở cửa, với công xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nay, hạt nhân hợp lý học thuyết phân quyền ghi nhận quy định Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 Điều Hiến pháp hành quy định:“Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân Tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân mà tảng liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân đội ngũ trí thức Quyền lực nhà nước thống nhất, có phân công phối hợp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Nội dung quy định này, theo chúng tôi, số vấn đề cần phải tập trung luận giải như: Quyền lực nhà nước thống có nghĩa nào, việc quyền lực thống vào đâu, vào nhân dân hay vào Quốc hội; quyền lực nhà nước thống - tập quyền, mà phải phân công, phân nhiệm cuối cùng, việc phân công phân nhiệm có khác với phân quyền? Thứ nhất, quyền lực nhà nước thống Quyền lực nhà nước, nguyên tắc, luôn phải tập trung, tập trung tạo Nhà nước Sự tập trung thống quyền lực nhà nước Vì không tập trung, không thống Nhà nước tồn tại, hay nguy phân rã, dấu hiệu tan rã, biến Nhà nước Nhưng tập trung hay thống luôn có biểu - hay có nguy - độc tài, chuyên chế Cho nên, biện pháp phòng ngừa tập trung chuyên chế, độc tài quyền lực nhà nước luôn phải phân ra, hay phải có xu hướng phân ra, tức phân quyền Quyền lực nhà nước thời kỳ chiếm hữu nô lệ, chế độ phong kiến tập trung vào tay nhà vua, tạo thành chế độ độc tài chuyên chế Để tạo Nhà nước dân chủ tư sản, quyền lực nhà nước phải phân thành ba quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp Hiến pháp Nhà nước tư sản văn phân chia quyền lực, thực tế, quyền lực nhà nước lúc phân chia rạch ròi Ngay phân quyền rạch ròi quy định Hiến pháp thực tế Hoa Kỳ, lập pháp, hành pháp tư pháp có phối kết hợp với nhau, tạo nên thống quyền lực nhà nước Thứ hai, quyền lực nhà nước phải phân công, phân nhiệm phải có thống lập pháp hành pháp Trước hết phải khẳng định rằng, phân quyền học thuyết cách mạng tư sản, nhằm chống lại nguyên tắc tập quyền chế độ nhà nước phong kiến chuyên chế Ở Việt Nam, từ chỗ phủ nhận hoàn toàn đến thừa nhận - dù số hạt nhân hợp lý - học thuyết bước chuyển lớn nhận thức Tuy nhiên, việc áp dụng học thuyết tạo quan điểm khác Nhiều người cho rằng, phân quyền, lập pháp phải Quốc hội đảm nhiệm hành pháp phải Chính phủ đảm nhiệm, theo tinh thần Hiến pháp Thậm chí, không người cho rằng, cần phải chuyển hoạt động có liên quan đến lập pháp - từ việc soạn thảo đến việc thông qua dự thảo văn pháp luật - cho Quốc hội, Chính phủ tập trung vào công tác hành pháp, tức điều hành đất nước1 Quan niệm có phần máy móc nguyên tắc phân quyền tổ chức máy nhà nước Thực tế, phân quyền - theo cách nói Nhà nước tư sản - phân công, phân nhiệm lập pháp hành pháp - theo cách nói Việt Nam - không hoàn toàn có nghĩa đơn giản Mà thực tế, hoạt động hành pháp có ảnh hưởng lớn đến hoạt động lập pháp Thậm chí, Quốc hội lập pháp theo nhu cầu Chính phủ - hành pháp; Chính phủ - hành pháp Quốc hội - lập pháp phải có quan hệ mật thiết với Mối quan hệ mật thiết tạo nên tính thống quyền lực nhà nước Trước đây, quan sát lịch sử tiến triển cách mạng tư sản Pháp, Hegel lo lắng cho phân quyền cách biệt lập Ông cho rằng: “Một quan niệm sai lầm Nhà nước cho rằng, thành viên hành pháp cần loại khỏi quan lập pháp xảy ra, chẳng hạn Quốc hội lập hiến Pháp Ở Anh, trưởng phải thành viên Nghị viện điều đắn, tham gia Chính phủ phải liên kết với quyền lập pháp đối lập lại Quan niệm gọi độc lập quyền chứa đựng sai lầm giả định quyền lực cần phải độc lập với nhau, chí hạn chế Nhưng, chúng độc lập với thống Nhà nước - vốn đòi hỏi cao - bị thủ tiêu”2 Tổ chức hoạt động lập pháp hành pháp thực tế phân định cách cứng nhắc theo tinh thần học thuyết phân quyền trước - thời tiền cách mạng tư sản - mà chúng có quan hệ mật thiết với Mối quan hệ lập pháp hành pháp quan trọng đến mức tạo thành mô hình tổ chức Nhà nước quốc gia Đó thể Nhà nước: thể đại nghị, kể cộng hòa lẫn quân chủ; thể cộng hòa tổng thống thể cộng hòa hỗn