BO GIAO DUC VA DAO TAO BO TAI CHINH
HOC VIEN TAI CHINH WCBWC4WES
HOANG VAN LUONG
HOAT DONG KIEM TỐN ĐĨI VỚI VIỆC CHĨNG THÁT THỐT, LÃNG PHÍ VÀ TIỂU CỰC TRONG ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN
Chuyên ngành: Kế toán
Mã số: 62.34.30.01
LUAN AN TIEN SI KINH TE
Người hướng dan khoa học: 1 GS,TS Nguyễn Đình Đỗ 2 TS Nguyễn Viết Lợi
HÀ NỘI - 2012
Trang 2Phu luc 2: NSNN XDCB XHCN KTNN KTHD “KTV TNKT DNNN CBLD INTOSAI NN&PTNT KH&DT KH&CN 'GPMB MTQG HĐND UBND TW DNNN _ NPA FDI PMU GDP
DANH MUC CAC CHU VIET TAT
Ngân sách Nhà nước Xây dựng cơ bản
Xã hội chủ nghĩa Kiểm toán Nhà nước Kiểm toán hoạt động Kiểm toán viên
Trách nhiệm kinh tế
Doanh nghiệp nhà nước Cán bộ lãnh đạo
Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm tốn tối cao
Nơng nghiệp và Phát triển Nông thôn
Kế hoạch và Đầu tư
Khoa học và Công nghệ
Khoa học xã hội
Giải phóng mặt bằng
Mục tiêu quốc gia
Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân Trung ương
Doanh nghiệp nhà nước
Ủy ban Kiểm toán Nhật Bản
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
Ban quản lý dự án
Trang 3Phu luc 3: Bang, biéu _ Biểu đồ I Biểu đồ 2 Biểu đồ 3 Bang 1 Biéu dé 4 Biểu đồ 5 Bảng 2 Bảng 3 Bảng 4 Bang 5 Bang 6 Bang 7 Bang 8 Bang 9 Bang 10 Bang 11
DANH MUC CAC BANG, BIEU
Tén bang
Ý kiến về lĩnh vực tham nhũng thường xảy ra tại địa phương Mối quan hệ và nguyên nhân của thất thốt, lãng phí
Biểu số cuộc kiểm toán hàng năm của KTNN
Kết quá thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán
Biểu số lượng cán bộ công chức của KTINN
Biểu cơ cầu Kiểm toán viên theo chuyên ngành đào tạo Sự khác biệt cơ bản giữa kiêm toán hoạt động với kiêm
toán báo cáo tài chính và kiêm tốn tn thủ
Các văn bản kiến nghị sửa đổi, bố sung hoặc hủy bỏ từ năm 2006-2010
Danh mục các đơn vị được kiểm toán năm 2006 Danh mục các đơn vị được kiểm toán năm 2007 Danh mục các đơn vị được kiểm toán năm 2008 Danh mục các đơn vị được kiểm toán năm 2009 Danh mục các đơn vị được kiểm toán năm 2010
Tổng hợp kết quả kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước năm 2005
Tổng hợp kết quả kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản
nhà nước năm 2006
Trang 4Bang 12 Téng hop két qua kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản 214 nhà nước năm 2008
Bảng 13 Tổng hợp kết quả kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản 216
Trang 5MUC LUC
Lời nói đầu
Chương 1: Thất thốt, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản và vai trò của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong việc chống thất thốt, lãng
phí và tiêu cực
1.1 Thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1 Khái niệm thất thoát, lãng phí, tiêu Cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1.1 Khái niệm thất thoát, lãng phí và tiêu cực
1.1.1.2 Khái niệm thất thoát, lãng phi trong dau tư xây dựng
1.1.1.3 Phân loại thất thoát, lãng phí
1.2 Tác hại của tham nhũng, lãng phí, thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản 1.3 Nguồn gốc và nguyên nhân của tham nhũng, thất thốt, lãng phí
1.3.1 Nhóm nguyên nhân khách quan
1.3.1.1 Do đặc điểm của sản xuất và sản phẩm xây dựng
1.3.1.2 Do đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dung co ban
1.3.2 Nhóm nguyên nhân chủ quan
1.3.2.1 Do cơ chế, chính sách và quản lý về đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà
nước còn hạn chế và thiếu đồng bộ
1.3.2.2 Do nguôn lực con người
1.4 Bản chất và vai trị của Kiểm tốn Nhà nước với việc chống thất thốt lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
1.4.1 Bản chất của Kiểm toán Nhà nước
1.4.2 Vai trò của Kiểm toán Nhà nước với việc phịng chống tham nhũng, thất
thốt, lãng phí trong đầu tư xây dựng
1.4.2.1 Kiểm toán nhà nước được đắm bảo tính độc lập
1.4.2.2 Kiểm tốn Nhà nước có chức năng kiểm tra thường xuyên và toàn diện hệ thống NSNN
1.4.2.3 Kiểm toán Nhà nước được mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn
1.4.2.4 Kiểm toán Nhà nước khơng có sự giới hạn về phạm vi, đối tượng kiểm tốn
1.4.2.5 Vai trị thể hiện qua việc quy định công khai kết quả kiểm tốn
1.4.2.6 Vai trị thể hiện qua các yếu tố liên quan khác
Chương 2 Thực trạng hoạt động kiểm toán đối với việc chống thất thốt,
lãng phí và tiêu cực trong đầu tư XDCB
2.1 Thực trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tr XDCB
2.1.1 Thất thốt, lãng phí trong bước xác định chủ trương đầu tư
Trang 62.1.2 That thốt, lãng phí trong bước thực hiện đầu tư
2.1.3 Thất thoát, lãng phí trong giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình vào
khai thác, sử dụng
2.2 Thực trạng công tác kiểm toán chỉ đầu tư XDCB góp phần phịng chống
tham những, thất thốt, lãng phí trong đầu tư xây dựng
2.2.1 Quy định chung của Kiểm toán Nhà nước về kiểm toán đầu tư xây dựng
cơ bản
2.2.2 Quy định về quy trình kiểm tốn đầu tư xây dựng cơ bản
2.2.2.1 Quy trình kiểm tốn ngân sách nhà nước 2.2.2.2 Quy trình kiểm tốn Dự án đầu tư
2.2.3 Kết quả kiểm toán phát hiện tham nhũng, lãng phí, thất thốt trong đầu
tư xây dựng cơ bản
2.2.4 Các dạng lãng phí, thất thốt, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản phát
hiện qua kêm toán từ năm 2006 đến năm 2010
2.2.4.1 Thất thoát, lãng phí trong việc phân bổ vốn đầu tư
2.2.4.2 Thất thốt, lãng phí trong việc chấp hành trình tự đầu tư
2.3 Kết quả đạt được và những vấn đề cịn bất cập trong cơng tác kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản làm ảnh hưởng đến việc phòng chống tham những, lãng phí và tiêu cực
2.3.1 Kết quả đạt được
2.3.2 Những hạn chế, bất cập của công tác kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ
bản làm ảnh hưởng đến công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí và tiêu cực
2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong công tác kiểm toán chỉ đầu tư xây dựng cơ bản
2.4 Kinh nghiệm hoạt động kiểm toán của các nước đối với việc chống thất
thoát, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
2.4.1 Kinh nghiệm liên quan đến hoạt động kiểm toán các dự án đầu tư 2.4.1.1 Kinh nghiệm kiểm toán của Kiểm toán Nhật Bản
2.4.1.2 Kinh nghiệm kiểm toán của Trung Quốc
2.4.1.3 Kinh nghiệm kiểm toán của Kiểm toán Liên Bang Đức
2.4.2 Kinh nghiệm liên quan đến vai trò của cơ quan kiểm toán nhà nước
2.4.3 Kinh nghiệm kiểm toán trách nhiệm kinh tế đối với cán bộ lãnh đạo ở
Trung Quốc
2.5 Bài học kinh nghiệm đối với hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà
nước Việt Nam trong việc nâng cao hiệu quả kiểm toán dự án đầu tư xây dựng
cơ bản nhằm phát hiện thất thốt, lãng phí và tiêu cực
_2.5.1 Bối cảnh Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
Trang 72'5.2 Bai hoc kinh nghiém vé hoat déng kiém ton déi v6i vige chong thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư XDCB
2.5.2.1 Bài học kinh nghiệm về phạm vi kiểm toán
2.5.2.2 Bài học kinh nghiệm vẻ thực hiện các loại hình kiểm tốn khi kiểm toán các dự án đầu tư
2.5.2.3 Bài học kinh nghiệm về việc lập kế hoạch kiểm toán
2.5.2.4 Bài học kinh nghiệm về việc bố trí nhân sự kiểm tốn
2.5.2.5 Bài học kinh nghiệm trong việc công khai kết quả kiểm toán
2.5.2.6 Bài học kinh nghiệm trong việc kiểm toán trách nhiệm kinh tế đối với
cán bộ lãnh đạo trong nhiệm kỳ
2.5.2.7 Bài học kinh nghiệm về nâng cao vai trò trong thực hiện nhiệm vụ
Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán -nhằm chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
3.1 Quan điểm của Đảng, Nhà nước đối với cơng tác phịng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí
3.2 Định hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tốn góp phần phịng chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
3.2.1 Sự cần thiết khách quan cần phải có giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán nhằm chống tham những, thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản
3.2.1.1 Yêu cầu trong điều kiện nên kinh tẾ thị thường
3.2.1.2 Yêu cẩu bức xúc của xã hội về tham những, thất thoát và lãng phí
trong dau tư xây dựng
3.2.1.3 Yêu cầu tăng cường vai trò quản lý của nhà nước đối với nền kinh tế
-thị tường định hướng XHCN, tạo miềm tin cho các nhà đầu tư
3.2.1.4 Yêu câu bảo đảm tính kinh tế, tính hiệu quả của nên kinh tế
3.2.2 Định hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán nhằm chống thất
thoát, lãng phí và tiêu cực
3.3 Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán nhăm chống thất thoát,
lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bán
