Tìm hiểu về Ngân sách nhà nước và công tác quản lý NSNN. Liên hệ với tình hình thực tiễn ở Việt Nam và thành phố Hải Phòng

Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng một vai trò vô cùng quan trọng không chỉ đối với sự phát triển kinh tế nước ta mà còn đối với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới. Ngân sách nhà nước là nơi tập trung quỹ tiền tệ lớn nhất trong nền kinh tế, có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân cùng mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của hệ thống tài chính. Ngân sách nhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo cho các chi tiêu của Nhà nước, và là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo cho sự ổn định phát triển đồng đều giữa các nền kinh tế, và đảm bảo thu nhập cho người dân. Đặc biệt khi ngày nay kinh tế thị trường càng phát triển thì vị trí và vai trò của tài chính nhà nước ngày càng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, xây dựng nền tài chính tự chủ vững mạnh với việc quản lý tốt NSNN là yêu cầu cơ bản cấp bách trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa ở nước ta, trong đó ngân sách Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc gia.

LỜI MỞ ĐẦU

Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng một vai trò vô cùng quan trọng khôngchỉ đối với sự phát triển kinh tế nước ta mà còn đối với bất kỳ quốc gia nào trênthế giới Ngân sách nhà nước là nơi tập trung quỹ tiền tệ lớn nhất trong nền kinh

tế, có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân cùngmối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của hệ thống tài chính Ngân sáchnhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo cho các chi tiêu củaNhà nước, và là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo cho sự ổn địnhphát triển đồng đều giữa các nền kinh tế, và đảm bảo thu nhập cho người dân

Đặc biệt khi ngày nay kinh tế thị trường càng phát triển thì vị trí và vai tròcủa tài chính nhà nước ngày càng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội

Vì vậy, xây dựng nền tài chính tự chủ vững mạnh với việc quản lý tốt NSNN làyêu cầu cơ bản cấp bách trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa ở nước ta,trong đó ngân sách Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc gia

Nhận thấy đây là một vấn đề mang tính thời sự, cần phải được nghiên cứu

và tìm hiểu một cách kỹ lưỡng Với tư cách là một sinh viên qua sự hướng dẫnnhiệt tình của thầy Đặng Công Xưởng- môn Quản lý công, tôi lựa chọn đề tài:

“Tìm hiểu về Ngân sách nhà nước và công tác quản lý NSNN Liên hệ với tình hình thực tiễn ở Việt Nam và thành phố Hải Phòng” cho bài tiểu luận

của mình

Kết cấu đề tài gồm 3 chương:

Chương 1: Giới thiệu chung về ngân sách nhà nước và công tác quản lý ngân sách nhà nước.

Chương 2: Thực trạng về ngân sách nhà nước và công tác quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam nói chung và Hải Phòng nói riêng trong những năm qua

Chương 3: Một số đề xuất nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và Hải Phòng

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Ngân sách Nhà nước

1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước, hay Ngân sách chính phủ, là một thành phần trong

hệ thống tài chính Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãitrong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Tuy sự ra đời của ngân sách Nhànước đã khá lâu, song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất,người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trườngphái và các lĩnh vực nghiên cứu Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhànước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất địnhcủa quốc gia

Theo Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hộichủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệulực thi hành từ năm ngân sách 2004, cho rằng: “Ngân sách nhà nước là toàn bộcác khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyềnquyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Ngân sách Nhà nước (NSNN) thường bao gồm ngân sách của trung ương(NSTƯ) và ngân sách địa phương (NSĐP) Ở Việt Nam, NSNN bao gồm NSTƯ

và NSĐP Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính cáccấp có tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) Với

mô hình tổ chức của Nhà nước Việt Nam hiện nay, NSĐP bao gồm ngân sáchcấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh),ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sáchcấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp

1.1.2 Bản chất của ngân sách nhà nước

Về mặt bản chất, Ngân sách nhà nước là mối quan hệ kinh tế-xã hội giữaNhà nước với các chủ thể kinh tế khác trong nền kinh tế, thông qua việc tạo lập,phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước mà sâu hơn nữa thìngân sách nhà nước chính là phạm trù kinh tế - lịch sử Là phạm trù kinh tế bởi

nó gắn với sự phát triển của kinh tế - hàng hóa; là phạm trù lịch sử do nó gắn với

sự ra đời và phát triển của Nhà nước và là công cụ kinh tế của Nhà nước Thôngqua Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hìnhthái giá trị các nguồn lực tài chính, bằng việc huy động một bộ phận thu nhậpcủa xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức động viên khác để đáp ứng cácnhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước Việc thực hiện các quan hệ phân phốinày chủ yếu thông qua quyền lực chính trị của Nhà nước, bằng thể chế hóa củapháp luật để động viên các nguồn tài chính có tính chất bắt buộc và hình thànhquỹ tiền tệ tập trung, phục vụ cho các chức năng của Nhà nước đương quyền.Như vậy có thể nói, ngân sách nhà nước là hệ thống (tổng thể) các quan hệ kinh

tế, gắn liền với quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để hìnhthành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế -

xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định

1.1.3 Cơ cấu Ngân sách nhà nước

NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội, bao gồm nhiều nội dung thu - chođược sắp xếp theo một cơ cấu nhất định, nói cách khác cơ cấu ngân sách chỉ mốiquan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoản thời gian nhấtđịnh nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nuớc Nhìn vào

cơ cấu NSNN có thể cho thông tin về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, khảnăng nền kinh tế, quản lý của Nhà nước

