Khái niệm khiếu nại tố cáo

Khái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáoKhái niệm khiếu nại tố cáov

Khái niệm khiếu nại, tố cáo và sự phân biệt khái niệm khiếu nại, tố cáo

1.1 Khái niệm khiếu nại, tố cáo

1.1.1 Khái niệm khiếu nại

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tại điều 74 của Hiến pháp năm 1992 Đó là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó

mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được hiểu là: “việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị với cơ quan,

tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó

là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình” (Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo)

Từ khái niệm có thể thấy: khiếu nại là đề nghị của cá nhân,

cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính hoặc là đề nghị của cán bộ, công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại khi họ cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi

hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc Cơ quan nhà

nước có thẩm quyền chỉ có thể kết luận là có sự vi phạm hay không sau khi đã xem xét một cách khách quan và thận trọng nội dung vụ việc cùng những tài liệu và chứng cứ có liên quan

Như vậy, khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như

cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân, còn hoạt động giải

quyết khiếu nại là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên

hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước Quá trình công dân thực hiện quyền khiếu nại chính là quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan

hành chính nhà nước.

Bởi người khiếu nại không được sử dụng quyền lực nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại nên họ không thể tự mình khôi phục lại những quyền và lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, do đó họ phải đề nghị cơ quan nhà nước hoặc người

có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành giải quyết khiếu nại của họ theo thủ tục mà pháp luật quy định Các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại một mặt sử dụng những tài liệu, chứng cứ tiếp nhận từ người khiếu nại; mặt khác thu thập, xác minh thêm thông tin, tài liệu từ những nguồn khác để làm căn cứ cho

việc giải quyết khiếu nại một cách chính xác.

Theo Khoản 3 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo, chủ thể của việc khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức Cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng được quyền khiếu nại, tuy nhiên công dân Việt Nam là chủ thể sử dụng quyền khiếu nại thường xuyên và tích cực nhất Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi đầy đủ và phải tự mình thực hiện quyền khiếu nại Việc uỷ quyền cho người khác chỉ thực hiện trong những trường hợp

do pháp luật quy định như trong trường hợp công dân là

người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác mà không thể nhận thức hoặc làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại Và khi thực hiện việc

khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với

có quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình Còn trường hợp người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người đại diện là cha mẹ, vợ chồng, anh chị em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để thực hiện việc khiếu nại Việc ủy quyền khiếu nại phải lập thành văn bản có xác nhận của Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi người ủy quyền hoặc người được ủy quyền cư trú

Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện hợp pháp là thủ trưởng cơ quan đó Thủ trưởng cơ quan có thể ủy quyền cho người đại diện theo quy định của pháp luật

để thực hiện quyền khiếu nại Người được ủy quyền có nghĩa

vụ thực hiện việc khiếu nại theo đúng nội dung được ủy quyền

Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đứng đầu tổ chức Pháp luật thừa nhận sự ủy quyền của người đứng đầu tổ chức cho người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại

Về đối tượng của khiếu nại, theo Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại được hiểu là:

“quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính” (Khoản

10, Điều 2) Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính chỉ bao gồm quyết định hành chính

cá biệt, được thể hiện thành văn bản và do cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành Tuy nhiên trong thực tiễn, quyết định hành chính do người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước khác ban hành cũng là đối tượng khiếu nại, mặc dù chưa

được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo (trừ trường hợp pháp luật có quy định khác) Chẳng hạn, Toà án nhân dân ra quyết định xử phạt hành chính về hành vi gây rối trật tự phiên toà hoặc các quyết định liên quan tới việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức cũng là đối tượng khiếu nại… Việc xác định một quyết định hành chính có phải đối tượng khiếu nại hay không, không chỉ giúp người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại đúng pháp luật trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình mà còn giúp cho cơ quan giải quyết khiếu nại giải quyết nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp

luật.

Hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại được hiểu là:

“hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực

hiện nghĩa vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” (Khoản

11, Điều 2) Hành vi đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhưng đã xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân Chẳng hạn, việc cơ quan công chứng từ chối công chứng trước yêu cầu công chứng hợp pháp của công dân thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ của cơ quan công chứng là đối tượng khiếu nại Quyết định kỷ luật cũng là đối tượng của khiếu nại, được hiểu là: “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật như khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,

công chức” (Khoản 12, Điều 2) Những quyết định này

không bao gồm quyết định kỷ luật đối với người lao động làm công ăn lương theo quy định của Bộ luật lao động, quyết định kỷ luật trong cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Công an nhân dân, Quân đội nhân dân cũng như quyết định kỷ luật của các tổ chức chính trị tổ chức chính trị-xã hội…

1.1.2 Khái niệm tố cáo

Cùng với khiếu nại, quyền tố cáo của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, Luật khiếu nại, tố cáo và nhiều văn bản pháp luật khác Khái niệm tố cáocó thể được hiểu dưới nhiều góc độ khác nhau Dưới góc độ pháp lý, tố cáo được hiểu: “là việc công dân theo thủ tục do Luật khiếu nại, tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan,

tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”.(Khoản 2, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo) Như vậy, công dân dù bị ảnh hưởng trực tiếp hay không bị ảnh hưởng bởi hành vi vi phạm pháp luật là đối tượng của việc tố cáo đều có quyền thực hiện việc tố cáo khi biết được có hành vi vi phạm pháp luật xảy ra trong đời sống

xã hội Công dân có thể cung cấp các thông tin về hành vi vi phạm pháp luật cho các cơ quan nhà nước, nhưng khác với

tố cáo ở chỗ là tố cáo luôn được gửi tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền, theo một trình tự thủ tục do pháp luật quy định

và người tố cáo luôn là chủ thể xác định, có những quyền,

nghĩa vụ được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo Khi

công dân thực hiện quyền tố cáo thì giữa họ với cơ quan nhà nước sẽ phát sinh những quan hệ pháp luật nhất định và họ phải chịu trách nhiệm về những thông tin mà mình cung cấp Nội dung tố cáo của công dân rất đa dạng và phức tạp;

có tố cáo về những việc làm trái pháp luật của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ; có những tố cáo về những sai phạm trong công tác quản

lý của các cơ quan, trong đó có cơ quan quản lý hành chính

nhà nước Ngoài ra, công dân có thể tố cáo các hành vi vi

phạm về đạo đức, lối sống của cán bộ, công chức… Tổng hợp lại, đối tượng của tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Quy định này đã chỉ rõ hành vi bị tố cáo không chỉ là hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại mà còn bao gồm cả những hành vi vi phạm pháp luật đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, tổ chức và cá nhân Từ đó, có thể thấy trách nhiệm của Nhà

nước ta trong việc quản lý đất nước, không chỉ là khắc phục những hành vi gây thiệt hại mà trước đó phải phòng ngừa và ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm có thể xảy ra, tránh những thiệt hại cho xã hội Việc tố cáo của công dân cũng theo đó mà đòi hỏi Nhà nước phải có biện pháp giáo dục, trừng trị kịp thời, thậm chí là áp dụng các biện pháp nghiêm khắc để loại trừ những hành vi trái pháp luật xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể, của cá nhân Như vậy, khi thực hiện quyền tố cáo là công dân đã thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc xây dựng và củng

cố bộ máy nhà nước làm cho bộ máy nhà nước ngày càng phát huy hiệu quả trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội; hay nói rõ hơn thực hiện quyền tố cáo chính là việc tỏ rõ trách nhiệm của công dân không chỉ trong việc giám sát hoạt động quản lý của Nhà nước để xây dựng bộ máy nhà nước ngày càng trong sạch, vững mạnh mà còn đối với cả việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước để đây thực sự là những “người đại biểu của nhân dân”, góp phần ngăn chặn, tiến tới loại trừ những hành vi quan liêu, hách dịch, cửa quyền, sách nhiễu quần chúng của một bộ phận cán bộ công chức nhà nước Tuy nhiên, công dân thực hiện quyền tố cáo thường bị đặt vào tình thế bất lợi, thường bị hành hung, đe dọa, ức hiếp, trả thù Chính bởi vậy mà trong những năm qua Luật khiếu nại, tố cáo đã nhiều lần được sửa đổi, bổ sung, quy định đầy đủ, chi tiết và chặt chẽ hơn về quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo và người có thẩm quyền giải quyết tố cáo, tạo điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện quyền công dân của mình

Tóm lại, quyền khiếu nại và quyền tố cáo là những quyền chính trị cơ bản của công dân, là phương tiện bảo đảm cho việc thực hiện và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân, lợi ích của Nhà nước, lợi ích của xã hội Đồng thời đó cũng là nguồn thông tin quan trọng về tình trạng pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước, nó góp phần củng cố mối liên hệ giữa nhà nước và công dân

1.1.3 Phân biệt khiếu nại và tố cáo

Khiếu nại và tố cáo đều là các quyền chính trị cơ bản của công dân, thường được quy định trong cùng một điều luật hay trong cùng một văn bản Tuy nhiên giữa khiếu nại và tố cáo có những đặc điểm khác nhau cả về nội dung và cách thức giải quyết Quá trình thực thi pháp luật khiếu nại, tố cáo đã chỉ ra không ít trường hợp còn chưa phân biệt rõ ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo nhất

là khi đơn thư của công dân có nội dung chứa đựng cả việc khiếu nại và việc tố cáo thì vấn đề thụ lý và giải quyết còn nhiều lúng túng Đây là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh những nhầm lẫn, thiếu sót, thậm chí là sai lầm trong việc xử lý đơn thư, tiến hành xác minh, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân khiến người dân phải khiếu nại nhiều lần hoặc tố cáo sai sự việc Do vậy, việc phân biệt khiếu nại và tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình đúng pháp luật và giúp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng, kịp thời, chính xác và

đỡ mất thời gian, công sức, tránh được nhầm lẫn, sai sót trong khi giải quyết khiếu nại, tố cáo

- Trước hết, về chủ thể: Theo quy định của Luật khiếu nại,

tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005, chủ thể của hành vi khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân, cá nhân

và tổ chức nước ngoài (hoặc đại diện hợp pháp của họ) có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Cán bộ, công chức từ Vụ trưởng

và tương đương trở xuống có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật đối với họ Nói rõ hơn, chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc Trong khi đó, chủ thể của hành vi tố cáo chỉ có thể là cá nhân, tức là chỉ bao gồm công dân và người nước ngoài Cá nhân thực hiện hành vi tố cáo có thể chịu tác động trực tiếp hoặc không chịu tác động của hành vi vi phạm pháp luật Bởi vậy, khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo thì pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của chủ thể khiếu

nại, tố cáo cũng khác nhau Nếu chủ thể khiếu nại thực hiện không đúng pháp luật quyền khiếu nại của mình thì họ sẽ mất cơ hội được yêu cầu Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Còn nếu chủ thể tố cáo thực hiện quyền của mình không đúng quy định của pháp luật như tố cáo nặc danh, mạo danh thì tố cáo của họ không được giải quyết

- Thứ hai, về đối tượng: Trong khi đối tượng của khiếu nại

là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống, những quyết định và hành vi này phải có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại Thì đối tượng của tố cáo rộng hơn rất nhiều, công dân có quyền tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Có nghĩa là hành

vi vi phạm pháp luật là đối tượng của tố cáo có thể tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo có thể không Chính sự khác nhau này đã dẫn đến sự khác nhau về thẩm quyền, thủ tục giải quyết, về quyền và nghĩa

vụ của chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo…Cụ thể:

+ Về thẩm quyền, khiếu nại được giải quyết lần đầu tại

chính cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện hành vi trái pháp luật là đối tượng của hành vi khiếu nại Trong trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại của mình lên cấp trên trực tiếp của cấp đã có thẩm quyền giải quyết hoặc khởi kiện tại Tòa án Còn đối với giải quyết tố cáo thì tại Điều 59 Luật khiếu nại, tố cáo có nêu rõ:

“Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết Tố cáo hành vi

vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu

cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm

giải quyết” Như vậy, khác với thẩm quyền giải quyết khiếu

nại, người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào đó là chủ thể giải quyết tố cáo không có thẩm quyền giải quyết đối với đơn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của chính bản thân mình Họ chỉ có quyền giải quyết những đơn tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ

chức mà mình quản lý trực tiếp.

+ Về trình tự giải quyết, có thể chỉ ra một điểm khác nhau

giữa khiếu nại, tố cáo là vấn đề thời hiệu Đối với khiếu nại:

“thời hiệu được tính là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính”

(Điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo) Còn đối với khiếu nại quyết

định kỷ luật cán bộ công chức thì thời hiệu được tính là 15

ngày kể từ ngày nhận được quyết định kỷ luật.“ Trong

trường hợp vì ốm đau, thiên tai địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu thì thời gian có trở ngại đó không được tính vào thời hiệu khiếu nại” (Điều 31 Luật khiếu nại, tố

cáo) Đối với tố cáo, pháp luật hiện hành không quy định về

thời hiệu tố cáo

- Thứ ba, về mục đích: Nếu như mục đích của khiếu nại là

nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hoặc người có thẩm quyền Thì mục đích của tố cáo không chỉ dừng ở việc bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà cao hơn thế nữa là nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước

Tóm lại: “việc phân biệt hai khái niệm khiếu nại và tố cáo sẽ

góp phần quan trọng trong việc xây dựng cơ chế, thiết chế thực hiện quyền công dân và cũng là cơ sở để cá thể hóa trách nhiệm, từ đó xác định thẩm quyền và xây dựng trình

tự giải quyết khiếu nại và tố cáo ngày càng đơn giản, gọn nhẹ, nhanh chóng, tiết kiệm và hợp lí hơn” (Giáo trình

Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo – Trường Đại học Luật Hà Nội Nhà xuất bản Công an nhân dân Hà Nội 2006)