3.3.1 Giải pháp hoàn thiện cơ chế, thể chế nhăm tạo mơi trường phịng chống
thât thốt, lãng phí và tiêu cực có hiệu quả
3.3.1.1 Hoàn thiện cơ chế, thể chế về đâu tư xây dựng
3.3.1.2 Hoàn chỉnh cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước
3.3.2 Giải pháp kỹ thuật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán đối
với việc phịng chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây XDCB 3.3.2.1 Tuan thi quy định về đạo đức nghệ nghiệp Kiểm toán viên
Trang 833 2.2 Nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật, kỹ năng ngăn
ngừa và phát hiện thất thoát, lãng phí và tiêu cực của Kiểm toán viên và các
đồn kiểm tốn
3.3.2.3 Phát triển tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực Kiểm toán viên
3.3.2.4 Quan tam đến chế độ Kiểm toán viên Nhà nước
3.3.2.5 Tăng cường cơ sở vật chất cho các Kiểm toán Nhà nước chuyên
ngành, khu vực và kiểm tốn viên
3.3.2.6 Tăng cường cơng tác kiểm tra, kiểm soát chất lượng kiểm toán
3.3.3 Tăng cường sự phối hợp giữa Cơ quan Kiểm toán Nhà nước với các cơ
quan kiểm tra, giám sát và các cơ quan khác
3.3.4 Nâng cao chất lượng kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản
3.3.4.1 Bam sat yêu cẩu nhiệm vụ, tiếp tục day mạnh hoạt động kiểm toán đối
với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước và khơng ngừng hồn
thiện về nghiệp vụ kiểm toán
3.3.4.2 Mở rộng phạm vi kiểm toán, thực hiện kiểm toán ở tat cả các giai đoạn
của quá trình đấu tur
3.3.4.3 Tăng cường thực hiện chức năng kiểm toán hoạt động khi thực hiện
kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản
3.3.4.4 Ứng dụng các phương pháp kỹ thuật kiểm toán trong điều kiện môi trường tin học hoá và kiểm toán bằng máy vi tính
3.3.4.5 Thường xuyên tổng kết kết quả kiếm toán dự án đâu tư xây dựng 3.3.5 Kiểm toán trách nhiệm kinh tế đối với cán bộ lãnh đạo
3.3.6 Thực hiện kiểm toán điều tra khi kiểm toán
3.3.7 Tăng cường công tác công khai kết quả kiểm toán
3.4 Điều kiện thực hiện giải pháp
Kết luận
Các công trình khoa học đã cơng bố
Danh mục tài liệu tham khảo
Trang 91
LOI NOI DAU 1 Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu
Vốn đầu tư phát triển có ý nghĩa quan trọng, quyết định tốc độ phát
triển kinh tế Trong những năm qua, tổng mức đầu tư của tồn xã hội bình |
quân mỗi năm đạt khoảng 600 nghìn tỷ đồng và theo xu hướng năm sau cao hơn năm trước, trong đó vốn đầu tư của nhà nước chiếm tỷ trọng cao trên tổng vốn đầu tư, giữ vai trò chủ đạo trong cơ cấu vốn của xã hội, góp phần định hướng, tạo ra cơ cầu kinh tế mới, thu hút đầu tư của các thành phần kinh tế khác Tuy nhiên trước thực trạng của nền kinh tế đang trong giai đoạn phát
triển, đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế nên khó tránh khỏi những hạn
chế, trong đó có lĩnh vực đầu tư xây dựng, đặc biệt là đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn NSNN, bởi những đặc thủ của quy trình quản lý đầu tư xây dựng rất đa dạng và phức tạp dễ gây nên thất thốt, lãng phí và tiêu cực Tình trạng thất thốt, lãng phí và tiêu cực đã và đang diễn ra ở tất cả các khâu trong quá trình đầu tư, gây nhức nhối trong xã hội và đang được Đảng, Quốc Hội, Chính phủ đặc biệt quan tâm chỉ đạo thực hiện ngăn ngừa tình trạng này, trong đó KTNN là một công cụ của Nhà nước thực hiện chức năng này Hoạt động của Kiểm toán góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà
nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả Kiểm toán đã
góp phần ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí cơng quỹ quốc gia
Trang 102
nghị các đơn vị trong việc chấp hành Luật Xây dựng, Luật Đấu thâu, góp phần tích cực vào cơng cuộc chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí và tiêu
cực trong đầu tư xây đựng cơ bản
Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên
- môn đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hoạt động kiểm toán đối với việc chỗng thất thốt lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản” làm
luận án tiến sĩ kinh tế
2 Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan
- Tác giả được biết đã có một số cơng trình nghiên cứu đề cập ít nhiều đến những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của dé tài ở những góc độ và giai đoạn khác nhau, giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý luận về thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB, vai trò và thực trạng kiểm toán của KTNN Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến hoạt động kiểm toán đối với cơng tác phịng chống thất thốt, lãng phí nói chung và hoạt động kiểm tốn đối với cơng tác phịng chống thất thốt, lãng phí, tiêu cực trong
đầu tư XDCB nói riêng cịn rất ít được nghiên cứu so với các lĩnh vực nghiên
cứu khác Tác giả chưa tìm thấy cơng trình nào nghiên cứu có hệ thống và
chuyên sâu về vấn đề này, vì vậy đề tài luận án “Hoạt động kiểm toán đối với
việc chống thát thốt lãng phí và tiễu cực trong dau tư xây dựng cơ bản” không chỉ mang tính cấp thiết mà cịn mang tính độc lập và tiên phong
3 Mục đích nghiên cứu của luận án
Trên cơ sở phân tích lý luận cơ bản về thất thốt, lãng phí và tiêu cực nói chung và trong lĩnh vực đầu tư XDCB, thực trạng về thất thốt, lãng phí,
tiêu cực trong đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN, luận án đi sâu đánh giá vai
trò của KTNN trong việc phòng, chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư XDCB, thực trạng hoạt động kiểm toán đầu tư XDCB của KTNN và những đạng thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư XDCB được rút ra
Trang 113
lượng hoạt động kiểm toán đối với việc chống thất thốt lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận an
- Đối tượng nghiên cứu của luận án: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư XDCB; thực tiễn hoạt động kiểm toán của KTNN đối với việc phòng, chống thất thốt, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách Nhà nước trong thời
gian qua |
- Phạm vi nghiên cứu của luận án: Luận án chỉ nghiên cứu hoạt động kiểm toán của KTNN đối với việc phòng, chống thất thốt, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách Nhà nước mà không nghiên cứu hoạt động kiểm toán của các cơ quan thanh tra, kiểm toán khác
(Thanh tra Nhà nước, thanh tra các bộ, ngành; kiểm toán nội bộ, độc lập )
cũng như sử dụng các nguồn vốn khác ngoài ngân sách nhà nước dành cho đầu tư XDCPB Giai đoạn nghiên cứu, khảo sát của Luận án tập trung chủ yếu
trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2010 đối với hoạt động kiêm tốn của
KTNN để tìm ra các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN đối với cơng tác phịng, chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước
5 Phương pháp nghiên cứu
Luận án đã sử dụng những phương pháp nghiên cứu chung của khoa học kinh tế và đã tiếp cận đối tượng nghiên cứu dựa trên cơ sở vận dụng phương pháp luận biện chứng của chủ nghĩa duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hoá và nghiên cứu lý luận kết hợp với phân tích, so sánh, tổng hợp làm phương pháp luận chung Ngoài ra, Luận án còn sử dụng một số phương
pháp như nghiên cứu tài liệu, phân tích và tông hợp, thống kê và so sánh các
Trang 124
cực trong chỉ đầu tư xây dựng cơ bản do KTNN thực hiện và vai trò của
KTNN đối với công tác này
Đề đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã thực hiện phân tích các nguồn tài liệu đã thu thập được về kiểm toán chi đầu tư nói chung và chi
đầu tư từ NSNN nói riêng và vai trị của nó từ rất nhiều các nguồn khác nhau
như: Về mặt lý luận, Luận án đã nghiên cứu một số quan điểm của Dang,
Chính phủ và của Chủ tịch Hồ Chí Minh viết về vấn đề phòng, chống thất
thốt, lãng phí nói chung và trong chỉ đầu tư XDCB nói riêng; các giáo trình, sách giáo khoa chuyên ngành của một số trường đại học ở trong nước và các bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành có uy tín viết về kiểm tốn có liên quan đến hoạt động phòng, chống thất thốt, lãng phí Về mặt thực tiễn, Luận án đã thực hiện phân tích, tổng hợp số liệu, thông tin trong Báo cáo kiểm toán của trên 600 cuộc kiểm toán trong giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2010 có gắn với kiểm toán chỉ đầu tư do KTNN thực hiện và đã được công bố trong thời gian qua, nhằm làm rõ những kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế
ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động, để từ đó đề xuất các giải pháp tăng
cường chất lượng kiểm toán nhằm chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong
chỉ đầu tư xây dựng cơ bản do KTNN thực hiện trong thời gian tới, đáp ứng
nhu cầu phát triển của đất nước nói chung và chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê duyệt nói riêng
6 Những điểm mới và đóng góp chủ yếu của luận án
Là một đề tài mang tính tiên phong trong khoa học về kiểm toán đối
với cơng cuộc phịng, chống thất thốt, lãng phí NSNN nói chung và kiêm toán đối với công tác chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư
XDCB nói riêng, luận án sẽ góp phần bổ sung nguồn tài liệu khoa học quý
báu phục vụ cho công tác nghiên cứu, đào tạo về kiểm tốn nói chung và
kiểm toán trong lĩnh vực đầu tư XDCB nói riêng Về mặt thực tiễn, nâng cao
Trang 135
phí và tiêu cực hiện nay mang tính thời sự và cấp bách Những giải pháp của luận án không chỉ với mục đích nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN trong cơng tác phịng chống tham nhũng, lãng phí đối với lĩnh vực kiểm toán dự án đầu tư nói riêng mà cịn có ý nghĩa nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN trong công tác phòng chống tham
nhũng, thất thốt, lãng phí NSNN nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán
Một số nội dung, giải pháp của luận án có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, có giá trị như một cuốn cầm nang kiểm toán, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm toán cho các kiểm toán viên KTNN khi thực hiện nhiệm vụ, đặc biệt nó càng có ý nghĩa hơn đối với những kiểm toán viên tập sự, dự bị (mới được tuyển chọn vào nghề)
Những đóng góp của luận án thể hiện trên những mặt chủ yếu sau:
Một là, hệ thơng hóa, phân tích làm rõ những vẫn đề lý luận, thực tiễn
về thất thốt, lãng phí và tiêu cực nói chung và thất thốt, lãng phí và tiêu cực
trong đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng; khái quát một số kinh nghiệm quý báu về kiểm tốn các cơng trình cơng cộng và vai trị, vi thế của cơ quan kiểm
toán trong nền kinh tế của một số nước phát triển, có nhiều điểm tương đồng
với KTNN Việt Nam;
Hai là, hệ thơng hóa, phân tích làm rõ vai trò của KTNN và thực trạng hoạt động kiểm toán chỉ đầu tư XDCB của KTNN đối với cơng tác phịng, chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng
vốn NSNN;
Ba là, phân tích làm rõ những hạn chế, tồn tại trong hoạt động kiểm
toán của KTNN nói chung và trong hoạt động phịng, chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng, từ đó đề xuất những
quan điểm và giải pháp căn bản nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm |
toán đối với cơng tác phịng, chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN và tăng cường vai trò của kiểm toán
Trang 147 Kết cầu của luận án
Ngoài những phần.mở đầu, kết luận, nội dung chính của luận án được
kết cầu thành 3 chương
Chương 1 Thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản và vai trò của cơ quan KTNN đối với việc chống thất thốt, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
Chương 2 Thực trạng hoạt động kiểm toán đối với việc chống thất thốt lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
Chương 3 Định hướng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán nhằm chống thất thốt, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư xây dựng
Trang 15Chuong 1:
THAT THOAT, LANG PHI, TIEU CUC TRONG pAU TU XAY DUNG CO BAN VA VAI TRO CUA CO QUAN KIEM TOAN NHA NUGC TRONG VIEC
PHONG CHONG THAT THOAT, LANG PHI, TIEU CUC
1.1 Thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1 Khái niệm thất thoát, lãng phí, tiêu cực rong đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1.1 Khái niệm thất thoát, lãng phí và tiêu cực
Thất thốt, lãng phí là một hiện tượng xã hội gắn liền với sự hình thành
giai cấp và sự ra đời, phát triển của nhà nước; diễn ra ở tất cả các nước trên thế
giới, không phân biệt chế độ chính trị, xảy ra ở mọi lĩnh vực có liên quan đến hoạt động quản lý xã hội Thất thốt, lãng phí đi cùng với sự tồn tại của nhà nước và cũng như tệ quan liêu, lãng phí; thất thốt, lãng phí là căn bệnh đồng hành đặc trưng của mọi nhà nước, đó là biểu hiện của sự "tha hoá quyền lực của nhà nước”
Từ điển thuật ngữ ở một số quốc gia đã đưa ra những quan niệm khác
nhau về thất thoát, cụ thể: |
-Ư Đức: "Thất thốt là hiện tượng mất phẩm chất, hối lộ, đút lót thường
xây ra đối với người có chức, có quyền" [1] |
Ở Thụy Sỹ: "Thất thoát là hậu qủa nghiêm trọng của sự vô tổ chức của tầng lớp có trách nhiệm trong bộ máy nhà nước, đó là hành vi phạm
pháp để phục vụ lợi ích cá nhân" [2]
Ở Việt Nam: "Thất thoát là lợi dụng quyền hành để tham ô, hạch sách
nhân dân" [3]
Mặc dù được nhìn nhận theo nhiều cách khác nhau song tựu chung lại, thất thoát được hiểu khá thống nhất trong văn hoá pháp lý ở các nước trên thế
giới là do lợi dụng vị trí, quyền hạn để thực hiện các hành vi trái quy định của
Trang 168
Tại Việt Nam, ở mỗi thời kỳ, thất thoát có tính chất, phạm vi, mức độ
khác nhau nên quan niệm thất thoát cũng được xác nhận theo điều kiện lịch sử
cụ thể của nó Thời kỳ 1945 - 1975, tham ơ, móc ngoặc, hối lộ, sách nhiễu,
cửa quyên của những người có chức, có quyền đã phát triển Vì thế, năm 1979 Đảng và Nhà nước đã thành lập 'Ban chống tiêu cực", và đến năm 1988.khái
niệm thất thoát được xác định "là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân và lấy của dân"; đến năm 1990, thất thoát được xác định bằng hành vi cụ thể là "tham ô, hối lộ, làm trái chính sách, trái quy định của nhà nước để trục lợi và
sử dụng lãng phí tiền bạc, tài sản nhà nước" Từ những năm 1990 tới nay, Ở
mức độ khác nhau, tệ thất thoát diễn ra trên tất cả các lĩnh vực, có nơi, có lúc nghiêm trọng, gây thiệt hại lớn đến tài sản của nhà nước, tác động tiêu cực đến trật tự kỷ cương phép nước, ảnh hưởng đến uy tín của Đảng và Nhà nước
Cuộc đấu tranh chống thất thoát trở nên quyết liệt Năm 1998 Uỷ ban Thường
vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh chống thất thoát, trong đó Điều 1 của Pháp lệnh đã xác định "Thất thoát là hành vi của người có chức vu, quyên hạn đã lợi dụng chức Vụ, quyên hạn đó để tham ô, hối lộ hoặc cố ý làm trái
pháp luật vì động cơ vụ lợi, gây thiệt hại cho tài sản của nhà nước, tập thể và “cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tô chức "
Khái niệm về lãng phí dưới góc độ chủ thể khác nhau, mục đích, khác
nhau cũng có những khái niệm khác nhau Lãng phí được biểu hiện qua đơn
vị sức lao động, thời gian, tiền của, song các đơn vị đó lại rất trừu tượng, khó
xác định chính xác, như việc sử dụng nguồn lực đúng định mức, đúng tiêu
chuẩn, chế độ đạt được mục tiêu trước mắt, không đạt được mục tiêu lâu dài,
không phù hợp với tông thẻ, phải phá bỏ hoặc không sử dụng được cũng là sự
lãng phí Với góc độ chủ thể là Nhà nước, theo Luật Thực hành tiết kiệm
chống lãng phí thì lãng phí là việc quản lý, sử dụng tiền, tài sản, lao động, thời gian lao động và tài nguyên thiên nhiên không hiệu quả Đối với lĩnh vực
~ z a A Ẫ A ^ ` , ` , A A
Trang 179
hành thì lãng phí là việc quản lý, sử dụng NSNN, tiền, tài sản nhà nước, lao động, thời gian lao động trong khu vực nhà nước và tài nguyên thiên nhiên vượt định mức, tiêu chuẩn, chế độ hoặc không đạt mục tiêu đã định
Về khái niệm tiêu cực thì hiện nay chưa có một tài liệu nào đưa ra khái
niệm cụ thể về tiêu cực song đều đưa ra điểm chung nhất tiêu cực là bi quan,
lơ là, thiếu trách nhiệm và khẳng định chủ thể thực hiện hành vi tiêu cực là
cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước và những cá nhân được Nhà nước ủy quyền trong hoạt động quản lý nhà nước Như vậy có thể thấy rằng chủ thể của hành vi tham những và tiêu cực là một, là những người có chức vụ, quyền hạn làm việc trong bộ máy nhà nước
Theo Luật Phịng chống tham những thì tham những là hành vi của người có chức vụ, quên hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi Trong
đó vụ lợi được coi là những lợi ích vật chất, tinh thân mà người có chức vụ,
quyền hạn đạt được hoặc có thê đạt được thông qua hành vi tham những
— Qua các khái niệm cho thấy thất thoát, lãng phí, tiêu cực đều cùng phản ánh một hiện tượng giống nhau đó là sự mất mát nguồn lực, mất đi cơ hội tạo thêm cơ sở vật chất, tăng thêm năng lực cho xã hội Song thất thoát do lãng
phí có thể do trình độ hiểu biết, năng lực điều hành, hoặc do sơ hở của chính sách chế độ gây ra, cịn thất thốt do tham nhũng, tiêu cực là do ý thức có chủ
định của con người như lợi dụng chức quyền, vị trí cơng việc gây ra
Trong thực tế thì lãng phí, thất thốt thường đồng hành với tham
những, tiêu cực và việc tách bạch giữa lãng phí, thất thốt với tham nhũng và
tiêu cực là rất khó song có thé thay rằng thất thoát, tham những, tiêu cực có
những đặc trưng cơ bản sau: -
Thứ nhất, chủ thể của tham những, tiêu cực phải là những người có
Trang 1810
Thứ bai, là dấu hiệu hành vi (khách quan), hành vi thất thoát, tham
nhũng, tiêu cực phải được thể hiện bằng cách lợi dụng chức vụ và quyền hạn, lợi dụng vị trí, địa vị cơng tác được giao để thực hiện hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại cho lợi ích chung của nhà nước, xã hội và công dân
Thứ ba, là dấu hiệu động cơ, mục đích, thể hiện ở chỗ: Vụ lợi cá nhân
làm thất thoát cho tập thể, hoặc cho những người khác; sự vụ lợi cá nhân về vật chất có thê được hưởng ngay, nhưng cũng có thể qua khâu trung gian, hoặc là chuyển vụ lợi cá nhân cho người thân thích hay họ hàng
Từ cách phân loại trên giúp ta nhận diện chính xác và đầy đủ hơn về các hành vi biểu hiện tham những trong từng lĩnh vực, từng ngành, mà cụ thể hơn là trong lĩnh vực đầu tư XDCB để đưa ra những giải pháp phòng, chống tham nhũng đạt hiệu quả
1.1.1.2 Khái niệm thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng
Thất thoát trong đầu tư XDCB bao hàm nhiều mặt như: Lãng phí, tham
ơ, hối lộ, sai sót kỹ thuật lớn, sự không phủ hợp giữa thiết kế kỹ thuật, bản vẽ
thi công với báo cáo nghiên cứu khả thi; giữa thanh quyết tốn khối lượng
hồn thành với hồ sơ hồn cơng Do vậy thất thoát, lãng phí trong xây dựng
được hiểu như sự mắt mát về tiền của, nhân tài, vật lực dưới mọi hình thức
gây ra thiệt hại không đáng có về vốn đầu tư xây dựng của nhà nước trong suốt quá trình đầu tư từ quyết định chủ trương đầu tư đến khi cơng trình hồn thành và đưa vào sử dụng Phần vốn này mặc dù đã đưa vào cơng trình nhưng
bị lãng phí hoặc là phần vốn bị biến mắt trong q trình đó và do nhiều
nguyên nhân trong quá trình đầu tư và xây dựng gây ra
_ Thất thoát trong đầu tư xây dựng được đo lường bằng giá trị phần thất
thoát để đánh giá mức độ thất thốt thơng qua hiệu số giữa tổng số vốn đầu tư
đã thực hiện với giá trị thực của khối lượng cơng trình được xây dựng (giá trị
Trang 1911
được mục đích đầu tư); mức độ thất thoát là tỷ lệ phần trăm giữa giá trị thât
thoát so với giá trị được đề nghị thanh, quyết toán
Giá trị phần thất thoát
Mức độ thất thoát (%) = X 100%
Giá trị nghiệm thu (hoặc giá ˆ_ trị quyết tốn) của cơng trình
Như vậy có thể đưa ra khái niệm một cách chưng nhất về thất thốt,
lãng phí trong đầu tư XDCB như sau:
- Thất thoát trong lĩnh vực đầu tư XDCPB là phần vốn bị mất đi và thực tế không sử dụng vào cơng trình do bị bớt xén, bị thay đôi chất lượng, chủng loại vật tư, cắt giảm không đúng quy định, không hợp lý hoặc do khai man, khai khống để trục lợi, nhưng vẫn tính vào chỉ phí xây dựng cơng trình để rút vốn, làm giảm chất lượng và hiệu quả đầu tư xây dựng cơng trình
- Lãng phí trong lĩnh vực đầu tư XDCB là những mất mát, thiệt hại
khơng đáng có về vốn đầu tư xây dựng do ý thức chủ quan của con người, do - yếu kém trong quản lý dẫn đến việc sử dụng vốn đầu tư xây dựng khơng đúng
mục đích, khơng đúng nhiệm vụ thiết kế, chất lượng xây dựng kém phải phá
đi làm lại hoặc cơng trình hồn thành khơng sử dụng được, bỏ phí, không mang lại hiệu quả, hoặc hiệu quả thấp do xây dựng với chi phí cao hơn chi phí đầu tư cần thiết cho dự án được xác định theo các tiêu chuẩn, định mức quy
định của nhà nước
1.1.1.3 Phân loại thất thốt, lãng phí
Phân loại nhằm giúp cho việc nhận diện, phát hiện và tìm ra những giải
pháp phịng chống có hiệu quả Có nhiều cách phân loại khác nhau, cụ thể:
- Phân loại thất thoát: n
Một là, phân loại theo quan hệ quyền lực và tiền bạc, dấu hiệu đặc
trưng của thất thoát ở đây là sự lợi dụng quyền lực của nhà nước các cấp
Trang 2012
dễ bị thao túng mạnh, do đó nguy cơ thất thoát là rất lớn Thất thoát trong
quan hệ tiền bạc thì khách thể là những giá trị vật chất, hoặc phi vật chất phục
vụ lợi ích tư nhân, bao gồm các loại lợi ích hữu hình như tiền, nhà, đất, các
tiện nghỉ sinh hoạt và các loại lợi ích trừu tượng, vơ hình song lại rất lớn và _ thiết thực, như cơ hội, chức vụ, ưu thế
Theo mối quan hệ quyền lực và tiền bạc, có thể chia thất thốt thành
hai loại lớn:
+ Dựa vào vị trí, quyền hạn để "bán quyền" với mục đích kiếm tiền
Thất thốt xuất hiện khi người có tiền mà khơng có hoặc khơng đủ quyền, bỏ
tiền ra để mua quyền Trong trường hợp này người bán quyền là người nhận hối lộ, người mua quyền là người đi hối lộ, người trung gian mua bán là
người môi giới hối lộ
+ Từ có quyền, tạo ra quyền mới, dùng quyền hành chính tạo ra quyền kinh doanh Và khi đã có quyền thì tự bản thân, hay gia đình của những người có quyền mới đó kiếm tiền hoặc bán quyền đó cho người khác để kiếm tiền
Khi hai loại thất thoát này phát triển tới mức độ nghiêm trọng thì sẽ
làm biến dạng xã hội, biến xã hội thành xã hội móc ngoặc, trục lợi, chia phan,
biéu xén
Hai là, phân loại thất thoát theo quan hệ pháp luật quốc gia hoặc pháp
luật quốc tế hiện hành, có hai loại thất thoát lớn là thất thoát do vi phạm pháp
luật và thất thoát do thủ đoạn xảo quyệt, khôn khéo của kẻ thất thoát, thường là không rõ ràng, không thể coi là hợp pháp, nghiêm chỉnh và làm đúng pháp
luật song rất khó để kết luận là bất hợp pháp Như vậy pháp luật mà được hiểu
theo nhiều cách khác nhau thì sẽ có nhiều sơ hở, nhiều lỗ hổng dễ sinh sôi và nay né that thoát
Ba là, phân loại thất thoát theo các khâu của quá trình xây dựng và thực
Trang 2113
+ That thoat trong soan thao quyét dinh va ban hanh phap luat nam trong quy trình ban hành các văn bản quán lý từ cơ quan hành chính cao nhất
đến cơ quan hành chính thấp nhất Trong quá trình soạn thảo và ban hành đã
cô ý tạo ra kẽ hở để thất thoát, dẫn tới hậu quả thất thoát rất nghiêm trọng, tác
hại rất lớn nhưng khó để kết luận là bất hợp pháp
Bốn là, phân loại thất thoát theo mức độ nghiêm trọng, có 3 loại lớn:
+ Thất thốt có tính chất bộ phận và thứ yếu, thường là các vụ việc nhỏ,
không lớn, ít người tham gia, tổng số vụ thất thốt khơng nhiều
+ Thất thốt có tính chất hệ thống, có tổ chức và chỉ đạo chặt chẽ, có nhiều vụ thất thoát lớn và rất lớn, có đường dây; thất thốt do một số người có chức, có quyền, có vị trí cầm đầu, móc nối cả trong và ngoài nước
+ Thất thoát của hệ thống: Đây là loại thất thoát đã trở thành đặc tính
của cả hệ thống, lôi cuốn hầu hết công chức, danh nhân lớn nhỏ, lôi kéo cả
một bộ phận gia đình và cá nhân, với nhiều hình thức và thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt, hoạt động rất đa dạng, từ những đường dây thất thoát các vụ lớn đến các thất thốt nhỏ hàng ngày, nó trở thành văn hoá, tập quán, nó diễn ra ở mọi lúc mọi nơi, không che dấu mà công khai thậm chí tuỳ tiện
Tất cả các loại thất thoát trên ngoài những bản chất chung, cịn có những đặc điêm mang tính phổ biến sau:
+ Hành vi thất thoát tỉnh vi, rất khó phát hiện; mức độ ân rất lớn so với những gì phát hiện được, đã là sự liên kết, "gắn bó", chăng hạn giữa người nhận hối lộ và người đưa hối lộ, có khi người đưa hối lộ do bị sách nhiễu, bị
bức bách, nhưng không hiếm các trường hợp có sự "muốn mất tiền", tức là
được người nhận hối lộ "vui lịng" Vì vậy, sự điều tra khám phá không mấy
khi thành công
+ Một yếu tố thuộc về đặc điểm nữa của thất thoát là địa vị xã hội của
người gây thất thoát Người gây thất thốt có thể sử dụng lợi thế đó từ hai
Trang 2214
vu va vi tri céng tac ma Đảng, Nhà nước và nhân dân đã giao cho họ đảm
trách Đó là chưa kể đến sự bao che từ nhiều phía với nhiều loại động cơ khác
nhau
+ Một yếu tế khó khăn nữa trong việc phát hiện và đấu tranh chống thất
- thoát là ở chỗ các vụ việc thất thoát thường gắn liền với các phạm vi chuyên
môn nghiệp vụ quản lý, mà để nhận ra sự thất thoát cũng phải có chun mơn
nghiệp vụ quản lý
- Phân loại lãng phí:
+ Lãng phí sức lao động: Do kém tỉnh thần phụ trách, năng lực tổ chức, sắp xếp lao động không hợp lý, việc Ít người cũng làm được ma vẫn dùng
nhiều người dẫn tới lãng phí sức người, sức dân
+ Lãng phí thời gian: Việc có thé lam trong một thời gian nhất định nhưng do tổ chức triển khai công việc không hợp lý dẫn đến mất nhiều thời - gian hơn so với kế hoạch, định mức
+ Lãng phí tiền của: Có nhiều hình thức biểu hiện như các cơ quan, tổ
chức sử dụng kinh phí, đơn vị sản xuất kinh doanh khơng tính đến tính tiết
kiệm, đúng định mức và thực hiện vượt định mức, tiêu chuẩn, chế độ do cơ
quan Nhà nước quy định; các đề án, dự án phục vụ cho kinh tế, văn hoá, xã
hội khơng có hiệu quả hoặc phát huy hiệu quả không cao do khơng tính đầy đủ các yếu tố ảnh hưởng, khơng sát với hồn cảnh thực tế hoặc sử dụng đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định nhưng không đúng mục tiêu đã xác định Khơng có tỉnh thần trách nhiệm đối với công việc và nhiệm vụ được giao để hoang hoá, mất mát, thất thoát, hay thua lỗ trong sản xuất kinh doanh
Trên đây là những cách phân loại thất thoát, lãng phí và có thể còn nhiều
cách xem xét và phân loại khác nhau, song với những cách phân loại này có thê nhận định thất thốt, lãng phí trong đầu tư XDCB theo một số dạng cơ bản sau:
- Đầu tư xây dựng không phù hợp về địa điểm, thời điểm đầu tư: Điều
Trang 2315
kỹ các điều kiện về môi trường, tập quán, thị trường, vùng nguyên liệu, các tài
liệu địa chất cơng trình, địa chất thuỷ văn, xác định trung tâm văn hoá kinh tế
- xã hội nên công trình dự án sau khi đầu tư xong không sử dụng được, hoặc sử dụng không hết công suất Hoặc tuy có khai thác sử dụng nhưng sản phẩm - không tiêu thụ được vì chỉ phí đầu tư XDCB lớn do thời gian thi công kéo
dài, thiếu đồng bộ
- Quy mô đầu tư không phù hợp với yêu cầu sử dụng: Quy mô lớn hơn nhu cầu sử dụng nên lãng phí đầu tư, thời gian hao mịn vơ hình lớn, nhất là trong điều kiện tốc độ khoa học kỹ thuật phát triền nhanh, việc hao mịn vơ hình gây lãng phí càng lớn Hoặc quy mô nhỏ hơn nhu cầu sử dụng nên phải bố sung, điều chỉnh, phá vỡ sự tong thê dẫn đến đầu tư chắp vá, suất đầu tư sau khi điều chỉnh sẽ cao hơn suất đầu tư ban đầu
- Công trình khơng phù hợp giữa nội dung và hình thức: Hình thức tốt nhưng nội dung như công năng sử dụng, chất lượng nội thất, công nghệ thiết bị không phù hợp, gây lãng phí đầu tư cho hình thức và ngược lại
- Cơng trình không đảm bảo cảnh quan, môi trường: Đầu tư xây dựng không đảm bảo cảnh quan đã làm mất đi vẻ đẹp tự nhiên cần bảo tồn, phát triển và các chỉ phí đầu tư cũng lãng phí như thiết kế phải phù hợp với cảnh quan nên nhiều hạng mục buộc chỉ tiết phần kiến trúc có thể sẽ phức tạp hơn lam tang chi phi nhân cơng, tăng chi phí vật tư, thiết bị Đầu tư không chú ý tới môi trường xung quanh, làm ô nhiễm môi trường và đương nhiên phải đầu
tu bd sung để xử lý môi trường đã làm tăng chi phi xây dựng gây lãng phí
- Bố trí vốn dàn trải, không kịp thời tạo nên sự lãng phí do kéo dài thời gian xây dựng, không kịp thời đưa vào khai thác sử dụng
- Mua sắm thiết bị công nghệ lạc hậu, giá cả không phù hợp
- Công trình khơng đảm bảo chất lượng, quy phạm, quy chuẩn đo bớt
khối lượng, hoặc kê khống khối lượng để thanh tốn; thi cơng khơng tn thủ
Trang 2416
toán khơng đúng dự tốn hoặc giá trúng thầu được duyệt Đây là dạng lãng
phí, thất thoát phổ biến
- Thiết kế vượt quá yêu cầu so với tiêu chuẩn và quy chuẩn hoặc sử
dụng nhiều vật liệu đất tiền trong khâu trang trí nội, ngoại thất, hoặc thiết kế _ dựa trên kết quả khảo sát sơ sài, dẫn đến thiết kế sai, phải bổ sung trong quá
trình thực hiện
- Không tuân thủ đúng và đầy đủ các quy định của nhà nước về đầu thầu, chia nhỏ gói thầu để chỉ định thâu, đấu thầu hạn chế sai quy định
- Việc kiểm tra, giám sát và quyết tốn cơng trình khơng tn thủ theo quy định về quy chế quản lý đầu tư xây dựng
Trong thực tế thì lãng phí, thất thốt trong đầu tư xây dựng thường đồng hành với tham nhũng, tiêu cực và việc tách bạch giữa lãng phí, thất thốt với tham nhũng và tiêu cực trong đầu tư xây dựng là rất khó Tuy nhiên, trong các trường hợp, qua kết quả kiêm toán của KTNN đã phát hiện ra thất thốt, lãng phí nhưng khơng đủ cơ sở để chứng minh, làm rõ được hành vi tham
nhũng gắn liền với thất thốt, lãng phí
1.2 Tác hại của tham nhũng, lãng phí, thất thốt trong đầu tư xây dựng cơ bản
Tham những gây tác hại và hậu quả vô cùng nghiêm trọng đến phát triển kinh tế - xã hội, đạo đức lỗi sống và truyền thống văn hóa dân tộc; làm chậm sự phát triển và làm đất nước tụt hậu xa hơn về kinh tế Ở các quốc gia có chế độ chính trị và trình độ phát triển kinh tế xã hội khác nhau thì tham nhũng gây nên những tác hại và hậu quả khác nhau, trong đó tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư XDCB chiếm tỷ lệ cao trong tổng số các lĩnh vực có
tham nhũng, lãng phí
Theo điều tra tại 09 tỉnh do Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ
Trang 2517
bị coi có tham những nhiều nhất là lĩnh vực quản lý đất đai (85,87%) và lĩnh vực quản lý dự án cơng trình xây dựng (84,81%) Cụ thể được thể hiện trong
biểu đồ số 01 sau:
Biểu đồ 1: Ý kiến về lĩnh vực tham nhũng thường xảy ra tại địa phương (%)
Hộ tịch, hộ khẩu a 20, Thu chi ngân sách
Hải quan 51
Điều tra xét xử thi hành án —— 38,69
Thué, 1 phi, QUY jeanne) 40 64 Cap phép mm
Dự án cơngtrình xây dựng SEE 84 8
Quản lý đất đai LT 85 87
NGUON: HTTP://VIETBAO.VN, NGAY 13/10/2008
Có thể nói các hành vi tham những, mức độ tham nhũng và những tác hại của tham những đối với mỗi quốc gia tùy thuộc vào điều kiện kinh tế,
chính trị, xã hội và sự quan tâm của quốc gia đó đối với cơng cuộc phịng
chống tham những
Tuyên ngôn của hội nghị quốc tế chống tham những lần thứ 8 được tổ
chức từ ngày 7 đến ngày 11 tháng 9 năm 1997 tại Lima (Peru) tuyên bố: "Tham
những làm xói mịn cấu trúc đạo đức của mọi xã hội, vi phạm các quyền xã hội
và kinh tế của người nghèo và các nhóm dễ bị tổn thương: làm suy yếu nền dân chủ; phá hoại pháp luật, cơ sở của mọi xã hội văn minh; kìm hãm sự phát triển
và tước đi những lợi ích của cạnh tranh tự do và công khai đối với xã hội và
Trang 2618
Tuyén bố cuối cùng tại Diễn đàn toàn cầu lần II đã chỉ rõ "nạn tham nhũng là một loại vi rút có khả năng làm què quặt các Chính phủ, làm mất uy
tn của các tổ chức cơng và tập đồn tư nhân, có ảnh hưởng mang tính phá
hoại đến nhân quyên của dân chúng và do vậy hủy hoại xã hội cùng VỚI SỰ -_ phát triển của nó ảnh hưởng đặc biệt đến người nghèo"
Ở nước ta, từ lâu Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng gọi tham nhũng là giặc
nội xâm Trong tác phẩm "Chống quan liêu, tham ô, lãng phí”, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: "Tham ơ, lãng phí và bệnh quan liêu, dù cố ý hay không
cũng là bạn đồng minh của thực dân, phong kiến; những kẻ tham ơ, lãng phí,
quan liêu thì phá hoại tỉnh thần, phí phạm sức lực tiêu hao của cải của Chính phủ và nhân dân Tội ay nặng như tội việt gian mật thám", "Trộm cắp tiền bạc của nhân dân, làm tốn hại kinh tế của Chính phủ cũng là mật thám, phản quốc, nếu không phải là tệ hại hơn”
Văn kiện Đại hội lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã nhấn
mạnh "Nạn tham những diễn ra nghiêm trọng gây bất bình trong nhân dân là một nguy cơ lớn đe dọa sự sống còn của chế độ ta" và đến Văn kiện Đại hội
đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam lại một lần
nữa khẳng định "tích cực phịng ngừa và kiên quyết chống tham nhũng, lãng
phí là đòi hỏi bức xúc của xã hội, là quyết tâm chính trị của Đảng ta nhằm xây
- đựng một bộ máy lãnh đạo và quản lý trong sạch, vững mạnh, khắc phục một trong những nguy cơ lớn đe dọa sự sống còn của chế độ ta"
Như vậy có thể khái quát những mối nguy hại của tệ tham nhũng nói chung và tham nhũng, lãng phí trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng ở một sơ điêm sau đây: -
Thứ nhất, tham nhũng gây thiệt hại rất lớn về tiền, tài sản của nhà nước,
tập thê và công dân Hậu quả của hành vi tham những không chỉ là việc tài
Trang 2719
x6i mon long tin cia nhan dan đối với Đảng, Nhà nước và chế độ Thậm chí
còn làm đất nước tụt hậu xa hơn về kinh tế, khoa học, công nghệ và làm thất thoát nguồn lực đầu tư từ NSNN hoặc nguồn vay nước ngoài, tiếp nhận những
công nghệ lạc hậu, kém hiệu quả
Chẳng hạn việc chủ trương nhà nước đầu tư cho một chương trình kinh tế hoặc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế như đường, cầu cống, sân bay, bến cảng, đê điều các nguồn vốn đó bị tham nhũng thông qua công tác tư vẫn thiết kế, tư vấn giám sát, nghiệm thu, thanh quyết toán cơng trình, làm cho chỉ phí đầu tư các dự án, cơng trình tăng lên, làm thất thốt, lãng phí vốn đầu tư, làm chậm tiến độ triển khai thực hiện dự án, cơng trình, làm giảm chất lượng cơng trình; các dự án đầu tư mua sắm đổi mới thiết bị công nghệ do tham nhũng đã tiếp nhận các thiết bị, công nghệ lạc hậu, giá cả cao, tác động xấu đến hiệu quả sản xuất kinh doanh, làm tăng giá thành sản phẩm, giảm chất lượng sản phẩm, sản xuất ra không tiêu thụ được Hậu quả đã có khơng Ít cơng trình chưa làm xong hoặc vừa đưa vào sử dụng đã gặp sự cố, sụp đô hoặc chất lượng kém, xuống cấp nhanh chóng, không sử dụng được, gây lãng phí lớn cho NSNN
Nam 2004, nhân dịp công bố chỉ số nhận thức tham những, ông Piter
Eigen, Chủ tịch Minh bạch quốc tế đã tổng kết "Tham nhũng trong những dự án công ở mức cao là một trở ngại lớn đối với sự phát triển bền vững, gây thất
thoát lớn về ngân sách mà cả các quốc gia phát triển lẫn các quốc gia đang
phát triển rất cần cho giáo dục, cham soc y tê và giảm nghèo”
Thứ hai, tham nhũng, thất thốt, lãng phí trong đầu tư XDCB ảnh hưởng đến các nguồn lực của đất nửớc cũng như đến tốc độ tăng trưởng kinh tế của đất nước:
Trang 2820
thể là do nguồn nhân lực chưa đảm bảo chất lượng hoặc chất lượng thấp, hạn chế của chính sách, sức cạnh tranh của nền kinh tế thấp nhưng có một yếu
tố khác làm ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế đó là tham những Tăng
trưởng tạo ra của cái, tham nhũng phân phối bất bình đẳng khối của cải đó và
- đáng lẽ nguồn lợi sẽ được dem dé dau tu phát triển thì nguồn lợi đó lại rơi vào
túi của một số người có chức, có quyền có hành vi tham nhũng Của cải bị tham những đã không tạo được nguồn để tái đầu tư hoặc nguồn cầu cho nền -
kinh tế
Tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư XDCB đe dọa đến sự phát triển bền vững, uy tín quốc gia và môi trường đầu tư; làm giảm năng lực huy động nguồn lực cho phat triển (nguồn vốn ODA, FDI ) Tình trạng thất thoát
trong đầu tư XDCB đã gây ảnh hưởng xấu đến tính hấp dẫn để thu hút đối với
nhà đầu tư nước ngoài và gây nghỉ ngại cho các nhà tài trợ quốc tế Ví dụ như vụ việc tiêu cực, tham nhũng tại Ban quản lý dự án 18 (PMU 18) - Bộ Giao
thông Vận tải, vụ hối lộ Dự án Đại lộ Đông - Tây và Môi trường nước thành
phố Hồ Chí Minh là một điển hình, có thể thấy một nguồn lực đáng ra sẽ
được đầu tư cho phát triển, đã rơi vào túi một số người, làm giảm sự tin tưởng
của các nhà đầu tư vào Việt Nam, kết quả là nguồn vốn đầu tư từ nước ngoài vào Việt Nam đã có lúc bị tụt giảm mạnh, trong đó có một nguyên nhân sâu xa xuất phát từ những hành vi tham những, tiêu cực trên
Sai phạm trong quy hoạch đầu tư dẫn đến những tổn thất rất lớn, quy
hoạch sai còn tạo điều kiện cho lãng phí và gây tốn thất rat dai han Nhu hang loạt nhà máy đường quy hoạch sai, khiến nông dân điêu đứng, ảnh hưởng nặng nề của nó khơng chỉ ở số tiền bị mất từ dự án đầu tư sai đó mà cịn anh
hưởng lâu dài Quy hoạch sai có nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân do nôn
Trang 2921
Tham những đang kéo tụt tốc độ phát triển của nền kinh tế Việt Nam: Nếu
khơng có tiêu cực, tham những dẫn đến thất thốt, lãng phí một lượng lớn tiền,
tài sản, của cải xã hội sẽ bể sung tốt cho phát triển Nó sẽ giúp những chính sách
dân sinh phát huy tối đa tác dụng, tạo cơ hội phát triển cho một doanh nghiệp, - một vùng hay ca một ngành Mà ở các nước sự lớn mạnh của một tập đoàn, một
ngành có tác dụng rất lớn, thúc đây cho sự phát triển kinh tế của một quốc gia Vấn đề này đã được nguyên Thủ tướng Phan Văn Khải nêu tại Hội nghị triển khai các Nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch và ngân sách năm 2005 như sau: "Lé ra tăng trưởng kinh tế GDP năm 2004 tăng không chỉ là 7,7% và năm 2005 tăng trưởng hoàn toàn có thê đạt trên 8,5%, nếu bộ máy hành chính khơng yếu kém, trì trệ và tiêu cực” và Quốc hội nhận định nếu ước tính tiêu
cực, tham những, lãng phí, thất thốt tới 20% - 30% vốn đầu tư XDCB thì tốc
độ tăng trưởng GDP ở Việt Nam đã bị giảm từ 4-5%
Thứ ba, tham những làm tha hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước: Đội ngũ cán bộ công chức là xương sống của bộ máy nhà nước, là yếu tổ quan trọng quyết định trong việc thực hiện thắng lợi mọi chủ trương, chính sách của Đảng và nhà nước Thế nhưng trong những năm qua, nhất là từ khi
chúng ta chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế và tiến hành đôi mới, một bộ phận
cán bộ, Đảng viên đã bị đồng tiền và những lợi ích cám dỗ, thực hiện nhiều hành vi tham nhũng Nhiều người đã không còn giữ được đạo đức lí tưởng
cách mạng, bị cám dỗ bởi những đòi hỏi vật chất tầm thường, nghiêm trong
hơn cịn có cả sự cấu kết móc ngoặc, thông đồng với nhau để cùng tham nhũng tài sản nhà nước, vì vậy bộ máy nhà nước đã yếu đi đáng kẻ, hiệu quả hiệu lực của công tác quản lý cán bộ bị giảm bởi chính sự tha hóa biến chất của một bộ phận cán bộ này
Thứ tư, tham nhũng làm giảm niềm tin của nhân dân với nhà nước:
Trước tình trạng tham nhũng khiến người dân mất lịng tin, có phản ứng đối
Trang 3022
gần đây chính là sự thể hiện rõ nét nhất sự mất lòng tin của quần chúng vào bộ máy Nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước
Thứ năm, tham những là một trở lực lớn đối với sự nghiệp đổi mới:
Tham nhũng, lãng phí sẽ là một trở lực không nhỏ đối với sự phát triển kinh
tế - xã hội Tham nhũng đã biến sự thơng thống, cởi mở của cơ chế, chính
sách thành sự ban ơn, vụ lợi của một số người Ngược lại, tham nhũng làm
cho sự tăng cường kiểm tra, thanh tra, giám sát và các biện pháp khác để đảm
bảo tăng cường pháp chế, kỷ cương, kỷ luật trong quan ly nha nước bị lợi
dụng, đòi hối lộ của những kẻ tham những Tình trạng này làm ảnh hưởng đến
môi trường đầu tư Việt Nam trong thời gian qua, thu hút nguồn đầu tư bị giảm sút, mặc dù Việt Nam được coi là quốc gia én định về chính trị và an toàn về
xã hội
Với những hậu quả của nạn tham những và việc kiểm soát tốt được vẫn nạn này sẽ mang lại nhiều lợi ích Do đó vai trị đặt ra đối với các cơ quan kiểm tra, kiểm soát trong phòng, chống tham những rất quan trọng và cần thiết trong
đó có KTNN
| 1.3 Nguồn gốc và nguyên nhân của tham nhũng, thất thốt, lãng phí Khó có cách giải thích đầy đủ và thoả đáng về nguồn gốc của tham những, thất thoát, lãng phí Chỉ biết rằng tham nhũng, thất thoát, lãng phí xuất
hiện rất sớm, đó là khi có sự phân chia quyền lực và hình thành nhà nước
Trong kinh thánh của các nước theo đạo Hồi đã chỉ ra những biểu hiện thất
thoát và nó phát sinh từ thói tham lam, tư lợi của con người, đó là thói quen
xấu của những kẻ cầm quyền, những người có thế lực từ vị trí chính trị của
mình đưa lại Có ý kiến cho rằng thất thốt, lãng phí bắt nguồn từ nền văn hoá
độc tài, đề cao cá nhân và coi trọng biếu xén Có ý kiến khác lại cho rằng xã
hội thay đổi, các chuẩn mực về đạo đức xã hội biến đổi liên tục, nền kinh tế
biến đổi làm nấy sinh thất thốt, lãng phí Ngồi ra cịn có quan điểm sự phát
Trang 3123
của chủ nghĩa thực dân các chế độ cai trị truyền thống là cội nguồn của thất
thốt Có người lại cho rằng không cần phải tìm kiếm nguyên nhân của thất
thốt, lãng phí vì thất thốt, lãng phí ở khắp mọi nơi trên thể giới, kể cả những
nước phát triển nhất |
Mặc dù có nhiều cách lý giải khác nhau nhưng thấy rằng hầu hết các hành vi tham nhũng, thất thoát bao giờ cũng được tính tốn trước và có sự chuẩn bị chu đáo Người thực hiện hành vi này sẽ được hưởng những lợi ích
lớn hơn nhiều so với điều kiện thông thường
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến thất thoát, nó bao gồm cả nguyên
nhân khách quan và chủ quan, nguyên nhân trực tiếp và gián tiếp, nguyên nhân phô biến và nguyên nhân cụ thê
1.3.1 Nhóm nguyên nhân khách quan
1.3.1.1 Do đặc điểm sản xuất và sản phẩm xây dựng
- Địa điểm sản xuất không ổn định: Mỗi cơng trình được tiến hành ở một địa điểm khác nhau Sau khi hoàn thành cơng trình, con người và công cụ lao động đều phải di chuyển đến địa điểm xây dựng mới Các phương án về xây dựng, về kỹ thuật và tổ chức sản xuất cũng luôn phải thay đối theo từng
địa điểm, làm nảy sinh nhiều chỉ phí khác cho khâu di chuyên lực lượng thi
công và chi phí để xây dựng các cơng trình tạm phục vụ thi công Đặc điểm
này đòi hỏi phải chủ động lựa chọn hình thức tô chức sản xuất linh hoạt, phần
đấu giảm chi phí có liên quan đến vận chuyên, sử dụng tối đa lực lượng xây dựng tại nơi cơng trình xây dựng
- Chu kỳ sản xuất (thời gian xây dựng cơng trình) thường dài Thời gian
xây dựng dài do bị chỉ phối bởi quy mô và mức độ phức tạp về kỹ thuật xây
Trang 3224
vốn “chết” trong thời gian xây dựng mà còn gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến
hiệu quả sử dụng và cơ hội kinh doanh, chẳng hạn như xây dựng nhà máy chế
biến nông sản chậm sẽ gây thiệt hại cho người trồng nguyên liệu
- Hoạt động xây dựng chủ yếu ngoài trời, chịu ảnh hưởng rất lớn của các yếu tố tự nhiên, điều kiện làm việc nặng nhọc Đặc điểm này thường làm
gián đoạn q trình thi cơng từ đó ảnh hưởng đến sản phẩm dở, đến vật tư
thiết bị thi công Bở vây, đòi hỏi các doanh nghiệp xây dựng khi tiến hành xây dựng các dự án đầu tư phải lập tiến độ thi công hợp lý để tránh thời tiết xấu, giảm thời gian tổn thất do thời tiết gây ra, chế độ cho người lao động Đồng thời phải tổ chức tốt hệ thống kho để bảo quản vật tư, sản phẩm dở
dang nhăm tránh hư hỏng, mất mát tài sản, vật tư thiết bị do thiên nhiên gây ra trong hoạt động đầu tư và xây dựng
- Công tác tổ chức quá trình sản xuất xây dựng rất phức tạp: Dự án đầu tư XDCB thường do nhiều đơn vị cùng tham gia thi công nên thường khó khăn trong khâu phối hợp tô chức thi cơng Do vậy địi hỏi các doanh nghiệp
xây dựng phải có trình độ phối hợp cao trong sản xuất để đảm bảo tiến độ thi
công và chất lượng cơng trình Ngồi ra, do sự chi phéi của đặc điểm này nên
không chỉ phải có giải pháp để tổ chức phối hợp giữa các đơn vị thi cơng mà
cịn phải nghiên cứu cả biện pháp kiểm tra, giám sát tốt hoạt động thi công của các đơn vị và sự phối hợp giữa các đơn vị nhằm đảm bảo chất lượng cơng
trình và giảm tối đa thất thoát, lãng phí trong q trình thực hiện dự án
Sản phẩm của đầu tư XDCB là những cơng trình xây dựng như nhà máy, cơng trình nhà ở, cầu, đường, bến cảng nó mang những đặc điểm
riêng, đó là:
- Sản phẩm xây dựng có tính chất cô định, nơi sản xuất gắn liền với nơi
Trang 3325
lượng và giá cả sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên Do vậy để giảm thiểu lãng phí, thất thoát do nguyên nhân khách quan bởi tác động trên đòi hỏi trước khi khởi công xây dựng công trình phải làm thật tốt cơng tác chuẩn bị đầu tư và chuẩn bị xây dựng Công tác điều tra khảo sát,
- thăm dò các điều kiện tự nhiên không chính xác sẽ dẫn đến lãng phí nghiêm
trọng vì thiết kế cơng trình, dự án không đảm bảo đúng yêu cầu các quy phạm
kỹ thuật, kết cấu phù hợp với các điều kiện và đặc điểm tự nhiên, chất lượng cơng trình kém Đặc điểm này địi hỏi cần có giải pháp tài chính để kiểm tra
việc sử dụng và quản lý vốn đầu tư ngay từ khâu đầu tiên là xác định chủ trương đầu tư, lựa chọn địa điểm, điều tra khảo sát để dự án đầu tư đảm bảo
tính khả thi cao
- Sản phẩm xây dựng có quy mơ lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài: Sản phẩm xây dựng là cơng trình xây dựng khi đã hoàn thành và đưa vào
sử dụng, đưa ra trao đổi mua bán trên thị trường bất động sản, là tài sản cố
định nên không thể là những sản phẩm nhỏ lẻ, sản xuất hàng loạt như trong
sản xuất công nghiệp Kết cấu của sản phẩm phức tạp, một cơng trình có
nhiều phần hạng mục cơng trình, một hạng mục có thể có nhiều đơn vị cơng trình; một cơng trình bao gồm nhiều kết cấu cơng trình Các bộ phận cơng
trình có u cầu kỹ thuật khác nhau Từ đặc điểm này đòi hỏi khối lượng vốn
đầu tư lớn, vật tư lao động, máy thi công nhiều Do vậy trong quản lý kinh
tế, quản lý tài chính, hoạt động đầu tư và xây dựng đòi hỏi phải làm tốt cơng
tác kế hoạch hố vốn đầu tư, lập định mức kinh tế kỹ thuật và quản lý theo
định mức Do chu kỳ sản xuất dài nên vốn đầu tư bỏ ra để xây dựng dễ bị ứ
đọng, gây lãng phí, hoặc ngược lại nếu thiếu vốn sẽ làm công tác thi công bị gián đoạn, kéo dài thời gian xây dựng Do đó yêu cầu trong công tác quản lý
kinh tế, quản lý tài chính phải có kế hoạch, tiễn độ thi công có biện pháp kỹ
Trang 34ie
26
- tiết kiệm chỉ phí quản lý để hạ giá thành xây dung Vi vậy phải có giải pháp
quản lý chỉ phí và thanh quyết toán vốn đầu tư
- Sản phâm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài, chất lượng sản phẩm có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả hoạt động của các ngành khác Sản phẩm xây dựng mang tính chất là tài sản cố định nên có thời gian sử dụng lâu dài và
tham gia vào nhiều chu kỳ sản xuất Từ đặc điểm này đòi hỏi chất lượng sản
phẩm (cơng trình) phải tốt Muốn vậy cần chú trọng nâng cao chất lượng công tác quản lý kinh tế, quản lý tài chính và chất lượng xây dựng ở trong tất cả các khâu trong qúa trình đầu tư Do đặc điểm thời gian sử dụng lâu dài, tuôi thọ cao, nên sai lầm trong xây dựng sẽ gây tổn thất lớn cả về giá trị và chất lượng dự án, cơng trình, từ đó gây hậu quả trước mắt và lâu dài Do đó, trong quá trình thực hiện phải giám sát chặt chế mọi chỉ phí phát sinh ở từng giai đoạn xây dựng và giám sát chất lượng cơng trình Đó là cơng việc thường xuyên, hàng ngày, theo từng giai đoạn; thông qua cơng tác thanh tốn để kiểm tra giám sát chất lượng cơng trình, đảm bảo việc sử dụng vốn đúng mục đích, hiệu quả
- Về phương tiện sử dụng sản phẩm xây dựng có liên quan đến nhiều
ngành, vùng địa phương như các đường giao thông quốc lộ, tỉnh lộ, đường sắt,
các cảng biển, cảng hàng khơng, từ đó địi hỏi phải chú ý cân nhắc kỹ về chủ
trương đầu tư nhằm hạn chế và tránh thất thoát, lãng phí khi triển khai dự án
- Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về kỹ thuật, kinh tế, xã hội,
văn hoá nghệ thuật và quốc phòng dẫn đến phát sinh các mâu thuẫn, mất cân đối trong quan hệ phối hợp đồng bộ giữa các khâu công tác từ quá trình chuẩn
bị đầu tư, chuẩn bị xây dựng cũng như quá trình thi cơng Do đó để khắc phục
thất thốt, lãng phí có thê xảy ra chang nhimg phai than trong về chủ trương,
mà còn đòi hỏi phải có trình độ tổ chức, phối hợp các khâu từ công tác thẩm
định dự án, thẩm định đấu thầu xây dựng, đấu thầu mua sắm thiết bị, kiểm tra
Trang 35,
27
cong dén khi nghiém thu khối lượng thực hiện từng phan, tổng nghiệm thu và quyết toán dự án hoàn chỉnh đưa vào khai thác, sử dụng
_~ Sản phẩm xây dựng có tính đơn chiếc, riêng lẻ: Mỗi sản phẩm đều có
thiết kế riêng theo yêu cầu của nhiệm vụ thiết kế Mỗi cơng trình có u cầu riêng về công nghệ, quy phạm, tiện nghỉ, mỹ quan và an toàn Do đó khối lượng, chất lượng và chi phí xây dựng của mỗi cơng trình là khơng giống nhau, mặc dù về hình thức có thể giống nhau khi xây dựng trên những địa điểm khác nhau Vì vậy, cần phải có kiểm tra cụ thể dự toán cho từng cơng trình, từng hạng mục cơng trình và dự toán chỉ tiết theo thiết kế tổ chức thi công, dự án găn với việc chấp hành quy trình quy phạm kỹ thuật
1.3.1.2 Do đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản -
Hoạt động đầu tư XDCB có tính giai đoạn: Theo quy định chu trình quản lý đầu tư XDCB bao gồm nhiều bước, nhiều khâu như bước chuẩn bị đầu tư, bước thực hiện đầu tư và bước kết thúc xây dựng đưa dự án vào hoạt động
Qua trình tự trên cho thấy bước trước là cơ sở để thực hiện bước sau Khi bước trước đã thực hiện xong, trước khi triển khai bước tiếp theo phải
kiểm tra để đánh giá đầy đủ các khía cạnh về kinh tế tài chính, kỹ thuật của
bước đó, nếu đạt yêu cầu về tiêu chuẩn, quy phạm đã quy định (nếu có) cho bước đó được cấp có thâm quyền chấp nhận mới được thực hiện bước tiếp
theo Do đó thực hiện đầy đủ các yêu cầu về trình tự nêu trên là cơ sở để khắc
phục những khó khăn, tồn tại do đặc điểm xây dựng và đặc điểm của sản xuất xây dựng gây ra Việc chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng có ảnh hưởng rất lớn, có tính chất quyết định không những đối với chất lượng mà còn còn ảnh hưởng rất lớn đến thất thốt, lãng phí, tạo cơ sở cho tham nhũng về vốn và tài sản trong hoạt động đầu tư xây dựng, làm tăng chi phí xây dựng cơng trình, dự án, hiệu quả đầu tư thấp Nếu không quản lý tốt tiền độ thực hiện giữa các
Trang 3628
thoat, lang phi vốn đầu tư, nên yêu cầu nhà quản lý cần phân giai đoạn, phân lĩnh vực quản lý cho các cơ quan chức năng để thực hiện tốt chu trình này
1.3.2 Nhóm nguyên nhân chủ quan
13.21 Do cơ chế, chính sách và quản ly về đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước còn hạn chê và thiêu đông bộ
Trong quá trình đổi mới và hội nhập, những năm qua Nhà nước ta đã
ban hành hàng loạt các cơ chế chính sách mới về quản lý kinh tế liên quan
đến đầu tư nói chung, đầu tư và xây dựng nói riêng Trải qua nhiều lần sửa
đổi, bổ sung để ngày một hoàn thiện hơn, góp phần vào cơng cuộc thúc đây nền kinh tế phát triển Tuy nhiên vẫn còn có những hạn chế sau:
Các văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu chặt chẽ, thiếu đầy đủ, đặc
biệt là các hướng dẫn cho những trường hợp cụ thể, tính khơng đồng bộ giữa
văn bản nhà nước và giữa các bộ, ngành đã tạo ra nhiêu kẽ hở, tạo cơ chê xin cho, trách nhiệm không rõ ràng thuộc về đơn vị, cá nhân nào, tạo “quyền lợi lớn” nhưng “trách nhiệm lại nhỏ” khi thực hiện công việc, đùn đây trách nhiệm khi công việc khơng có lợi Vì vậy các chỉ phí tiêu cực phát sinh dưới nhiều hình thức như “chi hoa hồng”, việc “làm ngơ, bỏ qua”, việc “vịi vĩnh”
có cơ hội làm ăn; một số văn bản chưa phù hợp với thực tế Những sơ hở,
chưa rõ ràng của cơ chế, chính sách gây nên thất thốt, lãng phí, như còn
thiếu nhiều các chế tài nghiêm minh, khơng có hình thức xử phạt hoặc kỷ luật
thích đáng nếu cá nhân và tô chức có vi phạm Ngồi ra tình trạng nề nang, né
tránh đối với tập thể, cá nhân gây ra lãng phí đã nảy nở và tồn tại trong hệ
thống quản lý nhà nước
Mặt khác, cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB của nhà nước cịn chưa
hợp lý, cịn có sự tách biệt giữa 03 quyền: Quyền sở hữu, quyền quản lý và
quyền sử dụng mà đáng ra 03 quyền trên cần phải được tập trung để quản lý, : giám sát một cách hiệu quả cũng như gắn trách nhiệm khi thực thi nhiệm vụ,
Trang 3729
trong khi chưa có chế tài nghiêm mỉnh, phân định rõ trách nhiệm để xử lý khi
CO sai pham nên việc phát sinh lãng phí, tiêu cực xây ra là khó tránh khỏi 1.3.2.2 Do nguôn lực con người
Các yếu kém về nguồn lực con người là một trong những nhân tố trực tiếp gây nên thất thốt, lãng phí trong xây dựng
Trong quá trình chuyển đổi cơ chế, nhiều cán bộ chưa theo kịp về trình độ chun mơn, chưa thay đổi nề nếp quản lý, cách làm, cửa quyền, phẩm
chất đạo đức kém, thiếu trách nhiệm hoặc lợi dụng chức vụ, quyền hạn để
tham những, trục lợi gây ra những hậu quả và thiệt hại lớn Một số bộ phận vì
trục lợi cá nhân, chủ đầu tư, ban quản lý dự án thông đồng với đơn vị thi
công, nghiệm thu khống khối lượng thi công, tự ý thay đổi chủng loại, chất
lượng vật tư, thiết bị để kiếm lời Mặt khác việc đào tạo, bồi dưỡng cập nhật
cơ chế chính sách chưa được chú trọng, mức hưởng nguồn thu nhập lại chưa đảm bảo cuộc sống, chế độ vật chất cho người quản lý và tham gia vào dự án chưa thoả đáng với trách nhiệm, nên việc lợi dụng sơ hở khó tránh khỏi trong cơ quan nhà nước
- Năng lực yếu kém của công chức quản lý đâu tư xây dựng, quản lý tài chính tiền tệ và các chủ thê thị trường xây dựng như chủ đầu tư, ban quản lý dự án, tư vấn, nhà thầu, nhà cung cấp, kế tốn, kiểm tốn nhìn chung hoạt động cịn thiếu tính chuyên nghiệp, năng lực hành nghề lệch về chuyên môn
nghiệp vụ đơn thuần mà nhẹ về tuân thủ pháp luật, đạo đức công vụ, đạo đức
nghề nghiệp chưa được đề cao và coi trọng
- Tinh thần trách nhiệm yếu kém của người lãnh đạo, của công chức và
của chủ thể thị trường Lãnh đạo còn chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, quan liêu mệnh lệnh, xem trình tự thủ tục là thứ gị bó quyền lực Đối với cơng chức, đó là bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, hạch sách, thiếu ý
thức chịu trách nhiệm cá nhân Đối với chủ thể thị trường, coi thường trách
Trang 3830
Tất cá các dạng trên được gọi là tham nhũng và tiêu cực, hoặc đơn giản là tham những và nó xảy ra Ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư
_ Qua việc phân tích trên cho thấy những nhân tố chủ quan và khách
quan có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng sản phẩm và chi phi đầu tư các cơng trình xây đựng Do vậy, nghiên cứu những nhân tố này là cơ sỞ dé nghiên cứu tìm các giải pháp ngăn ngừa thất thốt, lãng phí, tham những từ hoạt động kiểm toán đối với dự án đầu tư và xây dựng
1.4 Bản chất và vai trị của Kiểm tốn Nhà nước với việc phòng chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng
1.4.1 Bản chất của Kiểm tốn Nhà nước
Sự hình thành và phát triển của KTNN gắn liền với sự hình thành, ra
đời và phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là ngân sách nhà nước; xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chỉ tiêu ngân sách và công quỹ quốc gia từ phía nhà nước Kiểm toán Nhà nước trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay ở các nước phát triển, kinh nghiệm của các nước đã khẳng định sự hiện diện và hoạt động của cơ quan KTNN đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ vững ký cương, ký luật
tài chính, chấp hành luật NSNN, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham
những, lạm dụng, tiêu sài phung phí tiền của Nhà nước, của nhân dân KTNN
thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu được trong hệ thông kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước VỊ trí, tác dụng đã được xã hội công nhận
và không một cơ quan chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các cơ quan công quyén, các tổ chức, đơn vị có sử dụng NSNN
Trong một nhà nước pháp quyền, mọi quyết định và hoạt động của nhà nước đều phải tuân thủ pháp luật, các cơ quan nhà nước phải tuân theo pháp
Trang 39' t
:
31
_ pháp cho công dân Để tránh tập quyền, quyền lực nhà nước được phân chia
cho các cơ quan nhà nước khác nhau, tránh sự tập trung quá nhiêu quyên lực nhà nước vào một cơ quan, bảo đảm cho xã hội phát triển tự do, dân chủ và công bằng trong mọi lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội Đôi với hoạt động kinh tế, nhà nước phải đảm nhiệm một nhiệm vụ hết sức quan trọng, là giữ
vững trật tự kinh tế, bảo đảm sự cạnh tranh lành mạnh của tất cả các thành
phần kinh tế cùng tham gia trên thị trường Để thực hiện điều đó nhà nước
phải thiết lập những điều kiện và các khung pháp lý để quyết định kinh tế của
các đơn vị có thể phát huy được trong môi trường cạnh tranh lành mạnh Tiền
đề cho một chính sách kinh tế của nhà nước có hiệu quả là việc xác định rõ
ràng các mục tiêu để theo đó nhà nước định hướng cho nó phát triển; các mục tiêu đó phải được thể hiện, xác định trong đạo luật cơ bản và các luật chuyên
ngành, bảo đảm nên kinh tế phát triển cân đối, ôn định Dé thực hiện điều đó
các cơ quan nhà nước phải thực hiện đầy đủ, chức năng, nhiệm vụ và thâm quyền của mình theo qui định của pháp luật
Trong quản lý và điều hành nền kinh tế, Quốc hội với tư cách là cơ
quan đại diện cho dân, có quyền và trách nhiệm giám sát việc tập trung các nguồn lực tài chính (thu ngân sách nhà nước) vào tay nhà nước và sử dụng NSNN, tài sản nhà nước và các quỹ công; giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước xem có thực hiện đúng pháp luật và hiệu quả
của nó có vì lợi ích chung cho toàn xã hội hay khơng Đây chính là chức năng giám sát tài chính nhà nước của Quốc hội Chính phủ với chức năng là cơ quan chấp hành pháp luật, trong nhiệm vụ của mình có nhiệm vụ báo cáo về công tác quản lý kinh tế, tài chính nhà nước mà trọng tâm là hoạt động thu,
chỉ ngân sách nhà nước trước Quốc hội
Theo qui định của Luật NSNN, Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn
Trang 4032
ngân sách TW và mức bổ sung từ ngân sách TW cho ngân sách địa phương; giám sát việc thực hiện NSNN, đồng thời phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN hang nam
Để thực hiện công tác kiểm tra tài chính nhà nước có hiệu quả, Quốc hội cần có sự hỗ trợ của một cơ quan độc lập và có chun mơn nghiệp vụ cao
để có thê đánh giá toàn bộ diễn biến của quá trình quản lý kinh tế, tài chính và thu, chỉ ngân sách theo chuẩn mực qui định, đồng thời cơ quan này phải có
khả năng chỉ ra những vi phạm về tính tuân thủ pháp luật, tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc quản lý và sử dụng tài chính nhà nước, đó là cơ quan KTNN
Theo qui định của Luật NSNN, dự toán NSNN được Quốc hội thơng
qua, nó trở thành một đạo luật bắt buộc các tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ thu, chỉ NSNN phải tuân thủ trong một năm ngân sách Do đó, mọi hoạt động thu, chỉ ngân sách hay nói cách khác là toàn bộ sự vận động xuất - nhập quỹ ngân
sách đều phải tuân thủ theo qui định của Luật NSNN và dự toán NSNN đã
được Quốc hội, HĐND các cấp quyết định Đồng thời mọi tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động quản lý thu, chỉ ngân sách và các đối tượng có nhiệm vụ nộp ngân sách đều chịu sự điều chỉnh của các đạo luật có liên quan như Luật NSNN, các Luật Thuế, phí, lệ phí và các cơ chế chính sách của nhà nước Đây là một đặc điểm nổi bật của cơ chế quản lý và sử dụng tài chính
cơng, nhất là quản lý và sử dụng NSNN Điều đó càng thể hiện đầy đủ bản
chất của Nhà nước pháp quyền trong quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội
nhằm bảo đảm sự công bằng, nhất là việc bảo đảm sự công bằng trong phân
phối kinh tế và các lợi ích khác cho mọi thành viên trong xã hội, đồng thời cơng khai hố các thông tin về thu, chỉ NSNN trước công chúng Để giúp
Quốc hội phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN hàng năm, KTNN là cơ quan
kiểm tra tài chính của nhà nước có chức năng, nhiệm vụ kiểm toán báo cáo
quyết toán NSNN để đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét về tính trung thực, hợp