Mối quan hệ trong cơ cấu NSNN được thể hiện như sau:

Thứ nhất: quan hệ tổng thu và tổng chi, quan hệ tổng thu và tổng chí với

tổng sản phẩm xã hội (GDP) thể hiện quy mô ngân sách; quan hệ tốc độ tăng thu

và tăng chi với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế…các mối quan hệ này phản ảnhtrình độ phát triển của nền kinh tế của quốc gia hoặc địa phương nên cần xác

định cho một giai đoạn phát triển, thường là 5 năm Và xây dựng kế hoạch cầnxác định tỷ lệ các mối quan hệ một cách hợp lý khoa học đảm bảo cân đối giữathu và chi để thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước đặt

Thứ hai: Cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong

với nội dung cơ bản của nó là thu và chi Ví dụ: tỉ trọng thu các khoản thuế, phi

lệ, phí trong tổng thu, đây là nguồn thu chủ yếu mang tính chất bắt buộc, nguồnnày càng phải chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu thì mới đảm bảo đáp ứng nhucầu chi tiêu của chính phủ Quan hệ chi đầu tư phát triển và chi cho tiêu dùnghợp lý ở từng quốc gia

1.1.4 Chức năng của ngân sách nhà nước

 Ngân sách nhà nước có chức năng phân phối:

Chức năng phân phối của ngân sách nhà nước không chỉ dừng ở khâuphân phối thu nhập mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân

bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng

Đối tượng phân phối của ngân sách nhà nước là các nguồn lực tài chính

do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với cáckhoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền

tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối

Phạm vi phân phối của ngân sách nhà nước được giới hạn ở các nghiệp vụ

có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước

Về mục đích, phân phối của ngân sách nhà nước hướng vào việc giảiquyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội, thựchiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu kinh tế - xã hội hợp lý, làm nền tảngcho quá trình phát triển phù hợp với các quy luật khách quan

 Ngân sách nhà nước có chức năng giám đốc:

Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của ngân sáchnhà nước Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồngtiền, tiến hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động củacác đối tượng phân phối ngân sách nhà nước

1.1.4 Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền Kinh tế thị trường

Ngày này, cùng với tiến trình toàn cầu hóa, khoa học công nghệ đã tác độngmạnh mẽ đến mọi đời sống kinh tế xã hội, thì càng phải có can thiệp của Nhànước, trong đó NSNN được xem là một những công cụ chủ yếu Vai trò củaNSNN trong nền kinh tế thị trường hiện nay như sau:

 Vai trò khai thác huy động nguồn tài chính đảm bảo nhu cầu chi

Hoạt động của Nhà nước luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để thỏamãn những nhu cầu chi tiêu thực hiện mục đích được xác định, các nhu cầu chitiêu phải thoả mãn từ các nguồn thu dưới các hình thức thuế và thu ngoài thuế.Đây là vai trò lịch sử của NSNN được xuất phát từ nội tại của phạm trù tài chính

mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải pháthuy Trong huy động các nguồn lực vào NSNN cần chú ý 3 vấn đề:

Thứ nhất: Mức động viên vào NSNNN của các thành viên trong xã hội

qua thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác phải hợp lý; mức thu quá cao hayquá thấp đều có tác dụng tiêu cực

Thứ hai: Tỷ lệ động viên vào NSNN đối với tổng sản phẩm quốc nội

(GDP) phải dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trongtừng giai đoạn cụ thể, tỷ lệ này vừa phải đảm bảo hợp lý với tốc độ tăng trưởngcủa nền kinh tế, vừa phải đảm bảo cho cơ sở sản xuất có điều kiện tích tụ vốn đểtái sản xuất

Thứ ba: Các chính sách, công cụ sử dụng tạo trong thu NSNN và chi

NSNN phải hợp lý, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế, chotừng vùng kinh tế, cho nhóm đối tượng để đảm bảo tính khả thi nhưng đảm bảonguyên tắc thống nhất của NSNN Thứ tư, các nguồn lực tài chính mà NSNNcần khai thác hiệu quả, bao gồm những nguồn lực hữu hình và các nguồn lực tàichính vô hình

 Vai trò quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế:

