Ngành hàng lúa gạo của Đài Loan trong bối cảnh hội nhập WTO

Đề tài: Ngành hàng lúa gạo của Đài Loan trong bối cảnh hội nhập WTO

Phạm Quang Diệu (biên dịch) - 2003 Ngành hàng lúa gạo của Đài Loan trong bối cảnh hội nhập WTO Gạo, biểu tợng của nền nông nghiệp Đài Loan, là vấn đề gây nhiều tranh cãi nhất trong các cuộc đàm phán kéo dài bắt đầu từ năm 1992. Tuy nhiên, theo những điều khoản thoả thuận gần đây với Tổ chức Thơng mại Thế giới (WTO), Đài Loan đã cam kết mở cửa thị trờng trong đó bao gồm cam kết dỡ bỏ các rào cản thơng mại đối với nhập khẩu gạo. Song song với việc mở cửa dần dần từng bớc một ngành hàng lúa gạo vốn đã từng đóng kín và bảo hộ cao, Đài Loan cũng tiến hành điều chỉnh chính sách gạo để phù hợp với tình hình mới. Vai trò của lúa gạo trong sản xuất nông nghiệp Trong 5 thập kỷ qua, ngành lúa gạo Đài Loan có những biến chuyển mạnh mẽ. Ngành gạo vốn là phơng tiện chính giúp các doanh nghiệp đạt đợc các mục tiêu của Chính phủ nh thu thuế, tự cung tự cấp, thu ngoại tệ và bình ổn giá cả. Ước tính, hỗ trợ đối với gạo chiếm khoảng 30-40% tổng trợ cấp của chính phủ đối với ngành nông nghiệp. Do tỷ lệ bảo hộ cao nên lúa vẫn là cây nông nghiệp chủ đạo đợc trồng với diện tích lớn và chiếm tỷ trọng lớn đất nông nghiệp. Hơn 25 năm qua, ngành lúa gạo Đài Loan đã giảm sút đáng kể. Sau khi đạt mức cao 2,7 triệu tấn (quy ra gạo lức), sản lợng gạo giảm xuống chỉ còn gần 1,5 triệu tấn năm 2000. Chơng trình thu mua không hạn chế kết thúc vào năm 1977 là nhân tố chính gây nên sự sụt giảm này trớc khi thực hiện chơng trình đa dạng hoá cây trồng lần đầu tiên năm 1984. Mặc dù vẫn là một cây trồng quan trọng ở Đài Loan nhng lúa không còn chiếm vị trí số một trong sản xuất nông nghiệp kể từ năm 1986 do tốc độ tăng trởng mạnh của các sản phẩm giá trị cao, đặc biệt là thịt lợn. Trong khi đó, tiêu thụ gạo, thực phẩm thiết yếu của Đài Loan trong mấy thấp kỷ qua cũng giảm sút đáng kể. Kết quả của sự tăng trởng kinh tế mạnh mẽ và đa dạng hoá chế độ ăn hàng ngày. Năm 1999, bình quân mỗi ngời dân tiêu thụ khoảng 54,9 kg gạo (chủ yếu là gạo hạt ngắn), chỉ bằng một nửa so với 2 thập kỷ trớc. Vai trò của xuất khẩu gạo cũng chuyển từ xuất khẩu thu ngoại tệ sang giảm tồn kho với chi phí tài chính quá cao. Kể từ khi ký kết hiệp định về gạo với Mỹ năm 1984, xuất khẩu gạo của Đài Loan không nhiều do giá cả không cạnh tranh. 1 Phạm Quang Diệu (biên dịch) - 2003 Thực tế, việc trồng lúa không còn sức hấp dẫn bởi thiếu những u đãi mới cho nông dân. Thêm vào đó, giá đất và nhân công đều tăng làm chi phí sản xuất lúa cao. Đài Loan để mất những lợi thế cạnh tranh đã từng có trong sản xuất gạo nh chi phí nhân công rẻ, đất đai sẵn có và nguồn nớc dồi dào. Hiện nay, nông dân vẫn duy trì 2 vụ một năm ở hầu hết các khu vực phía Bắc. Nhiều nông dân đang đứng trớc sự lựa chọn khó khăn, có nên từ bỏ trồng lúa- nền tảng nông nghiệp Đài Loan hay không. Nông dân Đài Loan từ bao đời nay toàn trồng lúa và các hệ thống tới đều đợc thiết kế cho phù hợp với sản xuất gạo. Lúa gạo ở Đài Loan ít bị ảnh hởng bởi thiên tai nh bão so với các loại cây trồng khác. Ngoài ra, các loại sâu bọ và dịch bệnh của lúa gạo đều bị khống chế hiệu quả. Máy móc thiết bị để sản xuất gạo khá tiên tiến. Và quan trọng hơn cả, không phải cạnh tranh với gạo nhập khẩu, giá mua của chính phủ bảo đảm cho ngời nông dân có thu nhập tơng đối khá. Kết quả là diện tích trồng lúa (trên tổng số diện tích đất nông nghiệp) chỉ giảm nhẹ từ 49% giai đoạn 1960-1962 xuống còn 38% giai đoạn 1998-2000. Các trang trại trồng lúa vẫn chiếm hơn 40% tổng số trang trại mặc dù hầu hết nông dân chỉ làm việc nửa ngày. Sản xuất lúa vẫn là ngành chủ đạo, đóng góp hơn 20% tổng giá trị sản xuất nông nghiệp. Chính sách gạo ở đài Loan gạo-một sản phẩm nông nghiệp truyền thống có ý nghĩa chính trị và xã hội lớn lao-là mặt hàng đợc can thiệp mạnh nhất. Kể từ những năm 50, các quan chức nông nghiệp Đài Loan đã tiến hành kiểm soát chặt chẽ ngành hàng gạo, từ sản xuất tới thơng mại. Chính sách gạo của Đài Loan-tơng đối ổn định trong nhiều thập kỷ theo mục tiêu đảm bảo tự cung tự cấp. Tuy nhiên, việc xuất hiện những điều kiện mới cùng với nền kinh tế của Đài Loan phát triển mạnh cũng làm chính sách gạo thay đổi. Từ đầu những năm 70, Đài Loan đã có thay đổi quan trọng trong chính sách gạo khi chuyển từ đánh thuế sang trợ cấp cho nông dân trồng lúa. Cụ thể, Đài Loan đã thành lập Quỹ bình ổn lơng thực với ngân sách 3 tỷ đài tệ (97 triệu USD) vào năm 1974 để mua gạo của nông dân với giá cao hơn so với giá gạo trên thị trờng thế giới. Do sản lợng gạo của Đài Loan cao hơn so với nhu cầu tự cung tự cấp nên dẫn tới tình trạng d thừa cung. Để giảm bớt lợng tồn kho khổng lồ, Đài Loan đã phải chuyển sang xuất khẩu. Việc ký kết Hiệp định thơng mại gạo với Mỹ có thời hạn 5 năm (1984-4989) đã hạn chế đáng kể lợng gạo xuất khẩu cũng nh thị trờng xuất khẩu của Đài Loan. Do đó, Đài Loan đã phải thay đổi chính sách thông qua Chơng trình đa dạng hoá cây trồng 2 Phạm Quang Diệu (biên dịch) - 2003 toàn diện đầu tiên với thời hạn 5 năm 1984-1989 để khuyến khích nông dân chuyển bớt đất trồng lúa sang các cây trồng khác, nhất là đậu tơng và ngũ cốc, những mặt hàng có khả năng tự cung tự cấp thấp. Thêm vào đó, năm 1984, Đài Loan bắt đầu chuyển một phần lớn gạo sang làm thức ăn gia súc-đầu tiên là 300.000-400.000 tấn- bằng cách bán gạo vụ cũ cho các nhà máy chế biến thức ăn gia súc với giá tơng đơng với ngô nhập khẩu. Nhờ những hoạt động trên, sản lợng gạo của Đài Loan đã giảm 26% và các kho dự trữ của chính phủ cũng giảm đáng kể. Để ngăn chặn hơn nữa tình trạng d thừa cung trong sản xuất gạo, Đài Loan quyết định thực hiện chơng trình đa dạng hoá cây trồng lần thứ 2 vào năm 1990 và kết thúc vào năm 1997. Giai đoạn này Đài Loan ít tập trung vào vấn đề cung mà duy trì cân bằng giữa cung và cầu gạo. Các cuộc đàm phán gay gắt với WTO đã tăng thêm sức ép lên chính sách nông nghiệp của Đài Loan bởi các nớc thành viên đều đòi hỏi tự do hoá thơng mại. Đặc biệt, bắt đầu từ năm 1995, Nhật và Hàn Quốc đồng ý theo điều khoản của vòng đàm phán Uruguay về duy trì rào cản tối thiểu đối với nhập khẩu gạo và mở cửa một phần thị trờng gạo đã làm cho chính sách cấm nhập khẩu gạo của Đài Loan bị phản đối gay gắt. Kể từ đó, các quan chức Đài Loan đã tích cực chuẩn bị cho việc mở cửa thị trờng gạo nội địa trong tiến trình gia nhập WTO. Điều chỉnh chính sách gạo trớc khi gia nhập WTO Năm 1997, sau khi chơng trình đa dạng hoá cây trồng lần thứ 2 kết thúc, Đài Loan đã thực hiện chính sách điều chỉnh lúa gạo (RPUAP) để phù hợp với các cam kết WTO, bao gồm cả việc dỡ bỏ trợ cấp sản xuất trong nớc. Mặc dù cha là thành viên của WTO nhng Đài Loan đã tích cực giảm trợ cấp để gia nhập tổ chức này. Theo chơng trình này, nông dân sẽ đợc tiền để đất hoang hoặc trồng hoa màu, trồng xen canh lúa và các loại cây nông nghiệp khác. Hiện nay, một chơng trình mới thời hạn 4 năm đang đợc xây dựng để thực hiện tiếp sau khi chơng trình RPUAP kết thúc. Chơng trình mới này sẽ tiếp tục một vài điểm của RPUAP. Một đặc trng cơ bản của chơng trình mới là tăng diện tích đất bỏ hoang để đáp ứng hạn ngạch nhập khẩu tối thiểu mà không dẫn tới tình trạng d thừa cung trên thị trờng gạo nội địa. Chẳng hạn nh, Đài Loan đang chuẩn bị tăng diện tích đất bỏ hoang lên ít nhất 32.000 hecta trong năm đầu tiên là thành viên của WTO. 32.000 hecta đất bỏ hoang này tơng đơng với diện tích sản xuất ra 144.720 tấn gạo (quy theo gạo lức), khối lợng gạo mà Đài Loan đã cam kết nhập khẩu theo chơng trình hạn ngạch nhập khẩu tối thiểu với WTO. Chính sách thu mua gạo cũng phải điều chỉnh trong nhiều năm. Những năm đầu, thu mua gạo không hạn chế đợc điều chỉnh bằng khối lợng hạn chế trên mỗi hecta năm 1977 trong khi giá thu mua chỉ điều chỉnh 2 lần. Hiện nay, nếu một nông 3 Phạm Quang Diệu (biên dịch) - 2003 dân bán số gạo tối đa mức cho phép trên mỗi hecta theo 2 chơng trình thu mua gạo của chính phủ-chơng trình thu mua đảm bảo và chơng trình theo giá hớng dẫn-thì l- ợng gạo bán không đợc quá một nửa tổng khối lợng gạo sản xuất. Từ năm 1996- 2000, các doanh nghiệp đã mua khoảng 22% tổng sản lợng gạo sản xuất ra. Gạo thu mua đợc để trong các kho dự trữ quốc gia và sau đó đem bán trên thị trờng nội địa khi giá bán lẻ vợt quá mức ấn định. Ngoài ra, số lợng gạo trong kho cũng đợc kiểm soát, khống chế bằng cách bán gạo vụ mới cho các trờng học, quân đội, nhà giam khi gạo vụ cũ đã bán hết cho các nhà chế biến lơng thực, các nhà máy thức ăn gia súc hoặc xuất khẩu. Một lựa chọn nữa là hình thức viện trợ cho các nớc nghèo. Từ năm 1982 trở lại đây, giá danh nghĩa trớc khi ấn định theo 2 chơng trình thu mua mới đã đợc điều chỉnh 2 lần vào năm 1989 và 1995. Theo chơng trình thu mua bảo đảm, mức giá danh nghĩa ổn định từ năm 1982-1988 và sau khi tăng 1% vào năm 1989 sau đó ổn định trong giai đoạn 1990-1994. Lần tăng cuối cùng là 9% trong năm 1995. Mặc dù có những điều chỉnh về chính sách nhng các doanh nghiệp nhà n- ớc vẫn mua với giá tơng đối cao để bảo hộ ngành gạo. Sau hơn một phần t thế kỷ đi vào hoạt dộng, tính đến tháng 6/1999, khoản nợ của Quỹ bình ổn lơng thực lên tới 201,47 tỷ đài tệ (khoảng 6,28 tỷ USD). Nhìn chung các chơng trình gạo trên đòi hỏi các doanh nghiệp Nhà nớc phải thu mua với giá cao và bán ra với giá thấp. Đặc biệt là giá gạo xuất khẩu hay làm thức ăn chăn nuôi khác xa so với giá thu mua tại cổng trại và giá trên thị trờng thế giới. Chẳng hạn, năm 2000, giá bảo đảm đối với gạo là 981 USD/tấn (gạo dẻo quy xay với tỷ lệ chuyển đổi từ lúa thành gạo xay là 0,69%) trong khi giá xuất khẩu bình quân (giá FOB) của gạo Đài Loan là 144 USD/tấn. 3 năm qua, mỗi năm các doanh nghiệp Đài Loan xuất khẩu trung bình 100.000 tấn gạo vụ cũ, chủ yếu là sang các n- ớc châu Phi có mối quan hệ ngoại giao thân thiết với Đài Loan. Hội nhập WTO Ngày 11/11/2001, 142 nguyên thủ của các nớc thành viên chính thức Tổ chức thơng mại thế giới đã cùng công nhận một thành viên mới là Đài Bắc Trung Quốc (hay còn gọi là Đài Loan). Ngay sau đó cơ quan lập pháp Đài Loan đã thông qua tất cả các điều luật liên quan tới WTO và ngày 16/11 thủ tục gia nhập Tổ chức Thơng mại thế giới đã hoàn tất. Ngày 1/1/2002, Đài Loan trở thành thành viên chính thức thứ 144 của WTO. 4 Phạm Quang Diệu (biên dịch) - 2003 Theo điều khoản của WTO, Đài Loan sẽ áp dụng mức hạn ngạch nhập khẩu gạo tối thiểu là 144.720 tấn (quy theo gạo lức), chiếm khoảng 8% lợng tiêu thụ nội địa giai đoạn 1990-92. Các doanh nghiệp nhà nớc sẽ nắm 65% thơng mại nhập khẩu gạo và khu vực t nhân chỉ chiếm 35%. Mức thuế áp dụng đối với nhập khẩu gạo tối thiểu là 0% nhng Đài Loan đợc phép tăng giá gạo nhập khẩu lên 23,26 đài tệ/kg (khoảng 0,74 USD/kg hay 740 USD/tấn). Đài Loan đã cam kết giảm mức tăng này 2 tuần một lần để cân bằng với giá thị trờng. Ngoài ra, gạo nhập khẩu không đợc phép tái xuất, trừ trờng hợp viện trợ lơng thực hay dùng làm thức ăn gia súc. Các rào cản hiện đang áp dụng để hạn chế đa gạo dự trữ tại các kho quốc gia vào các kênh bán lẻ hoặc chế biến thực phẩm sẽ đợc dỡ bỏ và gạo do các doanh nghiệp nhà nớc nhập khẩu lu tại các kho dự trữ quốc gia sẽ đợc tiêu thụ trên thị trờng bán lẻ vào thời điểm thích hợp. Hội đồng Nông nghiệp (COA) Đài Loan kiểm soát thơng mại gạo. Khi đạt đợc thoả thuận gia nhập WTO với Mỹ vào tháng 2/1998, Đài Loan đã đồng ý giảm các rào cản thơng mại đối với việc thâm nhập thị trờng gạo nội địa, nâng dần hạn ngạch nhập khẩu. Hạn ngạch nhập khẩu gạo của Đài Loan bắt đầu tăng từ năm 1995, bằng 4% lợng tiêu thụ nội địa và tăng lên 8% năm 2000. Do việc gia nhập WTO bị trì hoãn nên hạn ngạch thâm nhập tối thiểu đối với nhập khẩu gạo năm 2000 (144.720 tấn gạo lức) đợc coi là mức hạn ngạch nhập khẩu tối thiểu trớc khi Đài Loan trở thành thành viên chính thức của WTO. Mặc dù Nhật Bản đã chuyển gạo vào hệ thống hạn ngạch thuế quan u đãi vào năm 1999 nhng Đài Loan vẫn cha tuân thủ và các điều khoản cuối cùng về nhập khẩu gạo phụ thuộc vào các cuộc đàm phán kế tiếp với WTO. Triển vọng ngành lúa gạo Đài Loan Nhìn chung, chính sách nông nghiệp của Đài Loan không phù hợp với WTO và chính sách lúa gạo cũng vậy. Tuy nhiên, chính sách lúa gạo chắc chắn sẽ bớc sang một giai đoạn mới sau khi nớc này trở thành thành viên của WTO. Cho đến nay, chính sách bảo hộ của Đài Loan, một trong những nhân tố gây ra chi phí lớn cho ngân sách thực tế vẫn có lợi đối với hầu hết nông dân làm việc nửa ngày, những ngời coi gạo nh là một cây trồng thu hoa lợi vừa đủ với yêu cầu lao động thấp. Do chi phí nhân công cao, sản xuất gạo đợc cơ giới hoá nên công việc trồng lúa của nông dân dễ dàng hơn rất nhiều. Bớc sang thế kỷ 21, các doanh nghiệp gạo Đài Loan hiện đang tập trung đánh giá ảnh hởng của tự do hoá thơng mại và điều chỉnh cơ cấu nhằm nâng khả năng cạnh tranh lâu dài cho ngành gạo và sử dụng các nguồn lực tốt hơn. Tuy nhiên, cơ 5 Phạm Quang Diệu (biên dịch) - 2003 hội lựa chọn không nhiều. Các biện pháp trớc đây sử dụng để giảm bớt lợng dự trữ nh xuất khẩu hay dùng làm thức ăn cho gia súc không còn hiệu quả không chỉ do chi phí tài chính mà còn do những quy định hạn chế của WTO. Đa dạng hoá cây trồng cũng không phải là giải pháp hay vì chi phí cao và WTO quy định không đợc trợ cấp sản xuất. Thực tế, một vài cây nông nghiệp của Đài Loan vẫn có khả năng cạnh tranh đợc với các sản phẩm nhập khẩu dù có tự do hoá thơng mại. Đài Loan cho rằng chi phí sản xuất gạo rất cao và điều này sẽ khiến cho ngành gạo Đài Loan dễ bị tổn thơng khi cạnh tranh với gạo nhập khẩu. Sản xuất gạo cũng nh chơng trình thu mua bảo hộ hiện nay chắc chắn sẽ giảm. Đất trồng trọt cũng ít đi vì sử dụng vào các mục đích khác. Theo dự đoán của các quan chức, trong vài năm tới, hơn 50.000 hecta cánh đồng lúa sẽ không còn tồn tại. Chính sách gạo cuối cùng, bao gồm cả việc nới lỏng rào cản nhập khẩu vẫn cha đợc quyết định vì còn chờ các cuộc thảo luận WTO sắp tới. Tài liệu tham khảo Sophia Huang. 2001. Taiwans Rice Import Market To Open With WTO Accession. USDA. Rice: Situation and Outlook Yearbook. USDA. 2001. Forces Shaping Global Food Demand and Agricultural Trade. Economic Research Service. 6