hợp (pha trộn đặc tính hai loại hình đại nghị cộng hòa tổng thống) Ở nước Anh, Chính phủ - hành pháp Quốc hội/Nghị viện - lập pháp phản ánh ý chí đảng cầm quyền Đảng cầm quyền đảng chiếm đa số ghế Quốc hội thông qua đầu phiếu phổ thông, có quyền thành lập Chính phủ Thủ lĩnh Đảng cầm quyền Thủ tướng Chính phủ Các thành viên Chính phủ - nguyên tắc - người có chân ban lãnh đạo đảng cầm quyền Với nguyên tắc nghị sĩ đảng bỏ phiếu cho ý chí đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nên gần dự luật xuất phát từ Chính phủ - hành pháp Mọi hoạt động Quốc hội - lập pháp Chính phủ - hành pháp đảng cầm quyền định với lý đảng chiếm đa số ghế Quốc hội Cũng thế, đề xuất cho hoạt động Quốc hội - lập pháp bắt nguồn từ Chính phủ - hành pháp Trong nhiều trường hợp, người ta gọi Thủ tướng Chính phủ thủ trưởng quan lập pháp lẫn quan hành pháp Theo thống kê, có tới 90% tổng số dự án luật Quốc hội/Nghị viện thông qua dự án đệ trình từ Chính phủ Như vậy, Quốc hội lại công việc kiểm soát Chính phủ sẵn sàng thay đổi Chính phủ cầm quyền biện pháp bỏ phiếu tín nhiệm Phe đối lập phải đồng tình với phe đa số Quốc hội để thông qua kế hoạch, dự luật tốt cho phát triển, đồng thời tìm cách liên kết, liên minh để phủ dự luật, sách lợi cho quốc kế dân sinh Khi có hội tốt tìm cách bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ để lập Chính phủ Nếu Hiến pháp nước theo thể đại nghị (cộng hòa hay quân chủ) quy định rõ can thiệp hành pháp vào lập pháp quyền trình dự án luật trước Nghị viện, thể cộng hòa tổng thống, pháp luật không quy định hành pháp lập pháp phải phối kết hợp với Một biểu việc quy định, hành pháp không quyền trình dự án luật trước Quốc hội - lập pháp Quyền lập pháp dành riêng cho quan lập pháp từ có sáng quyền lập pháp Chỉ nghị sĩ thuộc thượng nghị viện hạ nghị viện có quyền Còn quan hành pháp người đứng đầu nhà nước quyền trình dự án luật trước nghị viện Đây quy định tạo nên tính cứng rắn việc áp dụng học thuyết quyền nhà nước cộng hòa tổng thống Nhưng đường không thức, tổng thống - người đứng đầu hành pháp - can thiệp sâu vào trình lập pháp Quốc hội Ví dụ thông qua việc đọc thông điệp hàng năm trước Quốc hội, Tổng thống Mỹ gửi yêu cầu lập pháp sang cho Quốc hội - lập pháp, đường trình dự án luật đảng viên đảng mà Tổng thống hành pháp can thiệp đến chương trình lập pháp Quốc hội Và cuối cùng, đường phủ (veto), tổng thống ngăn cản việc ban hành đạo luật không phù hợp với ý chí hay quan hành pháp Chính vậy, “khái niệm Tổng thống có quyền lập pháp phổ biến kể từ sau Chiến tranh giới lần thứ hai Từ đến nay, vai trò thiết chế hoá, thể không cá tính độc đáo vị Tổng thống, hay hoàn cảnh đặc biệt nào, mà người, có Quốc hội, báo chí, công chúng trông đợi điều này”3 Như vậy, dù thể tổ chức theo mô hình đại nghị hay mô hình cộng hòa tổng thống, lập pháp hành pháp phân chia tuyệt nhau, cách hiểu nhiều người Dù có phân quyền hành pháp can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, chí hoạt động lập pháp lại nhu cầu hành pháp Bản thân Quốc hội nhu cầu lập pháp Nhưng với chức lập pháp hiến pháp quy định, Quốc hội phải biểu thông qua dự án luật Chính phủ đệ trình sang Với quyền định Quốc hội có quyền thông qua dự án luật tốt có khả khả thi, gạt bỏ dự án khả thực thi, lợi cho phát triển quốc gia Đó chức lập pháp đích thực Nghị viện nhà nước dân chủ Nhu cầu lập pháp hành pháp thể chỗ, thông qua đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả triển khai chủ trương sách đảng cầm quyền nằm chương trình tranh cử họ trước nhân dân Như vậy, nhu cầu lập pháp hành pháp Và thế, phân quyền tuyệt đối lập pháp hành pháp Có lẽ, xây dựng học thuyết phân quyền, nhà tư tưởng không phát có phối kết hợp lẫn lập pháp hành pháp hoạt động nhà nước dân chủ tư sản thực tế sôi động sau Không thế, ảnh hưởng Chính phủ - hành pháp sang hoạt động Quốc hội - lập pháp vượt khỏi chương trình lập pháp Quốc hội, mà sang tất lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền Quốc hội Thậm chí nhiều trường hợp, Chính phủ định chương trình làm việc Quốc hội Đó thực tế diễn nhiều nước phát triển Pháp, Anh, Mỹ… Ở Pháp, Quốc hội chương trình kỳ họp riêng mà chương trình Chính phủ ấn định4 Ở Mỹ, ảnh hưởng tổng thống - hành pháp đến chức lập pháp lớn “Câu cách ngôn mà mà tổng thống Franklin Roosevelt đưa ra: “mưu tổng thống, thành Quốc hội” mô tả xác khía cạnh quan trọng vai trò tổng thống thời kỳ đại, khía cạnh mà nhà lập hiến trước không dự tính đặt họ vào cuối quy trình lập pháp Tuy nhiên gia tăng nhiệm vụ hành pháp tổng thống, với việc Quốc hội ủy quyền tự cho tổng thống, bảo đảm Quốc hội xem xét thật kỹ lưỡng kiến nghị lập pháp tổng thống Quốc hội bắt đầu cân nhắc toàn ngân sách quan trọng hàng năm sau tổng thống đệ trình kiến nghị thuế chi tiêu Chính phủ cho năm tài khóa tiếp theo, kèm theo mục chi tiêu dự kiến quan liên bang Tổng quát hơn, nhà lập pháp hy vọng tổng thống tư vấn cho họ vấn đề sách hành công việc hành pháp; kiến nghị điểm sửa đổi để nâng cao hoạt động Tổng thống người bổ nhiệm quản lý quan hành pháp liên bang có lợi thông tin, gắn liền với lợi thông tin, gắn liền với quyền ủy thác nên hành pháp giành lợi kiến nghị dự luật Đôi khi, tổng thống nâng cao khả thành công dự luật họ mong muốn cách không để nhà lập pháp biết số thông tin định, người ủng hộ số sách mà tổng thống phản đối Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm tổng thống thời kỳ đại bảo đảm cho họ có vị trí chủ chốt trình lập pháp Kết là, ngạc nhiên ủy ban tiểu ban Quốc hội xem xét, đánh giá tới 90% sáng kiến tổng thống”5 Vậy quan lập pháp - Quốc hội/Nghị viện lại gì? Chắc chắn trách nhiệm chỉnh lý dự án luật Chính phủ đệ trình sang kiểm tra giám sát việc thực thi sách Nghị viện/Quốc hội thông qua Như vậy, tách bạch tuyệt đối hành pháp với lập pháp mối liên quan mật thiết chúng Mối liên hệ tạo thống lập pháp hành pháp, mà chủ yếu thống vào hành pháp - Chính phủ Đằng sau Chính phủ ban lãnh đạo đảng cầm quyền Mà đảng cầm quyền đảng nắm quyền hành pháp, đảng nắm lập pháp nắm tư pháp Thông qua hoạt động hành pháp mà đảng cầm quyền chi phối hoạt động lập pháp tư pháp, tạo thống quyền lực nhà nước Quyền lực tư pháp phải nằm thống Bởi lẽ đơn giản, tòa án phải có trách nhiệm việc phán xử hành vi vi phạm pháp luật Quốc hội - lập pháp thông qua, theo đề nghị hành pháp Trên sở thống quyền lực nhà nước đòi hỏi có phân công, phân quyền, điều kiện công việc nhà nước ngày nhiều phức tạp Mọi phận cấu thành nhà nước phải biết đảm nhiệm phần việc hoàn thành nhiệm vụ, đồng thời góp phần vào việc hoàn thành nhiệm vụ chung nhà nước Để làm tốt điều đòi hỏi quyền lực nhà nước phải có phân quyền cách rõ ràng Và trạng thái phân công phân nhiệm vậy, phận cấu thành quyền lực có kỹ chuyên sâu để hoàn thành tốt các nhiệm vụ (1) Xem Kỷ yếu Hội nghị Văn phòng Quốc hội việc soạn thảo Nghị sửa đổi Hiến pháp năm 2001 (2) Xem Hegel, Các nguyên lý triết học pháp quyền, Nxb Tri thức 2010, tr 779 (3) Xem Stephen Wayne, Quyền lập pháp Tổng thống New York, Harper Row, 1978 (4) Xem, Bài phát biểu ông Christophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện Quốc hội Pháp ngày 20 tháng 11 năm 2007, Văn phòng Quốc hội Việt Nam (5) Samuel Kernell Gary C Jacobson, Logic trị Mỹ, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2007, tr 123 (Bài đăng tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 198-thang-7-2011 ngày 10/07/2011) ... trung vào tay nhà vua, tạo thành chế độ độc tài chuyên chế Để tạo Nhà nước dân chủ tư sản, quyền lực nhà nước phải phân thành ba quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp Hiến pháp Nhà nước tư sản văn phân. .. cầm quyền đảng nắm quyền hành pháp, đảng nắm lập pháp nắm tư pháp Thông qua hoạt động hành pháp mà đảng cầm quyền chi phối hoạt động lập pháp tư pháp, tạo thống quyền lực nhà nước Quyền lực tư pháp. .. cầu lập pháp hành pháp Và thế, phân quyền tuyệt đối lập pháp hành pháp Có lẽ, xây dựng học thuyết phân quyền, nhà tư tưởng không phát có phối kết hợp lẫn lập pháp hành pháp hoạt động nhà nước