Tiểu luận môn Văn bản.
I. Đặt vấn đềTrong quá trình hoạt động quản lý nhà nớc, văn bản là một phơng tiện quan trọng để ghi lại và chuyển đạt các quyết định quản lý, là hình thức cụ thể hoá pháp luật, là phơng tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà n-ớc. Đó là công cụ điều hành không thể thiếu và là sản phẩm tất yếu của quá trình quản lý (Lu Kiếm Thanh, 2005).Xây dựng nhà nớc pháp quyền là xu thế tất yếu và là quan điểm cơ bản, nhất quán đợc thể hiện trong nhiều văn kiện chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nớc. Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) đã khẳng định: Nhà nớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Để Nhà nớc thực sự trở thành Nhà nớc pháp quyền thì điều đầu tiên có ý nghĩa quyết định là phải xây dựng đợc một hệ thống pháp luật dân chủ, minh bạch, công khai đáp ứng đợc yêu cầu của nền kinh tế thị trờng, của tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Trong thời gian qua, công tác này đã đạt đợc những kết quả bớc đầu: các cơ quan nhà nớc đã ban hành số lợng lớn các văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nớc; đã phát hiện, xử lý đợc một số văn bản trái pháp luật, góp phần quan trọng vào việc nâng cao ý thức và tinh thần trách nhiệm của các cá nhân và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ đợc các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; hình thành đợc thể chế, tổ chức bộ máy và các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản đợc triển khai trên thực tế. Tuy nhiên về cơ bản công tác này vẫn cha đáp ứng đợc những yêu cầu và đòi hỏi của thực tiễn, hoạt động kiểm tra, đánh giá văn bản nhiều lúc, nhiều nơi cha thực sự hữu hiệu. Với những bất cập trong quá trình soạn thảo, thẩm định, ban hành thì vẫn còn tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, ảnh hởng đến lợi ích của Nhà nớc, xã hội, nhân dân và việc thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia. Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó nguyên nhân chính là các cấp lãnh đạo cha nhận thức đúng vai trò và tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản; các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện công tác này cha đợc triển khai một cách đồng bộ giữa các cấp, các ngành; năng lực của phần lớn các cơ quan, công chức thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cha đáp ứng đợc các yêu cầu của công tác này nh ng một nguyên nhân căn bản là các công cụ đánh giá văn bản cha đợc vận dụng có hiệu quả vào thực tiễn công tác đánh giá văn bản. Bên cạnh đó, các công cụ đánh giá văn bản cũng còn những hạn chế nhất định. Chính vì vậy, yêu cầu cấp thiết là phải có những giải pháp cụ thể và đồng bộ nhằm hoàn thiện công cụ đánh giá văn bản, tăng tính hiệu quả và phát huy đợc vai trò của công tác đánh giá văn bản trong việc xây dựng mọt hệ thống pháp luật minh 1 bạch, thống nhất tạo nên môi trờng pháp lý thuận lợi cho sự phát triển của nền kinh tế thị trờng, định hớng xã hội chủ nghĩa. II. Lý thuyết.1. Văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc. Có thể khẳng định văn bản quản lý nhà nớc chính là phơng tiện xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nớc. Xây dựng các văn bản quản lý nhà nớc, do đó cần xem xét là bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý nhà nớc và là một trong những biểu hiện quan trọng của hoạt động này. Các văn bản quản lý nhà nớc luôn có tính pháp lý chung. Tuy nhiên, biểu hiện của tính chất pháp lý của văn bản không giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính chất thông tin thông thờng nói chung trong khi có những văn bản mang tính cỡng chế thực hiện.Trong hoạt động quản lý nhà nớc, nhiều loại văn bản đợc hình thành. Theo sự phát triển của quá trình quản lý, hệ thống các văn bản quản lý nhà nớc đợc hình thành. Hệ thống văn bản là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan hay một số cơ quan, đơn vị nhất định có liên quan và ảnh hởng lẫn nhau, đồng thời có quan hệ chặt chẽ với nhau về mặt pháp lý. Các hệ thống văn bản quản lý có thể hình thành theo chức năng quản lý