- Kích thích sự tăng trưởng nền kinh tế: Để duy trì sự ổn định và thúc đẩy

tăng trưởng kinh tế, Nhà nước cần sử dụng nhiều công cụ, trong đó có các công

cụ của NSNN, chủ yếu thông qua chính sách thu thuế và chi đầu tư NSNN.Chính sách thuế bắt buộc chủ thể liên quan phải thực hiện, mang tính pháp chế,

trong đó có chế độ khuyến khích, ưu đãi cho đối tượng cụ thể, vùng cụ thể nhằmhướng dẫn, khuyến khích và bắt buộc đối với các chủ thể Chính sách thuế cótác dụng khuyến khích thu hút vốn đầu tư , tạo điều kiện các nhà đầu tư mở rộngsản xuất kinh doanh, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo ra môi trườngcạnh tranh lành mạnh Mặt khác, thông qua các khoản chi của NSNN thực hiệnchuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hóa,thực hiện cá chính sách công bằng xã hội, tạo động lực mới cho sự phát triển ví

dụ như tập trung đầu tư vào những ngành kinh tế mũi nhọn, vùng kinh tế trọngđiểm và ưu tiên vùng đặc biệt khó khăn; đầu tư mở rộng nâng cấp cơ sở hạ tầng,nâng cao trình độ dân trí, đào tạo nguồn nhân lực Hiện nay, NSNN còn khókhăn nên quan điểm của Nhà nước ta chỉ đầu tư vào lĩnh vực không có khả năngthu hồi vốn

- Điều tiết thị trường, giá cả và chống lạm phát: Hai yếu tố cơ bản của thị

trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạtđộng của thị trường Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả,làm cho giá cả hoặc giảm đột biến và gấy biến động trên thị trường Để đảmbảo lợi ích người sản xuất và người tiêu dùng Nhà nước sử dụng NSNN để canthiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của NSNN dưới hình thức tài trợvốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ tài chính về hàng hóa và dự trữ tài chính

Sự điều tiết linh hoạt và hiệu quả của Nhà nước đối với hoạt động của thị trườngthông qua các loại quỹ dự trữ phụ thuộc vào mức độ hình thành các quỹ nàytrong nền kinh tế quốc dân Nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần hoạt độngtheo cơ chế thị trường là một nền kinh tế động, do đó tác động của các quy luậtnên có thể dẫn đến những biến động phức tạp trong đời sống xã hội Vì vậy cầnthiết quan tâm và tăng cường lực lượng dự trừ quốc gia, khoản dự trừ này đượchình thành từ nguồn kinh phí của Nhà nước, hoặc từ tăng thu ngân sách hàngnăm, từ kết dư của NSNN hàng năm

- Bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái: Với lập luận " hai bàn tay" nổi tiếng, Samuelon -

nhà kinh tế học Mỹ - cho rằng cần phải dùng cả hai bàn tay ( nhà nước và thị

trường) để tổ chức và phát triển kinh tế bởi vì dù hữu hình hay vô hình thì bàntay nào cũng có khuyết tật, cần phải dùng cả hai bàn tay để hỗ trợ, bổ sung chonhau Ngày nay đa số đều ủng hộ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối vớinền kinh tế, đồng thời coi trọng quy luật kinh tế khách quan, hạn chế sự canthiệp không cần thiết, khi thị trường có thể làm được với cơ chế của nó, đồngthời sẽ can thiếp tích cực với mức độ hợp lý trong những trường hợp cần thiết để

bù đắp những thất bại của thị trường Dưới lăng kính lợi ích cộng đồng, côngbằng xã hội và môi trường sinh thái , thị trường cạnh tranh không quan tâm đếncác tầng lớp nghèo trong xã hội, không chú ý đến bảo vệ môi trường sinh tháikhi vận động Thị trường thường xuyên chạy theo những lợi nhuận kinh tế đơnthuần và thực hiện phân phối thu nhập theo các tiêu thức của nó Xét trên bìnhdiện xã hội, đó là một hệ thống phân phối không công bằng, thiếu tỉnh bền vững

do không quan tâm đến lợi ích môi trường xã hội của cả cộng đồng Khiếmkhuyết này chỉ có thể san lấp phần nào nhờ vào nhà nước, nhờ vào hiệu quả sửdụng quyền lực pháp lý để bắt buộc (hoặc khuyến khích) sử dụng (hoặc không

