Tổng quan nền hành chính việt nam thời kỳ 1945 đến trước khi có quyết định 1362001QQĐ CP (91 trang)

NỀN HÀNH CHÍNH VIỆT NAM THỜI KỲ 1945 -2000 PHẦN I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH. 1. 1. Khái niệm chung. Nhiều nghiên cứu đã đề cập đến "lịch sử hành chính Việt Nam". Đặc biệt Chính phủ đã có những công trình nghiên cứu về lịch sử Chính phủ. Tuy nhiên, cần nhìn nhận một cách chính xác hơn về cách tiếp cận để nghiên cứu lịch sử cũng như những hoạt động cải cách hành chính nhà nước Việt Nam qua các giai đoạn khác nhau. Trước hết cần nhận thức đúng về thuật ngữ hành chính trên phương diện khoa học hành chính để từ đó tiến hành nghiên cứu lịch sử hành chính Việt Nam cũng như cải cách hành chính qua từng giai đoạn bao gồm những nội dung cơ bản gì. Không ít tài liệu nghiên cứu lịch sử hành chính Việt Nam đã đề cập đến lịch sử của hành chính từ những khi nhà nước Việt nam ra đời, bao gồm cả thời kỳ phong kiến. Điều đó đã không nhận thức đúng bản chất của thuật ngữ hành chính dưới giác độ khoa học hành chính. Thuật ngữ hành chính "Administration" trên phương diện khoa học xuất hiện khi hoạt động quản lý nhà nước bắt đầu có sự phân chia thành các nhóm quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính vì vậy, khoa học nghiên cứu việc sử dụng quyền lực nhà nước đã có từ ngay khi có nhà nước ra đời và sử dụng quyền lực nhà nước bởi những chủ thể khác nhau, nhưng trong thời kỳ phong kiến khái niệm quyền lực và sử dụng quyền lực nhà nước mang tính tập quyền rất lớn. Hệ thống pháp luật chưa hình thành và có "mần mống của pháp luật cũng chỉ là pháp luật do một người đề ra để cai trị nhiều người”. Xét xử hay vận hành hệ thống đó cũng chỉ tuân thủ theo nguyên tắc "vua là thiên tử". Chính vì vậy, nghiên cứu hành chính của những thời kỳ phong kiến là một trong những xu hướng "nghiên cứu nhà nước hơn là nghiên cứu hành chính”. Không ít công trình không phân biệt giữa hai phạm trù “nhà nước – quản lý nhà nước” và hành chính như là một yếu tố cấu thành của quản lý nhà nước. Không ít nhà sử học đã đồng nhất hai khái niệm nhà nước và hành chính hay có một sự nhầm lẫn rất lớn giữa “quản lý nhà nước” và “khoa học hành chính”. Một số người đồng nhất nghiên cứu lịch sử quốc gia, hình thành và phát triển nhà 1 nước của quốc gia đó gắn với nó là lịch sử hành chính lại là một cách tiếp cận "sai lệch và không hiểu gì về khoa học hành chính". Khoa học hành chính không phải là nghiên cứu đồ đồng, đồ sắt hay nông nghiệp lúa nước hay lúa nương. Không phải vua có bao nhiêu vợ hay vua hiền hay vua ác. Một sự đồng nhất giữa lich sử quốc gia, lịch sử nhà nước với lịch sử hành chính (với nghĩa là khoa học hành chính) là một sự nhầm lẫn và thực sự chưa hiểu bản chất của thuật ngữ “hành chính” này. Hành chính gắn với nghĩa với quản lý không có nghĩa là quản lý là hành chính. Hành chính chỉ là một trong những dạng của quản lý. Chính vì vậy, khoa học hành chính và khoa học quản lý có những vùng giao thoa. Điều đó cũng tương tự như hành chính với nhà nước. Hành chính và quản lý nhà nước cũng có những phần giao thoa, nhưng không có nghĩa “quản lý nhà nước” là “hành chính nhà nước ” 1. 2. Những yếu tố cấu thành nền hành chính nhà nước. Nghiên cứu khoa học hành chính cũng chính đồng nghĩa nghiên cứu cơ sở khoa học, lý luận cũng như thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước của một bộ phận cấu thành nhà nước. Đó cũng chính là nghiên cứu những nền tảng của hoạt động sử dụng một trong ba nhóm quyền lực nhà nước: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Khi ba quyền này không có sự phân chia và không hình thành những khái niệm cân bằng, phân công, phối hợp, nghiên cứu đó sẽ thiên về nghiên cứu nhà nước và quyền lực nhà nước. Nghiên cứu khoa học, lý luận và thực tiễn của hành chính cũng chính là nghiên cứu những nền tảng cơ bản để cho hệ thống này vận hành. Có thể nghiên cứu tập trung vào các nhóm yếu tố: - Thể chế hành chính. - Tổ chức và hoạt động của hệ thống các tổ chức được gọi là cơ quan hành chính nhà nước. - Những vấn đề liên quan đến con người làm việc trong hệ thống các tổ chức trên. - Những yếu tố về quản lý và sử dụng nguồn lực trong cá tổ chức được gọi là cơ quan hành chính nhà nước (trung ương và địa phương). - Những phương pháp, cách thức các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng để đạt được mục tiêu. - Những yếu tố tác động, ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của hệ thống các tổ chức trên. - Khác. 2 Mục tiêu của đề tài này, không nghiên cứu cả các yếu tố trên trong giai đoạn lịch sử của Việt nam từ 1945-2005. Vấn đề chủ yếu của nhóm nghiên cứu là tập trung vào các dữ liệu có được để hình thành ra một bức tranh về hành chính nhà nước Việt Nam qua các giai đoạn và các hoạt động cải cách hành chính chủ yếu gắn với từng giai đoạn. Nghiên cứu cải cách hành chính gắn liền vào từng giai đoạn nhưng không có điều kiện để mô tả những nét lịch sử môi trường chính trị, kinh tế, văn hoá,.. trong đó các tổ chức hành chính trung ương - địa phương tồn tại, vận động và phát triển. Đó cũng có thể là một hạn chế. Nghiên cứu cải cách hành chính qua các giai đoạn phát triển của nhà nước Việt nam từ 19945 lại nay sẽ tập trung trên các nội dung chủ yếu các yếu tố cấu thành hệ thống hành chính nhà nước theo tư duy của khoa học hành chính (cổ điển cũng như hiện đại). Có thể có khá nhiều thuật ngữ sử dụng từng giai đoạn không đồng nghĩa với nhau, nhưng bản chất có thể không khác biệt nhiều. Đó cũng là điều mà các nhà khoa học xã hội và khoa học hành chính cần chú ý. 1.2.1. Thể chế hành chính. Đây là những vấn đề gây khá nhiều tranh luận xung quanh thuật ngữ thể chế và do đó cả thể chế hành chính. Nhiều nhà nghiên cứu pháp luật xem xét khía cạnh thể chế từ giác độ pháp luật. Và do đó coi thể chế là các loại văn bản pháp luật hoạt động của hành chính. Cách tiếp cận đó có thể khó phân biệt thể chế hành chính theo nghĩa hoạt động cụ thể của từng loại cơ quan hành chính. Thể chế theo nghĩa thông thường (institution) được quan niệm gắn liền với một “tổ chức chính thức” và có những cách tiếp cận mang tính pháp lý, quy định chung cho sự hoạt động của “tổ chức” đó. Không có khái niệm “bệnh viện” nếu như bệnh viện không hình thành “tổ chức” và không có những quy định chung cho sự tồn tại và hoạt động của bệnh viện. Bệnh viện do đó có cả bệnh viên tư và bệnh viện công. Mỗi loại bệnh viện đều được thừa nhận là một thể chế. Chỉ khác nhau cơ bản về sự hoạt động của hai loại bệnh viện trên thông qua những quy định cho sự hoạt động. Cả hai loại có thể phải có những nét chung (có thể do pháp luật nhà nước quy định; cũng có thể do hiệp hội bệnh viện quy định). Nhưng mỗi một bệnh viện lại có thể có những quy định khác chỉ có ở loại bệnh viện đó và nhân viên bệnh viện phải tuân theo. Thể chế hành chính cũng phải được tiếp cận từ hai giác độ: - Đó cũng là một loại thể chế nhà nước – các tổ chức của nhà nước - Đó là một loại thể chế riêng, phân biệt với các thể chế nhà nước khác (lập pháp, tư pháp) 3 Trong điều kiện cụ thể của thể chế hành chính, có thể có nhiều loại thể chế hành chính khác nhau. Đó chính là hệ thống của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở với những quy định mang tính pháp luật (Hiến pháp, lụât, pháp lệnh, sắc lệnh, nghị quyết, văn bản lập quy,...) về sự tồn tại, vận đồng và phát triển của hệ thống các cơ quan đó. Về tổng thể thể chế hành chính, tuy theo từng giai đoạn cụ thể cũng như điều kiện pháp luật của quốc gia, các loại thể chế hành chính nhà nước được xác định từ văn bản pháp luật nhà nước cao nhất (đạo luật gốc, cơ bản – hiến pháp) hay các văn bản khác. Ví dụ, trong điều kịên cụ thể của Hiến pháp đầu tiên của VIệt nam, các thể chế hành chính nhà nước chưa được xác định một cách chi tiết. Do đó, nhiều loại thể chế hành chính ra đời do các văn bản pháp luật thấp hơn quy định và tuỳ theo từng thời kỳ có sự khác nhau. Có những thể chế mới được thay thế, bổ sung bằng văn bản dưới luật, sắc lệnh,.... Nhiều nước, hiến pháp không quy định cụ thể về thể chế hành chính nhà nước tại địa phương. Thay vào đó, hiến pháp quy định các loại thể chế đó do các văn bản luật quy định. Thể chế hành chính nhà nước trung ương (chính phủ, bộ,....) thường được ghi nhận trong Hiến pháp (ví dụ Hiến pháp quy định chính phủ, thủ tướng bao nhiêu phó thủ tướng, bao nhiêu bộ,...) nhưng cũng có nhiều nước, những quy định đó thông qua luật hay văn bản nghị quyết kỳ họp (như cách làm của Việt Nam ). Trong luật cũng có thể không quy định cụ thể về các loại thể chế hành chính. Sự ra đời, bổ sung các thể chế hành chính mới là một đòi hỏi tất yếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong nhiều văn bản luật của các nước, không quy định cụ thể thể chế hành chính trung ương (bao nhiêu bộ) mà do một cơ chế chính phủ (một đảng đa số hay liên minh- chính phủ liên hiệp) để đề nghị thể chế bộ (bao nhiêu bộ). Đảng đa số (một đảng) thường có số thể chế bộ hạn chế hơn so với chính phủ liên hợp nhiều đảng để có liên minh đa số. Đối với chính quyền địa phương cũng tương tự. Hệ thống văn bản lập quy có thể xác định các loại thể chế hành chính địa phương. Ví dụ, để có một thể chế mới về đô thị, chỉ cần khu vực đó có đủ những tiêu chí về đô thị, sẽ được cơ quan quản lý có thẩm quyền trao quy chế đô thị. Tuy theo từng giai đoạn phát triển, nhiều thể chế hành chính được ra đời. Trong đó, có một số nhóm: - Thể chế chính phủ - Thể chế bộ - Thể chế các chủ thể độc lập 4 - Thể chế hoạt động kinh tế, cung cấp dịch vụ; Thể chế đại diện (Hội đồng). Thể chế chấp hành (địa phương) Khác. Nghiên cứu cải cách thể chế hành chính cũng chính là nghiên cứu hệ thốngpl quy định các loại thể chế nhà nước và thể chế hành chính nhà nước. 1.2.2. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Mỗi một loại thể chế hành chính gắn liền với nó là một tổ chức chính thức và các quy định về thành lập, cơ cấu tổ chức và hoạt động của thể chế đó. Các cơ quan hành chính nhà nước trong tổng thể chung phân biệt với các cơ quan nhà nước khác (lập pháp, tư pháp) bằng những yếu tố cơ bản như: - Chức năng - Nhiệm vụ - quyền hạn - Cơ cấu tổ chức bộ máy - Cách thức hoạt động của nó. Nghiên cứu cách thức tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước cũng như từng loại cơ quan hành chính (trung ương, địa phương, bộ, ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân cũng như các cơ quan chuyên môn) sẽ phát hiện ra khá nhiều vấn đề về tổ chức và hoạt động của các loại cơ quan đó: chồng chéo, trùng lắp, rõ ràng, không tương xứng giữa các yếu tố. Nghiên cứu các tổ chức hành chính (cơ quan hành chính) dưới giác độ của khoa học tổ chức nhằm chỉ ra những sự sai lệch giữa khoa học, lý luận và thực tiễn của tổ chức hoạt động của cơ quan hành chính. Nhiều nước trên thế giới cũng như Việt Nam đã chỉ ra rằng cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước bị chi phối bởi nhiều yếu tố và trong nhiều trường hợp không theo cơ sở của khoa học tổ chức. Nghiên cứu cải cách về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm tìm ra mô hình hợp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước và cách thức tiến hành các hoạt động của chính các loại cơ quan này. 5 1.2.3. Vấn đề nhân sự, nguồn nhân lực trong các cơ quan hành chính nhà nước. Yếu tố quyết định hoạt động hiệu quả của hệ thống các cơ quan hành chính chính là cách thức quản lý và sử dụng con người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước. Tổ chức hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, chính vì vậy các loại cơ quan này chịu sự chi phối rất nhiều yếu tố liên quan đến quản lý và sử dụng lực lượng lao động làm việc trong cơ quan này. Tính chính trị của người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nói riêng tồn tại ở tất cả các nước và đó cũng chính là nguyên nhân phổ biến của hoạt động không hiệu quả của các tổ chức nhà nước so với các loại tổ chức khác. Trong xu hướng chung của cải cách hành chính, nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng lý thuyết quản lý nhân sự từ các tổ chức khu vực tư nhân trong tổ chức nhà nước nói chung và đặc biệt trong các cơ quan hành chính nhà nước – nơi ngày càng được coi là hệ thống hoạt động mang tính chuyên môn, nghề nghiệp, tương đồng với khu vực tư nhân. Bốn vấn đề lớn được quan tâm khi xem xét vấn đề nhân sự, nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước là: - Tuyển chọn người vào trong cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. - Cách thức sử dụng mang tính chuyên môn, nghề nghiệp hay tính chính trị’ - Quyền lợi - Nghĩa vụ Khi bốn vấn đề trên càng được “thể chế hoá” và mức độ hiệu lực của những “thể chế” càng cao, sẽ tạo ra được một lực lượng lao động đáp ứng được đòi hỏi mang tính chuyên nghiệp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. Thực tế của nhiều nước và Việt Nam đã chỉ ra hạn chế rất lớn về “tính thể chế hoá” của các thể chế hành chính trên phương diện sử dụng nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước. Sử dụng lãng phí, chảy máu chất xem, làm việc không hiệu quả, thiếu động lực,... thiếu cơ chế để xử lý, đang làm cho hoạt động của khu vực nhà nước trên một số lĩnh vực không cạnh tranh được với các khu vực khác. 6 Nghiên cứu cải cách trên lĩnh vực nhân sự nhằm tìm ra cơ sở lý luận, khoa học và thực tiễn của việc sử dụng người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực thi tốt nhất công vụ của nhà nước. 1.2.4.Vấn đề nguồn tài chính cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Mỗi một cơ quan nhà nước nói chung đều hoạt động dựa trên nguồn lực (ngân sách nhà nước) cung cấp. Các cơ quan hành chính nhà nước cũng tương tự. Mặt khác, các cơ quan hành chính nhà nước còn phải quản lý một nguồn ngân sách lớn của nhà nước dành cho hoạt động đầu tư phát triển. Trên nguyên tắc đó, có hai khía cạnh được xem xét: - Khía cạnh quản lý ngân sách và sử dụng ngân sách nói chung. - Quản lý ngân sách nhà nước dành cho hoạt động của từng cơ quan hành chính nhà nước. Trong lĩnh vực thứ nhất, nhiều nội dung cần được nghiên cứu riêng, nhưng có thể thấy rõ của các nước là đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước phải có những kiến thức, trình độ, kỹ năng khi tham gia vào lĩnh vực này (quản lý thu, chi ngân sách nhà nước). Trong khi đó, mảng thứ hai gắn liền với từng loại cơ quan. Đây cũng là một trong những vấn đề đang được các nước và Việt Nam xem xét dưới giác độ hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước dành cho từng loại cơ quan hành chính. Thực tế của các nước cũng như ở Việt Nam, thiếu những cơ chế để kiểm soát hoạt động sử dụng ngân sách nhà nước dành cho từng loại cơ quan. Nguyên nhân cơ bản là ngân sách đó không thuộc của bất cứ một cá nhân nào, nhưng lại có nhiều người có quyền được sử dụng nó. Và khi không thuộc của một ai, nhiều loại hình “sử dụng” sẽ xuất hiện. Khoán chi hành chính đã trở thành một yếu tố cơ bản của cải cách hành chính. Tuy nhiên, bên cạnh vấn đề “khoán”, có nhiều vấn đề khác đạt ra cần quan tâm (xem mục chi tiết ở cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005 – mô hình khoán chi hành chính). 2.1. Hành chính nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà thời kỳ 1945-1959. 7 Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời trong điều kiện của cuộc đấu tranh giải phóng dân tộc chưa hoàn thành. Mặc dù nhà nước đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh khai sinh vào 2/9/1945, nhưng ngay sau đó hoạt động của cả bộ máy nhà nước vẫn còn trong thời kỳ “bắt đầu”. 2.1.1. Tổ chức hành chính nhà nước trung ương Ngay sau khi tuyên bố độc lập, chính phủ liên hiệp lâm thời đã được thành lập từ chính phủ lâm thời. Số bộ bao gồm nhiều thành phần, đảng phái. 18 thành viên của chính phủ liên hiệp. Sau tổng tuyển cử, chính phủ mới do Chủ tịch Hồ Chí Minh thành lập có 12 thành viên. Giai đoạn 1945-1955 là giai đoạn cả nước có chiến tranh, chính vì vậy mô hình tổ chức bộ máy chính phủ trung ương rất linh hoạt và điều hành các loại công việc có sự phân công cụ thể giữa các thành viên. Chính phủ giai đoạn này đã quy tụ nhiều đại diện các đảng phái, các miền. Tập trung vào các công việc nhằm bảo đảm cho hoạt động của nhà nước non trẻ là một nhà nước của dân, do dân và vì dân. Tập trung quyền lực khá cao và do đó cũng là đòi hỏi để điều hành công việc chung của đất nước. Giai đoạn 1954-1959 là giai đoạn đặc biệt trong lịch sử nhà nước Việt Nam. Nhà nước phải chấp nhận sự chia cắt đất nước thành hai miền với hai chế độ nhà nước hoàn toàn khác nhau. 8 Trên thực tế, mô hình chính phủ, thực chất là mô hình hành pháp mạnh - tổng thống theo kiểu của Pháp. Thủ tướng chính phủ có quy định, nhưng vai trò quản lý, điều hành và ban hành văn bản pháp luật rất hạn chế. Về cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính phủ, Hiến pháp 1946 qui định: chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc; chính phủ gồm có chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, phó chủ tịch và nội các. Nội các có thủ tướng, các bộ trưởng, thứ trưởng và có thể có phó thủ tướng. Trên thực tế, trong thời gian này, việc tổ chức chính phủ chưa hoàn toàn như hiến pháp qui định. Chưa có thủ tướng, chưa có phó thủ tướng, chưa tổ chức nội các, nhưng tổ chức hội đồng chính phủ. Về chức năng, quyền hạn, khi chưa có quốc hội, chính phủ hoàn toàn nắm quyền quản lí và điều hành xã hội. Từ khi quốc hội được thành lập, do hoàn cảnh bó buộc nên hoạt động của quốc hội có nhiều hạn chế, chính phủ đã kết hợp với ban thường trực quốc hội giữ vai trò chủ yếu trong việc hướng dẫn quốc dân, phát triển sự nghiệp cách mạng của dân tộc. Vấn đề cải cách hành chính ở cấp trung ương trong giai đoạn này cũng có nhiều hạn chế do điều kiện chiến tranh. Chính quyền trung ương cần phải được giữ vững, ổn định để có thể thống nhất chỉ huy cuộc kháng chiến. Các vấn đề thay đổi, kiện toàn bộ máy chính quyền thường chỉ tập trung vào các đơn vị hành chính địa phương. 2.1.2. Chính quyền địa phương Tổ chức hành chính địa phương theo hướng pháp 1946 và các văn bản pháp luật từ giai đoạn 1945- 19954 ( trước khi ký hiệp định Giơneve 1954). 