Thực trạng quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993-2006 – Phần II 3. Công tác vận động vốn ODA Từ năm 1993 đến nay đã tổ chức 14 Hội nghị Nhóm tư vấn, trong đó 3 lần họp tại Pari (Pháp), 1 lần tại Tokyo (Nhật Bản), còn lại đều họp tại Việt Nam. Ngoài Hội nghị CG thường niên tổ chức vào tháng 12 hàng năm, bắt đầu từ năm 1998 còn có các Hội nghị CG giữa kỳ được tổ chức vào tháng 6 tại một số địa phương. Các Hội nghị CG giữa kỳ đã được tổ chức tại Huế (1998), Hải Phòng (1999), Đà Lạt (2000), Hội An (2001), Thành phố Hồ Chí Minh (2002), Sapa (2003), Vinh (2004), Cần Thơ (2005) và Nha Trang (2006). Trước thềm Hội nghị CG còn tổ chức Diễn đàn doanh nghiệp với sự tham gia của các cơ quan Chính phủ, các đại sứ, đại diện cho các nhà tài trợ và đông đảo đại diện của giới doanh nghiệp trong và ngoài nước. Theo đánh giá của các nhà tài trợ, Hội nghị CG của Việt Nam là thành công nhất trong số các Hội nghị loại này của các nước tiếp nhận viện trợ. Từ một diễn đàn quốc tế có thông lệ do nhà tài trợ chủ trì và họp ở nước ngoài, Việt Nam đã từng bước vươn lên đưa diễn đàn về Việt Nam và chủ động giới thiệu, thuyết phục các nhà tài trợ về chủ trương, chính sách đúng đắn của ta về phát triển kinh tế – xã hội và cải cách kinh tế, thể chế Nhờ vậy, ở tất cả các Hội nghị CG, Việt Nam đều tranh thủ được sự đồng thuận rất cao của các nhà tài trợ. Việc vận động ODA đã được thực hiện với nhiều hình thức phong phú và ở tất cả các cấp từ Trung ương đến cơ sở cũng như ở các cơ quan đại diện của nước ta ở nước ngoài. Một số địa phương cũng tổ chức các Hội nghị vận động viện trợ tại địa phương mình để giới thiệu tiềm năng và nhu cầu viện trợ. Hội nghị điều phối viện trợ đối với một số ngành cũng được tổ chức, như trong lĩnh vực giao thông vận tải, y tế, giáo dục Bên cạnh đó, nhiều nhóm quan hệ đối tác cũng được tổ chức như Nhóm quan hệ đối tác trong lĩnh vực nông nghiệp, y tế, phòng chống thiên tai nhằm phối hợp vận động viện trợ. Hiện tại, công tác vận động ODA được tiến hành từ dưới lên, do các chủ dự án, các Bộ và địa phương trực tiếp xây dựng. Căn cứ vào danh mục các dự án vận động ODA của từng ngành, địa phương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng các cơ quan có liên quan xây dựng danh mục các dự án ưu tiên vận động ODA cho từng nhà tài trợ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trên cơ sở phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ tiến hành đàm phán với từng nhà tài trợ và tiến hành ký kết các Điều ước ODA khung trong khi Bộ Tài chính tiến hành ký kết các Hiệp định vay vốn cụ thể. Quá trình này có ưu điểm là thể hiện được trên nhu cầu thực tế của mỗi địa phương, mỗi ngành. Việc xây dựng dự án được tiến hành theo mẫu Hồ sơ dự án quy định tại Thông tư số 06/2001/TT-BKH. Tuy nhiên, việc chủ dự án tự mình tiến hành xây dựng dự án mà không tham khảo các cơ quan có liên qua sẽ dẫn đến một số vấn đề sau: - Các dự án được đề nghị không phù hợp với quy hoạch phát triển chung của ngành, địa phương hoặc không phù hợp với yêu cầu của các nhà tài trợ - Có sự chồng chéo giữa ngành và địa phương trong việc xây dựng danh mục dự án. - Tốn kém về kinh phí chuẩn bị dự án đối với chủ dự án; tạo ra gánh nặng đối với các cơ quan quản lý cấp trên trong việc đánh giá cân đối nhu cầu vốn ODA của các địa phương và ngành. Nguyên nhân của các vấn đề trên là trong thời gian qua chưa có được được một bản Quy hoạch thu hút và sử dụng ODA được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt làm căn cứ để các Bộ, địa phương và các chủ dự án làm căn cứ xây dựng danh mục các dự án ưu tiên vận động ODA. Đề án quy hoạch sử dụng vốn ODA giai đoạn 1996-2000 ra đời trong khi Chính phủ chưa xây dựng được một chiến lược khoa học và cụ thể về huy động vốn nước ngoài. Đề án chỉ mang tính chất liệt kê các chương trình, dự án có nhu cầu sử dụng vốn ODA mà chưa tính đến mối quan hệ với nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), khả năng vay và trả nợ nước ngoài, và vốn đối ứng trong nước. Ngoài ra, trong quan niệm một số cơ quan thụ hưởng ODA ở cả Trung ương lẫn địa phương vẫn còn vương vấn "ODA thời bao cấp", coi " ODA không hoàn lại là Chính phủ cho, ODA vốn vay là Chính phủ trả nợ". Chính vì vậy, các Bộ, địa phương tự xác định các nhu cầu phát triển của ngành và địa phương mình không dựa trên một định hướng phát triển chung của cả quốc gia, không tính đến khả năng triển khai thực hiện của chủ dự án cũng như khả năng cung cấp viện trợ của nhà tài trợ. Do đó, các địa phương đã xây dựng một danh mục ưu tiên vận động ODA một cách tuỳ tiện, không gắn với trách nhiệm và cao gấp nhiều lần so với nhu cầu phát triển trong tương lai. Do thiếu một quy hoạch nhất quán, các cơ quan quản lý cấp trên thường phải chạy theo yêu cầu của các chủ dự án, các Bộ và địa phương. Ngoài ra, do thiếu các dự án được chuẩn bị đầy đủ từ trước nên nhiều dự án khi đưa ra cho nhà tài trợ xem xét chưa được chuẩn bị kỹ càng, thiếu các thông tin cần thiết gây ra khó khăn trong quá trình triển khai sau này. Trong nhiều trường hợp các cơ quan thụ hưởng chưa xuất phát từ nhu cầu thực tế mà bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong việc hình thành các dự án ODA. như việc chuẩn bị các đề cương dự án làm sơ sài, cốt sao được đưa vào danh mục yêu cầu tài trợ hoặc việc chuẩn bị văn kiện dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi phó mặc cho tư vấn nước ngoài. Bên cạnh đó, nhiều Bộ và địa phương đã trực tiếp trao đổi và chủ động thoả thuận với các nhà tài trợ về danh mục các dự án kêu gọi viện trợ của ngành và địa phương mình. Điều này đặt Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước một sự đã rồi, rất khó khăn trong việc đàm phán về các điều kiện vay trả, giải ngân v.v. Tình trạng này còn gây lãng phí do thiếu sự điều phối của các cơ quan quản lý. Trong khi một số Bộ và địa phương lớn như Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Hà Nội, Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh có nhiều kinh nghiệm trong công tác vận động ODA, nhiều Bộ ngành và các địa phương miền núi còn thiếu những hiểu biết cơ bản về công tác vận động ODA cũng như quy định của Chính phủ và của mỗi nhà tài trợ về vấn đề này. Điều này đã dẫn đến một thực tế là có sự chênh lệch về phân bổ ODA giữa các vùng, ngành trong cả nước. 4. Công tác thẩm định, phê duyệt vốn ODA Công tác thẩm định và phê duyệt các dự án ODA là một khâu hết sức quan trọng bảo đảm hiệu quả và chất lượng của các dự án ODA. Tuy nhiên, trên thực tế công tác này ở Việt Nam gặp nhiều khó khăn. - Do thời gian phê duyệt luận chứng khả thi, thiết kế kỹ thuật kéo dài, từ khi phê duyệt đến khi thi công phải mất từ 1 đến 1,5 năm. Tình hình thực tế có nhiều thay đổi nên nhiều dự án đòi hỏi phải có sự điều chỉnh cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, việc phê duyệt những thay đổi của cả hai phía là chủ dự án và nhà tài trợ thường bị chậm trễ. - Các quy định về thẩm định các dự án ODA nhóm A đòi hỏi phải có sự cam kết chắc chắn nguồn vốn nước ngoài thì mới có căn cứ để thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, quy định của nhiều nhà tài trợ, đặc biệt là Nhật Bản - nhà tài trợ chủ yếu các dự án phát triển hạ tầng quy mô lớn thuộc nhóm A, yêu cầu dự án phải được các cấp có thẩm quyền phê duyệt thì mới có thể xem xét cấp vốn. - Thủ tục phê duyệt thiết kế chi tiết, tổng dự toán, nội dung đấu thầu của phía Việt Nam (do Bộ Xây Dựng tiến hành) bị chậm trễ, không chính xác cả trước và sau khi ký kết hiệp định vay vốn ưu đãi. Việc này không có bất cứ một cơ quan chuyên môn độc lập nào phản biện, dẫn đến việc xác định không chính xác tổng dự toán, thường là thấp hơn so với tổng vốn cam kết trong Hiệp định vay vốn, do đó ảnh hưởng đến quá trình đấu thầu. Trong rất nhiều trường hợp, giá thắng thầu cao hơn so với tổng dự toán được duyệt, nên các cơ quan chức năng không có căn cứ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong khi đó, các nhà thầu nước ngoài cho rằng giá thắng thầu vẫn thấp hơn tổng số vốn tài trợ cam kết trong các hiệp định vay vốn nên không chịu giảm giá. Mặt khác, việc thẩm định các phương án tài chính cũng chưa phải là tối ưu, một mặt do hạn chế của phương pháp ”thẩm định tại bàn giấy”, mặt khác do áp lực từ nhiều phía trong quá trình vận động của dự án gây ra. Tâm lý các ngành các cấp đều muốn có nhiều dự án được thực hiện trong phạm vi quyền quản lý của mình nên họ thẩm định dự án không thấu đáo, có khi chấp nhận cả những ràng buộc bất lợi hoặc lựa chọn những dự án không có hiệu quả cao xét trên tổng thể nền kinh tế. Kết quả là nhiều dự án có phương án cho vay lại không phù hợp, đến kỳ trả nợ dự án không trả được nợ và xin hoãn nợ, dự án không có năng lực bố trí vốn đối ứng để thực hiện các nghĩa vụ của mình như đã cam kết v.v - Quy trình thẩm định các dự án ODA hiện nay được phân thành hai cấp phê duyệt là Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, địa phương. Đối với các dự án do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì các cơ quan liên quan tiến hành thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên trên thực tế, các chủ dự án và Bộ, địa phương chủ quản thường không tuân thủ quy định này. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Trước hết, do đặc thù là nhà tài trợ thường không yêu cầu các dự án hợp tác kỹ thuật phải được phê duyệt nên các chủ dự án, các bộ và địa phương chủ quản thường có tâm lý lảng tránh việc trình thẩm định và phê duyệt dự án. Thứ hai, do nhiều dự án hỗ trợ kỹ thuật thường được thực hiện qua nhiều giai đoạn với quy mô vốn ODA của mỗi giai đoạn thường nhỏ hơn 1 triệu USD nên nhiều chủ dự án cho rằng dự án không cần có sự thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Thứ ba, các chủ dự án và bộ và địa phương chủ quản chỉ quan tâm trình Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định để Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án khi có nhu cầu bố trí vốn đối ứng cho dự án, được nhập miễn thuế các trang thiết bị, ô tô cho dự án và cho phép chuyên gia của dự án được hưởng các ưu đãi về xuất nhập cảnh. Mặt khác, thủ tục hành chính của Việt Nam còn gây nhiều khó khăn cho các PMU, đặc biệt là bước thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các hạng mục sử dụng vốn sau đấu thầu. ở mỗi bước, PMU đều phải gửi hồ sơ đến nhiều bộ ngành, cơ quan Trung ương. Các tiêu chuẩn đòi hỏi không đồng nhất, có được sự đồng ý của tất cả các cấp thì phải mất nhiều thời gian và công sức. Theo các PMU, một dự án ở địa phương để trình lên Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, phải trình qua 8 cấp. Ví dụ, tiểu dự án thuỷ lợi Hóc Môn - Bắc Bình Chánh với 2 phần, phần A do một PMU trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, phần B do một PMU trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Thành phố Hồ Chí Minh. Một tiểu dự án trên cùng một địa bàn, với điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội giống nhau, lại phải chia ra 2 phần, phải chăng chúng ta tự phức tạp hoá vấn đề. Hơn nữa trong khi trong khi PMU tiểu phần A phải qua 6 cấp thì PMU tiểu phần B phải qua 8 cấp để cùng giải quyết một nội dung. Các quy định về phê duyệt các dự án ODA cho thấy ý định kiểm soát chặt chẽ hiệu quả của các dự án ODA của Nhà nước. Tuy nhiên các quy định này chỉ phù hợp trong bối cảnh số lượng các dự án ODA do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ở mức vừa phải. Khi số lượng các dự án tăng nhanh như trong thời gian qua và quy trình xây dựng dự án của các nhà tài trợ phức tạp sẽ tạo ra gánh nặng trong quá trình thẩm định và phê duyệt dự án cho Chính phủ và các cơ quan tổng hợp Các giải pháp huy động vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội Để nâng cao hiệu quả huy động vốn, cần tập trung vào các giải pháp sau đây: - Tiếp tục thực hiện chủ trương, chính sách đa dạng hóa và đa phương hóa các giải pháp huy động vốn cho đầu tư phát triển. Trong kênh huy động vốn của ngân sách nhà nước, cần tính toán chi tiết hiệu quả sử dụng vốn. Đánh giá về hiệu quả kinh tế của đợt phát hành trái phiếu Chính phủ bằng ngoại tệ đợt cuối năm 2005 và việc phát hành và sử dụng vốn phát hành công trái, trái phiếu Chính phủ để có biện pháp điều chỉnh trong huy động vốn trong thời gian tới. Kho bạc Nhà nước không trực tiếp bán lẻ tín phiếu hay trái phiếu Chính phủ, hay công trái quốc gia mà để tổ chức đấu thầu từng đợt qua Ngân hàng Nhà nước hay trên thị trường chứng khoán dựa trên nhu cầu vốn. Trái phiếu Chính phủ bằng ngoại tệ nên được ưu tiên phát hành trong nước để thu hút mọi nguồn ngoại tệ trong dân cho đầu tư phát triển, lãi suất hấp dẫn trước hết phải để chính người dân được hưởng mà chưa cần phải phát hành trên thị trường quốc tế. Việc nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, chống thất thoát và tham nhũng trong các dự án cần tránh đầu tư dàn trải là giải pháp rất quan trọng. Yêu cầu này cần được thực hiện chặt chẽ đối với ngân sách trung ương. Các tỉnh, thành phố cũng cần tránh tình trạng nôn nóng, hay đầu tư theo kiểu phong trào, đầu tư chủ quan duy ý chí. Chấm dứt tình trạng dự án chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chưa được bố trí kế hoạch vốn đầu tư, đã giao hay chỉ định thầu cho doanh nghiệp triển khai thi công, vay vốn ngân hàng cho đầu tư, để lại hậu quả nặng nề cho việc cân đối vốn ngân sách, dàn trải về hiệu quả sử dụng vốn. Rà soát, bổ sung và hoàn thiện các quy định về quản lý và sử dụng vốn ODA, trong đó phân định rõ trách nhiệm của từng bộ, ngành trong quản lý nguồn vốn tài trợ này. Vốn ngân sách nhà nước, vốn tài trợ quốc tế và các nguồn vốn khác cho vay xóa đói, giảm nghèo, giải quyết việc làm, hỗ trợ sinh viên nghèo vay vốn học tập, cho các mục tiêu chính sách xã hội khác, chủ yếu cần được tập trung qua hệ thống ngân hàng chính sách xã hội để giải ngân cho các đối tượng theo được quy định. - Đẩy mạnh việc sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước, thúc đẩy thị trường chứng khoán phát triển, khuyến khích và tạo mọi điều kiện cho các công ty cổ phần niêm yết cổ phiếu và huy động vốn trên thị trường chứng khoán. Đối với các ngân hàng niêm yết cổ phiếu trên thị trường chứng khoán, nên xem xét cho phép các nhà đầu tư nước ngoài mua với tỷ lệ không quá 49% vốn cổ phần của ngân hàng đó và một nhà đầu tư mua không quá 30% vốn cổ phần của một ngân hàng Việt Nam. Việc nâng tỷ lệ này, vẫn đảm bảo tỷ lệ chi phối của phía Việt Nam trong ngân hàng, mặt khác cho phép thu hút vốn đầu tư của các nhà đầu tư lớn vào Việt Nam. Hơn thế nữa, gắn liền với huy động vốn, chúng ta còn thu hút công nghệ ngân hàng hiện đại, trình độ quản trị điều hành ngân hàng tiên tiến, thúc đẩy sự phát triển và nâng cao năng lực cạnh tranh của các ngân hàng trong nước. - Tiếp tục đổi mới lĩnh vực thanh toán, mở rộng các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt. Thực hiện mục tiêu này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ của các đơn vị trong ngành tài chính, như: thực hiện thu thuế và lệ phí, bảo hiểm, bằng hình thức thanh toán không dùng tiền mặt. Các tổ chức khác, như: thu cước phí bưu chính viễn thông, thu tiền điện nước, phí sử dụng cáp truyền hình, các hoạt động thu phí và thanh toán ổn định khác, cũng cần chủ động và sẵn sàng phối hợp với ngân hàng trong sử dụng các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt. Các tổ chức có khối lượng chi tiền mặt lớn, như: Bảo hiểm xã hội, các doanh nghiệp và tổ chức có đông người lao động, sử dụng việc chi trả lương qua hệ thống ATM của ngân hàng. Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định thanh toán không dùng tiền mặt, quy định mức giá trị của các khoản thanh toán không được sử dụng tiền mặt. Về phía hệ thống ngân hàng cần đẩy mạnh hơn nữa việc đầu tư hiện đại hóa công nghệ, phát triển dịch vụ, phát triển mạng lưới máy rút tiền tự động ATM, Thực hiện giải pháp này không những huy động được khối lượng vốn rất lớn trong xã hội vào hệ thống ngân hàng mà còn tiết kiệm các khoản chi khổng lồ cho các hoạt động tiền mặt, góp phần hạn chế tham nhũng, tiêu cực trong xã hội. - Đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa các ngân hàng thương mại nhà nước. Việc tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, thông thoáng và lành mạnh cho các NHTM và tổ chức tín dụng hoạt động sẽ cho phép huy động khối lượng vốn rất lớn và nâng cao hiệu quả cho vay đầu tư. Đặc biệt là các NHTM cổ phần cũng nâng cao khả năng quản trị kinh doanh vốn, nên thị trường liên ngân hàng, đầu tư vốn trên thị trường tiền gửi của các tổ chức tín dụng phát triển mạnh mẽ hơn. Nhiều NHTM đa dạng hóa danh mục tài sản có, không chỉ cho vay trực tiếp, mà còn phân tán rủi ro bằng cách đầu tư trên thị trường tiền gửi, bán buôn vốn ngắn hạn cho các NHTM khác có điều kiện mở rộng cho vay an toàn, đầu tư vào trái phiếu Chính phủ, công trái và tín phiếu Kho bạc nhà nước, trái phiếu đô thị, trái phiếu doanh nghiệp Khi cần vốn khả dụng, các ngân hàng có thể giao dịch các loại giấy tờ có giá trên thị trường mở với Ngân hàng Nhà nước, thúc đẩy thị trường tiền tệ phát triển, tăng nhanh tốc độ chu chuyển vốn trong nền kinh tế. - Tiếp tục đổi mới xây dựng và điều hành linh hoạt chính sách tiền tệ. Đổi mới các hoạt động khác của Ngân hàng Nhà nước, như: điều hành thị trường mở, thị trường đấu thầu tín phiếu kho bạc, đổi mới thanh toán và mở rộng thanh toán điện tử liên ngân hàng, các hoạt động khác có liên quan trực tiếp đến sự phát triển của thị trường vốn. Việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài, thu hút vốn đầu tư của Việt kiều, vốn đầu tư của người dân trong thành lập và bỏ vốn kinh doanh, cần được thực hiện theo hướng vừa thúc đẩy các kênh xúc tiến đầu tư, mời gọi đầu tư, vừa cải tiến các quy trình, thủ tục, vừa chống tiêu cực, phiền hà, nhưng phải giám sát chặt chẽ phù hợp với thông lệ quốc tế, chống các hoạt động lừa đảo hay tiêu cực khác . Thực trạng quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993- 2006 – Phần II 3. Công tác vận động vốn ODA Từ năm 1993 đến nay đã tổ chức 14 Hội nghị Nhóm tư vấn, trong đó 3 lần họp tại. quản thường có tâm lý lảng tránh việc trình thẩm định và phê duyệt dự án. Thứ hai, do nhiều dự án hỗ trợ kỹ thuật thường được thực hiện qua nhiều giai đoạn với quy mô vốn ODA của mỗi giai đoạn. vay vốn ngân hàng cho đầu tư, để lại hậu quả nặng nề cho việc cân đối vốn ngân sách, dàn trải về hiệu quả sử dụng vốn. Rà soát, bổ sung và hoàn thiện các quy định về quản lý và sử dụng vốn ODA,