sử dụng) một hoặc nhiều loại dịch vụ, hàng hóa công cộng nào đó

1.2 Tổ chức hệ thống NSNN

Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan

hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chínhtrị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy hành chính Nhà nước.Tùy theo mô hình tổ chức hành chính mà tồn tại hình thức tổ chức hệ thốngNSNN Ví dụ như ở những nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chếnhà nước liên bang ( như: Mỹ, Đức, Canada, Thụy Sĩ, Malaysia… ) thì có 3 cấpngân sách : ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương, còn ởcác nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước thống nhất ( nhưAnh, Pháp, Ý …) có 2 cấp ngân sách: ngân sách trung ương và ngân sách địaphương Ở Việt nam, NSNN đã xuất hiện và tồn tại từ lâu gắn với hình thànhnhà nước Trước năm 1945, NSNN chỉ nhằm phục vụ chủ yếu cho nhu cầuhưởng thụ của vua chúa và nuôi dưỡng quân đội Ví dụ: Giai đoạn thực dânpháp cai trị, thì năm 1891 thành phố Hà Nội, Hải phòng được công nhận là là 2

thành phố có ngân sách riêng Với bản chất Nhà nước "của dân, do dân và vìdân" Sau cách mạng tháng 8 - 1945 thành công, Nhà nước ta đã thực hiệnquyền lực, đã ban hành nhiều chính sách mới, mang tính cách mạng triệt để như:bãi bõ thuế thân, hình thành hệ thống thuế mới với quan điểm giảm bới gánhnặng thuế khóa cho dân nghèo, sau đó tiếp tục phát hành tiền kim khí (1-12-1946), hình thành "Quỹ độc lập" nhằm huy động vốn cho ngân sách Trong giaiđoạn kháng chiến ( 1946 -1954) mọi vấn đề huy động và chi tiêu của NSNNđều nhằm mục đích phục vụ kháng chiến thắng lợi.

Năm 1972 Nhà nước ban hành " điều lệ ngân sách xã" ngân sách xã đượcxây dựng nhưng chưa được tổng hợp ngân sách Năm 1978, Chính phủ ra Quyếtđịnh số 108/CP, ngân sách địa phương được phân thành hai cấp: ngân sách tỉnh (thành phố), ngân sách huyện (quận) Với Nghị quyết 138/HĐBT ngày19/11/1983 ngân sách xã được tổng hợp vào NSNN và hệ thống ngân sách nhànước bao gồm 4 cấp : ngân sách trung ương ( NSTW); ngân sách tỉnh, thành phốtrực thuộc tỉnh - gọi tắt là ngân sách tỉnh (NST); ngân sách huyện, quận , thị xã -gọi tắt ngân sách huyện (NSH); ngân sách xã, phường, thị trấn - gọi tắt ngânsách xã (NSX) Nhằm phù hợp với điều kiện mới của đất nước trong thời kỳmới, ngày 20 - 3-1996 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam đãthông qua Luật ngân sách nhà nước Luật này có hiệu lực thi hành từ năm1/1/1997 Như vậy hệ thống NSNN ở nước ta bao gồm 4 cấp ngân sách: ngânsách trung ương (NSTW); ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương(NST); Ngân sách huyện, quận , thị xã (NSH); Ngân sách xã, phường, thị trấn(NSX)

1.3 Phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi tráchnhiệm và quyền hạn của cơ quan nhà nước ở mỗi cấp trong quá trình quản lý,điều hành ngân sách nhà nước

1.3.1 Nguyên tắc thực hiện phân cấp ngân sách

- Trước hết, phân cấp ngân sách nhà nước vừa phải đảm bảo tính tập trung thốngnhất của NSNN, vừa phải phát huy tính chủ động sang tạo, khai thác triệt để mọisức mạnh tiềm năng ở địa phương.

- Phân cấp quản lý ngân sách phải đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội

- Phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với sự phân định rõ rang minh bạch quyềnhạn thu chi ngân sách trung ương, địa phương, phù hợp với chức năng quản lýhành chính của mỗi cấp chính quyền

- Nội dung phân cấp phải phù hợp với Hiến pháp và Luật pháp quy định chứcnăng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền, đảm bảomỗi cấp ngân sách có các ngồn thu, các khoản chi, quyền hạn và trách nhiệm vềngân sách tương ứng nhau

- Ngoài ra, cần đảm bảo một số nguyên tắc như: đảm bảo nguồn thu ổn định chonhiều năm để phát huy quyền chủ động của chính quyền địa phương, có sự côngbằng giữa các địa phương, có khả năng chi phối, kiểm tra toàn bộ ngân sáchtrong cả nước

1.3.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN

Một là: Quy định chi tiết, thẩm quyền ban hành các nguồn thu, các khoản

chi của NSNN trên cơ sở Luật NSNN đã quy định

Hai là: Quy định chi tiết quản lý các nguồn thu, các khoản chi cho từng

cấp ngân sách

Ba là: Quy định quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền đối

với quá trình chấp hành NSNN (lập, chấp hành, điều chỉnh, quyết toán NSNN);quyền được vay nợ trong dân, mức khống chế, các khoản phụ thu, bổ sung chongân sách cấp dưới và tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa ngân sách tỉnhvới ngân sách huyện, quận, thị xã, thời hạn lập, chấp hành và báo cáo ngân sách

ra Hội đồng nhân dân, gửi lên cấp trên và tổng hợp báo cáo trước Quốc hội…

1.4 Quản lý NSNN

Quản lý NSNN là hoạt động của chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sửdụng các phương pháp và công cụ quản lý thích hợp để tác động và điều hànhhoạt động của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định Nội dung quản lý

NSNN được hiểu là các công việc mà cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyềnphải thực hiện để quản lý NSNN sap cho có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triểnkinh tế - xã hội của quốc gia, thể hiện ở các nội dung như sau:

 Ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức Ngân sách Nhà nước.

Việc ban hành luật pháp, chính sách, chế độ, định mức NSNN là hoạtđộng đầu tiên của công tác quản lý NSNN Ở mỗi quốc gia khác nhau có cácquy định luật pháp về việc hình thành và sử dụng NSNN khác nhau và thôngthường các quy định được ban hành dưới các hình thức khác nhau gắn liền vớithẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương

 Quản lý thu, chi ngân sách nhà nước.

Quản lý thu chi NSNN là nội dung quan trọng trong quản lý NSNN Quản

lý thu NSNN được hiểu là sự tác động của cơ quan làm nhiệm vụ thu NSNN lêncác khoản thu NSNN bằng cách lập kế hoạch, tổ chức triển khai thu và phối hợpkiểm tra, đánh giá quá trình thu NSNN

Quản lý chi NSNN là việc ban hành các chính sách chi ngân sách, lập kếhoạch, tổ chức điều hành chi ngân sách và kiểm tra, giám sát các khoản chiNSNN

 Quản lý thực hiện quy trình ngân sách nhà nước.

Quy trình NSNN được hiểu là toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từkhi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang một ngân sách mới Mộtquy trình ngân sách gồm ba giai đoạn đó là lập dự toán NSNN, chấp hànhNSNN và quyết toán NSNN

Tham gia vào quy trình NSNN có nhiều chủ thể với những quyền hạn vàtrách nhiệm vụ thể được quy định ở các giai đoạn của chu trình NSNN

 Giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước

Trong hoạt động quản lý NSNN thì công tác giám sát, thanh tra và kiểmtoán việc sử dụng NSNN là rất quan trọng, công tác này ảnh hưởng đến hiệu quảquản lý sử dụng NSNN nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội của quốcgia

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM NÓI CHUNG

VÀ HẢI PHÒNG NÓI RIÊNG TRONG NHỮNG NĂM QUA

2.1 Thực trạng Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam trong những năm qua.

2.1.1 Thực trạng vấn đề cân đối NSNN

Trong giai đoạn 2010-2012 tổng thu ngân sách nhà nước (NSNN) giảm liên tục từ 27,27% xuống còn 22,9% GDP Điều đáng nói ở đây là hầu như tất cả các khoản thu thành phần đều trong xu thế giảm (trừ dầu thô) Khu vực ngoại gồm các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các doanh nghiệp xuất nhập khẩu mặc dù có sự tăng trưởng mạnh mẽ trong thời gian qua nhưng đóng góp vào ngân sách cũng giảm mạnh Điều này được giải thích là do kim ngạch nhập khẩu các mặt hàng chịu thuế giảm.

Năm 2012 một số mặt hàng có thuế suất cao giảm mạnh như ô tô nguyên chiếc giảm 50% về lượng và giảm gần 40% về kim ngạch so với năm trước, giảm thu ngân sách khoảng 13.370 tỉ đồng so với dự toán; xe máy nguyên chiếc giảm 43% về lượng và giảm 24,3% về kim ngạch so với năm trước, giảm thu ngân sách khoảng 880 tỉ đồng so với dự toán Tương

tự, linh kiện và phụ tùng ô tô giảm 27% về kim ngạch, và giảm khoảng 5.070 tỉ đồng về thu ngân sách; linh kiện và phụ tùng xe máy giảm 28% về kim ngạch, giảm thu khoảng 2.650 tỉ đồng so với dự toán Thêm vào đó thuế suất đối với nhập khẩu xăng dầu thấp hơn 12% so với dự toán 20%, thuế suất xuất khẩu than chỉ có 10% so với dự toán là 20% để bình ổn sản xuất.

Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng trưởng mạnh mẽ thời gian qua chủ yếu do những dự án mới được đưa vào sản xuất như Samsung tăng mạnh Những dự án này đang được hưởng các ưu đãi lớn từ nghĩa vụ đóng góp NSNN, trong khi các dự án đã hoạt động lâu năm tại Việt Nam dường như cũng bị ảnh hưởng mạnh của đợt suy giảm tăng trưởng này (ví dụ các doanh nghiệp lắp ráp ô tô, xe máy ) do đó phần đóng góp ngân sách từ các doanh nghiệp này cũng giảm Cũng cần phải nói thêm rằng hoạt động

chuyển giá trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng là yếu tố làm cho đóng góp của khối này vào GDP thấp.

Trong bối cảnh kinh tế suy giảm, nhu cầu chi tăng nhưng do nguồn thu giảm mạnh (năm 2012 giảm 4,37 điểm phần trăm so với năm 2010) nên tổng chi cũng giảm Tuy nhiên, cắt giảm tổng chi là do cắt giảm mạnh chi đầu tư phát triển, trong khi các khoản chi khác như chi thường xuyên lại tiếp tục gia tăng (bảng 2) Điều này dường như mâu thuẫn với lý thuyết kinh tế: khi suy giảm tăng trưởng cần tăng chi đầu tư phát triển để kích thích kinh tế chứ không phải cắt giảm đầu tư Khoản chi thường xuyên lớn, tăng liên tục đã vô hiệu hóa khả năng sử dụng công cụ tài khóa để kích thích kinh tế trong thời kỳ suy thoái.

Theo Tổng cục Thống kê trong tám tháng đầu năm 2013 các khoản thu tăng 10,16% so với cùng kỳ năm 2012 trong đó thu nội địa tăng 11,54%, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng 20,4%, thu từ doanh nghiệp

có vốn đầu tư nước ngoài (FIE) tăng 35,27% và thu thuế từ khu vực ngoài quốc doanh tăng 18,36%; trong khi đó thu từ dầu thô giảm 4,94% và thu từ các doanh nghiệp nhà nước giảm 0,22% Cần lưu ý rằng tốc độ tăng trưởng GDP danh nghĩa của Viêt Nam luôn cao hơn hai con số (năm 2012 là 16,75%, năm 2011 là 28,83% và năm 2010 là 19,27%) Do đó, nếu tốc độ tăng thu ngân sách vẫn duy trì như tám tháng qua thì tỷ trọng thu ngân sách trên GDP của năm 2013 lại tiếp tục giảm Điều này cũng cho thấy sự cải thiện mạnh mẽ của khu vực ngoại trong đóng góp cho ngân sách là chưa

đủ để cải thiện nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Ngân sách Việt Nam trong những năm gần đây đã chuyển dịch dần

từ phụ thuộc vào các nguồn thu không bền vững như dầu thô, viện trợ, bán nhà, giao đất sang chủ yếu là các nguồn thu từ thuế và phí Ví dụ các khoản không bền vững này năm 2006 chiếm 11,2% GDP và liên tục giảm dần đến năm 2012 còn 4,4% GDP (theo Ủy ban Kinh tế Quốc hội 2013) Do các khoản thu này có nguồn cung hữu hạn và đang giảm dần, nên nguồn tăng thu phải là các khoản thuế và phí Tuy nhiên, theo nghiên cứu gần đây của

Ủy ban Kinh tế Quốc hội cho thấy Việt Nam là nước có tỷ lệ huy động thuế

và phí trên GDP đang cao gấp 1,2-1,8 lần so với các nước trong khu vực Điều này cho thấy việc tăng thu thuế và phí sẽ chất thêm gánh nặng lên các doanh nghiệp và người dân Việt Nam, và có nguy cơ làm giảm tiếp tốc độ tăng trưởng và hậu quả là nguồn thu lại giảm.

Hiện nay, trong khi hầu như các loại thuế xuất khẩu hàng hóa đã giảm mạnh để khuyến khích xuất khẩu thì thuế suất thuế nhập khẩu nhiều mặt hàng còn cao, nhất là các loại hàng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt Vậy năm nào Việt Nam nhập nhiều hơn xuất, ắt hẳn năm đó thu ngân sách từ thuế nhập khẩu sẽ tăng mạnh Dĩ nhiên, không có mối quan hệ cụ thể nào giữa nhập siêu và số thu từ thuế nhập khẩu nhưng hiện tượng tăng thu nhờ nhập siêu là có thật trong thực tế Ngoại trừ năm 2012, khi nền kinh tế chuyển sang xuất siêu, còn lại những năm trước đó Việt Nam nhập siêu lớn, trên 10 tỉ đô la/năm, có năm lên đến 18 tỉ đô la như năm 2008.

Báo cáo thẩm tra về quyết toán NSNN năm 2011 của Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội khóa XII nhận định: “…số thu NSNN vượt dự toán chủ yếu bắt nguồn từ yếu tố khách quan, chiếm tỷ trọng lớn là do giá

cả tăng, điều chỉnh tăng thuế nhập khẩu đối với một số mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu, tăng thu từ tài nguyên (dầu thô) và các khoản về nhà, đất Yếu tố tăng thu do sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 20% trong tổng số tăng thu Điều đó phản ánh thu NSNN tuy tăng cao nhưng thiếu vững chắc, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế”.

Thu ngân sách tăng lẽ ra phải mừng vì có đồng vào mới có đồng ra, thu nhiều thì Chính phủ mới có tiền để chi cho các chương trình thiết yếu của xã hội Nhưng một khi thu ngân sách tăng vì những yếu tố không bền vững nói trên thì càng tăng càng đáng lo Bởi lẽ đó, đã có nhiều nhận xét nửa đùa nửa thật rằng người làm ngân sách đang mong thị trường đất đai nóng trở lại để nuôi nguồn thu, rằng họ cũng mong lạm phát cao để tăng nguồn thu hay tỷ giá có điều chỉnh mạnh cũng để tăng nguồn thu từ thuế nhập khẩu Thu ngân sách của các năm trước vì thế dù có miễn, giảm hay

giãn thuế, dù nợ đọng thuế hàng năm khá lớn, cuối cùng kế hoạch thu ngân sách vẫn đạt và vượt.

Những yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách đã xuất hiện từ năm trước nên năm nay dự toán ngân sách chỉ tăng so với dự toán năm

2012 khoảng 10% trong khi năm trước đó, dự toán đưa ra mức tăng rất cao trên 24,4% Thu từ “tiền sử dụng đất” năm nào cũng là khoản dự toán lớn (năm nay dự toán đến 39.000 tỉ đồng, năm ngoái là 37.000 tỉ đồng) và thực

tế thu được còn lớn hơn Năm 2011 thu được gần 52.000 tỉ đồng; năm 2012 sụt còn 45.000 tỉ đồng Nhưng với tình hình đóng băng bất động sản như hiện nay, khoản dự toán năm nay ắt không đạt (sáu tháng đầu năm 2013 chỉ thu được 12.600 tỉ đồng tiền sử dụng đất) Với một địa phương có nguồn thu lớn từ tiền sử dụng đất như Đà Nẵng mà năm 2012 nguồn thu này chỉ còn đạt 37% so với kế hoạch thì tình hình cả nước cũng không khá hơn.

Lạm phát cũng đang được kiềm chế, tỷ giá được hứa hẹn là không điều chỉnh nhiều, nhập siêu giảm mạnh, thậm chí có tháng còn chuyển qua xuất siêu - tất cả làm số thu ngân sách thật sự đang bị ảnh hưởng Ví dụ, thuế xuất nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt năm 2011 là 81.406 tỉ đồng, giảm còn 72.028 tỉ đồng năm 2012 và chỉ còn 32.510 tỉ đồng sau sáu tháng đầu năm

2013, theo số liệu của Bộ Tài chính.

Thu kết chuyển từ năm trước sang năm sau là con số rất lớn nhưng đến năm 2012 thì con số này tụt giảm mạnh, chỉ còn bằng một phần mười năm trước đó Ngân sách trung ương cũng đang dựa rất nhiều vào ngân sách một số địa phương lớn như TPHCM Nhưng thực tế thu ngân sách TPHCM năm nay được dự báo sẽ hụt khoảng 20.000 tỉ đồng, làm sao không ảnh hưởng đến thu ngân sách chung.

Ngoài những yếu tố mang tính ngắn hạn nói trên, nhiều xu hướng dài hạn khác cũng đang tác động đến nguồn thu Ví dụ dầu thô từng chiếm đến 25,9% tổng thu NSNN vào năm 2000 thì đến năm 2010 chỉ còn 12,3% - đó

là bởi cho dù con số thu tuyệt đối hàng năm từ dầu thô vẫn tăng nhưng tỷ trọng lại giảm vì mức tăng tổng thu cao gấp nhiều lần.

Các xu hướng khác gồm thuế suất thuế nhập khẩu đang giảm theo lộ trình giảm thuế khi ký kết các hiệp định thương mại tự do, sức khỏe khu vực doanh nghiệp đang cạn kiệt làm nguồn thu những năm sắp tới sẽ bị ảnh hưởng Nguồn thu từ các khoản viện trợ không hoàn lại cũng đang trong xu hướng giảm trong khi nguồn chi trả nợ lại tăng Viện trợ không hoàn lại năm 2011 là 12.103 tỉ đồng, xuống còn 7.825 tỉ đồng năm 2012 và 3.000 tỉ đồng sáu tháng đầu năm 2013.

2.1.2 Thực trạng công tác quản lý Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam trongnhững năm qua

 Quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước

Một điều không thể phủ nhận là việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước

ở những năm gần đây đã có nhiều cải tiến rõ rệt, đổi mới về phương thức, trình

tự, thủ tục Con số dự toán thu, chi ngân sách cũng sát thực tế hơn Nhưng trong

dự toán thu ngân sách nhà nước vẫn có rất nhiều vấn đề như: nguồn thu chưavững chắc, chủ yếu là thu từ xuất khẩu, thu từ bán tài nguyên; cơ chế, chính sáchliên tục thay đổi làm ảnh hưởng đến nguồn thu; nhiều địa phương lập dự toánthu thấp để dễ điều hành, lấy thành tích; dự toán thu bị thay đổi… Kết quả thungân sách hàng năm vượt so với dự toán khá lớn Theo báo cáo của Bộ Tàichính năm 2008, dự toán thu ngân sách là 323.000 tỷ đồng, nhưng quyết toánlên tới 430.549 tỷ đồng, tăng 33,3% so với dự toán Thu NSNN năm 2009 vượt13,4% (52.440 tỉ đồng) so với dự toán, tăng 51.690 tỉ đồng so với báo cáo trìnhQuốc hội tại kỳ họp thứ sáu Ý kiến chung trong Uỷ ban Tài chính – Ngân sáchnhận xét: Năm 2009, trong điều kiện nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tốc độtăng trưởng kinh tế không cao – chỉ đạt 5,32%, song thu NSNN vẫn vượt dựtoán lớn, thể hiện sự nỗ lực và cố gắng rất lớn của các ngành, các cấp Tuynhiên, Uỷ ban Tài chính – Ngân sách cũng đề nghị Chính phủ cần rút kinhnghiệm trong việc đánh giá về thu NSNN năm 2009; đồng thời, cần xem xét lạichất lượng công tác lập dự toán ngân sách, bảo đảm trình Quốc hội quyết định

dự toán NSNN sát thực tế hơn

Vậy trong lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước tạisao không sát với thực tế có sự chênh lệch lớn giữa dự toán ngân sách với kếtquả thực hiện Tại phiên thảo luận về kinh tế xã hội và ngân sách nhà nước của

kỳ họp Quốc hội gần đây câu hỏi này thường đặt ra Theo đại diện Bộ Tài chính,thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau quá sớm, trong khi thời gianxem xét, quyết định dự toán của các cơ quan có thẩm quyền lại ngắn nên khóđưa ra các dự báo, đánh giá chính xác Cơ sở xây dựng dự toán cho năm sau dựatrên việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành; nhưng đánh giá kết quả thu

của năm hiện hành thì mới căn cứ trên kết quả thu của 4 – 5 tháng đầu năm Mặc

dù dự toán mang tính dự báo không thể đòi hỏi chính xác tuyệt đối đến từng con

số, nhất là trong tình hình kinh tế luôn có những biến động khó lường như hiệnnay Nhưng quy trình, thủ tục lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sáchnhà nước; trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, các cấp đều đã được quyđịnh rất cụ thể rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật Các căn cứ để lập

dự toán thu ngân sách cũng đều rất rõ ràng Nếu thật sự minh bạch, trách nhiệm,loại bỏ tư tưởng lợi ích cục bộ, loại trừ bệnh thành tích thì có lẽ những hạn chế

này sẽ không còn xuất hiện Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các

khoản mục đầu vào được coi trọng hơn là cải thiện kết quả hoạt động Các thông

số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, do đó dẫn đến thựctrạng ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết quả không như ýmuốn

 Phân cấp quản lý NSNN

Tỷ lệ thu ngân sách địa phương (NSĐP) trong tổng NSNN tăng mạnh kể

từ sau khi áp dụng Luật NSNN 2002 Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thìthu NSĐP chiếm trung bình hơn 44% tổng thu NSNN ở Việt Nam giai đoạn2004-2008

Tỷ lệ bổ sung từ ngân sách trung ương (NSTW) cho địa phương có xu hướng giảm mạnh, chỉ còn 34,1% cho giai đoạn 2005-2010 So sánh với các nước trên thế giới cho thấy tỷ lệ thu NSĐP trong GDP của Việt Nam đạt 9,9% trong giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển Tỷ

lệ chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương của Việt Nam cũng cao hơn mức trung bình của nhóm các nước đang chuyển đổi Đông Âu và Liên

Xô (cũ), song thấp hơn mức trung bình của các nước đang phát triển.

Tương tự như thu thì tỷ lệ chi tiêu của NSĐP trong tổng chi NSNN cũngtăng nhanh tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 và chiếmhơn 50% tổng chi NSNN năm 2009-2010 Nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổngchi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân cấp khá mạnh (xem hình 2) Sosánh quốc tế cho thấy, Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN caohơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn mức trung bình của nhóm các nướccông nghiệp phát triển (OECD)

Như vậy, nếu chỉ nhìn bề ngoài qua tỷ lệ thu chi của NSĐP trong tổngNSNN thì Việt Nam đã và đang thực hiện phân cấp ngày càng mạnh cho chínhquyền địa phương Tuy nhiên, nếu xem xét kỹ hơn về thực trạng thu – chi ngânsách thì thấy có một số tồn tại ảnh hưởng trực tiếp đến sự bền vững của NSĐP

và cả hệ thống NSNN

Thứ nhất, mô hình phân chia ngân sách hiện nay chưa thực sự khuyến

khích các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, cải thiện hiệu quả chi tiêu màngược lại khuyến khích các tỉnh tăng chi nhiều nhất có thể Có thể thấy rõ điềunày khi xem xét phương trình cân bằng NSĐP dưới đây: