Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế - Luật 23 (2007) 198-203 Quyền lực Nhà nước thông nhâ't, có phân cơng phơi kết hợp quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Nguyễn Đăng Dung' Khoa Luật, Đại học Quôc gia Hà Nội, 144 Xuân Thuỷ, Câu Giẫy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngàv 29 tháng 11 năm 2007 Tóm lắt Cho dù nhà nước có tổ chức theo mơ hình p h â n quyền nữa, hành pháp can thiộp sang lĩnh vực lập pháp, chí lập pháp nhu cầu hành pháp, hay nói cách khác chương trình làm việc Quốc hội - lập pháp chương trình Chính phủ - hành pháp Đó quy luật việc tổ chức quyền lực nhà nước thòi đại, biểu thống lực, có phân chia, mà gọi phấn công lực Học thuyết phân quyền kể từ đòi cho đêh Montesquieu nâng câp len thành học thuyết phân quyền thời kỳ khai sáng năm Cách mạng tư sản Pháp trở thành xương sống việc tổ chức lực nhà nước khắp nơi thê'giói Phân quyền đòi hỏi dân chủ Một nội dung cùa Hiến pháp Ở đâu khơng phân khơng có Hiên pháp Trong nhừng năm dài ca chê'tập trung không thừa nhận áp dụng học thuyết phân quyền Cho nên học thuyê't phân quyền đôi với râ't xa lạ: khơng biê't biết râ't học thuyết này, áp dụng học thuyết tố chức câu nhà nưóc tư sản Cho đêh vói cơng đổi mới, mờ cửa, nhâ't với công xây dựng nhà nưóc pháp quyền, hạt nhân hợp lý học thuyết phân quyền ghi nhận quy định Hiên pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 Điều Hiến pháp hành quy định: "Nhà nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân Tăĩ Cịuyẽn lực nhà nước thuộc v ề nhân dân mà nêh tảng liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nơng dân đội ngũ trí thức Quyền lực Nhà nước thống nhất, có phân công phối họp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư p h p /' Từ chỗ phủ nhận hoàn toàn đẽh thừa nhận cho dù chi hạt nhân nhò bé học thuìt bưóc chuyên lớn nhận thức đến chỗ phải áp dụng cách tương đơì phân quyền Từ khơng người kể các chuyên gia luật học, trị học khách phương tiện * ĐT: 84-4-7566605 E-mail: dangdung52@yahoo.com 198 Nguyễn Dâng Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN , Kinh tế - Luật 23 (2007) 198-203 thơng tin đại chúng đểu có quan điếm cho rằng: Lập pháp phải Quốc hội đảm nhiệm hành pháp thi phải Chính phủ đám nhiệm, theo tinh thẩn lời văn quy định Hiến pháp Thậm chí khơng ngưòi có ý kiên cho cần phải chuyển hoạt động có liên quan đến lập pháp, từ việc soạn thảo cho đêh việc thơng qua dự thảo luật cho Quổc hội, Chính phủ từ chi tập trung vào công tác hành pháp, tức điểu hành đất nước theo quy định lập pháp Quốc hội thông qua Sự quan niệm có phần hoi tả, từ thái cực sang thái cực khác Thực tế phân quyền theo cách nói nhà nưóc tư phân công, phân nhiệm lập pháp hành pháp, theo cách nói Việt Nam khơng hồn tồn có nghĩa Mà ngược lại hoạt động hành pháp có ảnh hường râ't lớn đêh hoạt động lập pháp Thậm chí Nghị viện lập pháp theo nhu cẩu Chính phủ - hành pháp Hãy nhìn lại lịch sử tổ chức máy nhà nưóc thời kỳ cận đại đại cùa nhà nưóc điển hình, râ't dễ dàng nhận thây tính đắn nhận định Tổ chức hoạt động lập pháp hành pháp thực tế khơng có phân định cách cứng nhắc theo tinh thần học thuyết phân quyền, mà chúng có quan hệ mật thiẽ't với Các hình thức quan hệ quan trọng đến mức tạo thành mơ hình tổ chức nhà nưóc mổi quốc gia Đó thể nhà nưóc: Chính thể đại nghị kể cộng hòa lẫn