khác nhau hoặc theo phạm vi quản lý cụ thể. Các hệ thống này luôn có những giới hạn khác nhau.Cũng cần lu ý ở đây, không phải bất cứ văn bản nào có mặt trong khối tài liệu của một cơ quan cũng đều là thành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ quan đó tạo nên. Thực tế cho thấy, ở các cơ quan thờng có những văn bản xuất hiện không phải từ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mà theo một quan hệ có tính chất ngẫu nhiên. Không ít văn bản trong số đó còn gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan khi cán bộ lãnh đạo cần sử dụng hệ thống văn bản của cơ quan mình nh một phơng tiện để thu thập các thông tin có giá trị. Từ đó cần đặc biệt nhấn mạnh đến việc xác định đúng đắn giới hạn của các hệ thống văn bản dựa trên chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của cơ quan.Giữa các hệ thống văn bản có mối liên hệ rất khác nhau; phụ thuộc, bao hàm, đan xen. Tình trạng các văn bản chồng chéo lẫn nhau là một hiện tợng rất phổ biến trong các hệ thống văn bản quản lý nhà nớc của chúng ta hiện nay. Ngoài ra phần lớn các văn bản của chúng ta cha đợc tiêu chuẩn hoá làm cho tính thống nhất giữa các văn bản trong một hệ thống và giữa các hệ thống hết sức hạn chế. Tình trạng này cần sớm đợc khắc phục. Có nhiều phơng hớng để khắc phục những tồn tại trên trong đó cần đặc biệt chú ý đến công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà n-ớc, hạn chế việc sử dụng giấy tờ tuỳ tiện. 2 2. Một số vấn đề chung về đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc.Đánh giá văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan có những ý nghĩa và mục đích khác nhau. Công tác đánh giá văn bản đợc thực hiện tốt sẽ cho chúng ta câu trả lời phù hợp về yêu cầu sử dụng văn bản trong thực tế, yêu cầu về bảo quản, lu trữ văn bản, giúp chúng ta phát hiện những chồng chéo trong các văn bản đã ban hành để xử lý kịp thời trong quá trình chỉ đạo công tác hàng ngày trong cơ quan, tổ chức cũng nh trong việc xây dựng chính sách mới. Đánh giá văn bản cần thiết phải hiện diện trong các giai đoạn xây dựng, ban hành, sử dụng và quản lý văn bản. Đánh giá văn bản phục vụ cho công tác biên tập, thẩm định, góp ý kiến, kiểm tra, việc giải thích, hớng dẫn, lữu trữ hay hủy bỏ văn bản.Để công tác đánh giá văn bản đợc thực hiện thì cần phải có các điều kiện bảo đảm nhất định.Thứ nhất là mức độ hoàn thiện của các quy định pháp luật có liên quan đến đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc.Thứ hai là năng lực đánh giá của các cơ quan, cán bộ và công chức làm công tác đánh giá văn bản;Thứ ba là sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc đánh giá văn bản;Thứ t là hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác đánh giá văn bản và việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác đánh giá văn bản.Thứ năm là các nguồn lực cần thiết cho công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc về phơng diện cơ sở vật chất, kinh phí, tài chính.Có thể nói đánh giá văn bản là một quá trình phức tạp. Vì vậy, công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc phải có những nguyên tắc, những mục tiêu cụ thể và đặc biệt là phải có hệ thống công cụ đánh giá văn bản chuẩn, khách quan và thống nhất.3. Công cụ đánh giá văn bản - tiêu chuẩn để xác định giá trị văn bản.Công cụ đánh giá văn bản là những tiêu chuẩn, khuôn mẫu để so sánh, đối chiếu nhằm xác định những giá trị của văn bản phục vụ cho những mục tiêu nhất định. Nh vậy, công cụ đánh giá văn bản có thể xem la cơ sở, là căn cứ để đa ra những kết luận về giá trị văn bản. Công cụ đánh giá văn bản với ý nghĩa nh vậy có vai trò đặc biệt quan trọng đối với quá trình đánh giá văn bản. Không có công cụ đánh giá văn bản khoa học thì chúng ta không thể có sự đánh giá khoa học về giá trị văn bản. Thiếu công cụ đánh giá văn bản khoa học thì mọi sự đánh giá mới chỉ là những quan điểm chủ quan, thiếu cơ sở pháp lý vững chắc và cơ sở khoa học.3 Công cụ đánh giá văn bản phải là những giá trị chuẩn, bảo đảm tính khách quan và tính thống nhất, nhất quán.Tiêu chuẩn là thớc đo giá trị đợc công nhận