9 Trước khi có Hiến pháp 1946 do Quốc hội nước Việt nam dân chủ Cộng hoà ban hành, sự phân chia địa giới hành chính và tổ chức hành chính địa phương của Việt Nam theo mô hình Bắc Bộ Trung bộ Nam Bộ của Pháp trong đó khu vực Miền trung được Tỉnh. Figure 1: Phân chia đại giới hành chính theo Hiến pháp 1946 thực hiện theo nguyên tắc tự quản. Huyện. xã. Ngay sau khi Nhà nước Việt Nam được thành lập, quản lý hành chính nhà nước ở địa phương đã được quy định theo mô hình mang tính chất truyền thống của các nước Châu Âu – “mô hình Hội đồng và Uỷ ban”. "Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Uỷ ban hành chính do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ. ở hai cấp xã và tỉnh có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính ở các cấp huyện và kỳ chỉ có Uỷ ban hành chính. Cách tổ chức quyền hạn và cách làm việc của các cơ quan nói trên sẽ quy định theo như sắc lệnh này" [1]. 1 Sắc lệnh của Chủ tịch chính phủ lâm thời số 63/SL ngày 23/11/1945 về chính quyền địa phương. 10 Cách thức tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình “Hội đồng – Uỷ ban” không thay đổi về bản chất trong suốt cả cả quá trình phát triển của nhà nước Vịêt nam từ 19945 - 2005 (60 năm). Trên thực tế tên goi, cấp và loại chính quyền địa phương có thể thay đổi, nhưng tư tưởng “Hội đồng – Uỷ ban” nhất quán. Sắc lệnh 63/SL năm 1945 của Chính phủ lâm thời quy định khá cụ thể về cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong điều kiện mới được thành lập. Đây là một bản sắc lệnh quy định cụ thể và rất rõ ràng: - Cách thức thành lập các tổ chức chính quyền địa phương. - Mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương - Phân cấp rất triệt để quyền của cấp trên đối với cấp dưới khi giải quyết các hoạt động vi phạm pháp luật. Những quy định trên tạo cơ hội để hệ thống hành chính có thể hoạt động một cách thống suốt và cấp trên đối với cấp dưới mang tính thứ bậc chặt chẽ. Sự giám sát của chính quyền địa phương cấp trên với chính quyền địa phương cấp dưới trong mô hình nhà nước đơn nhất đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất của việc thực thi pháp luật nhưng cũng trao cho mỗi một cấp hành chính quy tự chủ, nhưng bị giám sát. Đây là một cách tiếp cận phổ biến của nhiều nước cho đến nay. Mô hình mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương mô tả ở các hình vẽ từ 2 đến ... Cấp huyện không có Hội đồng Nhân dân, nhưng có Uỷ Ban hành chính. Cách thức tổ chức Uỷ ban Hành chính cấp huyện theo quy định của Sắc lệnh 63/SL thể hiện 11 đó là một cơ quan mang tính chất phối hợp các xã hơn là một cơ quan trực tiếp quản lý, điều hành. Tỉnh là một đơn vị chính quyền địa phương, có cả Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính. Cách thức thành lập Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính cũng được quy định cụ thể sự phân cấp trong hệ thống chính quyền địa phương (hành chính),ít bị lệ thuộc vào lập pháp hay tư pháp. Mối quan hệ giữa Hội đồng Nhân dân tỉnh và Uỷ ban Hành chính tỉnh cũng như mối quan hệ với hành chính cấp trên là kỳ cũng được quy định và xác định cụ thể nhiệm vụ và quyền hạn của từng chủ thể đối với hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương cấp tỉnh. Những công việc nào được giải quyết bằng mối quan hệ cụ thể đã được quy định, các cấp, các chủ thể căn cứ vào đó để thực hiện. Những thể chế như: từ chức, bị giải tán, mất tư cách hội viên Hội đồng Nhân dân tỉnh đều được quy định khá cụ thể mà mang tính chất phân cấp rất rõ ràng. Kỳ là một đơn vị hành chính và chỉ có Uỷ ban Hành chính, không có Hội đồng Nhân dân. Đây cũng là một thể chế đặc biệt cần chú ý khi bàn về khía cạnh hoạt động của chính quyền địa phương. Giống như huyện, kỳ chỉ mang tính chất phối hợp các hoạt động trên địa bàn của kỳ với sự tham gia của nhiều huyện. Mặc dù sắc lệnh quy định cụ thể mối quan hệ giữa Uỷ ban Hành chính kỳ với tỉnh, nhưng sự quan hệ đó thể hiện tính phối hợp. 12 Hội viên Hội đồng Nhân dân các tỉnh Uỷ Ban hành chính kỳ Figure 2: Hội đồng Nhân dân tỉnh Uỷ ban hành chính kỳ do hội viên các Hội đồng nhân dân tỉnh trong kỳ bầu ra. Hội viên Hội đồng nhân dân tỉnh nào bỏ phiếu ở tỉnh lỵ tỉnh ấy. Bầu uỷ viên chính thức và 2 uỷ viên dự khuyết. Uỷ ban trúng cử sẽ tự bầu lấy Chủ tịch, Phó Chủ tịch và thư ký. Uỷ ban hành chính kỳ bầu xong phải được Hội đồng Chính phủ chuẩn y rồi mới được nhậm chức. Uỷ viên nào không được chuẩn y thì phải bầu lại. Nếu lần bầu lại, uỷ viên ấy vẫn được trúng cử thì Hội đồng Chính phủ phải công nhận. Khi một phần ba tổng số hội viên tất cả các Hội đồng nhân dân tỉnh yêu cầu phúc quyết Uỷ ban hành chính kỳ thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ phái người về tổ chức cuộc bỏ phiếu tín nhiệm. Hội viên Hội đồng nhân dân tỉnh nào bỏ phiếu ở tỉnh ấy. Nếu quá nửa tổng số hội viên các hội đồng nhân dân tỉnh không tín nhiệm Uỷ ban hành chính kỳ thì Uỷ ban hành chính kỳ phải xin từ chức. Những uỷ viên từ chức nếu là hội viên Hội đồng nhân dân một tỉnh trong kỳ sẽ vẫn được giữ tư cách ấy. Khi Uỷ ban hành chính kỳ không tuân lệnh trên thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ đề nghị lên Hội đồng Chính phủ giải tán Uỷ ban hành chính kỳ. Những uỷ viên Uỷ ban bị giải tán nếu có chân trong một Hội đồng nhân dân thì mất cả tư cách hội viên hội đồng ấy. Nếu một uỷ viên Uỷ ban hành chính kỳ phạm lỗi trong khi thừa hành chức vụ, thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ theo lời đề nghị của Uỷ ban hành chính kỳ hoặc khiển trách hoặc cách chức uỷ viên phạm lỗi. Nếu lỗi của uỷ viên phạm đến luật hình thì uỷ viên sẽ bị đưa ra toà án truy tố. Khi Uỷ ban hành chính kỳ bắt buộc phải từ chức hay bị giải tán, theo những điều thứ 59 và 60, thì Bộ Nội vụ phải tổ chức ngay cuộc bầu cử Uỷ ban hành chính mới. Khi một vài uỷ viên bị cách chức hay xin từ chức thì những uỷ viên dự khuyết sẽ theo thứ tự được cử thay. Các điều khoản quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương theo Sắc lệnh 63/SL năm 1945 thể hiện mức độ phân công và phân cấp rất cụ thể và trách nhiệm của các cấp cũng rất cao. Tuy nhiên, những quy định đó mang tính lâm thời do chính phủ chỉ thành lập lâm thời. Trong giai đoạn trước khi có Hiến pháp 1945, vấn đề tổ chức các khu đô thi cũng đã được xác định bằng sắc lệnh 77/SL Về nguyên tắc, các khu đô thi được gọi là thị xã- nhưng lại được xác định là cấp xã và trực tiếp chịu sự quản lý của tỉnh. "Các thị trấn Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn Chợ Lớn đều đặt làm thành phố. 13 Thành phố Hà Nội được đặt trực tiếp dưới quyền Chính phủ trung ương, còn các thành phố khác đều thuộc quyền các kỳ. ở mỗi thành phố sẽ đặt ba thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Uỷ ban hành chính thành phố và Uỷ ban hành chính khu phố. Riêng ở Đà Lạt không có Hội đồng nhân dân thành phố và Uỷ ban hành chính thành phố mà chỉ có các Uỷ ban hành chính khu phố thôi. Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính tỉnh Lâm Viên sẽ kiêm cả nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính thành phố Đà Lạt luôn" [2]. Cách quy định trên đã có sự phân biệt giữa đô thị và nông thôn. Các thành phố, chỉ có mô hình chính quyền địa phương 1 cấp và có cơ quan hành chính để thực hiện công việc hàng ngày trên địa bàn khu phố. Khu phố là đơn vị hành chính cơ sở của khu vực đô thị. Các khu phố ở các thành phố chỉ có Uỷ ban Hành chính, không có Hội đồng Nhân dân; các thị xã lớn, cũng được chia thành khu phố. Việc quyết định chia thành khu phố do Uỷ ban Hành chính kỳ quyết định. Sự thay đổi địa giới hành chính của các đơn vị hành chính thuộc thẩm quyền của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Trong giai đoạn 1945-1954, chính phủ có quyền được thành lập các đơn vị hành chính mới nhằm thực hiện cuộc kháng chiến. Ví dụ: Uỷ ban hành chính Miền thượng du Thanh Hoá có nhiệm vụ: a) Giúp Uỷ ban hành chính tỉnh Thanh Hoá giải quyết các công việc ở sau châu miền thượng du tỉnh Thanh Hoá; 2 Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về thành phố và thị xã. 14 b) Động viên dân chúng để chuẩn bị kháng chiến; c) dốc xuất việc tăng gia sản xuất; d) Phát triển bình dân học vụ. Để thực hiện được tổ chức kháng chiến, chính phủ thành lập Uỷ ban kháng chiến Hành chính. Uỷ ban này có nhiệm vụ được quy định trong sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948. Ví dụ: UBKCHC Liên khu là cơ quan chính quyền địa phương có nhiệm vụ: 1) Thực hiện ở liên khu chính sách của Chính phủ, 2) Lãnh đạo công cuộc kháng chiến toàn diện trong liên khu, 3) thi hành hoặc đôn đốc sự thi hành các sắc lệnh, nghị định, mệnh lệnh của Chính phủ, 4) Điều hoà và phối hợp các ngành hoạt động thuộc phạm vi liên khu, 5) Kiểm soát tất cả các ngành hoạt động thuộc phạm vi liên khu đứng về phương diện: a- Chủ trương, chính sách của Chính phủ, b- Chỉ thị, kế hoạch của Chính phủ, c- Tinh thần làm việc và sự mẵn cán của nhân viên thừa hành. 6) Phụ trách sự trị an trong liên khu, 7) Điều khiển và kiểm soát UBKCHC cấp dưới [3]. Do tính chất đặc biệt của việc điều hành hoạt động kháng chiến, những điều quy định về giải tán, đình chỉ hoạt động của Uỷ ban kháng chiến Hành chính không được áp dụng. 3 sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 15 UBKCHC có thể đặt những quy tắc tạm thời được thi hành ngay, nhưng phải tuân thủ những điều kiện sau: 1) Không trái với chủ trương chính sách của Chính phủ, 2) Không trái những sắc lệnh, nghị định, thể lệ, hiện hành, 3) Không được đặt các thứ thuế mới, 4) Không được đặt những hình phạt, trừ hình phạt vi cảnh, 5) Về những việc có liên quan đến chuyên môn, phải hỏi ý kiến ngành chuyên môn sở quan, 6) Phải báo cáo ngay lên Chính phủ, 7) Phải đưa ra toàn uỷ ban thảo luận, phải lấy biểu quyết theo đa số của toàn ban. Trong điều kiện chiến tranh, Hội đồng quốc phòng có vai trò rất quan trọng trong việc chỉ định các uỷ viên Uỷ ban kháng chiến Hành chính. Do sự đan xen giữa vùng tự do, vùng bị địch uy hiệp và vùng tạm thời bị địch kiểm soát, pháp luật nhà nước quy định cách thức riêng cho hoạt động của Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban kháng chiến hành chính. Uỷ ban kháng chiên hành chính được thành lập trong điều kiện chiến tranh nên không thể thực hiện thông qua Hội đồng Nhân dân. Cách thức thành lập cũng như chỉ định uỷ viên Uỷ ban kháng chiến hành chính được quy định đặc biệt: - Việc công nhận hay chỉ định các uỷ viên mỗi cấp do cấp trên đề nghị và cấp trên cách 1 bực quyết định và cấp bằng. - Uỷ viên kháng chiến hành chính xã do uỷ ban kháng chiến hành chính huyện đề nghị, Uỷ ban kháng chiến hành chính tỉnh quyết định và cấp bằng, - Uỷ viên kháng chiến hành chính huyện do Uỷ ban kháng chiến hành chính tỉnh đề nghị, Uỷ ban kháng chiến hành chính Liên khu quyết định và cấp bằng, 16 - Uỷ viên kháng chiến hành chính tỉnh do Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu đề nghị, Bộ Nội vụ được uỷ nhiệm của Hội đồng Chính phủ quyết định và cấp bằng, - Uỷ viên quân sự trong Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu do Bộ Quốc phòng và Bộ Tổng chỉ huy đề nghị, các uỷ viên khác do Bộ Nội vụ đề nghị, đều do Chủ tịch Chính phủ ra sắc lệnh chỉ định và cấp bằng [4]. Trong giai đoạn 1945 đến 1952, các văn bản điều hành đều dưới hình thức văn bản của Chính phủ, do chủ tịch nước ban hành. Mặc dú Hiến pháp 1946 được thông qua, nhưng ít có trường hợp nào các văn bản pháp luật do chính phủ ban hành dựa vào những quy định của Hiến pháp. Cách thức tổ chức hệ thống chính quyền địa phương đều căn cứ vào sắc lệnh 63/1945. Liên khu Hội đồng Nhân dân Tỉnh. Uỷ ban kháng chiến và Hành chính Huyện. Thị xã Thành phố Khu phố xã. Khu phố Hình 7: Uỷ ban kháng chiên hành chính 4 sắc lệnh số 151/SL ngày 25/3/1948 17 Tóm lược: Giai đoạn 1946-1959 là một giai đoạn đặc biệt của nhà nước Việt nam. Sau khi thắng lợi của cuộc đấu tranh giải phóng dân tộc (giai đoạn 1- cướp chính quyền, giành chính quyền và bảo vệ chính quyền), mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước để điều hành công việc hàng ngày, đưa pháp luật vào đời sống có những nét đặc trưng của thời kỳ lịch sử. - Trên nguyên tắc của nhà nước Việt Nam độc lập, nhưng sự xâm lược trở lại của Pháp, Nhật đã làm cho hoạt động nhà nước trong giai đoạn này mang tính chất của chính phủ cách mạng. Nhưng nơi thuộc quyền kiểm soát của chính phủ có thể có những mô hình mới; những khu vực tề, nguỵ theo mô hình khác. - Trên thực tế, nhà nước bao gồm cả lập pháp (Quốc hội), hành pháp và tư pháp. Nhưng mô hình điều hành mang tính chất của mô hình “tổng thống”, “hành pháp trội”. Quốc hội chỉ tồn tại, nhưng do điều kiện chiến tranh nên hoạt động hạn chế. Điều đó thể hiện hoạt động quản lý đất nước thông qua sắc lệnh của Chủ tịch (tổng thống)5/. - Tổ chức chính quyền địa phương mang tính truyền thống của mô hình “Hội đồng – Uỷ ban” phổ biến ở các nước có chế độ cộng hoà. - Mặc dù hệ thống pháp luật chỉ mang tính lập quy, nhưng hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nói riêng được xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Có sự phân biệt cụ thể giữa chính quyền đô thị, nông thôn. Đó cũng chính là những điều mà bộ máy hành chính nhà nước sau này thiếu sự quan tâm. - Giai đoạn 1946-1960, trong đó có giai đoạn 1954- 1960, nhà nước Việt Nam chia làm hai miền với hai chế độ chính trị khác nhau. Trong đó Miền bắc đã 5 Số văn bản do Quốc hội ban hành hạn chế. Chủ yếu các văn bản do Chủ tịch nước ban hành (sắc lệnh). 18 hoàn thành cách mạng giải phóng dân tộc, kiến thiết, khôi phục kinh tế đề xây nhà nước mới. Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước và hành chính dựa trên các văn bản quy định chung. Trong khi đó Miền Nam đi theo mô hình mới của cách thức tổ chức bộ máy nhà nước. Trong đề tài này, không nghiên cứu vấn đề mô hình tổ chức của chính quyền Miền nam (1954-1975), mặc dù nghiên cứu nó là một điều cần thiết và bổ ích. 2.2. Nền hành chính nhà nước Việt nam giai đoạn 1960-1980. Trong giai đoạn này, Việt Nam chia làm hai miền với hai chế độ chính trị và nhà nước khác nhau. Từ 1954-1975: Miền Bắn xây dựng xã hội chủ nghĩa làm hậu thuẫn cho cuộc đấu tranh giải phóng dân tộc. Miền Nam dưới ách chiếm đóng của Thực dân pháp và sau đó là Đề quốc Mỹ. Mô hình hành chính nhà nước tại hai miền có những nét đặc trưng hoàn toàn khác nhau. Từ 1975 - 1980: Việt nam thống nhất, cả nước đi lên xã hội chủ nghĩa, hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thống nhất. 2.2.1. Hành chính địa phương Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam theo Hiến pháp 1959 mô tả ở hình vẽ sau: 19 Hình 8: Phân chia địa giới hành chính theo Hiến pháp 1959 Tỉnh. Khu tự trị Huyện Xã Thành phố. Thành phố trực thuộc trung ương Thị xã. Luật định Thị trấn. Thành phố có thể chia thành khu phố theo quyết định của Hội đồng Chính phủ. Nét đặc trưng của phân chia địa giới hành chính và cách tổ chức chính quyền địa phương là: - Các đơn vị lãnh thổ đều có cả hai loại cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương (Hội đồng Nhân dân) và cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện cho nhân dân (Uỷ ban Hành chính ) . - Nhiệm kỳ của các cơ quan nhà nước ở địa phương không thống nhất mà cấp cao có nhiệm kỳ dài hơn cấp thấp. - Sự ra đời của các khu tự trị như là một đòi hỏi tất yếu của sự kế thừa cách thức tổ chức bộ máy chính quyền địa phương có từ 1945 đến 1960. - Cách thức tổ chức khu tự trị do luật quy định. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã thể chế cụ thể hơn và chi tiết hơn phân cấp cho các chính quyền địa phương trong các vấn đề của địa phương và cụ thể 20 hơn mối quan hệ mang tính thẩm quyền giữa các cơ quan chính quyền địa phương (thực thi quyền hành pháp). Cần chú ý trước khi có Hiến pháp 1959 (12/1959), Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương (29/04/1958). Đây là một thể chế quan trọng về chính quyền địa phương ở Việt Nam từ 1945 đến 1958. Trước đó, do điều kiện chiến tranh, kháng chiến giải phóng dân tộc nên hoạt động của chính quyền địa phương thực hiện theo Sắc lệnh 63/SL của Chính phủ lâm thời. Nhiều sắc lệnh sau đó đều dựa trên nền tảng của Sắc lệnh 63/SL. Tuy nhiên, giữa Hiến pháp 1946 và Luật tổ chức chính quyền địa phương có khá nhiều điều không giống nhau. Cách thức quan trọng nhất là việc quy định phân chia địa giới hành chính. Nếu như điều 57 của Hiến pháp 1946 chưa thay đổi, việc phân chia lại địa giới hành chính theo Luật tổ chức chính quyền địa phương (1958) cũng như việc đề ra thêm những loại hình phân chia địa giới hành chính cũng như có hay không Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính ở các đơn vị hành chính là những quy định nếu không đặt trong hoàn cảnh kháng chiến, có thể nói rằng đó là những văn bản vi hiến. Luật tổ chức chính quyền địa phương (1958) quy định: Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban hành chính (UBHC). Các huyện có Uỷ ban hành chính. 21 Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tướng Chính phủ quy định. Các thành phố có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Điều kiện thành lập khu phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính và tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền khu phố do Hội đồng Chính phủ quy định [6]. Luật quy định cụ thể cách thức tiến hành các kỳ họp. Cách quy định này khá hợp lý. Những cấp hành chính có quy mô rộng, bàn các công việc mang tính chất định hướng họp 2 lần trong một năm. Những cấp chỉ đạo trực tiếp tần suất họp cao hơn. Đây là điều quy định hợp lý. Các luật ban hành sau này đã nhất thể hoá thời gian họp của Hội đồng Nhân dân giống như của Quốc hội là hoàn toàn không hợp lý, không phản ảnh đúng thực chất hoạt động của Hội đồng Nhân dân các cấp. Luật quy định: " Hội đồng nhân dân khu tự trị và tỉnh họp 6 tháng một lần. Hội đồng nhân dân thành phố và châu họp 3 tháng một lần. Hội đồng nhân dân thị xã, xã, thị trấn họp ít nhất 3 tháng một lần. Ngoài các khoá họp thường kỳ nói ở điều 11, Uỷ ban hành chính các cấp có thể triệu tập hội nghị bất thường của Hội đồng nhân dân cấp mình nếu xét thấy cần thiết, hoặc theo chỉ thị của cấp trên, hoặc khi có từ 1/3 tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân trở lên yêu cầu" . Cùng với việc ban hành Hiến pháp 1959, thay thế Hiến pháp 1946, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (1958) đã được thay thế bằng Luật Tổ chức Hội đồng 6 Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 được Quốc hội khoá I, kỳ họp thứ IV thông qua 29/04/1958) 22 Nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp (1962). Sơ đồ tổ chức bộ máy chính quyền địa phương có nhiều thay đổi do sự thay đổi của hệ thống pháp luật. Tỉnh. Thành phố trực thuộc trung ương Khu tự trị Tỉnh. Huyện Thành phố. Huyện Xã Thị trấn. Huyện Thị xã. ??? Xã Thành phố. Khu phố Thị xã. Thị trấn. Hình : Phân chia đơn vị hành chính theo Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính các cấp (1962) Trong giai đoạn 1960-1980, có thể chia thành hai tiểu giai đoạn. - Giai đoạn từ 1960-1975: Việt Nam chia thành hai miền, có hai chế độ chính trị, nhà nước khác nhau, với hai cách thức tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. - Từ 1976 - 1980, trước khi có Hiến pháp mới (1980) ban hành. Đó là một nhà nước thống nhất, việc hoạt động của bộ máy hành chính tuân theo Hiến pháp 1959, mặc dù một số nét đặc trưng của bộ máy hành chính riêng chưa kịp thay đổi. Trong giai đoạn 1960-1980, không có khái niệm sửa đổi hiến pháp, tuy nhiên, nghị quyết của Quốc hội kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá V đã thực hiện sửa đổi một số nội dung của Hiến pháp 1959, trong phần tổ chức bộ máy hành chính địa phương . 23 - Bỏ cấp khu trong hệ thống các đơn vị hành chính của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. - Những quy định trong Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về cấp khu tự trị đều bãi bỏ [7]. Sau khi có nghi quyết của Quốc hội, tổ chức bộ máy hành chính địa phương theo sơ đồ hình ..... Tỉnh. Huyện Xã Thành phố trực thuộc trung ương Thành phố. Thị trấn. Thị xã. Huyện Khu phố ??? Hình 11: Phân chia đơn vị hành chính theo Nghị quyết của Quốc hội (1975) Sau khi nhà nước Việt nam thống nhất và đổi tên thành nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hiến pháp 1959 chưa kịp thay đổi vì vậy, Quốc hội đã ban hành nghị quyết quy định phân chia đơn vị hành chính và tổ chức nhà nước vẫn theo Hiến pháp 1959 (xem hình vẽ dưới). 7 Nghị quyết về việc cải tiến hệ thống các đơn vị hành chính ( Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá V). 24 Tỉnh Huyện Thành phố trực thuộc trung ương Thành phố thuộc tỉnh Thị xã trực thuộc tỉnh, Xã Quận Khu phố. Các cấp chính quyền nói trên đều có Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành là Uỷ ban nhân dân. Cấp tương đương. Figure 12: Phân chia đơn vị hành chính theo Nghị quyết của Quốc hội (2/07/1976) Trong điều kiện chưa có Hiến pháp mới và Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân mới, Quốc hội đã ra nghị quyết bổ sung nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân cấp huyện. Cụ thể trao cho cấp huyện quyền về phê duyệt dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách hàng năm [ 8]. Tuy nhiên xem xét tính hợp pháp của vấn đề, cần lưu ý về quyền của Uỷ Ban Thường vụ Quốc hội trong việc sửa đổi Luật (?). 2.2.2. Hành chính trung ương Tên nước theo quy định của Hiến pháp 1959 cũng đã được sửa đổi thành tên mới. Như vậy, về nguyên tắc lập pháp, Quốc hội đã thay đổi một điều của Hiến pháp 1959 9/. Cũng như trước đó, Quốc hội đã ra nghị quyết thay đổi điều về tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính. 8 Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân huyện quy định ở Điều 16 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp ngày 27 tháng 10 năm 1962 được bổ sung . 9 Việt Nam là một nước độc lập, thống nhất và xã hội chủ nghĩa lấy tên là nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc kỳ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nền đỏ, ở giữa có ngôi sao vàng năm cánh. Quốc huy nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam hình tròn, nền đỏ, ở giữa có ngôi sao vàng năm cánh, chung quanh có bông lúa, ở dưới có nửa bánh xe răng cưa và dòng chữ "Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam".Thủ đô nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Hà Nội.Quốc ca nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là bài Tiến quân ca. 25 Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước trung ương thay đổi so với Hiến pháp 1946. Điều đặc biệt quan trọng là chuyển từ chế độ “tổng thống” sang chế độ Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Hội đồng Chính phủ gồm có: - Thủ tướng, - Các Phó Thủ tướng, - Các Bộ trưởng, - Các Chủ nhiệm các Uỷ ban Nhà nước, - Tổng giám đốc ngân hàng Nhà nước. Tổ chức của Hội đồng Chính phủ do luật định. Vai trò của Thủ tướng Chính phủ được đề cao. Đồng thời cơ cấu tổ chức bộ máy chính phủ tương đối ổn định. Tóm lược: Giai đoạn 1960- 1980 là giai đoạn nhà nước Việt Nam bị chia cắt và chỉ mới thống nhất lại từ năm 1975. 26 15 năm của giai đoạn này, hai chế độ tồn tại, với hai mô hình tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau. - Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nói chung mang tính chất “quyền lực nhà nước thống nhất, tập trung, phân công thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước “. Nếu như giai đoạn 1946-1960, do đặc điểm của chiến tranh, quyền của Chủ tịch nước (mô hình tổng thống- hành pháp mạnh) rõ nét, thi giai đoạn này, tính chất hoạt động tập thể được đề cao. - Thể chế chính phủ và Hội đồng chính phủ thực thi quyền hành pháp; vai trò của chủ tịch nước mang tính nguyên thủ quốc gia như một số mô hình tổng thống của các nước. - Chính quyền địa phương về nguyên tắc, cách thức tổ chức không thay đổi. Mô hình “Hội đồng – Uỷ ban” vẫn được áp dụng. Hoạt động của các cấp chính quyền địa phương được quy định không chỉ trong Hiến pháp (1959) mà còn được quy định trong Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban hành chính (1962) thay cho Luật trước đó (dựa trên hiến pháp 1946). - cải cách hành chính trong giai đoạn này tập trung vào kiện toàn các hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế. - Giai đoạn 1975-1980 là giai đoạn nhà nước Việt Nam thống nhất. Mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương được áp dụng thống nhất cả nước và cũng chính là giai đoạn kiện toàn hệ thống chính quyền địa phương cả ở Miền Nam lẫn Miền Bắc. Nhiều địa phương cấp tỉnh, huyện đã được thành lập mới trên cơ sở sát nhập nhiều đơn vị hành chính tạo nên các đơn vị hành chính lớn hơn. - Chính phủ trung ương chuyển từ mô hình tổng thống- hành pháp mạnh sang mô hình tổng thống – chính phủ – hành pháp tập trung vào chính phủ thay cho tập trung vào chủ tịch nước. 27 - Hệ thống chính quyền địa phương (các đơn vị hành chính) được hình thành trên cơ sở sát nhập nhiều đơn vị hành chính nhỏ lại thành đơn vị to hơn. - Chính phủ trung ương đã chuyển từ mô hình chủ tịch – hành pháp mạnh, sang mô hình chính phủ – hành pháp. Vai trò của chủ tịch đối với hành pháp đã thay đổi cơ bản. 2.3. Hành chính nhà nước Việt nam giai đoạn 1980-1990- giai đoạn của Hiến pháp xã hội chủ nghĩa. Sau khi có Hiến pháp 1980 thay thế Hiến pháp 1959, tên gọi, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy thực thi quyền hành pháp nói riêng đã có nhiều thay đổi. Điều đặc biệt quan tâm, về sự thay đổi tên nước từ Việt Nam dân chủ cộng hoà sang tên gọi mới " Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Sự thay đổi này được thực hiện bằng nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên, Hiến pháp 1959 đã xác định tên gọi của Nhà nước Việt nam. Tuy chưa có sự thay đổi của Hiến pháp 1959, Quốc hội đã sửa đổi một điều quan trọng của Hiến pháp bằng nghị quyết. Quốc hội đóng vai trò lập hiến thể hiện xuyên suốt nhiều bản Hiến pháp. Nếu xét nguyên tắc thứ bậc của văn bản, nghị quyết của Quốc hội cao hơn cả Hiến pháp. Về mặt thể chế nhà nước, thay đổi quan trọng nhất là bỏ thể chế "chủ tịch nước" 10 và thể chế "Uỷ Ban Thường vụ Quốc hội" thay vào đó là một thể chế mới với tên gọi là "Hội đồng nhà nước" với hai tư cách: - Thường trực của Quốc hội 10 Một số tài liệu sử dụng thiết chế "chủ tịch nước". Chúng tôi sử dụng thuật ngữ thể chế - institution với ý nghĩa đó là một chủ thể được pháp luật nhà nước quy định cho chủ thể đó những cách thức hoạt động. 28 - Chủ tịch tập thể. Đây là một cải cách quan trọng của thể chế nhà nước. Một tổ chức mới với quy định của pháp luật nhà nước về cách thức hoạt động cũng như chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Thể chế này tượng tự như nhiều nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu và Liên xô. Nếu so sánh thể chế này với thể chế quy định trong Hiến pháp 1959 về Uỷ Ban Thường vụ, Quốc hội và Chủ tịch nước, có thể thấy nhiệm vụ và quyền hạn của thể chế " chủ tịch nhà nước" mang tính tập thể hơn là thể chế chủ tịch nước. It nước trên thế giới (trừ một số nước Đông Âu xã hội chủ nghĩa) có thể chế nhà nước này[11]. Thể chế hành pháp cũng có những sự thay đổi. Thể chế hành pháp và hành chính trung ương chuyển từ mô hình Hội đồng chính phủ, sang mô hình Hội đồng Bộ trưởng. Thể chế Hội đồng Bộ trưởng làm việc theo nguyên tắc tập thể. Hiến pháp không xác định rõ tư cách của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Hiến pháp xác định quyền tham dự hội nghị Hội đồng bộ trưởng của Chủ tịch Tổng công đoàn Việt Nam. Như vậy, một thể chế hành pháp với quyền tham dự (không phải khách mời) thể hiện tính đặc trưng của thể chế hành pháp trung ương theo Hiến pháp 1980. Giai đoạn 1980-1990 là giai đoạn cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính trung ương có nhiều thay đổi. Chưa có giai đoạn nào Việt Nam có số lượng bộ, cũng như tên gọi các bộ, các Uỷ ban nhà nước nhiều và đa dạng như giai đoạn này. Tính chuyên 11 Nếu mô hình thể chế nhà nước ntheo Hiến pháp 1959 là mô hình tổng thống đại diện thi mô hình thể chế nhà nước theo hiến pháp 1980 là một hình thể chế tập thể. 29 ngành hẹp được quan tâm nhiều hơn khi tổ chức bộ máy hành chính nhà nước trung ương. Có một lĩnh vực dù hẹp cần quản lý cũng phải có một bộ hay một Uỷ ban nhà nước. Trong khi đó, sự đổi mới thể chế nhà nước và Việt nam thống nhất đã tạo ra nhiều nội dung cần quản lý. 2.3.1. Tổ chức hành chính địa phương Thể chế hành pháp địa phương được Hiến pháp xác định với các tên goi tương tự như các bản Hiến pháp trước. Tuy nhiên, sau khi thống nhất, một số địa bàn hành chính đòi hỏi có sự quản lý đặc biệt nên nhà nước phải thành lập thêm những đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính đặc thù. Nguyên tắc phân chia các đơn vị hành chính và cũng như cơ cấu tổ chức các chính quyền địa phương không thay đổi. Mô hình phân chia đơn vị hành chính mô tả ở sơ đồ hình.... Tuy nhiên, sự đặc biệt của thể chế hành pháp theo Hiến pháp 1980 ở hai loại: - Thể chế thị xã gắn liền với Thành phố trực thuộc trung ương. - Đơn vị hành chính tương đương (hiểu theo nghĩa cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương). Việc quy định thành phố trực thuộc trung ương có thị xã mang tính truyền thống do việc sát nhập các đơn vị lãnh thổ thuộc các tỉnh vào thành phố trực thuộc như Hà nội, Hồ Chí Minh, Hải phòng. Trong khi quận mang tính chất nội thành của các thành phố đó, thị xã lại là một khu đô thi nằm cách xa khu vực nội thành. 30 Đơn vị hành chính tương đương không được định nghĩa trong Hiến pháp là loại nào. Khác với một số nước, những đơn vị đó được định nghĩa cụ thể. Cũng theo Hiến pháp 1980, nhiệm kỳ cho thể chế hành pháp địa phương được xác định với hai loại thể chế: - Nhiệm kỳ của mỗi khoá Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương là bốn năm. - Nhiệm kỳ của mỗi khoá Hội đồng nhân dân các cấp khác là hai năm. Tỉnh. Huyện Xã Thành phố trực thuộc trung ương. Thành phố thuộc tỉnh Thị trấn Xã Thị xã Phường Quận Huyện Phường Xã Đơn vị hành chính tương đương. Thị xã Thị trấn Xã ??? Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phường Hình 13: Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ theo Hiến pháp 1980 So với hiến pháp 1959, thể chế này đã có sự thay đổi. Tính đồng nhất giữa nhiệm kỳ của các cấp dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng có thể tạo nên một sự hẫng hụt về quyền lực trong giai đoạn chờ đợi bầu cử của cả cấp huyện, xã. Nếu có một sự lệch pha nhất định, khoảng trống đó không xẩy ra. Ví dụ, bầu Hội đồng Nhân dân xã, phải chờ có quyết định thành lập Uỷ Ban Nhân dân huyện mới, Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân xã mới được chuẩn y, hoặc lại giao cho Uỷ Ban Nhân dân huyện mà ngay sau đó vài ngày, Uỷ Ban Nhân dân huyện này sẽ giải tán để có một Uỷ Ban Nhân dân huyện mới được thành lập. 31 Cùng với sự thay đổi thể chế hành pháp địa phương theo Hiến pháp quy định, mặc dù chưa có Luật tổ chức chính quyền địa phương mới, Hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định xác định thể chế mới về chính quyền cấp xã. Nếu so với Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân năm 1962, thì cách quy định của Hội đồng Bộ trưởng về thực chất đã thay đổi thể chế "hành pháp địa phương xã" so với luật. Hiệu lực của Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân năm 1962 vẫn còn. Do đó, những quy định nếu trái lụât cũng là vấn đề phải xem xét. Đây không phải là lần đầu trong cách điều hành của hoạt động quản lý nhà nước ở nước ta quy định việc văn bản của các cơ quan hành chính có thể thay đổi nội dung của văn bản pháp luật. Trong giai đoạn 1945 đến 1954, cả nước có chiến tranh, Nhà nước Việt nam mới hình thành, chưa ổn định nên cách thức điều hành chủ yếu dựa vào văn bản của hành pháp. Và chính cách này đã ảnh hưởng rất lớn đến cách điều hành sau đó. Trong giai đoạn từ sau khi có Hiến pháp 1980, nhiều thể chế hành chính tại địa phương được thành lập trên cơ sở điều chỉnh các thể chế đang có. Việc thành lập mới, sát nhập, giải thể các đơn vị hành chính địa phương luôn là chủ đề của cải cách thể chế và cải cách cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính. Một xu hướng chung là thành lập thêm các đơn vị nhỏ ở bên dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc chuyển từ tỉnh này sang tỉnh khác. Tuy nhiên, chưa có một cơ sở khoa học cũng như thực tiễn của việc hình thành các thể chế hành chính và hành pháp mới ( bao gồm Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân các cấp). Thể chế hành pháp cấp huyện là một trong những vấn đề được quan tâm trong giai đoạn sau 1980. Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT) đã ra nghị quyết nhằm tăng cường thể 32 chế câp huyện. Đây cũng là một xu hướng khá phổ biến ở cádc nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu, đặc biệt một số nước như Tiệp khắc, Bungari với mô hình " khu kinh tế cấp huyện". Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân có hiệu lực, hệ thống các cơ quan chuyên môn cấp huyện cũng được xác định. Các cơ quan chuyên môn, biên chế đều do HĐBT xác định [12]. Việc phân cấp cho huyện, trên nguyên tắc chỉ dựa vào các quy định trên để bố trí hợp lý. Khả năng tự điều chỉnh hạn chế. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân (1962 và các nghị quyết của Quốc hội, Uỷ Ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) vẫn còn hiệu lực), do đó việc thay đổi một số thể chế cấp huyện bị ràng buộc bởi các văn bản pháp luật trên. Phân cấp cho cấp huyện một số hoạt động kinh tế được đề cập đến, nhưng trên thực tế chưa làm được. Phân cấp cho huyện về vấn đề cán bộ, tuy nhiên công tác này cũng như phân cấp kinh tế chưa đạt được. Điều này tồn tại cho đến nay. Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân (30/6/1983) thay thế Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân năm 1962. Sự thay đổi mang tính thể chế không lớn. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng Nhân dân cấp huyện và xã là một trong những thể chế tổ chức quan trọng nhằm bảo bảo hoạt động của Hội đồng Nhân dân cấp huyện và xã. nếu trước đây, việc quy định cơ cấu tổ chức (nếu luật không ghi cụ thể) sẽ 12 Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng số 86 - HĐBT ngày 4-8-1983 về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân huyện. 33 do cơ quan hành pháp trung ương quyết định (chính phủ). Trong trường hợp này, do HĐNN quyết định. Đây cũng là một trong những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn của Việt Nam. HĐNN - trước đó là UBTVQH, là cơ quan lập pháp. Trong khi Hội đồng Nhân dân các cấp xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng trên thực tế là cơ quan hành pháp. Chính vì vậy, ai quyết định những yếu tố thuộc về tổ chức bộ máy sau khi có luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân là một vấn đề mang tính lý luận. HĐNN quyết định cơ cấu tổ chức bộ máy của Hội đồng Nhân dân cấp huyện và xã cũng thể hiện nhận thức lý luận có sự thay đổi. 2.3.2. Hành chính trung ương Thể chế hành pháp- "Hội đồng Bộ trưởng" được xác định trong Hiến pháp 1980 và được cụ thể trong Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng ( 4/7/1981). Cùng với hiệu lực của Luật này, Luật tổ chức chính phủ trước đó hết hiệu lực. Ngoài những quy định mang tính chất chung, thể chế này có những điều quan trọng cần chú ý: - Vai trò của Hội đồng Nhà nước đối với thành lập, giải thể, sát nhập các cơ quan của Hội đồng Bộ trưởng. - Vai trò của Hội đồng Nhà nước đối với việc thành lập các cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng. - Thể chế "Thường vụ Hội đồng Bộ trưởng". Pháp luật quy định cơ quan thường trực của Hội đồng bộ trưởng là Thường vụ Hội đồng bộ trưởng. Thường vụ Hội đồng bộ trưởng gồm có Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng, các 34 Phó Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng, trong đó có một Phó Chủ tịch được phân công làm Phó Chủ tịch thường trực, và Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng. Thường vụ Hội đồng bộ trưởng có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1- Bảo đảm việc thực hiện các nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng bộ trưởng; 2- Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng bộ trưởng, giữa hai kỳ họp của Hội đồng bộ trưởng, quyết định những vấn đề thuộc quyền hạn của Hội đồng bộ trưởng; những quyết định đó phải được báo cáo với Hội đồng bộ trưởng; 3- Chuẩn bị các phiên họp của Hội đồng bộ trưởng [13]. Thay đổi có tính cơ bản trong giai đoạn 1980-1990 là tổ chức lại bộ máy hành chính nhà nước trung ương. Sự thành lập, sát nhập, mới các cơ quan của chính phủ thể hiện một sự tìm kiếm. Tuy nhiên, có thể nói một cơ sở khoa học để hình thành các bộ. Sự tách, nhập các Bộ theo quyết định của HĐNN cũng chỉ mang tính tương đối. Hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính trung ương đã được định hình lại trên cơ sở phân biệt quản lý nhà nước và quản lý sản xuất, kinh doanh. Thể chế hoá vấn đề này cũng đã được quy định. Bộ, Uỷ Ban Nhà nước là những cơ quan quản lý nhà nước của HĐBT. Thể chế về chủ thể này đã được quy định trong Hiến pháp 1980. Nghị định 196 quy định cụ thể về thể chế bộ, Uỷ Ban Nhà nước. Theo Nghị định, Bộ trưởng là thành viên Hội đồng Bộ trưởng, là người đứng đầu Bộ, được sử dụng mọi quyền hạn được giao cho Bộ, lãnh đạo và chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội, Hội đồng Bộ trưởng 13 Điều 23, 24 Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng (1981). 35 về toàn bộ hoạt động của Bộ. Bộ trưởng lãnh đạo Bộ theo chế độ thủ trưởng. Tuy nhiên, khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước lại không xác định cụ thể rao cho bộ trưởng mà lại của Bộ. Cách quy định này của thể chế bộ (thể chế do HĐBT quy định đã làm cho tính chất cơ quan thẩm quyền riêng và hoạt động theo cơ chế thủ trưởng của thể chế bộ chuyển thanh tính tập thể hơn là cá nhân. Cùng với nghị định chung, mỗi một bộ, Uỷ Ban Nhà nước có thể chế cụ thể của mình (nghị định). 2.3.3. Một số cải cách các loại thể chế hành chính Về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức [ 14] làm việc trong các cơ quan nhà nước đã được quan tâm nhằm thể chế hoá vấn đề này. HĐBT ra chỉ thị về việc làm có ý nghĩa rất quan trọng cho việc quản lý người làm việc trong các cơ quan nhà nước [15]. Về nguyên tắc, phải thể chế hoá các chức danh và tiêu chuẩn nghiệp vụ của viên chức làm việc trong các cơ quan nhà nước đã được quy định và phân công cụ thể. Trên thực tế, với cách thức sử dụng, bố trí lao động trong các cơ quan nhà nước từ trước đến nay, việc xây dựng tiêu chuẩn nghiệp vụ cho viên chức không thể tiến hành. Bố trí viên chức theo mô hình chức nghiệp là lý do cơ bản để khó xác định tiêu chuẩn nghiệp vụ và nâng ngạch, bổ nhiệm vào ngạch. Thể chế trọng tài kinh tế đã ra đời từ trước khi có Hiến pháp 1980. Nghị định số 75-CP ngày 14 tháng 4 năm 1975 ban hành điều lệ về tổ chức và hoạt động của 14 Thuật ngữ cán bộ, công chức được sử dụng trong tài liệu này mang tính tương đối. Do những năm trước đây, có nhiều tên gọi tương đương, chỉ từ khi có pháp lệnh cán bộ, công chức (1998) thuật ngữ cán bộ, công chức được pháp luật hoá. 15 Chỉ thị của Hội đồng bộ trưởng số 124-HĐBT ngày 7-11-1983 về đẩy mạnh công tác xây dựng chức danh đầy đủ và tiêu chuẩn nghiệp vụ viên chức Nhà nước 36 Trọng tài kinh tế Nhà nước và Nghị định số 24-HĐBT ngày 10 tháng 8 năm 1981 sửa đổi, bổ sung một số điểm về tổ chức trọng tài kinh tế. Thể chế này tiếp tục được kiện toàn như là một bộ phận quan trọng để giải quyết các vấn đề tranh chấp trong hoạt động kinh tế. Thể chế này vừa là cơ quan quản lý (giúp cơ quan bộ, Uỷ Ban Nhân dân) thực hiện các vấn đề về hợp đồng kinh tế và trọng tài. Nhưng đồng thời là cơ quan xét xử. đây cũng chính là điểm bất hợp lý của hệ thống hành pháp trong giai đoạn hoạt động của trọng tài kinh tế. Trong giai đoạn 1980-1985, thể chế Ban xây dựng huyện của Đảng và chính phủ được thành lập, sau đó thể chế này đã thay đổi. Giải tán cơ quan Ban xây dựng huyện, chuyển các chức năng và nhiệm vụ về văn phòng HĐBT. Trong giai đoạn này, sau khi làm trọn nhiệm vụ, Uỷ Ban Phân vùng Kinh tế trung ương (với đầy đủ cơ cấu tổ chức từ trung ương đến tận huyện) giải thể và chuyên chức năng phân vùng cho Uỷ Ban kế hoạch nhà nước. Đây cũng là một loại hình cải cách cơ cấu tổ chức cần thiết. Về mặt thể chế kinh tế, việc kiên toàn hệ thống kinh doanh thương nghiệp đặt ra một tư duy về còn hay không cơ chế bao cấp, nhà nước độc quyền. Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VI) đã thông qua Nghị quyết về "Chuyển hoạt động của các đơn vị kinh tế quốc doanh sang kinh doanh xã hội chủ nghĩa, đổi mới quản lý Nhà nước về kinh tế". Đây là một cơ sở quan trọng để đổi mới thể chế quản lý nhà nước về kinh tế. HĐBT đã ra chỉ thị nhằm xây dựng những thể chế để đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Các bộ, ngành có liên quan được giao xây dựng các thể chế liên quan đến các lĩnh vực: 37 - Quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở trong lĩnh vực kế hoạch hoá. - Quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở. - Quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở trong lĩnh vực lao động, tiền lương. - Quyền tự chủ tài chính của các đơn vị kinh tế cơ sở. - Quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở. - Quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở trong lĩnh vực giá cả. - Quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở trong lĩnh vực tiêu thụ sản phẩm và dịch vụ. - Quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở trong lĩnh vực sản xuất hàng xuất khẩu và xuất nhập khẩu. - Quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở trong việc ký kết và thực hiện hợp đồng kinh tế. Đây là một trong những cải cách thể chế quan trọng và đã góp phần tạo điều kiện phát triển kinh tế trên tất cả các linh vực. Cùng với trao quyền tự chủ trên, thể chế về quản lý nhà nước đối với nông nghiệp cũng đã được hình thành và xây dựng, đi vào cuộc sống. Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 5 tháng 4 năm 1988 về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp; Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 16-NQ/TW về đổi mới chính sách và cơ chế quản lý đối với các cơ sở sản xuất thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Dựa trên tinh thần chỉ đạo của các nghị quyết trên, HĐBT đã tiến hành cải cách, ban hành mới nhiều thể chế quan trọng liên quan đến sản xuất nông nghiệp, phát triển nông thôn và phát triển kinh tế ngoài quốc doanh. 38 Trong thời gian dài kinh tế hợp tác xã đóng vai trò quan trọng và góp phần vào sự nghiệp cách mạng. Tuy nhiên, cơ chế kinh tế mới đang đặt ra nhiều vấn đề về hợp tác xã. HĐBT đã thể chế hoá một số nội dung liên quan đến quản lý và phát triển hợp tác xã trên cơ sở phân biệt giữa quyền tự chủ sản xuất, cung cấp dịch vụ và sản phẩm của hợp tác xã với hoạt động quản lý nhà nước đối với hợp tác xã. Thể chế này đã tạo điều kiện cho chính xã viên có vai trò trong phát triển hợp tác xã hoặc lựa chọn mô hình sản xuất hợp lý theo tinh thần Nghị quyết 10/BCT. Hợp tác xã chủ động xây dựng kế hoạch sản xuất, kinh doanh trên cơ sở quy hoạch vùng, các chính sách khuyến khích sản xuất của Nhà nước, các hợp đồng kinh tế ký kết với các đơn vị kinh tế quốc doanh và các tổ chức kinh tế khác, nhu cầu của thị trường và khả năng sản xuất của mình. Kế hoạch sản xuất, kinh doanh của hợp tác xã, tập đoàn sản xuất do xã viên hoặc đại hội xã viên dân chủ bản bạc quyết định. Kế hoạch của hợp tác xã cần thể hiện rõ sự gắn bó, hỗ trợ giữa kinh tế tập thể với kinh tế gia đình, xã viên trên các mặt vật tư, dịch vụ, kỹ thuật, liên kết sản xuất, kinh doanh chế biến và tiêu thụ sản phẩm. Hợp tác xã cần chủ động tạo các nguồn cân đối vật chất để thực hiện kế hoạch trên cơ sở hợp đồng mua bán, trao đổi vật tư, sản phẩm hoặc thông qua liên kết, liên doanh với các đơn vị hoặc cá nhân. Nhà nước không giao chỉ tiêu pháp lệnh trực tiếp cho hợp tác xã mà thông qua hệ thống các chính sách đòn bẩy kinh tế và pháp luật để quản lý, hướng dẫn, giúp đỡ hợp tác xã sản xuất, kinh doanh [16]. Thương nghiệp quốc doanh là miền tự hào chung của ngành dịch vụ Việt Nam. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của ngành thương nghiệp quốc doanh trong sự chuyển đổi cơ chế kinh tế đang tạo ra những hạn chế và trong nhiều trường hợp đang gây những cản trở. 16 Nghị định số 171-HĐBT ngày 14-11-1988 của Hội đồng Bộ trưởng về chấn chỉnh tổ chức, đổi mới quản lý hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông, lâm nghiệp. 39 Đối với các đơn vị cơ sở của thương nghiệp quốc doanh, kể cả trong kinh doanh ăn uống công cộng và dịch vụ, Nhà nước giao một chỉ tiêu pháp lệnh: các khoản nộp ngân sách Nhà nước; đối với các đơn vị sản xuất, chế biến trong hệ thống thương nghiệp quốc doanh thì áp dụng như các xí nghiệp công nghiệp quốc doanh. Bộ Tài chính và Bộ Nội thương xác định mức và các khoản mà thương nghiệp quốc doanh phải nộp ngân sách Nhà nước trên nguyên tắc càng kinh doanh giỏi và càng thực hiện tốt kế hoạch Nhà nước thì đơn vị càng có lợi; chuyển chênh lệch giá thành nguồn bảo toàn vốn cho đơn vị kinh doanh [17]. Kinh doanh thương mại và dịch vụ được nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia và phát triển. Đây là một trong những thể chế quan trọng đã tạo ra bộ mặt mới cho hoạt động cung cấp dịch vụ. Các tổ chức kinh tế và công dân Việt Nam được phép kinh doanh thương mại và dịch vụ ở thị trường trong nước đều có quyền lợi và trách nhiệm dưới đây: 1- Được Nhà nước bảo hộ các hoạt động kinh doanh hợp pháp và tuỳ điều kiện cụ thể, được Nhà nước khuyến khích dưới nhiều hình thức những hoạt động kinh doanh có lợi cho quốc kế dân sinh; đồng thời phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động kinh doanh của mình. 2- Được vay vốn và mở tài khoản tại Ngân hàng để kinh doanh; đồng thời phải chấp hành nghiêm chỉnh Pháp lệnh kế toán và thống kê, các quy định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về ghi chép hoá đơn, lập sổ kế toán và nộp thuế đầy đủ, kịp thời cho Nhà nước. 17 Quyết định của HĐBT số 183-HĐBT ngày 20-12-1988về việc giải quyết một số vấn đề nhằm đổi mới hoạt động của thương nghiệp quốc doanh. 40 3- Được thuê, mướn, sử dụng lao động phù hợp với nhu cầu kinh doanh và pháp luật; đồng thời phải thực hiện đầy đủ quyền lợi của người lao động theo luật định, kể cả Luật Công đoàn. 4- Được yêu cầu cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước can thiệp khi bị người hoặc tổ chức khác cản trở hoạt động kinh doanh hợp pháp hoặc xâm phạm lợi ích chính đáng của mình; đồng thời phải chịu trách nhiệm về số lượng, chất lượng và giá cả hàng hoá bán cho khách hàng cũng như mọi cam kết của mình trong giao dịch kinh doanh. 5- Được quyền sở hữu và sử dụng các khoản thu nhập hợp pháp; tư nhân kinh doanh còn được quyền sở hữu, quyền thừa kế hợp pháp và quyền sử dụng tài sản vào kinh doanh, cho thuê hoặc chuyển nhượng cho người khác; đồng thời phải chịu trách nhiệm dân sự về những thiệt hại do việc sử dụng những tài sản của mình gây ra cho người khác[18]. Ngân sách là một trong những yếu tố cơ bản nhằm bảo đảm các hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi chưa có luật ngân sách, phân cấp quản lý nhà nước (huy động và sử dụng) đã được HĐBT thể chế hoá. Đây là cơ sở để vừa kiểm soát được hoạt động thu chi ngân sách nhưng trao quyền tự chủ lớn hơn cho địa phương trong việc huy động và sử dụng hiệu quả ngân sách nhà nước (trung ương vad địa phương). Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI đã chỉ rõ: "Nhà nước Trung ương định lại chế độ phân cấp quản lý thu, chi ngân sách cho hợp lý trên cơ sở khuyến khích đúng mức để tăng nhanh nguồn từ nội bộ nguồn kinh tế, chống thất thu. Mặt khác, phải 18 Quyết định của HĐBT số 193-HĐBT ngày 23-12-1988 về kinh doanh thương mại và dịch vụ ở thị trường trong nước. 41 căn cứ vào nguồn thu mà bố trí chi, không chi vượt quá khả năng thu của ngân sách, triệt để tiết kiệm chi tiêu về mọi mặt" [19]. Phân cấp quản lý ngân sách là xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của Chính quyền Nhà nước các cấp trong việc quản lý ngân sách, nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách các nguồn thu của Nhà nước và phân phối, sử dụng công bằng, hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý ngân sách phải bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Hội đồng Bộ trưởng đối với toàn bộ ngân sách Nhà nước; đề cao trách nhiệm, quyền chủ động, sáng tạo và khuyến khích thoả đáng đối với chính quyền địa phương trong việc quản lý chặt chẽ, tăng thu và tiết kiệm chi cho ngân sách Nhà nước. Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm hướng dẫn và kiểm tra hoạt động sản xuất, kinh doanh và thực hiện nghĩa vụ thu nộp ngân sách Nhà nước của các đơn vị kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thể, cá thể và tư nhân trên địa bàn; đồng thời, thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách theo kế hoạch, chính sách, chế độ tài chính thống nhất do Trung ương quy định với hiệu quả cao. Mọi khoản thu, chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, kịp thời, trung thực vào ngân sách Nhà nước. Tư tưởng phân cấp quản lý ngân sách và những quy định cụ thể về ngân sách đã tạo cơ hội để các địa phương phát huy tính chủ động sáng tạo. Tuy nhiên, khá nhiều vấn đề về phân cấp quản lý ngân sách vẫn chưa giải quyết trong thể chế này do một số quy định chưa cụ thể. 19 Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, tràng 42 Thể chế Trọng tài kinh tế tiếp tục được hoàn thiện thông qua việc ban hành Pháp lệnh Trọng tài kinh tế. Thực chất đây là một dạng thể chế "toà án kinh tế". Theo quy định, "khi giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm pháp luật hợp đồng kinh tế, Trọng tài viên chỉ tuân theo pháp luật và phải chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về các quyết định của mình. Không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm pháp luật hợp đồng kinh tế của Trọng tài viên"[ 20] Thể chế kho bạc nhà nước là một thể chế đặc biệt cũng được thành lập trong năm 1990. Mặc dù công việc kho bạc đã có, nhưng vị trí của Kho bạc chuyển từ ngân hàng sang Bộ tài chính nhằm xác định rõ hơn vị trí của kho bạc. Thể chế này được quy định: " Hệ thống kho bạc Nhà nước được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến huyện (quận và cấp tương đương). - ở Trung ương có Cục Kho bạc Nhà nước. - ở tỉnh, thành phố và đặc khu trực thuộc Trung ương có Chi cục kho bạc Nhà nước. - ở huyện, quận và cấp tương đương có Chi nhánh kho bạc Nhà nước. Hệ thống kho bạc Nhà nước là tổ chức sự nghiệp thuộc ngành tài chính - tín dụng - bảo hiểm Nhà nước theo quy định trong bảng phân ngành kinh tế quốc dân hiện hành của Nhà nước. Tiền lương và chi phí hoạt động của hệ thống kho bạc Nhà nước do ngân sách Trung ương đài thọ. Hệ thống kho bạc Nhà nước được trích lập quỹ khen thưởng và quỹ phúc lợi" [21]. 20 Pháp lệnh Trọng tài kinh tế ngày 10 tháng 1 năm 1990 43 Thể chế hợp đồng lao động được ban hành nhằm bảo vệ người lao động và tạo mối quan hệ bình đẳng giữa các bên trong quan hệ lao động. Đây là một trong những thể chế cần thiết trong thị trường lao động. Trước đây, do tính chất đặc biệt của các mối quan hệ lao động, hợp đồng không đặt ra. Tuy nhiên, cơ chế kinh tế mới đòi hỏi phải thể chế hoá quan hệ giữa các bên bằng hợp đồng. Tuy nhiên, thể chế này chỉ áp dụng trong mối quan hệ chủ yếu khu vực bên ngoài nhà nước. Thể chế về thu nhập cao cũng được ban hành nhằm điều chỉnh và phân phối lại thu nhập. Những người có thu nhập cao đều phải nộp thuế. Đây là một quy định mới. Trước đây không quan tâm đến thu nhập của người lao động nói chung. Mặc dù có thể chưa phản ảnh đầy đủ những khía cạnh khác nhau của thuế thu nhập cao, nhưng thể chế này cũng bước đầu tiếp cận gần với thông lệ chung của nền kinh tế thị trường [22], để góp phần thực hiện công bằng xã hội, động viên một phần thu nhập của cá nhân có thu nhập cao cho ngân sách Nhà nước. Một loại thể chế đặc biệt cũng đã được ban hành nhằm bảo đảm tính công bằng và trách nhiệm trong viêc sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Thể chế thu việc sử dụng ngân sách nhà nước. Thu về sử dụng vốn đối với các tổ chức kinh tế là khoản thu tính trên vốn (bao gồm vốn cố định, vốn lưu động) do ngân sách Nhà nước cấp và vốn có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước (gọi chung là vốn ngân sách Nhà nước cấp). 21 Quyết định của HĐBT số 7 - H Đ B T n g à y 4 - 1 - 1 9 9 0 v ề v i ệ c t h à n h l ậ p h ệ t h ố n g k h o b ạ c n h à n ư ớ c t r ự c thuộc Bộ Tài chính. 22 Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao ngày 27 tháng 12 năm 1990. 44 Chế độ thu về sử dụng vốn ngân sách là nhằm bảo đảm công bằng trong việc sử dụng các nguồn vốn, thúc đẩy tổ chức kinh tế sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn ngân sách. Đối tượng nộp tiền thu về sử dụng vốn ngân sách là các tổ chức kinh doanh hoạch toán kinh tế độc lập, kể cả các đơn vị sự nghiệp hạch toán kinh tế, lực lượng vũ trang làm kinh tế, ngành ngân hàng, bảo hiểm, xổ số kiến thiết có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước cấp [23]. Thể chế về công chứng, một hoạt động rất cần thiết trong nhà nước quản lý bằng pháp luật. Thực tế chúng ta không quan tâm thực sự đến hoạt động này hoặc coi đó như là một chức năng của cơ quan hành chính nhà nước. Sao ý bản chính của Uỷ Ban Nhân dân xã. Công chứng là những hoạt động chứng nhận tính xác thực các hợp đồng và giấy tờ theo quy định của pháp luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội (sau đây gọi chung là các tổ chức), góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.Các hợp đồng và giấy tờ đã được công chứng có giá trị chứng cứ [24]. Khiếu nại, tố cáo là hai loại hình biểu hiện quyền của công dân trong tư cách là một chủ thể. Thể chế về quyền tố cao và khiếu nại của công dân đã được xác lập và gắn liền với nó là: - Cơ quan bị khiếu nại tố cao phải làm gì. - Công dân, các tổ chức khi có lợi ích hợp pháp bị xâm hại thi được làm những gì. 23 Nghị định của HĐBT số 22- HĐBT ngày 24/1/1991 quy định chế độ thu về sử dụng vốn ngân sácnhà nước 24 Nghị định của HĐBT số 45-HĐBT ngày 27/2/1991 về tổ chức và hoạt động của công chứng nhà nước 45 - Cơ quan cấp trên của các cơ quan hành chính nhà nước khi bị khiếu nại, tố cáo phải làm gì? Thể chế về khiếu nại, tố cáo ra đời chính là nhằm bảo đảm quyền quyền của chủ thể về khiếu nại, tố cáo; tăng cường pháp chế, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; 1- Công dân có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về quyết định hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính của cơ quan Nhà nước hoặc nhân viên Nhà nước, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyền khiếu nại của công dân đối với quyết định của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự, dân sự, trọng tài kinh tế do pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, trọng tài kinh tế quy định. 2- Công dân có quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, gọi chung là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân thuộc cơ quan, tổ chức đó gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Pháp luật quy định các cơ quan nhà nước khi bị tố cáo và khiếu nại phải làm gì cũng như trách nhiệm của các cơ quan cấp trên của các cơ quan đó. Thể chế đầu tư nước ngoài vào Việt Nam là một thể chế mới trong điều kiện Việt nam mở rộng sự hợp tác với các nước trên tinh thần của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI " Việt nam muốn làm bạn với tất cả nước nước trên nguyên tắc đôi bên cùng có lợi, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau". Thể chế đầu tư nước ngoài đã được ban hành với các yếu tố: 46 - Luật khuyến khích đầu tư nước ngoài (1987). - Luật sửa đổi (1990). - Luật sửa đổi về đầu tư. - Nghị định của HĐBT về phân cấp quyết định đầu tư - Uỷ Ban Nhà nước về đầu tư nước ngoài. - Các Uỷ Ban Nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương - Ban quản lý khu công nghiệp trung ương - Ban quản lý các khu công nghiệp địa phương - Các nhà đầu tư từ nước ngoài. Tất cả các chủ thể trên đã hợp tác với nhau và thu hút đầu tư vào Việt Nam. Đây là một trong những thể chế quan trọng trong giai đoạn 1980-1992. Để bảo vệ lợi ích của các bên trong các xí nghiệp nước ngoài, quy chế lao động trong các xí nghiệp nước nào được bổ sung vào thể chế trên. Quy chế lao động này áp dụng cho việc sử dụng lao động trong các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (sau đây gọi tắt là xí nghiệp) được thành lập và hoạt động trên lãnh thổ Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Quy chế này áp dụng cho cả người lao động là người nước ngoài, trừ phi các văn bản pháp luật liên quan có quy định khác [ 25]. Chế độ hợp đồng đã được thiết lập dựa trên khuôn khổ pháp luật quy định. - "Đại diện lao động" là Chủ tịch hoặc người được uỷ quyền của Ban chấp hành công đoàn thuộc hệ thống Tổng liên đoàn lao động Việt Nam; hoặc là người được tập thể lao động trong xí nghiệp cử ra thay mặt cho họ, khi trong xí nghiệp chưa có tổ chức công đoàn. 25 Nghị định số 233-HĐBTngày 22-6-1990 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế llao động đối với các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. 47 - "Thoả ước lao động tập thể" là sự thoả thuận qua thương lượng tập thể được ký kết giữa một bên là đại diện lao động trong xí nghiệp với một bên là Giám đốc xí nghiệp (hoặc người được Giám đốc uỷ quyền) nhằm điều chỉnh những điều kiện chung có liên quan đến việc sử dụng lao động và mối quan hệ lao động trong xí nghiệp. - "Hợp đồng lao động" là sự thoả thuận được ký kết giữa người lao động với Giám đốc xí nghiệp (hoặc người được Giám đốc uỷ quyền) về việc làm có trả công, mà hai bên cam kết với nhau về điều kiện lao động, về quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong quan hệ lao động. - "Hợp đồng lao động với thời hạn xác định" là hợp đồng có một thời hạn cụ thể được ấn định trước trong hợp đồng. - "Hợp đồng lao động với thời hạn không xác định" là hợp đồng không ấn định thời hạn trước trong hợp đồng và có thể kết thúc ở bất kỳ thời điểm nào theo quy định của pháp luật [26]. Quy định chế độ làm việc trong xí nghiệp có vốn nước ngoài bằng hợp đồng lao động là một bước cơ bản tạo lập thị trường lao động ở Việt Nam. Đây là bước đầu tiên của áp dụng hợp đồng vì ngay trong các doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp Việt Nam, điều này chưa thực sự được quan tâm. Luật lao động đã được xác định, những quan hệ giữa người lao động và người sử dụng lao động mang tính " tình thế". Trong các doanh nghiệp nhà nước cũng tương tự. Do đó thể chế quy định chế độ lao động trong các doanh nghiệp có vốn nước ngoài sẽ tạo cơ hội để mở rộng thể chế này. Tuy nhiên, khá nhiều điều gắn liền với cơ chế trên chưa thực hịên do nhiều nguyên nhân: - Việc làm không đủ đáp ứng nhu cầu nên chỉ cần có việc. - Nhận thức của cả người lao động và người sử dụng. 26 Quy chế đã nêu trên. 48 - kiểm soát của nhà nước hạn chế hoặc thiếu hiệu lực. Trong môi trường mới, quyền của công dân được bảo đảm, thể chế về Hội đã được hình thành với các yếu tố: - Các quy định của pháp luật nhà nước. Những quy định này đã được nhà nước quan tâm trước giai đoạn 1980 [27]. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Chỉ thị số 1 ngày 5 tháng 1 năm 1989 về hoạt động của Hội. - Những thành viên, cá nhân tham gia thành lập Hội, Câu lạc bộ - Các cơ quan quản lý nhà nước về việc thành lập Hội - đăng ký, cấp phép. Quy định trên nhằm quản lý tốt hoạt động của Hội, câu lạc bộ trong điều kiện hội nhập, mở rộng quan hệ với nước ngoài. Đó cũng là cách thức nhằm khuyến khích các tổ chức và cá nhân thành lập và hoạt động Hội, câu lạc bộ trong khuôn khổ pháp luật nhà nước, tránh những kiếm khuyết như: tự quyết định thành lập các Hội khác đặt trong Hội hoặc tự sửa lại tên Hội và phạm vi hoạt động của Hội; một số "Câu lạc bộ" về tổ chức và hoạt động không khác gì Hội đã được lập ra không có giấy phép. Trong cơ chế thị trường, hoạt động kinh tế thu hút sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế. Trong khi nhiều cơ quan hành chính nhà nước và các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội có nhiều điều kiện (cơ sở vật chất, con người,...) cũng tham gia kinh tế. Thể chế về thành lập và hoạt động của các đơn vị kinh tế do các tổ chức trên thành lập như là một đòi hỏi tất yếu của giai đoạn này. Mặc dù có nhiều vấn đề phải xem xét, nhưng cần một thể chế trên trong điều kiện chuyển đổi kinh tế. Giai đoạn này có nhiều đơn vị kinh tế kiểu của các cơ quan hành chính và tổ chức chính trị, chính trị - xã hội ra đời. 27 Luật số 102-SL.L004 ngày 20 tháng 5 năm 1957, Nghị định số 258-TTg ngày 14 tháng 6 năm 1957. 49 Thể chế bao gồm: - Các loại văn bản quản lý nhà nước - Các chủ thể tham gia quản lý - Vai trò của cơ quan thành lập - Người điều hành các chủ thể kinh tế - Cán bộ, công chức, công nhân tham gia hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, sự pha trộn giữa các yếu tố trên trong hệ thống các cơ quan nhà nước với nhau nên không phân biệt cụ thể giữa quản lý nhà nước và các chủ thể làm kinh tế trong các cơ quan hành chính nhà nước. Ngân sách nhà nước phụ thuộc vào nguồn thu chủ yếu từ thuế. Các loại thuế đã từng bước được thể chế hoá. Thuế thu nhập cao; thuế thu nhập doanh nghiệp nghiêp; thuế nhà ở và đất ở. Thể chế thuế nhà ở và đất ở đẫ được quy định. Đây cũng là một trong những vấn đề được quan tâm của xã hội. Nhà ở và đất ở là tài sản (bất động sản) và trong nhiều năm không ai quan tâm đến vấn đề nộp thuế. Trước đây nộp thuế nông nghiệp cũng không có nghĩa là nộp thuế sử dụng đất hay những khoản thuế về nhà. chính sách bao cấp về nhà ở của cán bộ, công chức không tạo cơ hội để trao quyền sở hữu nhà cho người sử dụng. Thề chế thuế nhà ở và đất ở bao gồm các yếu tố: - Pháp luật nhà nước quy định thuế nhà ở và đất ở [28]. 28 Pháp lệnh này quy định thuế nhà đất. ngày 29 tháng 6 năm 1991của HĐNN (do Quốc hội uỷ quyền cho HĐNN ban hành (Nghị quyết của Quốc hội khoá VIII, kỳ họp thứ 6 ngày 28 tháng 12 năm 1989 về việc uỷ quyền cho Hội đồng Nhà nước quy định một số thuế mới). 50 - Một số văn bản hướng dẫn của HĐBT và các bộ ngành có liên quan. - Cơ quan quản lý nhà nước về thuế nhà đất. - Đối tượng phải nộp thuế nhà đất. Quy định này gắn liền với luật Đất đai 1989 đã tạo ra cơ sở để tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do chính sách đất đai trong cả quá trình lịch sử cũng như cơ chế phân phối nhà ở, việc xác định quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất để nộp thuế không dễ dàng. Đó cũng là lý do làm cho thể chế này chưa đạt được mong muốn. Thể chế kinh tế nhiêu thành phần bao gồm nhiều loại thể chế khác nhau, trong đó hình thức kinh tế tư nhân đã được xác định như là một trong các thành phần kinh tế quan trọng. Thể chế kinh tế tư nhân như hợp tác xã; kinh tế gia đình đã được xác lập. Kinh tế tư nhân dưới dạng các công ty đã được quy định. Hai thể chế quan trọng là thể chế về công ty tư nhân và thể chế về công ty cổ phần. Các yếu tố cấu thành hai nhóm thể chế này bao gồm: - Hệ thống pháp luật của nhà nước quy định cho sự tồn tại và phát triển của thể chế kinh tế tư nhân. Luật doanh nghiệp tư nhân thực hiện đường lối phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, khuyến khích việc đầu tư kinh doanh, bảo hộ lợi ích hợp pháp của chủ doanh nghiệp tư nhân; tăng cường hiệu lực quản lý Nhà nước đối với các hoạt động kinh doanh [ 29]; Luật công ty thực hiện đường lối phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, huy 29 Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam khoá VIII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 21 tháng 12 năm 1990. 51 động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn, lao động và tài nguyên của đất nước, tạo thêm việc làm; bảo hộ lợi ích hợp pháp của người góp vốn đầu tư, đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế; tăng cường hiệu lực quản lý Nhà nước đối với các hoạt động kinh doanh[30]. - Các văn bản quy phạm pháp quy giải thích chi tiết áp dụng hai luật trên. - Hệ thống cá cơ quan quản lý nhà nước đối với các chủ thể công ty, doanh nghiệp tư nhân. - Hệ thống các chủ thể doanh nghiệp tư nhân, công ty tư nhân trong cơ chế thị trường. Sự ra đời của thể chế doanh nghiệp tư nhân, công ty đã tạo cơ hôi, môi trường cho sự phát triển mạnh mẽ thành phần kinh tế tư nhân. Tuy nhiên, sự phát triển này nằm trong một tổng thể cơ chế kinh tế kế hoạch tập trung bao cấp trước đây nên hệ thống cơ quan quản lý nhà nước (yếu tố thứ hai trên) chưa kịp thích ứng và do đó có hai hiện tượng xẩy ra: - Buông lỏng quản lý nhà nước - Quá cứng nhắc, thủ tục phức tạp, không khuyến khích sự phát triển của thành phần kinh tế này như tiềm năng của nó. Đồng thời các chủ thể kinh tế tư nhân (doanh nghiệp, công ty) chưa có đủ những điều kiện cần thiết để hoạt động trong cơ chế mới nên tạo ra nhiều bức xúc cho xã hội. Bức tranh chung về kinh tế tư nhân giai đoạn này mới là một sự hình thành pha trộn giữa truyền thống cũ và cơ chế thị trường cả từ phía nhà nước và khu vực tư nhân. 30 Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá VIII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 21 tháng 12 năm 1990. 52 Chuyển hình thức hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những thể chế đặc biệt quan tâm trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường. Chủ trương chuyển doanh nghiệp nhà nước sang hình thức công ty cổ phần [ 31]. Đây là một bước chuyển rất cơ bản mô hình hoạt động của doanh nghiệp nhà nước từ cơ chế bao cấp sang loại hình kinh doanh mới. Thực hiện thể chế này đòi hỏi: - Pháp luật về doanh nghiệp nhà nước cần có những sự thay đổi. - Vai trò quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý - Các loại doanh nghiệp nhà nước chuyển sang mô hình mới. - Trách nhiệm, quyền hạn của các loại doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi. Đây cũng là một loại thể chế hoạt động gặp khác nhiều khó khăn do nhiều nguyên nhân. Tóm lược: Trong giai đoạn 1980-1990 hay còn gọi là giai đoạn Hiến pháp 1980 là một trong những giai đoạn của sự tìm kiếm các mô hình thể chế, đặc biệt là các thể chế hành chính. Thể chế hành chính nhà nước ở trung ương trong giai đoạn này đã thay đổi và có thể thấy " bộ máy hành chính" thiếu sự ổn định. Điều đó thể hiện thông qua sự tạo thành nhiều thể chế hành chính cấp bộ. Đây là giai đoạn của sự "mong muốn 31 Quyết định của Chủ tịch HĐBT số 202-CT ngày 8-6-1992 về việc tiếp tục làm thí điểm chuyển một số doanh nghiệp nhà nước thành công ty cổ phần ( thực hiện Nghị quyết của Quốc Hội khoá VIII, kỳ họp thứ 10; kết luận của Thường trực Hội Đồng Bộ Trưởng tại phiên họp ngày 9 tháng 5 năm 1992). 53 chuyên môn hoá rất cao" của mô hình quản lý nhà nước. Hay cũng có thể nói đây là một giai đoạn phân chia hoạt động quản lý nhà nước mang tính chất chuyên môn sâu theo ngành nghề cụ thể. Trên lĩnh vực công nghiệp, hoạt động quản lý nhà nước đã chia nhỏ ra nhiều lĩnh vực: công nghiệp nhẹ, công nghiệp nặng; điện, than, cơ khí luyện kim, công nghiệp chế biến lương thực, thực phẩm...Hay nói khác đi, có một lĩnh vực nào thuộc công nghiệp đều đòi hỏi có một thể chế hành pháp cấp bộ để quản lý. Trong khi giữa các ngành, lĩnh vực kể trên đòi hỏi có sự phối hợp chặt chẽ, phụ thuộc lẫn nhau. Nhưng sự phối hợp này lại là một vấn đề bức xúc. Nhiều lĩnh vực mới ra đời như thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt nam đòi hỏi cũng phải có một thể chế cấp bộ để quản lý nó. Thể chế hành pháp địa phương cũng có những sự thay đổi khá liên tục. Đó là thời kỳ của việc sát nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ. Các thể chế hành pháp địa phương xẩy ra theo một số xu hướng: - Sát nhập nhiều đơn vị hành chính lẫnh thổ cấp tỉnh. Tỉnh có quy mô to hơn, mặc dù cuối giai đoan này đã có sự chia tách trở lại. Tính truyền thống của các vùng lãnh thổ cấp tỉnh được thay thế bằng cơ chế hành chính rộng hơn. - Cấp huyện mong muốn trở thành một cấp hành chính - kinh tế lãnh thổ hoàn chỉnh với các tên gọi" kinh tế công- nông lâm nghịêp"; "công- nông ngư nghiệp"... Pháo đài " cấp huyện " mang tính hành chính - kinh tế có xu hướng "hướng nội" tự cung tự cấp, hơn là một nền kinh tế đan xen, phối hợp. Mô hình này đã bị thay đổi bằng sự ra đời của " đổi mới". - Cấp xã có xu hướng ổn định hơn, tuy nhiên vẫn có xu hướng muốn tách thành nhiều xã nhỏ hơn. 54 Nhiều mô hình quản lý mới đã được thí điểm, áp dụng. Trước đó chỉ tồn tại hai thành phần kinh tế nên hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng mang tính chất nhà nước quản lý nhà nước hơn là hoạt động quản lý xã hội nói chung. Công dân có ít quyền và ít có những hoạt động mang tính riêng lẻ của những thành phần kinh tế khác. Cùng với sự đổi mới cơ chế kinh tế – chuyển sang cơ chế thị trường, sản xuất hàng hoá nhiều thành phần đã làm cho nhà nước “có nhiều việc hơn để làm”. quản lý nhà nước trong giai đoạn này về kinh tế đã không còn là “nhà nước quản lý hoạt động kinh tế của nhà nước”, mà đòi hỏi nhà nước phải quản lý hoạt động kinh tế chung của cả xã hội, trong đó có của nhà nước. Đây chính là một thách thức lớn đối với hoạt động quản lý nhà nước và hành chính nhà nước. Nếu về phương diện quản lý nhà nước, hệ thống các cơ quan nhà nước đã ban hành nhiều loại văn bản pháp luật (Luật khuyến kích đầu tư nước ngoài; luật công ty,...) nhằm tạo ra hành lang pháp lý cho các thành phần kinh tế hoạt động (theo thông lệ của nhiều nước), thì hoạt động đưa pháp luật này vào đời sống thuộc linh vực của hành chính vẫn còn nhiều khó khăn. Nhiều loại thủ tục hành chính của cơ chế bao cấp vẫn chưa kịp thay đổi. ách tắc của hoạt động kinh tế – xã hội đang bị chính những cản trở của hệ thống thủ tục hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. - Giai đoạn này cũng là giai đoạn bộ máy hành chính nhà nước có những sự biến động khá mạnh. Số lượng bộ của hành chính nhà nước trung ương đạt đến mức lớn nhất. Điều đó cũng thể hiện một tư duy về hoạt động quản lý các vấn đề mới. 55 2.4. Hành chính nhà nước Việt nam từ 1990 đến 2000- Trước khi có Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 (quyết định 136/2001/QĐ-TTg). Hiến pháp 1992 thay thế Hiến pháp 1980. Đây là một sự thay đổi cơ bản trên nhiều vấn đề của nhà nước. Cùng với sự chuyển đổi, đổi mới từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, nền kinh tế Việt Nam đã bước đầu vận hành theo mô hình kinh tế thị trường. Hiến pháp 1992 đã khảng định xu thế đó. Thể chế kinh tế trước đây chỉ bao gồm 2 thành phần kinh tế: nhà nước và tập thể, nay sang nhiều hơn với nguyên tắc “Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng” 32 Hiến pháp 1980 ra đời trong bối cảnh của đất nước thống nhất và thực hiện quá trình phát triển đất nước đi lên xã hội chủ nghĩa. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã đề ra đường lối về phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam theo hướng xã hội chủ nghĩa, định hướng thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Nhiều thể chế nhà nước mới đã được ban hành. Tuy nhiên, những quy định của Hiến pháp 1980 không có cơ sở để các thể chế nhà nước, thể chế kinh tế mới hoạt động hợp hiến. Sự sửa đổi Hiến pháp 1980 là một đòi hỏi tất yếu. Tuy nhiên từ khi có những thể chế kinh tế mới (1986) đến khi có hiến pháp mới thay thế hiến pháp 1980 đòi hỏi một quảng thời gian khá dài (6 năm) và do đó, có thể một số hoạt 32 Điều 15 Hiến pháp 1992 56 động kinh tế - xã hội theo tư tưởng cải cách, đổi mới chưa phù hợp với quy định của Hiến pháp 1980. 4.2.1. Tổ chức hành chính địa phương Tổ chức bộ máy hành chính địa phương giai đoạn này được thực hiện theo Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân (1989) và Luật sửa đổi (1994) và pháp lệnh 1996 quy định cụ thể nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân các cấp. Về nguyên tắc, tổ chức hành chính địa phương không có nhiều sự thay đổi. Từ 1983, tên gọi của Uỷ ban hành chính đã được thay đổi thành Uỷ ban Nhân dân. Hệ thống tổ chức bộ máy hành chính địa phương nhìn chung không thay đổi trong tư duy chung. Sự phân biệt giữa nông thôn và thành thị không rõ nét sơ với giai đoạn trước Hiến pháp 1959. Giai đoạn 1990-2000, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm cả Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân đã có những sự chuyển biến, cải cách theo hướng chung của cải cách hành chính do Đại hội Đảng toàn quốc lần thư VII đề ra. Về vĩ mô, Hiến pháp 1992 không thay đổi nhiều về các thể chế nhà nước ở địa phương. Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân vẫn được xác định lại những tư cách giống như nhiều bản Hiến pháp trước đó. Sự khác nhau cơ bản của Hiến pháp 1992 so với Hiến pháp 1980 là sự quy định về phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính, trong đó không có khái niệm đơn vị tương đương. Hiến pháp quy định 57 cụ thể chỉ có hai loại chính quyền địa phương cấp tỉnh: tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Không có những sự rõ nét về cải cách hành chính ở cấp địa phương giai đoan 1990-2000. Mặc dù Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân đã được sửa đổi. Tuy nhiên, trên nguyên tắc, không có sự thay đổi nhiều về nên tảng để các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoàn thiện hoạt động. Sự đổi mới căn bản về cách thức hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương thể hiện thông qua: - Thường trực Hội đồng Nhân dân các cấp. - Sự thay đổi số lượng kỳ họp (quy định) hàng năm, từ 4 lần xuống hai lần. Cả hai sự thay đổi này đều có khá nhiều vấn đề đặt ra phải giải quyết. Trong khi hoạt động quản lý mang tính thường xuyên, mô hình hoạt động của Hội đồng Nhân dân – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương không khác mô hình hoạt động của Quốc hội. Điều này, khác với nhiều người trên thế giới, hoạt động của cơ quan dân cử mang tính chuyên nghiệp. Tổ chức bộ máy của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương không có nhiều thay đổi. Sự hoàn thiện hoạt động của các cơ quan hành chính địa phương mang tính tác động từ trung ương thông qua sự thay đổi của hệ thống văn bản pháp luật hơn là sự hoàn thiện chính các cơ quan hành chính địa phương. Hệ thống đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức hành chính ở địa phương có sự thay đổi. Sự sát nhập hệ thống trường Đảng với các trường hành chính, do thiếu một sự phân biệt cụ thể giữa hai loại hình bồi dưỡng, nên làm cho các trường được 58 gọi tên mới là Trường chính trị khá lúng túng trong việc bồi dưỡng cán bộ, công chức. Một thời gian dài, do thiếu sự phân cấp và sự hỗ trợ của Học viện Hành chính Quốc gia nên đào tạo –bồi dưỡng cán bộ, công chức địa phương gặp khókhăn. Trong khi đó nhu cầu đào tạo – bồi dưỡng rất lớn. 2.4.2. Tổ chức hành chính trung ương Hiến pháp này (1992) quy định chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước, thể chế hoá mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý. Dựa trên nền tảng của Hiến pháp 1992, nhiều thể chế mới được hình thành và phát triển. Một số thể chế đã được hình thành dựa trên nền tảng của Hiến pháp 1980 sẽ được điều chỉnh và hoàn thiện theo tư tưởng của Hiến pháp 1992. Thể chế chủ tịch nước đã được xác lập trở lại và thay thế thể chế " Hội đồng nhà nước". Về nguyên lý hoạt động giống như mô hình thể chế tổng thống - nội các. Vai trò của Chủ tịch nước (president) giống như nhiều nư ớc như Đức, ấn độ. Hành pháp tập trung vào chính phủ, mặc dù nền tảng chính trị nhà nước Việt Nam không xác định theo khái niệm " mạnh - yếu". "Quyền lực nhà nước thống nhất, tập trung, không phân chia nhưng có sự phân công phối hợp” tuy không cụ thể trong Hiến pháp 1992 (sau này trong sửa đổi một số điều của Hiến pháp 1992, cụm từ trên đã được đưa vào trong Hiến pháp) nhưng là nền tảng cho sự tổ chức hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước bao gồm các cơ quan nhà nước ở trung ương (lập pháp, hành pháp và tư pháp) cũng như tổ chức và hoạt động của 59 các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương (Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân). Thể chế chính phủ cũng đã có những sự thay so với Hiến pháp 1980. HĐBT đã thay thế bằng Chính phủ. Về nội dung có thể không thay đổi cơ bản, nhưng thể chế thủ tướng chính phủ đã được khảng định lại giống như Hiến pháp 1959. Mặc dù trong Hiến pháp không xác rõ vai trò đứng đầu chính phủ của Thủ tướng chính phủ “Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp; chủ toạ các phiên họp của Chính phủ” 33, nhưng trong luật Tổ chức chính phủ (1992 và 2001) vai trò đứng đầu chính phủ đã được quy định “Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ. Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”34. Khác với tư cách chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước đây, tính phân cấp trong Hiến pháp giữa Chính phủ (cơ quan thẩm quyền chung) và thủ tướng chính phủ là người đứng đầu. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng chính phủ đã được ghi nhận ngay trong hiến pháp và cụ thể trong Luật tổ chức chính phủ (1992). Luật tổ chức chính phủ (1992 và có hiệu lực đến khi có Luật mới 2001) quy định chi tiết hơn nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ và thủ tướng chính phủ; quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ trưởng, các thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Thể chế bộ, cơ quan ngang bộ ổn định so với giai đoạn của Hiến pháp 1980. Nhiệm kỳ 1992-1997, số lượng bộ và bộ trưởng còn 26 đầu mối. 33 34 Điều 114 Hiến pháp 1992 Điều 4, Luật tổ chức chính phủ (1992) 60 Các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ: 1. Bộ trưởng Bộ Quốc phòng: 2. Bộ trưởng Bộ Nội vụ: 3. Bộ trưởng Bộ Ngoại giao: 4. Bộ trưởng Bộ Tư pháp: 5. Bộ trưởng Bộ Tài chính: 6. Bộ trưởng Bộ Thương mại: 7. Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường: 8. Bộ trưởng Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội: 9. Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải: 10.Bộ trưởng Bộ Xây dựng: 11.Bộ trưởng Bộ Công nghiệp nặng * 12.Bộ trưởng Bộ Công nghiệp nhẹ *: 13.Bộ trưởng Bộ Năng lượng *: 14.Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm **: 15.Bộ trưởng Bộ Thuỷ lợi **: 16.Bộ trưởng Bộ Thuỷ sản: 17.Bộ trưởng Bộ Văn hoá, Thông tin: 18.Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo: 19.Bộ trưởng Bộ Y tế: 20.Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước***: 21.Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Dân tộc và Miền núi: 22.Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước về hợp tác và đầu tư***: 23.Tổng Thanh tra Nhà nước: 24.Thống đốc Ngân hàng Nhà nước: 25.Bộ trưởng, Trưởng ban Tổ chức, cán bộ Chính phủ: 61 26.Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ Quốc hội phê chuẩn hàm bộ trưởng hay thành viên của chính phủ phụ trách một số lĩnh vực, nhưng không có những bộ tương ứng. Ví dụ: 1. Bộ trưởng phụ trách công tác dân số và kế hoạch hoá gia đình: 2. Bộ trưởng phụ trách công tác bảo vệ và chăm sóc trẻ em: 3. Bộ trưởng phụ trách một số công tác của Chính phủ. Nhiệm kỳ 1997-2002, số bộ có sự thay đổi. Một số bộ đã được sát nhập và thành lập bộ mới. Bộ trưởng Bộ Công nghiệp nặng * Bộ trưởng Bộ Công nghiệp nhẹ *: Bộ trưởng Bộ Năng lượng * Thành Bộ công nghiệp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm **: Bộ trưởng Bộ Thuỷ lợi **: Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước***: Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước về hợp tác và đầu tư***: Thành bộ Kế hoạch và đầu tư Hoạt động trên được đánh giá là một trong những thành tịu của cải cách hành chính. 62 Số lượng Bộ còn lại 23 bộ: 1. Bộ Quốc phòng: 2. Bộ Nội vụ: 3. Bộ Ngoại giao: 4. Bộ Tư pháp: 5. Bộ Tài chính: 6. Bộ Thương mại: 7. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường: 8. Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội: 9. Bộ Giao thông vận tải: 10.Bộ Xây dựng: 11.Bộ Công nghiệp 12.Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn 13. Bộ Thuỷ sản: 14.Bộ Văn hoá, Thông tin: 15.Bộ Giáo dục và Đào tạo: 16.Bộ Y tế: 17.Kế hoạch và Đầu tư 18.Uỷ ban Dân tộc và Miền núi: 19.Thanh tra Nhà nước: 20.Ngân hàng Nhà nước: 21.Ban Tổ chức, cán bộ Chính phủ 22....... 23.Văn phòng Chính phủ Liệt kê sự thay đổi cơ cấu chính phủ (số bộ) không phải chỉ nhằm nêu về số lượng, mà quan trọng muốn nhấn mạnh đến một xu hướng chung mà Việt Nam cũng áp 63 dụng là: ổn định về cơ bản cơ cấu của chính phủ thông qua việc ổn định cơ cấu tổ chức chính phủ. Những nước có chế độ chính phủ liên hiệp thường gặp khó khăn khi xác định cơ cấu chính phủ do phải sự thoả hịêp giữa các thành viên của chính phủ liên hiệp. Và trong không ít trường hợp, sự ra đời một bộ là để đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi có “bộ trưởng” của một nhóm liên minh. Đây cũng là điều cần tránh khi bàn về thiết kế cơ cấu tổ chức chính phủ. Đối với những nước có thể chế chính trị tương đối ổn định, chính phủ được thành lập chỉ do một đảng (đảng cầm quyền), cơ cấu chính phủ thường rất ổn định. Ví dụ, nước Mỹ không có nhiều sự thay đổi đối với cơ cấu chính phủ. Số bộ không thay đổi, nhưng khi cần có sự thay đổi thêm bộ, đòi hỏi phải có luận cứ xác thực. Hệ thống các cơ quan thuộc chính phủ cũng là mô hình được nhiều nước áp dụng. Trong giai đoạn 1990-2000, hệ thống các cơ quan thuộc chính phủ đã được sắp xếp lại. Giai đoạn 1992-2000, nhiều nội dung của cải cách hành chính đã được chính phủ triển khai trên cơ sở những định hướng chung của Đảng và các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành. Một mặt, nhiều hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước nhằm kiện toàn tổ chức và hoạt động của chính các cơ quan hành chính (cải cách mang tính nội bộ). Đó chính là sự sắp xếp lạ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương; thay đổi và làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan thuộc chính phủ. 64 Mặt khác, cải cách hành chính trong giai đoạn này cũng như các giai đoạn khác tập trung vào sự thay đổi vai trò của nhà nước nói chung và vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước (hành động) nói riêng trong môi trường mới. Đó chính là sự thay đổi về tư duy: nhà nước làm gì? Về nguyên tắc, hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước chia thành: - hoạt động quản lý nhà nước (nhằm tạo điều kiện để pháp luật được thực thi) - hoạt động mang tính cung cấp dịch vụ cho xã hội, công dân. Tiếp tục những nội dung đổi mới kinh tế với sự tham gia hoạt động kinh tế của nhiều thành phần kinh tế, vai trò của nhà nước trong hoạt động kinh tế, cung cấp dịch vụ đã có những sự thay đổi. Nghị quyết 90/CP năm 1997 đã thể hiện sự cải cách đó trên một số lĩnh vực. Thuật ngữ “xã hội hoá” các hoạt động cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, thể dục thể thao, văn hoá đã được đưa vào như là một sự chuyển đổi cơ bản những hoạt động vốn độc quyền hay chỉ do nhà nước làm sang một cơ chế mới. Có nhiều thành phần kinh tế cùng tham gia. Đây cso thể nói là một bước chuyển cơ bản trong cơ chế mới. Nhiều thể chế cung cấp dịch vụ mới có điều kiện ra đời để cung cấp dịch vụ trên các lĩnh vực cùng cạnh tranh bình đẳng với các thể chế cung cấp dịch vụ của nhà nước. Sự độc quyền của nhà nước không còn; nhân dân có nhiều cơ hội để lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ tốt hơn. Giai đoạn này là giai đoạn của cải cách hành chính (nếu bắt đầu từ năm 1992). Tuy nhiên, cải cách hành chính tập trung chủ yếu vào những vấn đề mang tính nội bộ 65 bên trong của bộ máy hành chính nhà nước trung ương cũng như một số vấn đề của địa phương. Giai đoạn 1986-1992 là giai đoạn tìm tòi sự thay đổi vai trò của nhà nước trong hoạt động quản lý. Nhà nước dưới sự lãnh đạo cuả Đảng, thông qua nghị quyết của Đại hội VI, VI hoạt động quản lý nhà nước đã có những thay đổi cơ bản nhằm chuyển đổi cơ chế quản lý nhà nước từ tập trung, bao cấp sang cơ chế mới quản lý nhà nước dựa trên những nguyên tắc và mối quan hệ của thị trường. Cùng với sự hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật (Hiến pháp, luật, pháp lệnh), hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp đã có những cơ sở quan trọng để thiết lập các mối quan hệ và quản lý xã hội, công dân dựa trên nguyên tắc pháp luật. Mặc dù mới bước đầu hình thành nhưng đã có một sự chuyển đổi căn bản giữa hai mô hình nêu ở hình vẽ... Điểm đặc trưng cơ bản của mô hình nêu trên hình vẽ là sự nhận thức của nhà nước ngày càng hợp lý, đúng hơn về vai trò của nhà nước. Nếu trước đây nhà nước chỉ cho phép công dân, các tổ chức của công dân chỉ được làm một số việc cụ Câm Cho thể ( hình mầu trắng trên hình vẽ 1.1), còn các khu vực khác, trên thực tế là Hình a Hình b Hình 14: Thay đổi cách thức quản lý của hành chính nhà nước giai doạn 1990-2000 vùng cấm, nhưng cũng không phải cấm tuyệt đối- công dân vẫn có thể được làm nhưng phải chạy qua rất nhiều thủ tục “để xin” và “để cho”. Và ngay 66 trong khu vực được làm, công dân cũng bị chính nhà nước “hành về nhiều loại quy định”. Một hệ thống rất nhiều quy định để công dân được làm những gì nhà nước không cấm lại quá phức tạp và “cơ chế xin – cho” không chỉ tồn tại ở phần không quy định cụ thể cấm hay cho mà cả trong khu vực không cấm. Chuyển đổi cơ chế, một bước chuyển khá quan trọng (mặc dù ở giai đoạn đầu chỉ là lý thuyết) từ hình 14 a sang cơ chế mô tả ở hình 14.b. Theo mô hình 1.2, công dân và các tổ chức của công dân đã được xác định rộng hơn những gì họ được làm mà nhà nước không cấm. Tóm lược: Cải cách hành chính giai đoạn 1990-2000 đã được Chính phủ đánh giá xem xét trong báo cáo trình tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX. Những thành tịu: 1. Chức năng và hoạt động của các cơ quan trong hệ thống hành chính từ Chính phủ, các Bộ, ngành trung ương đến ủy ban nhân dân các cấp đã có nhiều thay đổi tiến bộ, tập trung nhiều hơn vào quản lý nhà nước; 2. Từng bước đổi mới thể chế hành chính trên các lĩnh vực, trước hết là hình thành thể chế kinh tế phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; 67 3. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp được sắp xếp, điều chỉnh tinh giản hơn trước; bộ máy hành chính từ trung ương đến cơ sở vận hành phát huy tác dụng, hiệu quả tốt hơn; 4. Việc quản lý, sử dụng cán bộ, công chức được đổi mới một bước theo các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức: từ khâu tuyển chọn, đánh giá, thi nâng ngạch, khen thưởng, kỷ luật đến đào tạo, bồi dưỡng. Chế độ, chính sách tiền lương bước đầu được cải cách theo hướng tiền tệ hóa. Những hạn chế: 1. Chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ máy hành chính trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa chưa được xác định thật rõ và phù hợp; sự phân công, phân cấp giữa các ngành và các cấp chưa thật rành mạch; 2. Hệ thống thể chế hành chính chưa đồng bộ, còn chồng chéo và thiếu thống nhất; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà, phức tạp; trật tự, kỷ cương chưa nghiêm; 3. Tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc; phương thức quản lý hành chính vừa tập trung quan liêu lại vừa phân tán, chưa thông suốt; chưa có những cơ chế, chính sách tài chính thích hợp với hoạt động của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức làm dịch vụ công; 4. Đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều điểm yếu về phẩm chất, tinh thần trách nhiệm, năng lực chuyên môn, kỹ năng hành chính; phong cách làm việc chậm đổi 68 mới; tệ quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu nhân dân tiếp tục diễn ra nghiêm trọng trong một bộ phận cán bộ, công chức; 5. Bộ máy hành chính ở các địa phương và cơ sở chưa thực sự gắn bó với dân, không nắm chắc được những vấn đề nổi cộm trên địa bàn, lúng túng, bị động khi xử lý các tình huống phức tạp. Tuy nhiên, sự đánh giá cải cách hành chính cầm xét xét lại ngay chính những hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước sau khi đã kiện toàn phục vụ xã hội, nhân dân như thế nào; đặc biệt đánh giá xem xét các hoạt động cung cấp dịch vụ của các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nói riêng. Biểu hiện rõ nét nhất vẫn là vấn đề cải cách thủ tục hành chính. Nếu năm 1994, Nghị quyết 38/CP xác định đột phá khẩu là cải cách thủ tục hành chính trên 7 lĩnh vực và tiếp theo mở rộng trên 12 lĩnh vực, được xem như một bước chuyển quan trong về sự tác động ra bên ngoài của các cơ quan hành chính nhà nước đối với xã hội, công dân. Tuy nhiên, đây lại là một trong những vấn đề còn gặp nhiều khó khăn và cho đến nay (2006), thủ tục hành chính (những quy định của chính các cơ quan hành chính nhà nước) vẫn trở ngại và chưa đạt được mong đợi của xã hội, công dân. 2.5. Giai đoạn 2001-2005. Giai đoạn 2001 đến nay, tập trung vào việc thực hiện chương trình Tổng thể cải cách hành chính được Chính phủ ban hành kèm theo quyết định 136/2001/QĐTTg. 69 Nội dung của Quyết định đã thể hiện quyết tâm cải cách toàn diện hệ thống hành chính nhà nước. Tuy nhiên, có thể nhận thây, nội dung cải cách tập trung chủ yếu vào các hoạt động nhằm hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước. Điều đó thể hiện qua hệ thống các mục tiêu của Chương trình. Đó là: Mục tiêu chung của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 là: xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Mục tiêu tổng quát đã được cụ thể thành 9 mục tiêu trên bốn nhóm lĩnh vực: thể chế hành chính; tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; đội ngũ cán bộ, công chức và vấn đề tài chính nhà nước (công) 35/. Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 tập trung vào bốn nhóm lĩnh vực với 22 nội dung. Nội dung bao trùm nhất của cả chương trình tổng thể là nhằm hoàn thiện hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và với kỳ vọng, thông qua đó hoạt động quản lý hành chính nhà nước đem lại nhiều kỳ vọng cho công dân và các tổ chức của họ. Nếu như hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước là đòi hỏi tiên quyết để các hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước được hoàn thiện, thì người dân chờ đợi nhiều hơn ở chính nhưng sự hoàn thiện đó. Công dân, họ không thực sự quan 35 Quyết định 136/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ 70 tâm nhiều đến việc nhà nước phân công lại hợp lý hay chưa hợp lý giữa các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến các cơ sở như thế nào; họ cũng không quan tâm nhiều đến những hội nghị, hội thảo bàn về “phân cấp quản lý giữa Trung ương – tỉnh – huyện- xã”. Công dân trong nhiều trường hợp không quan tâm đến việc tăng lương của cán bộ, công chức. Thực chất của những vấn đề đó là một sự quan tâm của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức. Trong khi đó, người dân quan tâm đến những loại hoạt động có sự liên quan đến nhà nước và đáp ứng đòi hỏi của họ. Các nội dung của chương trình tập trung vào hoàn thiện nội bộ bên trong của các cơ quan hành chính nhà nước. Nhưng trên thực tế hoạt động hoàn thiện cũng tiến hành rất chậm. Cải cách thủ tục hành chính là một trong những vấn đề mà nhiều người dân quan tâm. Đó chính là sự biểu hiện ra bên ngoài về sự hoàn thiện hay không của các cơ quan quản lý nhà nước. Chương trình Tổng thể cải cách hành chính đề cập đến nội dung này như là một dạng của cải cách thể chế. Đó là: Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính - Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính nhằm bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch và công bằng trong khi giải quyết công việc hành chính. Loại bỏ những thủ tục rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng để tham nhũng, gây khó khăn cho dân. Mở rộng cải cách thủ tục hành chính trong tất cả các lĩnh vực, xóa bỏ kịp thời những quy định không cần thiết về cấp phép và thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, kiểm dịch, giám định. Mẫu hóa thống nhất trong cả nước các loại giấy tờ mà công dân hoặc doanh nghiệp cần phải làm khi có yêu cầu giải quyết các công việc về sản xuất, kinh doanh và đời sống. 71 - Ban hành cơ chế kiểm tra cán bộ, công chức tiếp nhận và giải quyết công việc của dân; xử lý nghiêm người có hành vi sách nhiễu, hách dịch, vô trách nhiệm; khen thưởng những người hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ được giao. - Mở rộng thực hiện cơ chế "một cửa" trong việc giải quyết công việc của cá nhân và tổ chức ở các cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Cơ quan hành chính các cấp có trách nhiệm giải quyết công việc của cá nhân và tổ chức phải niêm yết công khai, đầy đủ mọi thủ tục, trình tự, lệ phí, lịch công tác tại trụ sở làm việc. Thực tế đã chỉ ra rằng cải cách thủ tục hành chính là điểm đột phá của cải cách hành chính, đã được quy định cụ thể trong Nghị quyết 38/NQ-CP năm 1994. Tuy nhiên sau 5 năm thực hiện cải cách thủ tục hành chính (đến năm 2000, trước khi Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể), thủ tục hành chính vẫn là một trong những nội dung bức xúc mà xã hội và công dân lo lắng, băn khoăn và mong muốn phải được Chính phủ và hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước phải cải cách theo hướng hoàn thiện. Hệ thống thể chế hành chính chưa đồng bộ, còn chồng chéo và thiếu thống nhất; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà, phức tạp; trật tự, kỷ cương chưa nghiêm. Báo cáo Tổng kết sau 5 năm thực hiện Chương trình tổng thể (2001-2005) cũng chỉ ra cho thấy hình như vấn đề thủ tục hành chính chưa được giải quyết theo hướng như mục tiêu đặt ra. Báo cáo nhận xét: “Thủ tục hành chính cho dù được cải cách từ nhiều năm nay, nhưng nhìn chung vẫn phức tạp, phiền hà cho người dân, doanh nghiệp. Vẫn còn tồn tại khá phổ biến xu hướng cơ quan hành chính giành thuận lợi về cho mình, đẩy khó khăn về cho người dân gánh chịu trong giải quyết công việc của dân, doanh nghiệp. Thực tiễn thí điểm và kết quả 2 năm thực hiện ở cả 3 cấp chính quyền địa phương khẳng định cơ chế “ một cửa” là một chủ trương đúng trong cải cách, tỷ lệ thực hiện cơ chế “một cửa” là khá cao, nhưng một số 72 nơi thực hiện cơ chế này còn hình thức, không công khai rõ cho dân về các thủ tục hành chính, biểu mẫu hồ sơ, thời gian giải quyết, phí và lệ phí, vẫn nhận hồ sơ của dân tại các phòng ban chuyên môn khiến cho người dân vẫn phải đến nhiều bộ phận v.v... Mặt khác, trong vòng 2-3 năm gần đây các loại giấy phép con lại tái xuất hiện” 36. Nguyên nhân cơ bản của hiện tượng chắc rằng không thuộc về phía công dân. Báo cáo đánh giá hiện tượng trên như sau: ” Các bộ, ngành Trung ương chưa kiên quyết nhất quán tổ chức thực hiện cải cách đơn giản thủ tục hành chính theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Phần lớn các thủ tục hành chính do Trung ương quy định, vì vậy muốn đơn giản hoá, thay đổi hoặc bãi bỏ phải do các cơ quan Trung ương thực hiện. Mặt khác, thủ tục hành chính bao giờ cũng gắn với thẩm quyền của cơ quan hành chính, vì vậy rà soát thủ tục hành chính không chỉ đơn thuần là thủ tục hành chính, mà phải gắn với rà soát thẩm quyền theo các hướng nhiệm vụ nào giữ nguyên thẩm quyền, việc gì phân cấp cho cấp dưới, thôi không trực tiếp làm mà cần chuyển giao để xã hội tự lo v.v… Thông thường, tự bản thân cơ quan hành chính, kể cả cấp trung ương, địa phương đều có xu hướng ít quan tâm đến vấn đề rà soát thẩm quyền, trong khi làm tốt vấn đề này mới dẫn đến nhiều thay đổi, hướng tới phục vụ tốt hơn, sát hơn cho dân, doanh nghiệp. Cũng chính vì vậy, việc chưa kết hợp tốt giữa rà soát thủ tục hành chính với rà soát thẩm quyền cũng là một nguyên nhân hạn chế kết quả trong cải cách thủ tục hành chính”. Nhận thức về thủ tục hành chính và thế nào là thủ tục hành chính; làm thế nào để đơn giản hoá hành chính là một trong những vấn đề cần phải được xem xét một cách nghiêm túc trên cơ sở khoa hoạc và dựa vào thực tiễn của di sản một cơ chế quản lý mang tính đơn phương, mệnh lệnh, áp đặt và có tính bảo thủ trì trệ. 36 Báo cáo tổng kết giai đoạn 1 thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính. 73 Trong khi chưa nhận thức một cách đây đủ ba mối quan hệ về thủ tục hành chính như chỉ ra ở sơ đồ hình vẽ ..., mỗi một cơ quan hành chính Nhà nước khi phải giải quyết công việc cho công dân, các tổ chức, không ít trường hợp chưa nắm vững ngay chính những điều mà nhà nước quy định cách thức để giải quyết các công việc đó cho công dân, cho các tổ chức. Mặt khác, chính các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đề ra những quy định mang tính thủ tục đó nhiều trường hợp cũng không tự trả lời cơ cơ sở khoa học và thực tiễn hai câu hỏi: cần những gì và những gì đang có. Không ít trường hợp ban hành ra những quy định mang tính duy ý chí, không hiểu thực tiễn có cần hay không. Đăng ký hộ khẩu; cấp giẩy chứng nhận,… là những vấn đề đang bức xúc hiện nay. Giai đoạn 2001-2006, chính phủ đã ban hành quy chế làm việc của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là những quy chế nhằm giúp từng cơ quan hành chính nhà nước cấp trung ương, tỉnh, huyện, xã làm căn cứ để thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực, địa phương phụ trách. Đây cũng là lần đầu tiên có quy chế như trên cho các cơ quan hành chính nhà nước. 1) Quy chế hoạt động của Chính phủ (2003). 2) Quy chế hoạt động của Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ. 3) Quy chế làm việc (mẫu) của Uỷ ban Nhân dân tỉnh. 4) Quy chế làm việc của Uỷ ban Nhân dân huyện. 5) Quy chế làm việc của Uỷ ban Nhân dân xã. Năm loại quy chế trên cố gắng tạo ra mô hình hoạt động thống nhất của cả hệ thống làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một trong những nỗ lực của Chính phủ giai đoạn 2002-2007 nhằm tạo ra được một hệ thống hành chính 74 thống nhất hướng đến mục tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 . Trên thực tế, các cơ quan hành Những gì cần ? Nhưng gì đang có? chính nhà nước phải xây dựng cụ thể chế độ hoạt động của mình và Những gì cần thay đổi? Hình 15: các yếu tố thủ tục hành chính hiểu rõ hơn quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của từng cơ quan, đặc biệt vấn đề thủ tục hành chính. Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chưa hiểu rõ, cần cái gì và cần như thế nào. Trong khi ban hành những quyết định về các thủ tục đó hình như chưa thực sự chú ý đến cả hai yêu cầu: cần và đủ của một quyết định (đặc biệt là các loại quyết định quy định về mặt thủ tục.)37/. Để giải quyết công việc của công dân, đòi hỏi trước hết cơ quan nhà nước phải nghiên cứu xem xét từ khía cạnh nhà nước. Chúng ta cần những loại quy định gì (thủ tục) để giải quyết công việc của công dân và đó cũng chính là những gì công dân cần đáp ứng để được nhà nước cung cấp những loại dịch vụ theo yêu cầu. Nghiên cứu những đòi hỏi đó phải đưa trên cơ sở cần thiết về quản lý nhà nước. Nhà nước cần hay không cần những thông tin (thủ tục) mà công dân cung cấp cho nhà nước, hay chỉ là một sự phức tạp hoá vấn đề để “hành dân”. Một số quy định không nhất thiết phải có, vì sau khi nhận được thông tin đó cũng không cần để làm gì, chắc rằng không thể yêu cầu cung cấp. Trong khi đó, khá 37 Trong đánh giá hoạt động cải cách hành chính giai đoạn trước 2000 để xây dựng chương trình tổng thể cải cách hành chính, một trong những nguyên nhân làm cho cải cách hành chính tiến hành chậm, thiếu cương quyết và hiệu quả thấp là nhận thức về phương diện lý luận của cán bộ , công chức về hành chính, quản lý nhà nước, cải cách hành chính. 75 nhiều thông tin đòi hỏi cung cấp, nhưng nhà nước lại không có khả năng để lưu trữ, và do đó, công dân phải cung cấp cho nhà nước nhiều lần và đến đâu cũng yêu cầu cung cấp. Thiếu cơ sở dự liệu của công dân sẽ không làm cho nhà nước có thể quản lý được công dân và đó cũng chính là nguyên nhân của quá nhiều thủ tục phiền hà và không khả thi. Ban hành ra các quy định, nhưng nhà nước lại không xem xét liệu công dân có đáp ứng được và muốn đáp ứng được, liệu họ phải làm những công việc đó như thế nào. Mô hình “một cửa” được đánh giá là một trong những nội dung quan trọng về hoàn thiện mối quan hệ của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc phục vụ công dân, các tổ chức của công dân. Cơ chế một cửa đã được thực hiện mang tính chất thí điểm tại một số địa phương và từ 2004 lại nay đã trở thành mô hình phổ biến, áp dụng trong các cơ quan hành chính nhà nước. Kết quả tích cực của áp dụng mô hình này đã được tổng kết trong Báo cáo tổng kết 3 năm áp dụng cơ chế “một cửa”. Kết quả của việc thực hiện cơ chế “một cửa” đã làm cho các doanh nghiệp trong nước, các nhà đầu tư nước ngoài hài lòng, tin tưởng vào chính sách phát triển kinh tế của Việt Nam. Do đó Việt Nam được đánh giá như một điểm sáng về nỗ lực cải thiện môi trường kinh doanh, là một trong nhóm 10 quốc gia có tốc độ cải cách nhanh nhất thế giới. Thực tế cũng đã khẳng định địa phương nào đẩy mạnh cải cách hành chính nói chung và thực hiện nghiêm túc cơ chế “một cửa” nói riêng thì nơi đó phát triển kinh tế – xã hội tốt và bền vững như tỉnh Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh …., các thành phố Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng là những minh chứng cụ thể. 76 Hoạt động quản lý nhà nước thường được đánh giá thông qua sự tác động của các cơ quan nhà nước đến các đối tượng bị quản lý. Thiếu một sự tổng kết về hoạt động quản lý và mối tác động qua lại giữa cơ quan quản lý nhà nước với công dân và tổ chức của công dân sẽ chỉ ra sự chậm cải cách. Một quy trình sau hình như thể hiện chính sự yếu kém đó.” Yếu kém về mặt tổ chức bộ máy. Bộ thường có cả vụ và cục. Cục được định nghĩa như là một loại cơ quan quản lý nhà nước mang tính chất chuyên ngành. Nhưng các loại quyết định mà Cục ban hành lại không có tính quy phạm và chỉ có giá trị như một loại quyết định quản lý hành chính cá biệt. Chính sự tồn tại khái niệm Cục làm cho bộ máy của bộ hình như có “bộ con” trong “bộ mẹ”. Ngay cả những tổng cục lớn như tổng cục Hải quan; tổng cục thuế cũng chỉ là những cơ quan không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều đó đổ dồn lên bộ. Trong khi là cơ quan quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành, nhưng hạn chế quyền hạn quản lý nên không ít trường hợp, văn bản của Cục ban hành không có giá trị (quy phạm cho cả nước). 77 Bộ BộNông Nôngnghiệp nghiệpvà vàphát phát triển triểnnông nôngthôn thôn Cục Cục Trồng Trồng trọt trọt thuộc thuộc Bộ Bộ Nông nghiệp và phát triển Nông nghiệp và phát triển nông nông thôn thôn Sở SởNông Nôngnghiệp nghiệpvà vàphát phát triển triểnnông nôngthôn thôn Công Côngan ankinh kinhtế tếTỉnh TỉnhAA Doanh Doanhnghiệp nghiệpkinh kinhdoanh doanh phân bón phân bón Văn bản “đá” nhau, doanh nghiệp “lãnh đủ”? (Vietnet) Hình 16: Sự chồng chéo trong quy định thủ tục hành chính – người chịu thua thiệt là doanh nghiệp Khi bắt đầu có liên quan đến người dân và phải xử lý một công việc cho người dân, mới thấy rõ sự yếu kém, hạn chế của các cơ quan quản lý nhà nước. Cục bảo đúng, được kinh doanh (Cục thay mặt bộ) Công an xử lý vi phạm hành chính vì kinh doanh loại hàng không được phép. Hỏi Sở, Sở bảo kinh doanh theo đúng quy đinh của Bộ. Công an giải thích, Cục không có quyền ban hành văn bản quy phạm. Hiện tượng trên không phải chỉ xẩy ra trên một ví dụ về kinh doanh phân bón. Trên nhiều lĩnh vực có thể thấy rõ, khi nhà nước tác động đến công dân và các tổ chức của họ và phải giải quyết cho họ những vấn đề cần, có thể thấy sự chậm trễ trong cải cách. Khi giải quyết các công việc của công dân, các tổ chức của công dân, các cơ quan nhà nước chưa thoát ra khỏi “can thiệp, điều tiết”. Chính vì vậy, thiếu hẳn những 78 định hướng vĩ mô lớn; chạy theo tình huống. Kinh doanh vẫn bị “điều tiết” không cần thiết. Trong cơ chế thị trường (dù là thị trường mới được hình thành) nếu nhà nước vẫn mong muốn để “bình ổn giá” giống như thời kỳ kinh tế tập trung bao cấp, liệu làm thế nào để các nhà sản xuất, kinh doanh và người tiêu thụ tự xây dựng cho chính họ những chiến lược kinh doanh, sản xuất và tiêu thụ. Trong khi nhà nước (các cơ quan được giao thực hiện hoạt động quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành) không bao giờ có thể nắm được “chi phí đầu vào đích thực” của các loại sản được đưa ra tiêu thụ trên thị trường, sự can thiệp mang tính điều chỉnh chắc rằng chi là một “sự độc đoán”. Thực sự của hoạt động cung cấp dịch vụ của ngành bưu chính viễn thông – chỉ mới những doanh nghiệp trong nước, đã cho thấy một sân chơi dần bình đẳng sẽ được thiết lập, nếu những “gì ôm đồm, độc quyền của nhà nước sẽ không còn”. Có lẽ chính người tiêu dùng mới cảm nhận đích thực sự “thoát ra khỏi sự ôm đồm” của chính nhà nước trên lĩnh vực dịch vụ này. Cơ chế ”một cửa” được coi như là một cải cách quan trọng theo hướng hoàn thiện mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, các tổ chức của công dân. Quá trình thực hiện cơ chế “một cửa” tại các cấp chính quyền địa phương đã tạo điều kiện để chính quyền gần dân hơn. Lãnh đạo, cán bộ, công chức các cấp đã hướng mục tiêu công việc là phục vụ nhân dân, đã giảm đi nhiều phiền hà mà trước đây người dân phải gánh chịu như sự sách nhiễu của cán bộ, công chức, không rõ ràng về thủ tục, thiếu công khai, minh bạch về phí, lệ phí, phải đi lại nhiều lần mà vẫn chưa giải quyết được công việc. Nay người dân đã được đón tiếp tốt hơn, có chỗ ngồi chờ, 79 được hiểu rõ các thủ tục và thời gian giải quyết công việc. Thái độ của cán bộ, công chức đối với người dân thể hiện trọng thị hơn, họ thấy mình được tôn trọng nên tin tưởng hơn vào chính quyền. Một số nơi vẫn còn sự lúng túng trong phối hợp xử lý, nhiều nội dung chưa được thực hiện qua cơ chế một cửa, có tình trạng "dễ làm, khó bỏ". Việc giải quyết hồ sơ còn nhiều chồng chéo, thủ tục vẫn còn rườm rà ở một số ngành, đặc biệt là các thủ tục liên quan đến nhà đất, giải toả đền bù, phân đất tái định cư... Vẫn còn tình trạng nhiều địa phương tự ý thu tiền quỹ trái phép; kỷ cương, kỷ luật chưa nghiêm ở nhiều công sở; trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ, công chức công tác tại tổ "một cửa" còn nhiều bất cập... Xem xét sự hoàn thiện các cơ quan hành chính nhà nước qua cac hoạt động cải cách hành chính được thông qua chính sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước đến công dân, tổ chức của công dân để đánh giá. Khó có thể đánh giá hoàn thiện hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước lại thông qua những điều mà các cơ quan hành chính nhà nước đang làm để tự hoàn thiện mình. Khi gặp nhũng vấn đề thuộc về nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước phải tác động để bảo về quyền lợi hợp pháp của công dân, các tổ chức của công dân sẽ nhìn nhận thấy sự lúng túng của cả hệ thống và của chính những cơ quan hành chính nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý trên lĩnh vực đó. - Vụ bột nêm- một loại thực phẩm dùng cho các gia đình ; - Vụ sữa tươi nguyên chất – trở thành sữa bột pha nước tươi ; - Vụ xăng pha acetone- bộ này đổ lỗi cho bộ khác. Sự hoàn thiện của cơ quan hành chính nhà nước khó có thể chỉ nói thông qua kiện toàn, sắp xếp, phân cấp. Đích cần đi đến lại chưa được bàn đến cụ thể. 80 Một cuộc điều tra với ý tưởng rất hay là xác định xem thử công dân hài lòng như thế nào với nhà nước. Có lẽ nếu như xem xét về mặt ý tưởng, có thể nói đây là một cách làm nhằm xác định chính xác tác động to lớn của cải cách hành chính đối với xã hội. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để có được những con số ‘’có hồn, có tâm’’. Một sự hài lòng của xã hội đối với những gì mà nhà nước cung cấp cho xã hội và nhà nước quản lý xã hội là những dấu hiệu của tích cực và chính là một trong những chỉ số cơ bản về một chính phủ tốt. Thực trạng của hoạt động cung cấp dịch vụ cho công dân, xã hội của cơ quan nhà nước chậm thay đổi và có nhiều vấn đề đặt ra cần giải quyết. Chính vì vậy, khi con số thống kê không hồn của những người làm điều tra mức độ hài lòng của công dân đã gây những phản ứng khác nhau. Khảo sát và tính đích thực: Nội dung khảo sát chỉ số hài lòng của người dân do Viện Kinh tế thực hiện đối với chất lượng dịch vụ công gồm: dịch vụ thu gom rác; dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt; dịch vụ y tế; công chứng; cấp phép xây dựng; cấp giấy chủ quyền nhà, đất; kê khai nộp thuế. Kết quả khảo sát của một số cơ quan công quyền tại TP.HCM về chỉ số hài lòng của người dân trong các dịch vụ hành chính công vừa được công bố khiến nhiều người không tin nổi: giao thông công chính 99%, lao động - thương binh & xã hội 100%, nông nghiệp & phát triển nông thôn 94,3%, tài nguyên - môi trường: 90%, quận Tân Bình: 99,58%.. Một nền hành chính trì trệ đang phá hoại nền kinh tế của một quốc gia vì nó cản trở việc thu thuế, lãng phí các nguồn lực, hạn chế đầu tư tư nhân, làm nản lòng các nhà kinh doanh và làm suy yếu việc thực thi các quy định quan trọng…” Nhiều doanh nhân đã phát biểu như vậy với VietNamNet khi được hỏi về việc cải cách hành chính. Một nền hành chính trì trệ, nhũng nhiễu còn gây tác hại cho người nghèo bởi vì nó phá hoại việc lập và triển khai các dự án của Chính phủ cho người 81 nghèo, cho các công trình phúc lợi…. Làm thế nào để khắc phục được căn bệnh này? Mỗi khi mối quan hệ giữa nhà nước và công dân được cải tiến một cách tích cực, thông qua những hoạt động của chính nhà nước tác động đến công dân, thì kinh tế – xã hội có nhiều cơ hội để phát triển. Nếu không có thể chính lại là những yếu tố cản trở. Thu tục hành chính chính là những gì có thể đẻ ra những thói xấu trong hoạt động quản lý. Một thủ tục hành chính công khai, minh bạch, dễ làm, dễ thực hiện và tạo ra một cơ hội bình đẳng cho mọi người, chắc rằng không ai “phải xin và cũng không ai có để cho”. Nhưng thực tế của Việt Nam trong quá trình cải cách hành chính vẫn chưa thoát ra khỏi “di sản của nền kinh tế tập trung bao cấp, nền kinh tế xin cho trước đây”. Doanh nghiệp muốn làm nhanh hơn, tốt hơn phải xin; tỉnh, huyện muốn làm tốt hơn phải xin. Người xin trước chỉ lường được “sự khiêm tốn” để xin với hy vọng “được cho”. Những người đi sau, biết “vượt qua sự khiêm tốn đó” và như vậy “xin được nhiều hơn” và cứ như vậy, người trước xin , người sau xin được nhiều hơn, người trước lại tìm cách xin thêm. Trong khi các cơ quan nhà nước “quá hài lòng” với những thủ tục do chsinh mình quy định, chậm đổi mới, thay đổi (bởi nhiều nguyên nhân khác nhau) đã đang làm cho nhiều hoạt động sản xuất, kinh doanh gặp khó khăn. Những gì nêu trong văn bản đều chậm được thực hiện. Tiến hành ngay việc rà soát, bổ sung, sửa đổi các quy định nội bộ về quy trình, thủ tục hành chính không còn phù hợp, gây phiền hà cho việc tiếp nhận và xử lý công việc của người dân và DN; kiên quyết loại bỏ những khâu trung gian, những thủ tục rườm rà, chồng chéo, những loại giấy tờ không cần thiết; Phải thiết lập cho 82 được cơ chế kiểm tra, giám sát thường xuyên, độc lập, khách quan trong nội bộ, khắc phục tình trạng khép kín, thiếu công khai, minh bạch dễ phát sinh tiêu cực trong việc giải quyết các thủ tục hành chính với người dân và DN. Nội bộ được hoàn thiện cả về trang thiết bị, phương tiện và điều kiện làm việc; đội ngũ cán bộ, công chức được “đào tạo – bồi dưỡng” nhiều, nhưng hình như “suy nghĩ để tìm ra một cách giải quyết hợp với lòng dân” chưa phải là điều mà các nhà hành chính quan tâm. Trong không ít trường hợp, họ hành xử theo đúng “hành chính- tức theo những quy định mang tính máy móc, hơn là thử tìm kiếm những cách làm mới”. Họ đơn thuần là nhà “quản lý” hơn là những cơ quan lãnh đạo nhân dân khu vực đó. Nhiều địa phương muốn thay đổi, nhưng cũng chính thủ tục, quy định của cấp trên chậm đổi mới nên không thể tự ý “xé rào quan liêu”. Tệ quan liêu, “nạn xé rào” thể hiện một vấn đề bức xúc nhất hiện nay là phân cấp quản lý giữa các cấp, ngành trong hoạt động quản lý. nhà nước ta là nhà nước đơn nhất, thống nhất. Quyền lực nhà nước tập trung, không phân chia, nhưng có sự phân công, phối hợp38/, nhưng một cơ chế phân công, phối hợp giữa hệ thống các cơ quan nhà nước chưa được thiết lập. Quản lý là sự tác động của chủ thể đến đối tượng quản lý bằng những cách thức hợp lý, tối ưu nhất phụ thuộc vào điều kiện trong đó chủ thể và đối tượng cùng tồn tại, vận động và phát triển. Khó có mô hình (phương pháp, cách thức...) chung cho mọi loại hình, mọi địa phương và mọi nơi, mọi lúc. Tính chủ động, sáng tạo của địa phương, của từng nhà quản lý có ý nghĩa tích cực nhằm gia tăng sự hài lòng của công dân, xã hội. Phân cấp một cách cụ thể: - Được làm. 38 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) 83 - Phải làm - Phải chịu trách nhiệm (cả về chính trị, kinh tế,..) Thực tế của sự chủ động sáng tạo có thể đem lại nhiều lợi ích, nếu như với tư cách của các cơ quan quản lý nhà nước, vì lợi ích của cộng đồng, địa phương và có sự kết hợp với lợi ích chung của vùng lãnh thổ. Thu hút đầu tư là cần thiết, phải trao quyền đó cho các địa phương. Nhưng cũng không có nghĩa là “cạnh tranh không lành mạnh” vi phạm pháp luật. It khi nghĩ đến là hảy làm thế nào để thủ tục đầu tư trên địa bàn đơn giản, thuận lợi hơn là giảm thuế. Nhiều nhà đầu tư không phải kỳ vọng ở sự giảm vài ba chục triệu tiền thuê đất, mà thực ra cơ hội đầu tư của họ quan trọng hơn rất nhiều so với lợi ích kinh tế trước mắt. Nếu không thay đổi ưu đãi về thuế, các điều kiện tương đồng nhau trên địa bàn vùng Châu thổ sông hồng chắc không hẳn vị thuế đất. ưu đãi bằng một sự nhanh chóng đáp ứng các thủ tục (giải phóng mặt bằng,....) sẽ tạo thời cơ hơn cho các nhà đầu tư. Nếu cải cách hành chính từ phía các nhà quản lý, các cơ quan quản lý tập trung vào trả lời câu hỏi “điều đó đã tốt chưa, hợp lý chưa và liệu còn cách nào tốt hơn”, chắc rằng mức độ hài lòng của công dân, tổ chức của công dân sẽ cao hơn.Thực tế duy ý chí, không có đủ thời gian và không quan tâm để đưa ra một cách thức tốt cho hoạt động quản lý làm cho hoạt động quản lý trì trên. Bao nhiêu điều cấm của Uỷ ban Nhân dân Thành phố X đều không giảm một tỷ lệ nào về số lượng xe máy lưu thông trên đường phố và trên thực tế nhiều loại “cấm” đó lại vi phạm pháp luật (quyền của người dân đã được pháp luật quy định). Trong khi đó, một hoạt động rất không rầm rộ, nhưng có thể có tác động lớn đến hạn chế sự đi lại không cần thiết của xe máy. Không được đậu, đỗ xe trên vỉa hè. Không vi phạm pháp luật, có thể mức độ hợp lý chưa cao, nhưng giải quyết được khá nhiều ách tắc. 84 Cải cách thủ tục hành chính và mô hình một cửa vẫn còn nhiều vấn đề phải xem xét. “.....Tình trạng quan liêu, nhũng nhiễu, cửa quyền, gây phiền hà của một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức các cơ quan hành chính Nhà nước, tổ chức sự nghiệp công trong giải quyết các thủ tục hành chính, cung cấp dịch vụ công liên quan đến đời sống hàng ngày của người dân và hoạt động đầu tư, kinh doanh của các nhà đầu tư, doanh nghiệp vẫn còn phổ biến, ảnh hưởng xấu đến môi trường đầu tư và kinh doanh, gây bức xúc trong xã hội” 39/. Thủ tục hành chính là vướng mắc chung của cả thời kỳ rất dài. Từ 1994 đến nay nhà nước đã tập trung nhằm giải quyết thủ tục hành chính. Nhưng thủ tục hành chính vẫn là một trong những ách tắc quan trọng và thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước) và công dân và các tổ chức xã hội của công dân vẫn còn nhiều vấn đề. Cải cách các vấn đề thuộc bên trong các cơ quan hành chính đã làm rất nhiều việc, cả những vấn đề thuộc quy chế làm việc (như đã thể hiện quyết tâm của chính phủ và Thủ tướng chính phủ khi ban hành 5 loại quy chế đã nêu trên), nhưng tác động ra bên ngoài vẫn chưa thể hiện tích cực như mong muốn. Một trong những nội dung của cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 là tạo nên một hệ thống thủ tục hành chính đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, nhưng hệ thống đó hiện nay vẫn chưa đạt được mục tiêu. Các bộ, ngành, địa phương đang tiếp tục cải cách thủ tục hành chính. Quyết định của Thủ tướng chính phủ đã chỉ ra những việc cần làm: 1. Trực tiếp chỉ đạo việc tiếp nhận và xử lý dứt điểm những vướng mắc, kiến nghị của cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp về thủ tục hành chính theo đúng thẩm quyền và lĩnh vực công tác được phân công phụ trách. 39 CHỈ THỊ Số : 32/2006/CT-TTg ngày 07 thỏng 09 năm 2006 c ủa Th ủ tướng chớnh phủ 85 2. Giải quyết kịp thời, dứt điểm, đúng thời hạn các vướng mắc, kiến nghị của cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp về thủ tục hành chính. 3. Xử lý nghiêm những cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi nhũng nhiễu, gây khó khăn, chậm trễ trong việc thực hiện thủ tục hành chính đối với cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp. 4. Tổ chức việc nghiên cứu những vướng mắc, kiến nghị của cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp về thủ tục hành chính để xem xét, sửa đổi, bãi bỏ theo thẩm quyền hoặc kiến nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, sửa đổi, bãi bỏ những thủ tục hành chính không còn phù hợp với thực tiễn, gây cản trở đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp và nhân dân 40/. Tóm lược 41: Năm năm qua, cải cách hành chính đã được triển khai toàn diện trên cả bốn nội dung là cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính công, thực hiện được nhiều công việc, từng bước đi vào chiều sâu, tạo ra những chuyển biến đáng ghi nhận của nền hành chính và được đặt trong khuôn khổ một trong 3 giải pháp quan trọng trong thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (2001-2010) thiết thực thực hiện các nghị quyết của Đảng về cải cách hành chính và đổi mới từng bước hệ thống chính trị. Chiến lược, mục tiêu, giải pháp thực hiện cải cách hành chính là đúng đắn, có cơ sở, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của nước ta. Kết quả cải cách hành chính đã thúc đẩy quá trình đổi mới kinh tế; dân chủ hoá đời sống xã hội; hội nhập kinh tế quốc tế; củng cố và duy trì ổn định chính trị. Có thể khẳng định những kết quả chủ yếu trong cải cách hành chính giai đoạn I như sau: 40 41 Quyết định 22-2006/QĐ/TTG của Thủ tướng chính phủ Trích từ báo cáo tổng kết thực hịên giai đoạn 1 chương trình tổng thể cải cách hành chính. 86 - Kết quả rõ nét nhất là bộ máy hành chính nói chung tốt hơn nhiều so với 5 năm trước đây. Hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước của hệ thống hành chính được nâng cao rõ rệt không chỉ thể hiện trong điều kiện bình thường mà vẫn được bảo đảm trong những tình huống cấp bách, khó khăn như thiên tai, dịch bệnh v.v.. - Thể chế của nền hành chính được cải cách và hoàn thiện một bước cơ bản phù hợp với yêu cầu phát huy dân chủ với thiết lập chế độ công khai, minh bạch và cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Phần lớn các chủ trương quan trọng của Đảng về các vấn đề cơ bản trong quá trình đổi mới, xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được thể chế hóa và tổ chức triển khai. Cải cách thủ tục hành chính đã cải thiện mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân và làm tăng tính dân chủ trong quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước; thu hút sự quan tâm của nhân dân đến các công việc của Nhà nước và hoạt động của nền hành chính. - Vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước tiếp tục được điều chỉnh, bảo đảm quản lý nhà nước và phục vụ xã hội. Thông qua kết quả và tác động của những cải cách, điều chỉnh trong phân công, phân cấp, quan niệm và nhận thức về vai trò và chức năng quản lý vĩ mô của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường ngày càng rõ nét và phù hợp hơn, tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương từng bước được sắp xếp lại theo hướng hợp lý, gọn đầu mối. - Mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với người dân, doanh nghiệp đã được cải thiện đáng kể, nền hành chính mới theo hướng phục vụ phát triển đang hình thành. Thông qua một loạt các cải cách và biện pháp như cải cách thủ tục hành chính, cơ chế “một cửa”, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra công vụ v.v… phương châm phục vụ dân, doanh nghiệp của bộ máy hành chính đã bước 87 đầu được thiết lập, tạo đà cho những chuyển động sâu sắc trong cả hệ thống công vụ. - Cùng với những tác động của các cuộc cải cách khác như cải cách kinh tế, cải cách tư pháp v.v…, cải cách hành chính đã góp phần quan trọng vào những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta, củng cố lòng tin của nhân dân, giữ vững ổn định chính trị xã hội. Mặc dù có được những kết quả tiến bộ ghi nhận trong cải cách hành chính 5 năm qua, nhưng tốc độ cải cách còn chậm, chưa nhất quán, hiệu quả còn thấp so với mục tiêu đặt ra là đến năm 2010 xây dựng được một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại. Nền hành chính tuy đã có chuyển biến nhưng còn tụt hậu và có nguy cơ tụt hậu hơn nữa so với tốc độ cải cách của các nền hành chính hiện đại. Tính chất dân chủ của nền hành chính nước ta thông qua một loạt các chủ trương, biện pháp như quy chế dân chủ cơ sở, sự tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà nước, vào xây dựng thể chế, bầu trực tiếp trưởng thôn, bầu đại biểu vào cơ quan quyền lực nhà nước các cấp, thông qua hoạt động giám sát v.v… đã bước đầu được khẳng định, nhưng nhìn chung vẫn còn thấp. - Nhiều chủ trương, giải pháp đúng đắn nhưng chưa được triển khai kiên quyết nên chưa được hoàn thành dứt điểm và nhân rộng ở quy mô lớn. - Tệ cửa quyền, quan liêu, tham nhũng vẫn còn là vấn nạn, tính công khai minh bạch của nền hành chính còn nhiều thách thức, một bộ phận cán bộ, công chức suy giảm lý tưởng, lối sống, vi phạm đạo đức công vụ gây bất bình trong nhân dân. - Mức độ chuyên nghiệp, tính chuyên sâu, kỹ năng hành chính của cán bộ, công chức thấp. Trình độ hiểu biết và kỹ năng của cán bộ, công chức với hàm 88 lượng khoa học, thông qua đó có đủ trình độ để xử lý các vấn đề quản lý ở tầm vĩ mô, vi mô thấp, chưa đáp ứng yêu cầu của một nền hành chính hiện đại. Các kết quả bước đầu trong việc áp dụng công nghệ thông tin vào hành chính, trang thiết bị công sở chưa khắc phục được thực trạng nền hành chính của chúng ta còn lạc hậu so với mặt bằng trong khu vực và thế giới. Nguyên nhân Cải cách hành chính chậm, hiệu quả còn thấp có những nguyên nhân chủ yếu sau đây: - Thứ nhất, công tác chỉ đạo thực hiện cải cách hành chính từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng tới Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương không thật sự kiên quyết, nhất quán và cũng không bảo đảm tính thường xuyên, liên tục. Hoạch định chính sách, thể chế vốn đã khó, thường phải kéo dài, nhưng một khi đã được ban hành thì khâu tổ chức thực hiện lại quá chậm và kém hiệu quả. Trạng thái chung là chờ đợi, chờ hướng dẫn, chờ đôn đốc, rất ít bộ, ngành và tỉnh chủ động, quyết liệt triển khai. - Thứ hai, chậm nghiên cứu, kết luận và thể chế hoá các vấn đề liên quan mật thiết tới cải cách hành chính. Cũng phải thấy rằng bước chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang đặt ra khá nhiều vấn đề đòi hỏi phải có thời gian nghiên cứu, nhưng một số vấn đề như “bỏ cơ chế bộ chủ quản”, “bộ thực hiện vai trò chủ sở hữu phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp” v.v… tuy đã có kết luận, nhưng khi đi vào cụ thể thì các quy định dự kiến ban hành cũng rất chậm. Lý luận thì khẳng định bộ tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô, không can thiệp sâu vào hoạt động của doanh nghiệp nhà nước trực thuộc, nhưng thực tiễn thì Bộ trưởng phải xử lý khá nhiều công việc không thuộc tầm vĩ mô, nếu không giải quyết thì cũng không rõ ai giải quyết. Mối quan hệ giữa hành chính, doanh nghiệp và sự nghiệp đang đòi hỏi phải tiếp tục làm rõ 89 hơn, cụ thể hơn. - Thứ ba, khá nhiều vấn đề của cải cách hành chính đòi hỏi phải được giải quyết trong tổng thể các cuộc cải cách, đổi mới đang diễn ra ở nước ta. Mối quan hệ, chi phối lẫn nhau giữa cải cách hành chính, cải cách kinh tế, cải cách tư pháp, cải cách lập pháp và đổi mới từng bước hệ thống chính trị nếu không được bảo đảm, nếu thiếu đồng bộ sẽ ảnh hưởng tới tiến trình cải cách đổi mới nói chung và tới cải cách hành chính nói riêng. Nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước nói chung và đối với cơ quan hành chính nói riêng cũng chậm đổi mới. - Thứ tư, chưa có biện pháp, cơ chế tạo động lực, hưởng ứng cải cách của đa số cán bộ, công chức cũng như chưa xử lý nghiêm bộ phận cán bộ, công chức thoái hoá, kém phẩm chất trong thực thi công vụ. 90 [...]... ở các thành phố chỉ có Uỷ ban Hành chính, không có Hội đồng Nhân dân; các thị xã lớn, cũng được chia thành khu phố Việc quyết định chia thành khu phố do Uỷ ban Hành chính kỳ quyết định Sự thay đổi địa giới hành chính của các đơn vị hành chính thuộc thẩm quyền của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước Trong giai đoạn 1945- 1954, chính phủ có quyền được thành lập các đơn vị hành chính mới nhằm thực... Chợ Lớn đều đặt làm thành phố 13 Thành phố Hà Nội được đặt trực tiếp dưới quyền Chính phủ trung ương, còn các thành phố khác đều thuộc quyền các kỳ ở mỗi thành phố sẽ đặt ba thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Uỷ ban hành chính thành phố và Uỷ ban hành chính khu phố Riêng ở Đà Lạt không có Hội đồng nhân dân thành phố và Uỷ ban hành chính thành phố mà chỉ có các Uỷ ban hành chính khu phố thôi Hội... kháng chiến hành chính huyện đề nghị, Uỷ ban kháng chiến hành chính tỉnh quyết định và cấp bằng, - Uỷ viên kháng chiến hành chính huyện do Uỷ ban kháng chiến hành chính tỉnh đề nghị, Uỷ ban kháng chiến hành chính Liên khu quyết định và cấp bằng, 16 - Uỷ viên kháng chiến hành chính tỉnh do Uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu đề nghị, Bộ Nội vụ được uỷ nhiệm của Hội đồng Chính phủ quyết định và cấp... châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban hành chính (UBHC) Các huyện có Uỷ ban hành chính 21 Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tướng Chính phủ quy định Các thành phố có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính Điều... giới hành chính theo Hiến pháp 1959 Tỉnh Khu tự trị Huyện Xã Thành phố Thành phố trực thuộc trung ương Thị xã Luật định Thị trấn Thành phố có thể chia thành khu phố theo quyết định của Hội đồng Chính phủ Nét đặc trưng của phân chia địa giới hành chính và cách tổ chức chính quyền địa phương là: - Các đơn vị lãnh thổ đều có cả hai loại cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước. .. 2 đến Cấp huyện không có Hội đồng Nhân dân, nhưng có Uỷ Ban hành chính Cách thức tổ chức Uỷ ban Hành chính cấp huyện theo quy định của Sắc lệnh 63/SL thể hiện 11 đó là một cơ quan mang tính chất phối hợp các xã hơn là một cơ quan trực tiếp quản lý, điều hành Tỉnh là một đơn vị chính quyền địa phương, có cả Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính Cách thức thành lập Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Hành chính. .. nước Việt Nam dân chủ cộng hoà - Những quy định trong Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về cấp khu tự trị đều bãi bỏ [7] Sau khi có nghi quyết của Quốc hội, tổ chức bộ máy hành chính địa phương theo sơ đồ hình Tỉnh Huyện Xã Thành phố trực thuộc trung ương Thành phố Thị trấn Thị xã Huyện Khu phố ??? Hình 11: Phân chia đơn vị hành chính theo Nghị quyết của Quốc hội (1975) Sau khi nhà nước Việt nam. .. Uỷ ban hành chính tỉnh Lâm Viên sẽ kiêm cả nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính thành phố Đà Lạt luôn" [2] Cách quy định trên đã có sự phân biệt giữa đô thị và nông thôn Các thành phố, chỉ có mô hình chính quyền địa phương 1 cấp và có cơ quan hành chính để thực hiện công việc hàng ngày trên địa bàn khu phố Khu phố là đơn vị hành chính cơ sở của khu vực đô thị Các khu phố ở các thành phố... phân cấp cho các chính quyền địa phương trong các vấn đề của địa phương và cụ thể 20 hơn mối quan hệ mang tính thẩm quyền giữa các cơ quan chính quyền địa phương (thực thi quyền hành pháp) Cần chú ý trước khi có Hiến pháp 1959 (12/1959), Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương (29/04/1958) Đây là một thể chế quan trọng về chính quyền địa phương ở Việt Nam từ 1945 đến 1958 Trước đó, do... trung vào chính phủ thay cho tập trung vào chủ tịch nước 27 - Hệ thống chính quyền địa phương (các đơn vị hành chính) được hình thành trên cơ sở sát nhập nhiều đơn vị hành chính nhỏ lại thành đơn vị to hơn - Chính phủ trung ương đã chuyển từ mô hình chủ tịch – hành pháp mạnh, sang mô hình chính phủ – hành pháp Vai trò của chủ tịch đối với hành pháp đã thay đổi cơ bản 2.3 Hành chính nhà nước Việt nam giai ... vị hành sở khu vực đô thị Các khu phố thành phố có Uỷ ban Hành chính, Hội đồng Nhân dân; thị xã lớn, chia thành khu phố Việc định chia thành khu phố Uỷ ban Hành kỳ định Sự thay đổi địa giới hành. .. nghĩa Việt Nam Quốc kỳ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đỏ, có vàng năm cánh Quốc huy nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam hình tròn, đỏ, có vàng năm cánh, chung quanh có lúa, có nửa... “khoán”, có nhiều vấn đề khác đạt cần quan tâm (xem mục chi tiết cải cách hành giai đoạn 2001-2005 – mô hình khoán chi hành chính) 2.1 Hành nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà thời kỳ 1945- 1959