qn chủ; Chính cộng hòa tống thơng cộng hòa hỗn hợp cùa pha trộn đặc tính hai loại hình đại nghị cộng hòa tổng thơng Thứ nhâ't, theo cách thức tổ chức cúa nhà nước đại nghị, lây Anh quốc điển hình, Chính phủ - hành pháp Quốc hội/Hạ nghị viện - lập pháp đểu phán ánh ý chí cúa đảng cầm quyền Đảng cẩm quyền đảng 199 chiêm đa sô' ghế Quốc hội thông qua bầu phiêu phố thơng bầu Nghị sỹ Quốc hội, có đứng thành lập Chính phủ Thủ lĩnh Đảng cẩm quyền Thủ tướng Chính phủ Các thành viên Chính phủ nguyên tắc người có chân ban lãnh đạo đảng cầm quyền Vói nguyên tắc nghị sỹ đảng chi bỏ phiêu cho ý chí đảng thơi, cộng với quyền trình dự án luật trước Qc hội, nên gần nguyên tắc dự luật xuất phát từ Chính phủ - hành pháp Mọi hoạt động Quốc hội - lập pháp Chính phủ - hành pháp đảng cầm quyền định Trong nhiều trường hợp người ta gọi Thú tướng thủ trường co quan lập pháp Quốc hội chi lại kiểm sốt Chính phủ sẵn sàng thay đổi Chính phủ cầm đảng đơì lập Theo sơ' thống kê nhiều nghị viện có tới 90% tống sơ' dự án luật Quốc Hội/Nghị viện thông qua dự án đệ trình từ Chính phủ Thứ hai, can thiệp chủ động đề xuất hoạt động lập pháp hành pháp không chi thể ò nước mà máy tố chức theo thể chế đại nghị, mà hiên pháp cúa nhiều nước theo loại hình tố chức ghi nhận, mà nhà nước, mà máy nhà nưóc tổ chức theo chế độ tổng thông Mỹ quốc Nêu Hiên pháp nưóc đại nghị quy định rõ can thiệp hành pháp vào lập pháp trình dự án luật trưóc lập pháp hành pháp, chế độ tổng thông không cho phép hành pháp lập pháp có phơi kết hợp vói Một biểu việc quy định, hành pháp khơng quyền trình dự án luật trước Quốc hội - lập pháp Quyển lập pháp hiên pháp quy định dành riêng cho quan lập pháp từ có sáng quyền lập pháp Chi nghị sỹ thượng hạ nghị 200 Nguyễn Dâng Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế- Luật 23 (2007) 198-203 viện mói có quyền Trong quan hành pháp người đứng đầu nhà nưóc khơng có quyền trinh dự án luật trưóc nghị viện Đây quy định tạo nên tính cứng rắn việc áp dụng học thuyết quyền nhà nưóc cộng hòa tổng thơng Nhưng đường khơng thức, tống thông - người đứng đẩu hành pháp can thiệp râ't sâu vào q trình lập pháp Quốc hội Ví dụ việc thông điệp đọc hàng năm trước Quốc hội Mỹ (khoảng tháng Giêng), Tống thông gừi yêu cầu lập pháp sang cho Quốc hội - Lập pháp Hoặc đường trình dự án luật đàng viên đảng minh, mà Tổng thơng hành pháp can thiệp đêh chương trình lập pháp Quốc hội, cì đường phủ (veto) tống thông ngăn cản việc ban hành đạo luật khơng phù hợp với ý chí quan lập pháp - Nghị viện Chính lẽ mà viết "Quyên lập pháp Tổng thông", ông Stephen VVayne viết: "Khái niệm v ề Tơhg thống có qun lệp pháp phố biến kể từ sau Chiến tranh giới Thứ hai Từ áêh vai trò thiêì chế hố, thể khơng chi tính độc đáo vị Tơhg thơhg, hồn cảnh đặc biệt nào, mà người, có Quốc hội, báo chí, cơng chúng trơng đợi điều " [1J Như vậy, qua điều phân tích ò dễ nhận thấy rằng, cho dù tổ chức theo mơ hình đại nghị, hay tố chức theo mơ hình chê' độ tổng thơng, lập pháp hành pháp khơng có phân chia tuyệt đôi với nhau, cách hiểu Mà có phân nhưng, hành pháp can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, chí hoạt động lập pháp lại nhu cầu cúa hành pháp Bản thân Quốc hội khơng có nhu cầu lập pháp Tại lại vậy? nói đến cấu tổ chức nhà nưóc người ta nói đêh phân quyền đòi hỏi tâ't yêu khách quan nhà nưóc dân chủ? Và củng lẽ mà công đối sau thòi gian dài tuyệt đơì khơng áp dụng ngun tắc phân quyền tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ nghĩa, có Việt Nam chúng ta, lại cô' gắng thực phân công, phân nhiệm quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Những năm trưóc lv luận khẳng định tập quyền nguyên tắc tố chức hoạt động nhà nưóc, hiên pháp thông qua quy định cách rõ ràng rằng, Quốc hội có chức lập pháp, Chính phủ - hành pháp Tòa án - xét xử? Và ngược lại nói đến nhà nước tư nguyên tắc họ phân quyền? Nhưng thực tê' nêu chúng có phơi kết hợp vói nhau, chí lập pháp làm luật theo nhu cầu hành pháp Câu trả lời khơng phải dễ Nhung điểm cần phải có câu trả lời là, yêu cẩu dân chủ Trong nhà nưóc dân chủ, quản lý nhà nước phải theo pháp luật Chính phủ hành pháp chi hoạt động sờ đạo luật Việc điểu hành đâ't nưóc hành pháp khơng dựa sò cúa luật pháp biểu nhà nưóc độc tài, chuyên chê' Mà người có quyền thơng qua luật lại Quốc hội, người đại diện nhân dân Trong nhà nưóc dân chủ, Chính phủ - hành pháp ln ln đòi hỏi phải có luật để có sở cho Chính phú điều hành đất nước Trên thực tê', lực có xu hướng tập trung cho hành pháp, nên đòi hỏi tuân theo nguyên tắc phân quyền luôn tiêu chí dân chủ Đó lý giải thích nhà nước tư sản ln ln chủ trương phân quyền Vì họ hiếu tập trung lực có nguy Nguyễn Đăng Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế - Luật 23 (2007) 198-203 độc tài chuyên chê' Dân chù định nghĩa khác nhau, cuôĩ cho phép nhân dân thay đổi chinh phủ Sự hợp lý cúa nhu cẩu lập pháp hành pháp thể chỗ, thơng qua để xuâ't lập pháp mà hành pháp có khả triển khai chù trương sách đảng cầm quyền nằm chương trình tranh cừ cúa họ trước nhân dân Vi vậy, rõ ràng nhu cầu lập pháp nằm tay hành pháp hoàn toàn nằm tay lập pháp Trên thực tế khơng có phân quyền tuyệt đơì lập pháp hành pháp Khi nghĩ học thuyết phân quyền nhà tư tường hẩu không phát vân để có phơi kê't hợp lẫn lập pháp hành pháp thực tế sôi động sau hoạt động nhà nước dân chủ tư sản Bản thân khái niệm "điều hành" Chính phủ, buộc phủ phải có dự án luật cho Quôc hội Không nhửng ảnh hưởng Chính phủ - hành pháp sang hoạt động Quốc hội - lập pháp vượt khỏi chương trình lập pháp Quốc hội, mà sang tâ't lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền Quốc hội Thậm chí nhiều trường hợp Chính phủ định chương trình làm việc Quốc hội Đó kinh nghiệm nhiều nưóc phát triến Pháp, Anh, Mỹ Ở Pháp Q'c hội khơng có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình Chính phủ ấn định Nghe râ't vi phạm dân chủ, nghĩ [2] Vì nguồn lực ưu tiên cùa nhà nước chi có khơng thể lúc chia cho Qc hội lẫn Chính phủ Chính tác phẩm chun luận "Logic trị Mỹ", Samuel Kemell G.c Jacobson, viết: " Câu cách ngôn mà mà Tông thôhg ĩranklin Roosevelt đưa - "M ưu Tôhg thống, 201 thành Quốc hội" - mơ tả xác khía cạnh quan trọng vai trò Tơhg thơhg thời kỳ đại, khía cạch mà nhà Lập hiến trước khơng dự tính đặt họ vào cĩ quỵ trình lập pháp Tuy nhiên gia tăng nhiệm vụ hành pháp Tôhg thortg, với việc Quốc hội ủy quyền tự quyẽì cho Tơng thống; bảo đảm Quôc hội xem xét thật kỹ ỉưcmg kiến nghị lập pháp Tông thống Quốc hội bắt đau cân nhắc toàn ngân sách quan trọng hàng năm sau Tơhg thơhg đệ trình kiến nghị v ề th u ế chi tiêu Chính phù cho năm tài khóa tiếp theo, kèm theo mục chi tiêu dự kiến quan liên bang Tôhg quát hơn, nhà lập pháp hy vọng Tôhg thông tư vấn cho họ vấn đẽ sách hành cơng việc hành pháp kiến nghị điểm sửa đôi để nâng cao hoạt động Tôhg thông người đirợc bô’nhiệm quản lí quan hành pháp liên bang, có lợi th ế v ề thơng tin, gắn liền với lợi th ế v ề thông tin, gắn liền với quyền ủy thác làm cho hành pháp giành ảược lợi kiến nghị dự luật Đơi Tơhg thơng cũng nâng cao khả thành công dự luật họ mong mh cách khơng để nhà lập pháp biêì sô' thông tin nhối định , người ủng hộ s ố sách mà tổng thơhg phản đơì Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm Tổng thống thời kỳ đại bảo đảm cho họ có vị trí chủ chơì q trình lập pháp Kêì là, khơng có ngạc nhiên Uy ban tiểu ban Quốc hội xem xét , đánh giá tới 90 % sáng kiến Tống thống" [3] Những năm gần sáng kiên lập pháp từ phía Chính phủ Việt Nam chiêm sô' gần tương tự Nhiều người có nhiều ý kiên cho Chính phủ lân sân sang phần công việc Quôc hội Và nửa thông qua việc trình dự án, Chính phủ, có khả cho việc gài quyền lợi vào dự án luật Nhận xét vể kiện có 202 Nguyễn Đăng Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế- Luật 23 (2007) 198-203 tính khách quan gợi ý cho việc tránh hậu gài lợi ích hành pháp vào dự án luật, hội thảo gần "Dự án nâng cao lực ca quan dân cử" ông Kevin Deveaux, CỐCàn kỹ thuật dự án UNDP nói: Việc ù ỵ ban tự soạn thảo dự án luật, trình thẩm tra- ủ y ban Quốc hội làm Khóa X I điều toi lành, thể nghiệm khả đảm đương tỷ lệ tĩhâĩ định đau vào dự án luật Tránh độc qun tuyệt đơí bên hành pháp Song tuyệt đại đa sô' dự án luật quan hành pháp trình Qc hội khơng phải điều tệ hại, yêu cau tãl yêu thực tế sống Quốc hội quan điều hành, khó cỏ thể nắm vướng mắc, can điều chỉnh đề đảm bảo hiệu điều hành quan hành pháp họ Vì vậy, quan hành pháp trình dự án luật dường đương nhiên, họ có động lực đ ề làm việc Quốc hội can quan tâm can làm tơĩ phan việc quan trọng - thâm tra thông qua dự án luật việc bàn khoăn nêu đ ể tỷ lệ lớn dự án luật Bộ, ngành trình mờ nhạt vai trò "làm luật" theo nghĩa đen Thay lo lắng điều đó, việc tơì nên ỉàm thâm định xem dự án luật áp dụng vào sống người đại biểu với chức đại diện cho dân ảnh hưcmg th ế phải cân đơĩ lợi ích đơĩ tượng điều chinh cùa luật đ ể chọn giải pháp ưu nhai Chính từ hoạt động thấm tra ú y ban đẩy mạnh, dự án luật qua q trình tương tác đại biểu, xung đột lợi ích địa phương trung ương , ngành, giới, dân tộc ý kiến chuyên gia, người dân Đây khâu quan trọng quyêl định chãi lượng dự án luật [4] Nhửng điều phân tích biểu thống nhâ't lực nhà nước, mà nhà nghiên cứu lý thuyết thực tiễn hệ thống nhà nước tư chủ nghĩa thừa nhận áp dụng học thuyết phân quyền khơng thể bò qua Vậy Qc hội/Nghị viện mang danh quan lập pháp lại gì? Còn lại trách nhiệm chỉnh lý dự án luật phủ đệ sang theo ý chí người dân, mà Quốc hội/Nghị viện người đại diện [5], kiếm tra giám sát việc thực thi sách Nghị viện/Quốc hội thơng qua Hãy xem câu chuyện lịch sử minh chứng: Thuờ ban đẩu nhà nưóc dân chủ tư sản Anh quốc, người ta quan niệm quyền lập pháp nằm trọn tay Nghị viện Nhưng sau với vận động tiên trình dân chủ trình dự án luật rơi dần tay Chính phủ - hành pháp Thơng qua việc trình dự án luật mà phủ thể rõ quan điếm chủ trương sách (chính sách chủ trương đảng cầm quyển) Việc chấp nhận sách thời hình thành dẩn dần câp độ lúc với việc thành lập Chính phủ Mãi đêh năm đẩu kỷ XX, thông nhâ't quan điểm này: "Các ơng chấp nhậrt chúng tơi, phải chấp nhận ln sách chúng tơi Các ơng khơng thề chi chọn lựa sách chúng tơi mà lại khơng có chúng tơi, khơng chi lấy này, mà lại bỏ cà kèm theo - Một nhận, nhận ln, - Hai bỏ, bỏ cà ln Năm 1946 ơng Herbert Morrison cựu Phó Thú tướng Anh quốc tun bơ' Và ơng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên phú đôĩ với đất nước, mà Quôc hội/Nghị viện Ông cho rang: A i chịu trách nhiệm v ề việc cai trị thường xuyỀtĩ, Chính phủ Quốc hội? - Tơi xin nói ngài rằng: Chính phủ phải chịu trách nhiệm Công việc Quôc hội kiểm sốt Nguyễn Đấng Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế- Luật 23 (2007) 198-203 Chính phủ, hãi bò muốn , củ việc cơng nỏ, phê bình - Ví Quốc hội quan tố chức đ ể coi việc cai trị thường xuyên, - Nếu có, khơng x ứ này' [6] Chê'định chịu trách nhiệm hình thành lịch sử Anh quôc, mà không đạo luật họ ghi nhận Mãi vê' sau chê' định quan trọng nói hiên pháp nhiều nước ghi nhận, trờ thành ngun tắc quan trọng bậc mơ hình thể đại nghị kế cà cộng hoà quân chủ lập hiên Đây sở pháp lý việc giái tán Quốc hội lật đố Chính phủ, mà trả lại quyền thành lập phủ người dân Cho dù việc tổ chức nhà nước theo mơ hình phân quyền nửa, hành pháp can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, chí lập pháp nhu cầu hành pháp Đó quy luật việc tổ chức lực nhà nước thòi đại, mà 203 việc tiếp thu kinh nghiệm nưóc giới khơng bỏ qua, biểu thơng quyền lực, có phân chia, mà gọi phân công quyền lực Tài liệu tham khảo [1] w Stephen, [2] [3] [4] [5] [6 ] Quyền lập pháp Tống thống, Harper Row, Nevv York, 1978 Tuyên ngôn độc lập nước Mỹ, 1776 Bài phát biểu Ồng Christophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện Quốc hội Pháp ngày 20 tháng 11 năm 2007, Văn phòng Quốc hội Việt Nam K Samuel Kernell, G.c íacobson, Logic chỉnh trị M ỹ, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2007 Nguyễn Sỹ Dũng, Triết lý Lập pháp, Tia sáng (2003)1 E Robert, R Warđ, c Macridis, Modem Political Systems Europe, Hall, Inc Englevvood Cliffs, New Ịersey Libary of Congress Cataỉog 63 (1953) 156 State power is unity with delegation to and co-ordination among three powers: legislative, executive and judicial branch Nguyen Dang Dzung Faculty ofLaw, Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuỵ, Cau Ciay, Hanoi, Vietnam In any model separation of povver, the executive branch still intervenes the legislative branch Legislating even is the demand of the executive In other vvords, agenda of Parliament legislative is agenda of Government - executive It is a law of modem state-power organization: the State povver is unity, but still has division, that is called separation of povver ... quốc Nêu Hiên pháp nưóc đại nghị quy định rõ can thiệp hành pháp vào lập pháp trình dự án luật trưóc lập pháp hành pháp, chế độ tổng thơng khơng cho phép hành pháp lập pháp có phơi kết hợp vói Một... rõ ràng nhu cầu lập pháp nằm tay hành pháp khơng phải hồn tồn nằm tay lập pháp Trên thực tế khơng có phân quyền tuyệt đơì lập pháp hành pháp Khi nghĩ học thuyết phân quyền nhà tư tường hẩu khơng... khơng áp dụng nguyên tắc phân quyền tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ nghĩa, có Việt Nam chúng ta, lại cô' gắng thực phân công, phân nhiệm quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Những năm trưóc lv