chung để so sánh một đối tợng này với một đối tợng khác. Công cụ đánh giá văn bản phải là những giá trị chuẩn, là khuôn mẫu thì mới có thể khẳng định văn bản nào đã đảm bảo yêu cần, văn bản nào cha đảm bảo yêu cầu. Giá trị chuẩn nghĩa là những giá trị đợc mọi ngời công nhận, là khuôn mẫu mà một văn bản quản lý nhà nớc đợc xây dựng, ban hành, quản lý và sử dụng phải bảo đảm, phải tuân theo. Tiêu chuẩn đánh giá văn bản là thớc đo chung để xem xét ý nghĩa của các văn bản trong quá trình bảo quản và sử dụng chúng.Công cụ đánh giá văn bản là những giá trị chuẩn và phải bảo đảm tính khách quan. Tính khách quan ở đây là gì? Tính khách quan của công cụ đánh giá văn bản đòi hỏi việc ban hành các tiêu chuẩn, các yêu cầu phải xuất phát từ thực tiễn khách quan, yêu cầu quản lý nhà nớc, phải phù hợp với tiến trình quản lý nhà nớc. Các công cụ đánh giá văn bản không thể là ý muốn chủ quan của các cá nhân những ngời xây dựng, ban hành hệ thống công cụ mà phải xuất phát từ thực tiễn yêu cầu của văn bản quản lý nhà nớc.Bên cạnh tính khách quan, công cụ đánh giá văn bản còn phải bảo đảm tính thống nhất, nhất quán. Các công cụ đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc không thể có sự cục bộ, phân tán, thiếu thống nhất. Các công cụ đánh giá văn bản không thể tồn tại trong tình trạng cùng về một vấn đề mà đa ra những tiêu chuẩn khác nhau, thậm chí trái ngợc nhau. Sự không thống nhất trong tiêu chuẩn đánh giá văn bản sẽ dẫn đến tính thiếu khả thi trong quá trình áp dụng cũng nh có thể đa đến sự tuỳ tiện trong đánh giá văn bản.Công cụ đánh giá văn bản quản lý nhà nớc có thể chia thành hai loại: công cụ pháp lý và các công cụ chuyên môn - kỹ thuật.Công cụ pháp lý đó là hệ thống các văn bản quy phạm, quy chế, quy trình, quy định, tiêu chuẩn có giá trị bắt buộc hay khuyến khích đối với quá trình xây dựng, ban hành, lữu trữ, xử lý văn bản quản lý nhà nớc. Có thể nhận thấy trớc yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc, trớc những hạn chế của công tác văn bản của các cơ quan nhà nớc, hệ thống các văn bản quy định các vấn đề liên quan đến công tác văn bản đã không ngừng đợc bổ sung, hoàn thiện. Hiện nay, chúng ta đã có một hệ thống các văn bản điều chỉnh một cách toàn diện công tác văn bản từ quá trình xây dựng, ban hành đến quản lý, sử dụng văn bản trong hoạt động quản lý nhà nớc. Có thể liệt kê ra ở đây những văn bản quan trọng nh: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 (sửa đổi, bổ sung); Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004; Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP của Chính phủ 4 ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công tác văn th; Nghị định 111/2004/NĐ-CP về công tác lu trữ; Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 hớng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; TCVN 5700: 2002 về mẫn trình bày văn bản ban hành ngày 31 tháng 12 năm 2002; Thông t liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Công cụ chuyên môn - kỹ thuật là những quy tắc, quy ớc, quy chế, thông lệ có ý nghĩa khuyến khích hoặc tùy nghi áp dụng. Đây là hệ thống văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nớc nhất định theo quy định của pháp luật. Những cơ quan tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phai theo mẫu của các cơ quan nói trên, không đợc tùy tiện thay đổi về nội dung và hình thức của những văn bản đã đợc mẫu hoá.Hệ thống các văn bản quy phạm, các tiêu chuẩn, quy chế và các văn bản chuyên môn - kỹ thuật chính là công cụ, là tiêu chuẩn để có thể đánh giá về văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc. Để vận dụng các công cụ này vào quá trình đánh giá văn bản cần phải đảm bảo những yêu cầu về kỹ năng, kỹ thuật. Đó chính là năng lực đánh giá của những ngời có trách nhiệm trong các hoạt động liên quan đến văn bản nh biên tập, thẩm định, kiểm tra, hớng dẫn, giải thích cũng nh vấn đề lu trữ hay hủy bỏ văn bản. Năng lực này đợc hình thành từ những khả năng vốn có của mỗi ngời và đợc rèn luyện nâng cao qua quá trình tiếp xúc và đánh giá văn bản. Ngời có kỹ năng đánh giá văn bản phải vận dụng đợc các kỹ thuật đánh giá văn bản. Đó là quy chuẩn, so sánh và logic. Đó chính là kỹ thuật vận dụng công cụ đánh giá văn bản để đánh giá văn bản về các phơng diện nội dung, hình thức. Việc so sánh đối chiếu giữa tiêu chuẩn và văn bản trên thực tiễn sẽ giúp cho ngời đánh giá văn bản xác định đợc giá trị của văn bản. Cũng cần phải lu ý ở đây, các kỹ thuật đánh giá không phải là sự tách rời. Các kỹ thuật này có một mối liên hệ chặt chẽ với nhau giúp cho quá trình đánh giá có cơ sở pháp lý rõ ràng, khoa học và tin cậy. III. Giải quyết vấn đề thực tiễn.Đánh giá văn bản có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm văn bản đợc ban hành bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, có tính khả thi, nâng cao hiệu quả sử dụng văn bản trong công tác quản lý nhà nớc. Vì vậy, công cụ đánh giá văn bản phải là những tiêu chuẩn, những khuôn mẫu, những cơ sở khoa học tin cậy trong quá trình đánh giá văn bản.1. Công cụ đánh giá văn bản - những mặt tích cực và hạn chế. Hệ thống công cụ đánh giá văn bản, đặc biệt là những công cụ pháp lý ở nớc ta hiện nay đã đợc chú ý hoàn thiện. Từ chỉ tính riêng từ năm 1996, mốc ban hành 5 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản điều chỉnh về công tác văn bản trong quản lý nhà nớc với các quy định về nội dung, thẩm quyền, thể thức, công tác văn th, lu trữ. Chính vì vậy, các văn bản quản lý nhà nớc đã từng bớc đợc hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của lãnh đạo và của các cơ quan quản lý nhà nớc. Trên cơ sở các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các Nghị định của Chính phủ hớng dẫn về công tác văn th, lu trữ, các Nghị định về việc thẩm định, kiểm tra văn bản trong thời gian qua, hoạt động đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc đã có những công cụ đánh giá văn bản một cách có hệ thống trên phạm vi toàn quốc và đạt đợc những kết quả bớc đầu đánh khích lệ.Theo số liệu thống kê tại Cục Kiểm tra văn bản - Bộ T pháp, năm 2005, toàn ngành đã tiếp nhận khoảng 144.602 văn bản, trong đó bớc đầu đã phát hiện 3.842 văn bản trái pháp luật. Trên cơ sở đó, các bộ, ngành, địa phơng đã ra thông báo để cơ quan, ngời có thẩm quyền tự kiểm tra, xử lý 1.144 văn bản . Một số bộ, ngành đã tổ chức kiểm tra theo chuyên đề ở những lĩnh vực có nhiều bức xúc nh xử lý vi phạm hành chính, u đãi đầu t, phát hiện và kiến nghị xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật. Ngoài ra, Cục Kiểm tra văn bản còn tổ chức nhiều đợt kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành và địa phơng, kết hợp với công tác kiểm tra nắm tình hình thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ-CP. Qua kiểm tra đã phát hiện và xử lý nhiều văn bản trái pháp luật về thể thức, kỹ thuật trình bày, căn cứ pháp lý, thẩm quyền ban hành và nội dung văn bản, trực tiếp làm giảm hiệu lực quản lý của các cơ quan Nhà nớc, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Kết quả kiểm tra văn bản có tác động tích cực và hiệu quả tới hoạt động soạn thảo, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật tại các Bộ, ngành và địa phơng; góp phần quan trọng đối với việc phát hiện, khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời nâng cao vị thế của pháp chế bộ, ngành và các cơ quan t pháp địa phơng. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu nói trên thì hệ thống các công cụ đánh giá văn bản còn không ít những hạn chế. Hệ thống công cụ đánh giá văn bản quản lý nhà nớc rất đa dạng: Hiến pháp 1992 (sửa đổi), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2005. Để triển khai công tác này trên thực tế, ngày 14/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về việc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở các quy định của Nghị định này, Bộ T pháp và một số bộ, ngành, địa phơng đã ban hành văn bản quy định cụ thể, chi tiết, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai. Tuy nhiên, vẫn còn có những bộ, ngành, địa phơng do cha có sự quan tâm đúng mức đến công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và việc xây dựng thể chế về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nên 6 việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ này không thống nhất, đồng bộ và gặp nhiều khó khăn, vớng mắc. Ngoài ra, qua một thời gian triển khai, một số quy định về công tác kiểm tra văn bản đã bộc lộ một số hạn chế gây khó khăn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.Thứ nhất, đó là sự thiếu thống nhất trong các công cụ đánh giá văn bản. Thông t liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Nhng trớc đó từ năm 2002, Bộ Khoa học và Công nghệ đã ban hành TCVN 5700: 2002 cũng điều chỉnh về vấn đề này. Sự khác biệt trong những quy định của hai văn bản cùng có hiệu lực pháp lý ngang nhau này đã gây ra những khó khăn trong quá trình áp dụng, tạo nên sự thiếu thống nhất trong hệ thống văn bản quản lý nhà nớc. Với yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống công cụ đánh giá văn bản, sự tồn tại song song hai văn bản cùng quy định về một vấn đề với những sự khác biệt là điều cần phải xem xét và điều chỉnh kịp thời. Một ví dụ khác: Theo Điều 34 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản bao gồm cả kinh phí hỗ trợ cho việc nghiên cứu, xem xét kiểm tra văn bản và các hoạt động khác liên quan đến công tác kiểm tra văn bản theo quy định của pháp luật. Nhng Thông t liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP lại không quy định khoản kinh phí hỗ trợ trực tiếp nào ngời trực tiếp kiểm tra văn bản nh đối với hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.Sự chậm trễ trong việc ban hành các văn bản hớng dẫn Luật của Quốc hội. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc Quốc hội ban hành từ năm 2002 nh-ng Nghị định 161 ra đời muộn hơn rất nhiều (ngày 27 tháng 12 năm 2005). Các cơ quan có trách nhiệm hớng dẫn văn bản thờng có xu hớng chờ văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn có hiệu lực mới triển khai hớng dẫn. Mặt khác chất lợng một số văn bản hớng dẫn cha bảo đảm. Nhiều văn bản chỉ là sự nhắc lại những quy định của văn bản cần hớng dẫn. Chính vì vậy, không ít văn bản còn chung chung, cần phải có sự hớng dẫn tiếp theo mới thực hiện đợc. Các quy định của nhiều văn bản còn cha nêu rõ thẩm quyền và hình thức mà các văn bản thờng quy định: Chính phủ quy định hoặc theo quy định của chính phủ vì vậy, các ban soạn thảo quy định chi tiết hoặc hớng dẫn thi hành cho rằng Chính phủ quy định đợc hiểu là thẩm quyền ban hành văn bản của Chính phủ, còn theo quy định của Chính phủ tức là Chính phủ có thể ban hành hoặc giao cho Bộ trởng ban hành . Cách hiểu không đúng này làm giảm hiệu lực của các văn bản hớng dẫn. Mặc dù có sự quy định rõ ràng tại các văn bản của cơ quan cấp trên nhng tại các văn bản hớng dẫn lại có sự uỷ quyền tuỳ tiện, chẳng hạn thuộc thẩm quyền của Chính phủ lại giao cho Thủ tớng Chính phủ hoặc bộ trởng. Khi đó đòi hỏi phải có quy định tiếp theo của Thủ tớng Chính phủ hoặc bộ trởng.7 Cùng với những vấn đề trên thì các văn bản quy định liên đến công tác văn bản trong các cơ quan cũng còn có những hạn chế nhất định. Thông t liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản còn có những quy định cha thực sự hợp lý về kỹ thuật trình bày, cỡ chữ, căn lề khi thiếu những quy định ràng buộc về sự lựa chọn theo tỷ lệ tơng ứng. Quá trình áp dụng có thể đa đến sự tùy tiện và khó khăn trong việc đánh giá, xử lý. Bên cạnh đó là vấn đề quy định về ghi địa danh, ghi cơ quan ban hành. Với những địa danh riêng có thì có thể giúp cho ngời nhận, ngời đọc văn bản nhận thức đợc nơi ban hành văn bản, cơ quan ban hành văn bản nhng với những địa danh có sự trùng hợp lẫn nhau giữa địa phơng thì Thông t 55 cha chú ý đến. Chẳng hạn ở các tỉnh Đồng bằng Sông Cửu Long và vùng Đông Nam Bộ, hầu nh ở tỉnh nào cũng có huyện Long Thành vậy để xác định văn bản này là của huyện Long Thành của tỉnh nào thì cần phải có thời gian để xác định. Một số văn bản nh Nghị định 110/2004/NĐ-CP quy định về cách phân loại văn bản cũng không hợp lý khi không có sự thống nhất về tiêu chí phân loại: khi phân loại văn bản thành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính thì căn cứ vào hiệu lực pháp lý của văn bản nhng khi phân loại văn bản chuyên môn-kỹ thuật thì lại căn cứ vào lĩnh vực. Tơng tự nh vậy khi đa văn bản của tổ chức, tổ chức chính trị xã hội thì rõ ràng lại căn cứ vào chủ thể ban hành văn bản. Trong công tác đánh giá văn bản, đánh giá để kiểm tra là một nội dung quan trọng. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chất đặc thù, có thể làm ảnh hởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật, do đó, phải đợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ bao gồm nhiều bớc khác nhau tạo thành một quy trình khép kín. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, Thông t số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ trởng Bộ T pháp hớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật mặc dù đã quy định về thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhng chỉ mang tính nguyên tắc, khó triển khai. Bên cạnh đó, các văn bản quy định về các vấn đề liên quan đến xây dựng và ban hành văn bản rất đa dạng, với khối lợng lớn văn bản. Điều này gây nên sự khó khăn trong việc cập nhật và đặc biệt là việc cập nhật về hiệu lực văn bản. Lý giải cho tình trạng nhiều văn bản của các cấp các ngành ban hành vi phạm quy định của pháp luật, trong một lần trả lời phỏng vấn báo chí, ông Lê Hồng Sơn, Cục trởng Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ t pháp) cho rằng, nguyên nhân của tình trạng thiếu thống nhất trong việc ban hành và thực hiện các văn bản pháp luật cũng nh việc ban hành nhiều văn bản sai trái là do số lợng văn bản của cấp trên ban hành nhiều, lại đợc sửa đổi bổ sung liên tục, nên trong nhiều trờng hợp, các ngành, địa phơng không nắm vững hết; nhiều văn bản quy định chung chung, khó hiểu, khiến ngành, địa ph-ơng hiểu không đầy đủ, dẫn đến tình trạng địa phơng quy định, hớng dẫn sai. Bên cạnh đó, do lợi ích cục bộ của ngành, địa phơng mà hiện nay đang xuất hiện hiện t-ợng nhiều địa phơng đua nhau đa ra các quy định vợt thẩm quyền.8 Không thể không đặt câu hỏi, tại sao tình trạng ban hành văn bản sai trái lại trở nên phổ biến nh vậy, trong khi Quốc hội, Chính phủ nỗ lực hạn chế tình trạng cán bộ lãnh đạo thiếu tinh thần trách nhiệm cũng nh vì t tởng cục bộ, địa phơng mà ban hành những văn bản có nội dung trái luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội. Phải chăng, vẫn còn tâm lý e ngại, sợ đụng chạm trong việc kiểm tra phát hiện và xử lý văn bản trái pháp luật? Tất nhiên, để xảy ra tình trạng ban hành văn bản sai trái tới mức phổ biến nh vậy có lỗi rất lớn từ ý thức trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Song, không thể phủ nhận rằng, để tồn tại một thời gian dài tình trạng ban hành văn bản sai trái, hệ thống pháp luật của chúng ta cũng có lỗi không kém. Gần đây trên các phơng tiện thông tin đại chúng đã đề cập tới tình trạng nhiều ngành, địa phơng vì lợi ích cục bộ mà ban hành những văn bản sai trái với pháp luật của nhà nớc, gây ảnh hởng tới lợi ích của quốc gia. Minh chứng rõ nhất là các văn bản vợt thẩm quyền, sai pháp luật, đa ra những quy định nh miễn, giảm tiền thuê đất vợt khung quy chuẩn hiện hành để lôi kéo các nhà đầu t về địa phơng, sử dụng ngân sách nhà nớc để u đãi các nhà đầu t. Theo thống kê cha đầy đủ của Bộ t pháp, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, kiến nghị xử lý các văn bản quy phạm pháp luật sai trái, Bộ tài chính và Bộ t pháp đã tiến hành kiểm tra văn bản của UBND cấp tỉnh đã ban hành về lĩnh vực đầu t, bớc đầu đã phát hiện đợc 60 văn bản của 42 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng ban hành có dấu hiệu trái pháp luật.Từ tình trạng xé rào trong ban hành văn bản và tính cục bộ trong ban hành văn bản nêu trên, có thể liên hệ với tình trạng luật khung của chúng ta hiện nay. Thực tế là hiện nay chúng ta đã để tồn tại quá nhiều, quá lâu tình trạng luật khung, dẫn đến yêu cầu cần nhiều văn bản hớng dẫn. Một văn bản luật ra đời là kèm theo nó vài, thậm chí vài chục văn bản hớng dẫn thi hành. Hệ quả tất yếu phát sinh là tình trạng văn bản của cơ quan cấp dới hớng dẫn sai do hiểu sai tinh thần, nội dung văn bản luật. Thậm chí, một vài địa phơng đã lợi dụng kẽ hở đó để cố tình ban hành văn bản sai trái nhằm lôi kéo lợi ích cho địa phơng, cho ngành mình. Trong trờng hợp này, quyền quyết định cách ứng xử lại rơi vào tay các cơ quan quản lý - những ngời áp dụng, thực thi luật. Thực hiện đề án tin học hoá quản lý hành chính nhà nớc, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động quản lý nhà nớc song việc ứng dụng công nghệ tin học trong việc tạo lập hệ thống các quy định của pháp luật làm cơ sở cho việc đánh giá văn bản còn nhiều hạn chế. Theo Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và Thông t số 01/2004/TT-BTP, hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản bao gồm tập hợp một cách khoa học các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp lý đã đợc rà soát, chuẩn hóa hiệu lực; các kết quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản và các thông tin, tài liệu khác. Để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu đó, một số địa phơng bắt đầu triển khai đề án xây dựng hệ cơ sở dữ liệu 9 phục vụ công tác kiểm tra văn bản; một số bộ ngành đã có cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật đợc đăng tải trên trang web của bộ, ngành đó nhng nhìn chung cha đáp ứng đợc các yêu cầu của công tác kiểm tra văn bảnBên cạnh đó, những quy định về các hình thức và mức độ xử lý đối với văn bản trái pháp luật và cơ quan, ngời có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật đó cha đợc hớng dẫn cụ thể, gây lúng túng cho các cơ quan, công chức kiểm tra khi đa ra các kiến nghị xử lý. Đối với việc tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản pháp luật cha quy định cụ thể những vấn đề có liên quan (nh thẩm quyền công nhận cộng tác viên, việc cấp thẻ cho cộng tác viên, đối tợng và lĩnh vực đợc mời cộng tác viên ), gây ra nhiều cách hiểu và triển khai khác nhau.2. Thực tiễn vận dụng các công cụ đánh giá văn bản. Thực tiễn cho thấy, công tác đánh giá văn bản vẫn cha đợc chú ý đúng mức. Việc vận dụng các công cụ đánh giá văn bản còn thiếu tính hiệu quả đặc biệt là ở các cấp chính quyền địa phơng. Có thể thấy điều này qua những con số đáng giật mình về số lợng văn bản trái pháp luật.Hàng trăm văn bản sai thẩm quyền cần phải huỷ bỏ; ban hành văn bản vì lợi ích cục bộ ngành, địa phơng; thậm chí có cả quy định trái Hiến pháp. Đó là những thông tin mà mới đợc nêu ra tại phiên họp lần thứ 32 của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội.Những con số sơ bộ mà Bộ trởng Bộ T pháp Uông Chu Lu thay mặt Chính phủ báo cáo trớc Uỷ ban thờng vụ Quốc hội: Theo số liệu thống kê ban đầu thì trong số 3.632 văn bản đợc kiểm tra đã phát hiện đợc trên 400 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Đánh giá sơ bộ cho thấy, văn bản có nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nớc cấp trên, sai thẩm quyền cần phải huỷ bỏ, bãi bỏ chiếm tỷ lệ từ 4-5%; không bảo đảm về căn cứ pháp lý trên 20%; sai tên cơ quan ban hành, sai số, ký hiệu văn bản chiếm 15%; sai về thể thức trình bày chiếm tới 50%; sai về ký, đóng dấu văn bản chiếm 5-6% . Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cũng đã dày công rà soát, kiểm tra, chỉ đích danh 22 văn bản và 10 nội dung quy định có dấu hiệu trái pháp luật.Những số liệu nêu trên chắc sẽ làm cho thấy ở các cấp các ngành, việc đánh giá văn bản cha thực sự đợc chú ý. Bởi không lẽ những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản có thể vô tình có ban hành nhiều văn bản trái pháp luật nh vậy? Nếu con số 5% văn bản ban hành trái với văn bản của cơ quan nhà nớc, đang cần phải hủy bỏ kia trở thành một công cụ để ép ngời dân thực hiện, thì không biết có bao nhiêu vụ việc ngời dân trở thành nạn nhân? Bao nhiêu thiệt hại đã xảy ra khi thực hiện theo văn bản sai trái và sẽ còn bao nhiêu thiệt hại nữa khi tiến hành hủy bỏ? Hậu quả sẽ nặng nề hơn nếu văn bản có nội dung trái với văn bản của cơ quan nhà nớc lại gây ra 10 [...]... tra văn bản. III. Kết luận Đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng văn bản trong quản lý nhà nớc, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nói chung. Để quá trình đánh giá văn bản có cơ sở pháp lý, khoa học và khả thi thì cần phải có hệ thống công cụ đánh giá văn bản khoa học. Hệ thống các văn bản quy phạm và các văn. .. xúc và đánh giá văn bản. Ngời có kỹ năng đánh giá văn bản phải vận dụng đợc các kỹ thuật đánh giá văn bản. Đó là quy chuẩn, so sánh và logic. Đó chính là kỹ thuật vận dụng công cụ đánh giá văn bản để đánh giá văn bản về các phơng diện nội dung, hình thức. Việc so sánh đối chiếu giữa tiêu chuẩn và văn bản trên thực tiễn sẽ giúp cho ngời đánh giá văn bản xác định đợc giá trị của văn bản. Cũng cần... cạnh việc hoàn thiện những văn bản trực tiếp quy định về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quản lý nhà n- ớc, cần nhanh chóng hoàn thiện hệ thống pháp luật về việc soạn thảo, ban hành, rà soát, hệ thống văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc nhằm hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản. Cụ thể: + Ban hành Nghị định của Chính phủ hớng dẫn công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quản lý nhà nớc. Trớc... văn bản chuyên môn kỹ thuật ở nớc ta hiện nay không ngừng đợc bổ sung và hoàn thiện song vẫn còn không ít những hạn chế. Đó là tính thiếu thống nhất trong các quy định và thiếu tính khả thi của một số văn bản. Trong thời gian tới để hoàn thiện các công cụ đánh giá văn bản chúng ta cần phải hệ thống hoá các văn bản quy phạm, các quy định liên quan đến công tác văn bản loại bỏ những văn bản không... tình trạng luật khung, dẫn đến yêu cầu cần nhiều văn bản hớng dẫn. Một văn bản luật ra đời là kèm theo nó vài, thậm chí vài chục văn bản hớng dẫn thi hành. Hệ quả tất yếu phát sinh là tình trạng văn bản của c¬ quan cÊp díi híng dÉn sai do hiĨu sai tinh thần, nội dung văn bản luật. Thậm chí, một vài địa phơng đà lợi dụng kẽ hở đó để cố tình ban hành văn bản sai trái nhằm lôi kéo lợi ích cho địa phơng,... thống văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nớc nhất định theo quy định của pháp luật. Những cơ quan tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phai theo mẫu của các cơ quan nói trên, không đợc tùy tiện thay đổi về nội dung và hình thức của những văn bản đà đợc mẫu hoá. Hệ thống các văn bản quy phạm, các tiêu chuẩn, quy chế và các văn bản chuyên môn - kỹ... và Lt sưa ®ỉi, bỉ sung mét sè ®iỊu cđa Lt ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhng cha rõ ràng. Việc sử dụng phơng pháp liệt kê các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật mặc dù tạo nên sự cụ thể nhng lại không đầy đủ, gây khó khăn lúng túng cho ngời kiểm tra văn bản . Chính phủ cũng cần ban hành văn bản hớng dẫn chi tiết Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân... vấn đề thực tiễn. Đánh giá văn bản có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm văn bản đợc ban hành bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, có tính khả thi, nâng cao hiệu quả sử dụng văn bản trong công tác quản lý nhà nớc. Vì vậy, công cụ đánh giá văn bản phải là những tiêu chuẩn, những khuôn mẫu, những cơ sở khoa học tin cậy trong quá trình đánh giá văn bản. 1. Công cụ đánh giá văn bản - những mặt tích cực... thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; TCVN 5700: 2002 về mẫn trình bày văn bản ban hành ngày 31 tháng 12 năm 2002; Thông t liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Công cụ chuyên môn - kỹ thuật là những quy tắc, quy ớc,... quyền kiểm tra, kiến nghị xử lý các văn bản quy phạm pháp luật sai trái, Bộ tài chính và Bộ t pháp đà tiến hành kiểm tra văn bản của UBND cấp tỉnh đà ban hành về lĩnh vực đầu t, bớc đầu đà phát hiện đợc 60 văn bản của 42 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng ban hành có dấu hiệu trái pháp luật. Từ tình trạng xé rào trong ban hành văn bản và tính cục bộ trong ban hành văn bản nêu trên, có thể liên hệ . tra văn bản. III. Kết luận ánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng văn bản. phân loại văn bản cũng không hợp lý khi không có sự thống nhất về tiêu chí phân loại: khi phân loại văn bản thành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành