1 Tính cấp thiết của đề tài
Trong xây dựng nên kinh tế hàng hóa nhiều thành phần định hướng xã
hội chủ nghĩa, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định: "quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa" Do vậy, Nhà nước ta đã ban hành được rất nhiều các Bộ luật, Luật, Nghị định và các văn bản QPPL trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, đáp ứng với yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước Các văn bản trên đã và đang từng bước đi vào cuộc sống, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân
Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng văn bản QPPL, tính pháp chế xã hội
chủ nghĩa chưa cao và chưa được chú trọng Văn bản QPPL khi được ban hành
chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn
bản vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ Điều này dẫn đến tình
trạng tính kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản thực hiện
không nghiêm minh
Xuất phát từ yêu cầu đó, trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói
chung và của UBND cấp tỉnh nói riêng phải tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa
Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL
phải tuân thủ nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải theo đúng trình tự, thủ tục, đúng thẩm quyền, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành
Trang 2Kế thừa và phát triển chủ nghĩa Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật,
quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề tăng cường pháp chế XHCN nói chung, lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói riêng
đã được xác định cụ thể trong các cương lĩnh, nghị quyết của Đảng trong các văn kiện Đại hội Thông qua các Nghị quyết của Đảng, Nhà nước ta đã thể chế hóa, cụ thể hóa thành các văn bản QPPL để quản lý, điều hành
kinh tế và xã hội
Dưới góc độ lý luận, pháp chế XHCN về xây dựng và ban hành văn bản
QPPL, đã được nghiên cứu một cách khái quát, toàn diện, phạm vi rộng lớn
Ưu điểm của pháp chế là tính tối cao của Hiến pháp; tính tuân thủ của các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân đối với Hiến pháp và pháp
luật Trách nhiệm pháp lý bắt buộc chung với mọi người, không có ngoại lệ Tuy nhiên, nó cũng bộc lộ những hạn chế như: Tính chuyên chính sẽ làm lu
mờ dân chủ, biện pháp giáo dục, thuyết phục Mối quan hệ giữa pháp chế và tính hợp lý, với nguyên tắc tính tối thượng của Hiến pháp là bất di, bất dịch,
tuy nhiên thực tiễn vô vàn những quan hệ xã hội mà pháp luật chưa dự báo và
điều chỉnh hết được, dẫn đến có những quy định là hợp lý, phù hợp với thực tiễn nhưng lại phá vỡ tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành Đây là một bất cập rất lớn trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL
Về thực tiễn pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL, nói chung, đặc biệt ở Nghệ An có những ưu điểm: Đã xây dựng và ban hành
được trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL và tổ chức thực hiện một cách nghiêm túc Văn bản QPPL khi được ban hành đã có những hiệu quả trong
thực tiễn, thường xuyên có sự kiểm tra, rà sóat, đánh giá và tổng kết công tác
Trang 3soạn thảo, lấy ý kiến và trình ban hành văn bản chưa cao, chưa đáp ứng với
yêu cầu; việc chấp hành quy trình, trình tự xây dựng và ban hành văn bản QPPL thực hiện không nghiêm túc nên nội dung, hình thức vẫn còn sai sót;
văn bản QPPL khi được ban hành chậm tổ chức thực hiện, thiếu sự giám sát, kiểm tra nên văn bản chậm đi vào cuộc sống
Nguyên nhân của hạn chế này là: về khách quan: các văn bản QPPL ở
Trung ương hướng dẫn về xây dựng và ban hành văn bản QPPL còn quá chung
chung, thiếu đồng bộ cả về nội dung và hình thức; về chủ quan: trình độ, kỹ năng về soạn thảo và ban hành văn bản QPPL ở một số đội ngũ cán bộ, công
chức chưa cao, sự phân định giữa thẩm quyền chung và thẩm quyên riêng
trong ban hành văn bản chưa rõ ràng, cụ thể nên việc ban hành văn bản vẫn
còn sai về thẩm quyền
Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, đòi hỏi phải tăng cường pháp chế trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của cả nước nói chung, ở Nghệ An nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng và cần thiết, nhằm lập lại trật tự, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL
Từ những lý do nêu trên, tôi chọn đê tài: " Pháp chế xã hội chú nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân
dân tỉnh Nghệ An " để nghiên cứu viết luận văn thạc sỹ Luật học 2 Tình hình nghiên cứu của đề tài
Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 được ban hành, sửa đổi,
bổ sung năm 2002; Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được Quốc hội thông qua ngày 03/12/2004 đã được tổ chức thực hiện một cách
thống nhất và có hiệu quả Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số
Trang 4QPPL Theo đó Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo thành lập ban chỉ đạo Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản
QPPL, giao cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm chương trình, phối hợp
với các Bộ, Ngành trung ương Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã quyết định thành lập
Ban chỉ đạo chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản QPPL, gồm có 5 Đề án chủ yếu:
- Đề án 1: Đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL dai han va hang nam;
- Đề án 2: Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phú, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ: - Đề án 3: Xây dựng quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
HDND,UBND;
- Đề án 4: Tăng cường năng lực của các cơ quan và công chức trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL;
- Đề án 5: Xây dựng cơ chế huy động có hiệu quả sự tham gia của các
chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL
Các Đề án trên đã được triển khai toàn diện, có những đề tài đã được nghiệm thu và đưa vào áp dụng trong thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật của Nhà nước ta
Đã có những công trình khoa học và tài liệu nghiên cứu về pháp chế XHCN, về lĩnh vực ban hành văn bản QPPL như:
- Luận án TS Luật học của Nguyễn Phùng Hồng về: "Tăng cường pháp
chế XHCN trong hoạt động của lực lượng công an nhân dân trên lĩnh vực bảo
Trang 5nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 1996
- Luận án TS Luật học của Nguyền Nhật Hùng về: "Tăng cường pháp chế XHCN trong lĩnh vực bảo vệ sức khỏe nhân dân ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001
- Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Hưng Bằng về: "Tăng cường
pháp chế XHCN trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001
- Th.S Võ Trí Hảo, "Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản QPPL", NXB Tư pháp-Hà Nội 2004
- Luận văn Thạc sỹ Luật học của Lê Văn Thảo về: "Tăng cường pháp
chế XHCN trong xét xử các vụ án hình sự ở Nghệ An hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004
- Đề tài cấp Bộ: Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đông nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay Chủ nhiệm đề tài: TS Đỗ Ngọc Hải (2006)
Tuy nhiên, các đề tài trên mang tính tổng quan trong phạm vi cả nước, đi sâu phân tích về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL Ở
đây, dưới góc độ xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm pháp chế XHCH trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An, từ vấn
đề lý luận và thực tiễn ở một cấp chính quyền (cấp tỉnh) để từng bước nâng
cao hơn nữa chất lượng xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa phương Đây là vấn đề hết sức cần thiết và phức tạp mà một số Đề tài đã đề cập đến
nhưng trong phạm vi cả nước Do vậy, khi lựa chọn đề tài bản thân vẫn còn nhiều trăn trở để tìm tòi một số luận điểm về lý luận cũng như thực tiễn xây
Trang 6động thực tiễn ở cấp tỉnh thuộc lĩnh vực cơ quan tư pháp, tham mưu trực tiếp cho UBND tỉnh trong việc xây dựng, thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL nên việc nghiên cứu chủ yếu giới hạn ở phạm vi cấp tỉnh Người viết luận văn tập trung vào vấn đề pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An
hiện nay Để từ đó, đánh giá một cách khách quan, toàn diện về tình hình
ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh, phải xuất phát từ cơ sở lý luận, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành Văn bản QPPL của Uỷ ban nhân tỉnh phải bao dam tinh kha thi và phù hợp với thực tiễn địa phương Trên cơ sở đó đưa ra các giải pháp cơ bản để bảo đảm việc ban hành văn bản quy pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An trong thời gian tới có hiệu quả hơn, bảo đảm tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa
4 Mục tiêu, nhiệm vụ
4.1 Mục tiêu: Mục tiêu của luận văn là phân tích cơ sở lý luận về pháp chế XHCN trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh; đánh giá thực trạng và đề xuất các quan điểm, giải pháp đảm bảo pháp chế XHCN trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở tỉnh Nghệ An hiện nay
4.2 Nhiệm vụ: Để thực hiện mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:
- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung
của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh
Trang 7những hạn chế
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn luận văn, đề xuất các giải pháp cụ thể có tính khả thi bảo đảm pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An
5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cơ sở lý luận: Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về việc tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa nói chung và trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói riêng
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn đã áp dụng phương pháp
luận của Triết học Mác - Lênin bao gồm phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử và các phương pháp cụ thể khác như phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, lịch sử, thống kê, điều tra, khảo sát thực tiễn
6 Đóng góp của luận văn
Luận văn đi sâu nghiên cứu về pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An, đây là vấn đề phức tạp, được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, do vậy mong muốn của người viết đưa ra một số luận cứ trong thực tiễn hoạt động để góp phần đánh giá một
cách khách quan, khoa học trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL
của chính quyền địa phương Từ đó bổ sung và khắc phục những hạn chế, tồn
tại trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL, nâng cao năng lực của cơ quan
Trang 8Luận văn cũng góp phần cung cấp cho cán bộ, công chức trong ngành tư
pháp, pháp chế ngành, cơ quan tham mưu, tổng hợp làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo, vận dụng trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của
UBND địa phương
Luan văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy và học tập môn Nhà nước và pháp luật trong hệ thống các trường chính trị và các trường đại học chuyên luật và không chuyên luật
7 Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
Trang 9TRONG XAY DUNG VA BAN HANH VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT CUA UY BAN NHAN DAN CAP TINH
1.1 KHAI NIEM VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT VE XAY DUNG VA BAN
HANH VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT CUA UY BAN NHAN DAN CAP TiNH
1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh
Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyên bao
giờ cũng đề ra các cơ chế, chính sách, thiết lập một hành lang pháp lý để quản
lý kinh tế và xã hội bằng việc ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội Không có pháp luật thì Nhà nước không thể quản lý xã hội 6
nước ta, trong tiến trình đổi mới và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Điều 12 Hiến pháp năm 1992 xác định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp
luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật"
Như vậy, với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật
có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển xã hội Nhà
nước đặt ra các QPPL để điều chỉnh các hành vi xử sự của con người và bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đo các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí
và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, để điều chỉnh các quan hệ xã hội với
Trang 10Từ nhận định trên thấy rằng: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho một chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định Nội dung của QPPL quy định rõ
điều kiện, hoàn cảnh xảy ra hành vi xử sự, ý chí của Nhà nước và trách nhiệm pháp lý của các bên tham gia quan hệ xã hội Về hình thức, QPPL xã hội chủ
nghĩa là quy phạm thành văn được ghi nhận trong các văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành, được trình bày thành
mục, chương, điều, khoản rõ ràng Quy phạm pháp luật được sử dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong không gian và thời gian Hiệu lực của QPPL chỉ được
phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, tuyên bố hủy bỏ hoặc thời hạn áp
dụng đã hết
Văn bản QPPL được phân chia thành văn bản QPPL của Trung ương va văn bản QPPL của địa phương Văn bản QPPL của Trung ương được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 1996 và được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn
bản QPPL năm 2002
Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng
nhân dân, UBND, được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03
tháng12 năm 2004
Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL ngày 12/11/1996, sửa đổi bổ sung ngày 16/12/2002 định nghĩa về văn bản QPPL như sau: "Văn bản QPPL là văn
bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [30]
Trang 11Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND là van ban do Hội đồng nhân dân, UBND ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật
này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm
vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa
Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới
hình thức nghị quyết Văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chi thi [31]
Khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND được quy định tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
UBND nhằm phân biệt với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành Trong hoạt động của Nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền
thường ban hành hai loại văn bản là văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật Văn bản QPPL (bao gồm Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư)
đều có chung những đặc điểm là được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp
luật quy định, có chứa quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện Còn văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền
ban hành trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể để áp dụng đối với từng trường hợp nhất định
Qua các định nghĩa trên về văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề mang
tính chất trừu tượng, chưa thỏa mãn và đáp ứng yêu cầu trong thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản QPPL, nhất là đối với chính quyền địa phương Bởi
vì, thực tế đặt ra, căn cứ vào định nghĩa, chúng ta thường gặp rất nhiều khó
khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản QPPL hay không?
Nhất là các văn bản cá biệt nhưng có chứa QPPL lại càng khó phân biệt Vì
Trang 12dấu hiệu quan trọng để phân biệt hoặc nhận dạng một văn bản QPPL với một
văn bản có tính quy phạm Có quan điểm cho rằng dấu hiệu đặc trưng của văn bản được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định là dấu hiệu quan trọng, có tính chất quyết định để nhận dạng đó là văn bản QPPL Trong khoa học pháp lý thường xác định đó chính là yếu tố cấu thành hình thức, việc "ban
hành theo trình tự, thủ tục luật định” có tính bắt buộc chung Tuy nhiên, trong
lý luận cũng như thực tiễn đều cho rằng việc chứa đựng "QPPL" mới thực sự là dấu hiệu đầu tiên, cơ bản và quan trọng nhất để xác định văn bản QPPL Bởi vì, khi muốn ban hành một văn bản để quản lý, điều hành, chủ thể cần ban hành phải lựa chọn nội dung cần điều chỉnh là gì, có chứa đựng QPPL hay không Đây được coi là yếu tố cấu thành nội dung Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL Ngược lại, nếu không có QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục
luật định
Như vậy, dấu hiệu "được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định" chỉ là
dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng QPPL" mà thôi
Trong một văn bản QPPL thường có hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản là:
Đặc trưng thứ nhất là chúng có tính áp dụng chung, tính trừu tượng,
không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm
vi đối tượng ít nhiều rộng hơn (Ví dụ: Mọi công dân, cán bộ, công chức, )
Đặc trưng thứ hai của văn bản QPPL là chúng được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế của Nhà nước Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài
Trang 13UBND các cấp Trong phạm vi nghiên cứu, chúng tôi chỉ đề cập đến văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Từ sự phân tích trên có thể đi tới khái niệm văn bản QPPL của UBND
tỉnh là văn bản có chứa đựng QPPL do UBND tỉnh ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện pháp cưỡng chế:
Như vậy, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh xây dựng và ban hành đều
phải tuân thủ và nằm trong tổng thể quy trình của Luật Ban hành văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND
1.1.2 Khái niệm xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều dùng pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục đích định trước của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là
điều chỉnh xã hội "Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp
hoặc gián tiếp, có thể tốt hoặc ngược lại" [45, tr.214] Để thực hiện được sự tác động này phải thông qua các giai đoạn và phương tiện pháp lý đặc thù gọi
là cơ chế điều chỉnh pháp luật Cơ chế điều chỉnh pháp luật được chia làm bốn
giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp
luật; giai đoạn thứ tư là các chủ thể bằng hành vi của mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế Cơ chế điều chỉnh pháp luật hết sức
quan trọng nhằm đạt tới một trật tự xã hội mà trong đó các hành vi của các chủ thể quan hệ pháp luật phù hợp với pháp luật
Trang 14luật, các căn cứ để áp dụng pháp luật cũng như các điều kiện xuất hiện quan hệ pháp luật đều được đặt ra trong giai đoạn xây dựng và ban hành
văn bản QPPL Cơ chế điều chỉnh pháp luật muốn vận hành theo đúng quỹ
đạo, đạt được mục đích điều chỉnh mà không gây ra các "phản ứng phụ”
còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL tốt chưa đủ tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật tốt Nhưng ngược lại, nếu giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL không tốt dẫn đến toàn bộ cơ chế điều chỉnh pháp luật kém hiệu quả
hoặc vô tác dụng
Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh cũng chính
là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa
phương Khi một văn bản QPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo
điều kiện và tiền đề cho các cơ quan Nhà nước, tổ chức và công dân áp dụng, thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra Do
vậy, việc xây dựng và ban hành một văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đòi hỏi phải đầu tư trí tuệ, khả năng và trình độ rất cao, có như vậy văn bản mới
có chất lượng và có tính khả thi trong thực tiễn
Nghiên cứu hoạt động xây dựng ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cho thấy có những đặc trưng sau:
- Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung, của
UBND cấp tỉnh là một hoạt động mang tính khoa học và sáng tạo Tính khoa
học được thể hiện ở quy trình xây dựng một văn bản quy phạm phải tuân thủ các bước về trình tự, thủ tục, thiết kế một văn bản theo đúng bố cục, nội dung, hình thức, ngôn ngữ, để khi một văn bản QPPL được ban hành bảo đảm tính
pháp lý cao Còn sự sáng tạo của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
Trang 15tình huống, các hành vi, các quan hệ xã hội nhằm đưa ra những quy tắc xử sự chung, do vậy nó mang tính chất sáng tạo cao
Ví dụ: Khi UBND tỉnh Nghệ An ban hành chỉ thị về bắt buộc đội mũ
bảo hiểm ở trên tất cả các tuyến đường và được coi là sáng tạo Sau đó thì được Chính phủ áp dụng thống nhất trên toàn quốc
- Xây dựng và ban hành văn bản QPPL thể hiện ý chí và nguyện vọng
của nhân dân, do vậy việc ban hành văn bản mang thẩm quyên chung Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND chỉ quy định
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND mà không trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Chủ tịch UBND Điều này phù hợp với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) - Điều 124 và Luật Ban hành văn bản QPPL (Điều 1) Việc trao cho tập thể UBND ban
hành văn bản QPPL là nhằm khi ban hành văn bản cần phải có sự thảo luận kỹ càng, cân nhắc và thống nhất biểu quyết về nội dung, tránh được sự tùy tiện, ý
chí chủ quan, bảo đảm tính khách quan, tính chính xác của văn bản QPPL
Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý điều hành ở địa phương, Chủ tịch UBND tỉnh vẫn được ban hành các loại văn bản hành chính khác như văn bản quản lý điều hành và văn bản cá biệt dưới hình thức quyết định, chỉ thị không chứa đựng QPPL
Trang 16chuyên môn rất cao Tuy nhiên, thực tế hiện nay, đa số các cơ quan soạn thảo văn bản QPPL còn mang tính chất truyền thống, kinh nghiệm, năng lực và trình độ chuyên môn còn yếu và thiếu rất nhiều Nên văn bản ban hành phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm chí có văn bản không
áp dụng được trong cuộc sống Do vậy, quy trình soạn thảo văn bản phải hết
sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lượng của văn bản khi được
ban hành
Trên cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo trình, UBND tỉnh
thảo luận, phân tích về các cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý về kinh tế - xã
hội ở địa phương để quyết định việc ban hành hay không ban hành đối với từng văn bản QPPL Đây là công đoạn rất nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tư trí tuệ
của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một sản phẩm mới: Văn bản
QPPL đi vào cuộc sống
- Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động có tính kỹ thuật cao, tuân theo những nguyên tắc, quy trình của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004
Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhằm đưa ra các quy
tác xử sự chung cho các chủ thể của quan hệ pháp luật, do vậy phải tính toán vấn đề một cách toàn diện, đồng bộ, dựa trên các cơ sở của khoa học pháp lý Cơ quan, người được phân công chủ trì soạn thảo phải là những chuyên gia,
những người am hiểu về lĩnh vực chuyên ngành, nhưng phải có khả năng tổng hợp, hiểu và nắm vững pháp luật, cập nhật thông tin và các văn bản pháp luật
hiện hành của cấp trên, có như vậy khi xây dựng một văn bản pháp quy mới bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, có tính khả thi trong thực tiễn
Trang 17+ Văn bản QPPL phải được ban hành theo chương trình, kế hoạch đã
được phê duyệt hàng năm Đây là một nguyên tắc để tạo tính chủ động, khoa
học trong việc dự kiến các văn bản QPPL cần ban hành sát đúng với thực tiễn, yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương
+ Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành Tính hợp hiến ở đây là: văn bản QPPL của UBND không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp, không được trái với tinh thần của Hiến pháp Bảo đảm tính hợp pháp là văn bản QPPL của UBND phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, nghĩa là phải phù hợp với văn bản cấp trên Tính thống nhất của văn bản được hiểu là cùng một lĩnh vực hay cùng một đối tượng điều chỉnh thì các QPPL phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các
QPPL, đó
+ Văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành đúng thẩm quyền và theo
trình tự thủ tục luật định Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền về nội
dung và thẩm quyền về hình thức
+ Công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL Việc công khai văn bản QPPL là một nguyên tắc quan trọng, bởi vì:
pháp luật chỉ được thực hiện và thực hiện tốt khi chúng được phổ biến rộng rãi đến các đối tượng có liên quan Việc công khai để bảo đảm yêu cầu về dân chủ hóa và thực hiện quy chế dân chủ là phải công khai hóa các quyết định, cơ chế, chính sách của Nhà nước đến với người dân
Về yêu cầu minh bạch hóa hệ thống văn bản QPPL của UBND tỉnh là
một yêu cầu bắt buộc Quan điểm về minh bạch hóa hệ thống pháp luật đã
được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội Đảng IX: "Công khai hóa các nội
dung và cơ chế, phương thức giám sát của các cơ quan chức năng, các đoàn
thể quần chúng và nhân dân về thực hiện pháp luật, chính sách, chế độ của
Trang 18+ Bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL Văn bản QPPL của UBND
tỉnh ban hành phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn, đáp ứng được yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương, phải thực sự đi vào cuộc sống
Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra khái niệm: "Xây đựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động do các cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng ban hành các văn bản dưới hình thức quyết định, chỉ thị trong đó chứa đựng các QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong phạm vi dia phương nhằm phát triển theo những mục đích nhất định"
1.2 KHÁI NIỆM PHÁP CHẾ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA TRONG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH
1.2.1 Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa
Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một khái niệm cơ bản được hình thành
trong nền khoa học pháp lý của các nước xã hội chủ nghĩa Ở Việt Nam, pháp
chế xã hội chủ nghĩa đã trở thành nguyên tắc chỉ đạo trong hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam, vai trò quản lý của Nhà nước và sự chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật của công dân
Quan điểm của lý luận Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật cho rằng: Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một hiện tượng xã hội phong phú và phức tạp Nội hàm của khái niệm pháp chế rất rộng, nhưng hầu hết các định nghĩa khoa
học đều thống nhất đặc trưng cơ bản nhất của pháp chế, đó là sự tuân thủ một cách triệt để, chính xác, nghiêm minh các QPPL của tất cả các tổ chức chính
trị - xã hội, các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, các cá nhân có trách nhiệm và mọi công dân
C.Mác và Ph.Ăngghen là những người đã đưa ra phương pháp luận khoa
Trang 19ngữ pháp chế đã được C.Mác và Ph.Ăngghen nhắc đến nhiều lần trong tác phẩm của mình
Khi nghiên cứu về quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong nên kinh tế tư bản chủ nghĩa, C.Mác cho rằng pháp chế là một chế độ tuân thủ pháp luật trong thực tiễn
Còn Ph.Ăngghen, trong tác phẩm "Bàn vẻ vấn đề nhà ở" đã luận về
pháp chế như sau:
Ở một giai đoạn rất cổ xưa nào đấy của sự phát triển xã hội,
nhu cầu làm cho người ta thấy cần phải tập hợp dưới một quy tắc
chung Những hành vi sản xuất phân phối và trao đổi sản phẩm tái
diễn hàng ngày cần phải làm thế nào để mọi người phải phục tùng những điều kiện về sản xuất, trao đổi
Quy tắc đó thoạt tiên là thói quen sau đó trở thành pháp luật Có pháp luật thì những cơ quan có nhiệm vụ duy trì pháp luật đó tất phải xuất hiện: quyền lực công cộng, nhà nước Trong tiến trình phát triển sau này của xã hội, pháp luật phát triển thành pháp chế ít nhiều rộng rãi Pháp chế càng phức tạp bao nhiêu thì thuật ngữ của nó càng xa rời thuật ngữ biểu hiện những điều kiện kinh tế thông thường của xã hội bấy nhiêu Lúc đó pháp chế ấy xuất hiện như một nhân tố độc lập mà lý do tồn tại và cơ sở của sự tiến triển sau này của nó không phải xuất phát từ những điều kiện kinh tế mà từ chính những nguyên nhân sâu sắc của bản
thân nó hay có thể nói ra từ khái niệm về ý chí [25, tr.752]
Hoặc trong bức thư gửi OguyxtoBében ở Plau En Dresxden Luân Đôn,
ngày 18 tháng 11 năm 1984, khi nói về pháp chế, Ph.Ăngghen đã viết:
"Theo tôi, tình hình như sau:
Trang 20Chưa bao giờ cách mạng coi thường việc viện dẫn pháp chế - thí dụ vào năm 1830 ở Pháp, cả nhà vua (Lui Philip) lẫn giai cấp tư sản khẳng định rằng pháp luật ở phía họ [26, tr.328-329]
Như vậy, trong các tác phẩm của mình, C.Mác va Ph.Angghen da ban về vấn đề pháp chế và cho rằng: Pháp chế là sự tuân thủ pháp luật của tất cả mọi người trong các quan hệ xã hội
Phát triển tư tưởng của C.Mác và Ph.Ăngghen về pháp chế, V.I.Lênin là người đầu tiên đã đưa ra các luận điểm về pháp chế xã hội chủ nghĩa Sau cách
mạng Tháng Mười Nga năm 1917 thành công, thuật ngữ pháp chế được
V.I.Lênin sử dụng lần đầu tiên ở Liên bang Xô viết, cũng từ đó đến nay, thuật ngữ pháp chế đã được sử dụng rộng rãi trong các nước xã hội chủ nghĩa Tư
tưởng về pháp chế xã hội chủ nghĩa đã được V.I.Lênin thể hiện sâu sắc trong
Sác lệnh tháng Mười đầu tiên do chính Người trực tiếp soạn thảo Theo sáng kiến của V.I.Lênin, tại Đại hội bất thường các Xôviết toàn Nga lần thứ VI, tháng 11 nam 1917 đã xem xét vấn đề pháp chế và thông qua Nghị quyết quan trọng về việc tuân thủ một cách nghiêm chỉnh các đạo luật của chính quyền
Xôviết Khi tổng kết cuộc đấu tranh với bọn phản cách mạng Côntsắc và
Dénikin ở nước Nga - Xôviết, V.I.Lênin đã viết: "Cần phải nghiêm chỉnh và toàn tâm, toàn ý tuân theo những luật lệ của chính quyền Xôviết " bởi vì "Hễ hơi làm trái luật pháp, hơi làm mất trật tự Xôviết một chút, thế là đã có một lỗ hổng cho bọn thù địch của người lao động lợi dụng ngay, thế là đã có một cơ
hội thuận lợi cho Côntsắc và Đênikin thắng" [20, tr.178-179] Trong bức thư
Trang 21Theo quan điểm của V.I.Lênin, /hứ nhất, pháp chế xã hội chủ nghĩa là
sự thực hiện nghiêm chỉnh, triệt để pháp luật trong thực tế của mọi tổ chức,
mọi thành viên trong xã hội Việc tự giác tuân thủ pháp luật của mọi công dân
chính là điều kiện và cơ sở để mỗi người đều có quyền và nghĩa vụ tham gia
quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, bảo
đảm thực hiện đúng nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật;
Thứ hai, pháp chế xã hội chủ nghĩa phải bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp - cơ sở để thiết lập một chế độ pháp chế thống nhất trong cả nước Đây là cơ sở pháp lý để hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường pháp chế Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp là đạo luật cơ ban"Dao luật gốc" Các văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành phải cụ thể hóa Hiến pháp và không được trái với Hiến pháp;
Thứ ba, pháp chế xã hội chủ nghĩa phải bảo đảm được vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản, các chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản phải được khẳng định bằng pháp luật, nghĩa là sự lãnh đạo của Đảng không được tách rời nguyên tắc pháp chế Quá trình ban hành pháp luật, hoàn thiện pháp luật phải đi đôi với việc thiết lập nền pháp chế xã hội chủ nghĩa;
Thứ trr, pháp chế xã hội chủ nghĩa là những phương pháp chuyên chính vô sản, phương pháp quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa dựa trên cơ sở giáo dục, thuyết phục để mọi người nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật Việc sử dụng phương pháp chuyên chính vô sản chỉ là biện pháp trấn áp, trừng trị đối với các đối tượng chống lại lợi ích của giai cấp, dân tộc, bọn phản cách mạng để bảo vệ thành quả cách mạng, bảo vệ quyên và lợi ích hợp pháp của nhân dân Bảo đảm việc quản lý kinh tế, quản lý xã hội bằng pháp luật;
Trang 22chủ nghĩa là nền pháp chế dân chủ thực sự khác xa với nền pháp chế dân chủ tư sản mang tính giả hiệu
Từ sự phân tích trên có thể đưa ra định nghĩa pháp chế xã hội chủ nghĩa như sau:
Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị - xã hội, trong đó tất cả các cơ quan Nhà nước, các tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, nhân viên Nhà
nước và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện một cách
nghiêm minh, chính xác và triệt để Hiến pháp và pháp luật Mọi
hành vi vi phạm pháp luật đều bị xử lý theo pháp luật [17]
Kế thừa và phát triển quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin về Nhà nước
và pháp luật, trong đó vấn đề pháp chế và tăng cường pháp chế xã hội chủ
nghĩa là một trong những nội dung quan trọng mà Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề cập và xác định trong các cương lĩnh, Nghị quyết Đại hội Đảng qua từng
thời kỳ
Ngay từ Đại hội lần thứ IV của Đảng, trong báo cáo Chính trị của Ban
chấp hành Trung ương cũng đã xác định:
Sức mạnh và nội dung cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa chính là quyền làm chủ tập thể của nhân dân Cần phải tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, làm cho mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước đi vào khuôn phép và quy chế nghiêm chỉnh, thật sự tôn trọng
quyền làm chủ tập thể và đảm bảo quyền lợi công dân [4, tr.146-147]
Đến Đại hội lần thứ V của Đảng, pháp chế xã hội chủ nghĩa đã được đề cập một cách toàn diện: "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa là một yêu cầu cấp thiết để nâng cao hiệu lực quản lý của nhà nước, bảo đảm quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động" [5, tr.! 14]
Đại hội lần thứ VI của Đảng chỉ rõ: "Trong điều kiện Đảng cầm quyền,
Trang 23Mọi vi phạm đều phải bị xử lý"; và nhấn mạnh: "Phải dùng sức mạnh của pháp chế xã hội chủ nghĩa kết hợp sức mạnh dư luận quần chúng để đấu tranh chống những hành vi vi phạm pháp luật, các cấp ủy Đảng từ trên xuống dưới
phải thường xuyên quan tâm lãnh đạo công tác pháp chế, kiểm tra hoạt động của các cơ quan pháp chế” [ó6, tr 121]
Nghị quyết Đại hội lần thứ VII của Đảng khẳng định: "Điều quan trọng để phát huy dân chủ là xây dựng và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao trình độ dân trí, trình độ hiểu biết pháp
luật và ý thức pháp luật của nhân dan" [7, tr.121]
Tại Đại hội lần thứ VII của Đảng, quan điểm này được xác định một
cách toàn diện và cao hơn: "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quản lý xã hội bằng pháp
luật, đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức" [8, tr.45]
Đến Đại hội lần thứ IX của Đảng, nội dung pháp chế đã mang tính tổng quát: "Phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ luật, kỷ cương, tăng cường
pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền giáo dục toàn dân, nâng
cao ý thức chấp hành pháp luật" [9, tr 135]
Như vậy, quan điểm về tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa là một trong những yêu cầu và đòi hỏi khách quan của việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà Đảng ta đã lựa chọn Thông qua các
Nghị quyết của Đảng, Nhà nước đã thể chế hóa các đường lối, chủ trương đó
thành các văn bản pháp luật để quản lý, điều hành kinh tế và xã hội Vấn đề
tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa đã được đưa lên thành nguyên tắc cơ bản được ghi nhận trong Điều 12 Hiến pháp năm 1992 (Sửa đổi) của Nhà nước ta Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa là một trong những chiến lược quan trọng và lâu dài của Đảng ta, dựa trên nền tảng chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, nhất là trong giai đoạn hiện nay khi chúng ta xây dựng Nhà
nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, đó là Nhà nước của nhân dân,
Trang 241.2.2 Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa nói chung và khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong từng lĩnh vực của hoạt động quản lý nhà nước nhất định là một vấn đề hết sức phức tạp cả về lý luận lẫn thực tiễn Khi đề cập đến khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải đặt trong quan niệm chung về pháp chế xã hội chủ nghĩa Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật, mang tính sáng tạo, phức tạp cao và phản
ánh chặt chẽ đời sống chính trị - xã hội Do vậy, việc xây dựng và ban hành
văn bản QPPL phải tuân thủ một cách nghiêm chỉnh về trình tự, thủ tục theo luật định Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là sự cụ thể hóa các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, thể chế hóa các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp cho phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương
Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là đòi hỏi trong việc ban hành văn bản QPPL phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân
dân, UBND, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND .Nói cách khác,
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ban hành phải hợp hiến, hợp pháp, thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành, phải bảo đảm tính khả thi và có hiệu quả trong thực tiễn Để bảo đảm tính pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải bảo dam day đủ các yếu tố: UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị; được ban hành theo thủ tục, trình tự của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân
dân, UBND; có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL); được áp dụng nhiều lần đối
Trang 25phương; được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật Ngoài ra, trong văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp Khi phát hiện văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp thì cơ
quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền phải kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ
Như vậy, việc xây dựng và ban hành một văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải tuân thủ nghiêm chỉnh pháp chế xã hội chủ nghĩa
Trên cơ sở khái niệm chung về pháp chế XHCN và sự phân tích trên có thể rút ra khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh như sau: "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là sự đòi hỏi tất cả
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các cá nhân được Nhà nước trao quyền phải chấp hành nghiêm chỉnh, triệt để, chính xác và tự giác các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND trong quá
trình xây dựng ban hành các Quyết định, Chỉ thị của UBND để cho các văn bản bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật
hiện hành"
1.3 CAC NGUYEN TAC, NOI DUNG VA VAI TRO CUA PHAP CHE XA HOI CHU NGHIA TRONG XAY DUNG VA BAN HANH VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT CUA UY BAN NHAN DAN CAP TINH
1.3.1 Các nguyên tắc cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa
Trang 26nhất của pháp luật trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia; hai là, việc áp dụng pháp luật phải bảo đảm công khai, minh bạch, chính xác và đồng bộ, phát huy được tính chủ động, sáng tạo và đặc thù của địa phương V.I.Lênin nêu rõ: "Pháp chế không thể là pháp chế của tỉnh Ca-lu-ga hoặc tỉnh Ca-dan được mà phải là pháp chế duy nhất cho toàn nước Nga và cho toàn thể Liên bang các nước Cộng hòa Xô viết nữa" [23, tr.232] Tính thống nhất của pháp chế xã hội chủ nghĩa bao gồm sự thống nhất ở các khâu của quá trình xây dựng pháp luật, áp dụng pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống, kiểm tra và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật Để bảo đảm tính thống nhất của pháp chế xã hội chủ nghĩa,
các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp dưới không được
trái với Hiến pháp, luật, các văn bản của cấp trên, loại bỏ những hiện tượng cục bộ, bản vị địa phương, xâm phạm đến tính thống nhất của pháp chế xã hội chủ nghĩa
Thứ hai là nguyên tắc bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và luật Hiến pháp và các đạo luật là các văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất do cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội) ban hành Do vậy, các văn bản QPPL
khi xây dựng, ban hành phải cụ thể hóa các nội dung của Hiến pháp, luật, bảo đảm tính thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL Nguyên tắc này bảo đảm tính tuân thủ trong việc xây dựng pháp luật cũng như thực hiện pháp luật phải dựa trên cơ sở Hiến pháp và luật, các văn bản QPPL và Luật Ban hành văn bản QPPL Lênin viết: "Bất cứ quyết định nào của bất cứ một cơ quan
hành chính địa phương nào cũng không đi ngược lại pháp luật" [23, tr.233] Thứ ba, nguyên tắc bắt buộc chung đối với mọi người, không có ngoại lệ Pháp luật là những quy tắc xử sự chung mang tính bắt buộc đối với mọi
người, không trừ một ai Pháp luật phải được triệt để tuân thủ và chấp hành nghiêm chỉnh của tất cả các cơ quan, tổ chức và mọi công dân Sự chấp hành pháp luật và tuân thủ pháp luật là vô điều kiện đối với mọi người Đặc biệt là
sự chấp hành pháp luật từ phía các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ
Trang 27cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Ngược lại, các cơ quan, tổ chức và cá nhân có
chức vụ, quyền hạn không tôn trọng pháp luật, coi thường pháp luật sẽ dẫn đến sự phá vỡ tính nghiêm minh của pháp chế xã hội chủ nghĩa Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là ý thức pháp luật, sự hiểu biết pháp luật chưa
cao dẫn đến vi phạm Hiến pháp, luật; vi phạm pháp chế xã hội chủ nghĩa
Thứ tư, nguyên tắc trách nhiệm pháp lý bắt buộc Nguyên tắc này đặt ra
trách nhiệm pháp lý đối với tất cả mọi người có hành vi vi phạm đều phải bị xử lý theo quy định của pháp luật, dù người đó là ai, ở cương vị gì đều bị trừng
phạt Điều quan trọng là mọi hành vi vi phạm pháp luật phải được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh theo pháp luật Nếu các hành vi vi phạm pháp
luật không bị trừng phạt sẽ dẫn đến sự buông lỏng vai trò của pháp luật, xem
thường pháp luật, gây tổn hại cho nền pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự
pháp luật Phải kiên quyết đấu tranh chống lại những biểu hiện lợi dụng chức
quyền để vi phạm pháp luật, tham ô, lãng phí, bao che hoặc dung túng cho các hành vi vi phạm pháp luật Tăng cường công tác giáo dục, thuyết phục để
những người có hành vi vi phạm nhận thức được hành vi sai trái của mình Nhà nước có trách nhiệm tôn trọng và bảo vệ những người trung thực, thẳng thắn đấu tranh bảo vệ công lý, bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa
Trên đây là những nguyên tắc cơ bản trong lý luận pháp chế xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa không những phải thực hiện các nguyên tắc cơ bản trên mà còn phải xem xét tới các mối quan hệ
sau đây:
- Mối tương quan giữa pháp chế xã hội chủ nghĩa với văn hóa
Tình trạng pháp chế của một quốc gia được quy định bởi khả năng tự
nhận thức, tự điều chỉnh hành vi phù hợp với lợi ích xã hội, của các thành viên trong xã hội Tình trạng pháp chế không những phụ thuộc vào trình độ học vấn nói chung mà còn phụ thuộc vào ý thức pháp luật của mọi người, vào lối
sống và quan niệm, chuẩn mực đạo đức mà họ ứng xử V.I.Lênin cho rằng:
Trang 28pháp chế thống nhất trong toàn Liên bang, thì không thể nào nói đến vấn đề bảo vệ và xây dựng bất cứ một nền văn hóa nào được" [23, tr.233]
Như vậy, để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, phải quan tâm đến
việc nâng cao dân trí, trình độ văn hóa, ý thức pháp luật cho cán bộ và nhân dân, từng bước nâng cao dân trí và pháp lý cho các thành viên trong xã hội,
tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa
- Pháp chế xã hội chủ nghĩa gắn liền với dân chủ
Bản chất của nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước dân chủ, là nhà
nước của dân, do dân, vì dân Nhà nước xã hội chủ nghĩa là đại diện cho lợi ích của giai cấp cơng nhân và tồn thể nhân dân lao động, người dân thực sự là người làm chủ trong xã hội Tính dân chủ trong nhà nước xã hội chủ nghĩa được thực hiện thông qua dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, nhân dân lao
động được tham gia vào trong quản lý nhà nước, trong quản lý xã hội
V.LLênin viết: "Phát triển dân chủ đến cùng, tìm ra những hình thức của sự phát triển ấy, đem thử nghiệm những hình thức ấy trong thực tiễn" [2I, tr.97]
- Mối tương quan giữa pháp chế và tính hợp lý
Cần nhận thức đúng đắn mối tương quan giữa pháp chế xã hội chủ nghĩa và tính hợp lý trong việc áp dụng và thực hiện các văn bản QPPL Nếu
đồng nhất hoặc đối lập giữa pháp chế và tính hợp lý đều là sai lầm, sẽ dẫn đến sự tùy tiện, biểu hiện của quan liêu hoặc giáo điều khi áp dụng các QPPL Hệ
thống pháp luật là thống nhất, đồng bộ, pháp luật quy định những quy tắc xử sự chung nhất, không có ngoại lệ, trong trường hợp này, người chấp hành không được làm theo ý của mình, không được tùy tiện lựa chọn khả năng xử sự Việc tuân thủ và chấp hành nghiêm chỉnh các QPPL thuộc loại này vừa thể hiện tính hợp pháp và đồng thời là hợp lý nhất
Tuy nhiên, trong thực tiễn các QPPL bao giờ cũng chỉ rõ các chủ thể quan hệ xã hội cần phải xử sự trong điều kiện, hoàn cảnh nhất định, nhưng chưa dự định biết được các tình huống, các sự kiện xảy ra trong đời sống xã
Trang 29linh hoạt, sáng tạo một cách hợp lý nhất, nhưng không trái với Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm sự biện chứng giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, đó là phương pháp quản lý xã hội một cách khoa học, sáng tạo nhất
1.3.2 Các nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Như đã nêu ở trên, các nguyên tắc cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo trong lĩnh vực pháp chế Đây là những nguyên tắc mang tính định hướng, nội hàm của nó rất rộng, trên cơ sở đó, các hoạt động đều phải tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa Trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải bảo đảm các nguyên tắc của pháp chế xã hội chủ nghĩa Bởi vì, hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản QPPL là một hoạt động mang tính khoa học, sáng tạo cao, tạo ra
các cơ chế, chính sách phù hợp với yêu cầu quản lý của thực tiễn từng địa
phương, từng vùng miền Trên cơ sở đó làm cho pháp luật đi vào cuộc sống,
bảo đảm quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật, mọi người sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật
Như vậy, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, các nguyên tắc của hoạt động này nằm trong những nguyên tắc cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa
Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh bao gồm các nguyên tắc sau đây:
Một là, văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành phải theo đúng chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt Đây là một nguyên tắc mang tính bắt buộc
Trang 30đề xuất hoặc sáng kiến ban hành văn bản QPPL cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của ngành hoặc địa phương
Chủ thể có quyền đề nghị xây dựng quyết định, chỉ thị là các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh có quyền đề nghị xây dựng quyết định, chỉ thị QPPL hoặc của UBND cấp tỉnh Trên thực tế, thông thường các cơ quan phụ trách về ngành, lĩnh vực nào thì đề xuất ban hành văn bản quy định về lĩnh vực, ngành mà mình quan tâm (Ví dụ: lĩnh vực công nghiệp - thương mại do Sở Công thương đề xuất, lĩnh vực đất đai - môi trường do Sở Tài nguyên -
Môi trường đề xuất, )
Căn cứ để xây dựng chương trình quyết định, chỉ thị hàng năm của
UBND cấp tỉnh bao gồm: Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương; các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
Nội dung đề nghị ban hành quyết định, chỉ thị phải nêu rõ trong bản đề nghị hoặc đăng kí chương trình về sự cần thiết ban hành văn bản, tên văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, nội dung chính của văn bản, dự báo tác động của văn bản đến phát triển kinh tế - xã hội, cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan tham gia, thời gian ban hành, các nguồn lực tài chính bảo đảm cho việc xây dựng văn bản
Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh do
UBND cấp tỉnh ban hành vào tháng 01 hàng năm Tuy nhiên, qua thực tiễn,
chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị hàng năm chỉ mang tính kế
hoạch, định hướng và dự báo, phụ thuộc vào hoạt động ban hành văn bản
QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, do đó việc điều chỉnh chương trình là
có thể xảy ra
Hai là, nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh với hệ thống pháp luật hiện hành
Trang 31Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất của Nha nước ta,
do vậy, các văn bản QPPL được tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, hay nói cách khác là phải bảo đảm tính hợp hiến Tại Điều 146 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định:
"Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đạo luật cơ bản của
Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất
Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp" [30]
Vì Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, nên chỉ quy định những
nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyên và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và
hoạt động của các cơ quan nhà nước, thể chế hóa mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý Đó là những nguyên tắc mang tính nền tảng và dựa vào đó Quốc hội ban hành các văn bản pháp luật khác nhằm bảo đảm thực thi các quy định này trong đời sống xã hội
Tính hợp hiến của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được thể hiện ở hai điểm cơ bản là: Thứ nhất, các văn bản pháp luật không được trái với quy định cụ thể của Hiến pháp; Thứ hai, các văn bản pháp luật không được trái với tinh thần của Hiến pháp
Để bảo đảm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh không trái với Hiến pháp thì khi xây dựng và ban hành văn bản cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định văn bản phải nắm vững, đối chiếu một cách khách quan, thận
trọng, chính xác các nội dung và nguyên tắc cơ bản được quy định trong Hiến
pháp; bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp
- Bảo đảm tính hợp pháp của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Trang 32là nội dung văn bản phải phù hợp với hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản đó
Để bảo đảm việc tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, khi xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành, ngoài ra còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ban hành có nội dung phù hợp với hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản là văn bản được ban hành
đúng thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức Những quy định này được thể hiện trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND ngày
26/11/2003 và Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
UBND ngày 03/12/2004 Ví dụ, tại khoản 2 điều 1 Luật Ban hành văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND quy định: "Văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị"; hoặc tại khoản
2 điều 2 quy định rõ:
"2 UBND ban hành văn bản QPPL trong những trường hợp sau đây:
a) Để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh; b) Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; c) Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho UBND quy định một vấn đề cụ thể"
Như vậy, trong phạm vi nhất định, cơ quan, người có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL chỉ được ban hành văn bản trong giới hạn cho phép nhằm thực thi pháp luật ở địa phương, không được ban hành văn bản vượt
Trang 33- Bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh trong hệ thống văn bản QPPL
Tính thống nhất của văn bản QPPL được hiểu là trong cùng một lĩnh vực hoặc đối tượng điều chỉnh thì các QPPL cũng như văn bản phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các quy phạm đó Tính thống nhất của
văn bản QPPL được thể hiện theo hai trục: trục dọc và trục ngang Trục dọc là
hệ thống văn bản QPPL từ cấp trên xuống cấp dưới thống nhất với nhau Còn trục ngang là hệ thống văn bản QPPL của cùng một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau
Việc bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL theo trục dọc được thực hiện đơn giản và dễ dàng hơn, bởi lẽ văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh soạn thảo, ban hành theo hệ thống cấp trên, cấp dưới dễ đối chiếu hơn Ngoài
ra, văn bản của UBND cấp tỉnh còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng
nhân dân cùng cấp, bởi vì UBND là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân
dân theo luật định
Còn việc bảo đảm tính thống nhất theo trục ngang của các văn bản QPPL của UBND cùng cấp với nhau về từng lĩnh vực cụ thể phải đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo nhau Tuy nhiên, khi ban
hành văn bản QPPL thì UBND từng địa phương có những quy định mang tính
đặc thù, đặc điểm của từng vùng, miền nhưng không trái với Hiến pháp và
pháp luật
Ba là, nguyên tắc đảm bảo sự tham gia của các cơ quan, tổ chức liên
quan vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL là hoạt động nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Pháp luật của Nhà nước ta là thể hiện ý chí và
Trang 34dân phải được tham gia ý kiến vào trong quá trình lập pháp, lập quy Công khai minh bạch hóa hoạt động lập pháp, lập quy là một đòi hỏi tất yếu trong xây dựng nhà nước pháp quyền và quản lý nhà nước một cách dân chủ
Công khai, minh bạch hóa trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một trong những điều kiện để có thể bảo đảm rằng văn bản có tính khả thi trong thực tiễn và thực sự phản ánh ý chí và nguyện vọng của nhân dân
Để đảm bảo tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004 đã
quy định nguyên tắc về việc tham gia ý kiến xây dựng văn bản QPPL, về hiệu
lực văn bản, đăng công báo Căn cứ vào quy định này, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức xã hội khác, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân có quyền tham gia góp ý kiến
xây dựng văn bản QPPL Các cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến và tiếp thu ý kiến,
đóng góp để xây dựng văn bản QPPL có chất lượng và hiệu quả
Tính công khai, minh bạch trong việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh còn được quy định rõ trong Luật 2004 về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và hình thức thích hợp, tùy theo tính chất và nội dung của từng văn bản, chứ không nhất thiết dự thảo nào cũng tổ chức việc lấy ý kiến góp ý Tuy nhiên, việc quy định mang tính chất chung chung "tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo" sẽ tạo ra sự khó khăn, thậm chí có khi còn tùy tiện trong việc có đưa ra lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân hay không, và nếu lấy ý kiến thì cơ quan, tổ chức, cá nhân nào buộc phải lấy ý kiến Như vậy, cần
Trang 35đưa ra lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo văn bản QPPL của UBND
Việc tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đối với
dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một trong những yêu cầu quan trọng, nhất là các văn bản liên quan đến các lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ hoặc phạm vi đối tượng lớn, mang tính đặc thù Cơ quan chủ trì soạn thảo cần phải lấy ý kiến của các nhà chuyên môn, các nhà khoa học, ý kiến của người dân, của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản Đây là nguyên tắc mang tính dân chủ rộng rãi, bảo đảm để nhân dân phản ánh được tâm tư, nguyện vọng của mình đối với từng cơ chế, chính sách cụ thể liên quan đến
quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân, mặt khác, tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, giám sát các hoạt động của bộ máy Nhà nước một
cách chặt chế, có hiệu quả
Bốn là, nguyên tắc tuân thủ, chấp hành đúng thẩm quyền, theo trình tự, thủ tục luật định
- Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ban hành phải tuân thủ, chấp hành
đúng thẩm quyền được quy định tại Điều 1, Điều 2 của Luật Ban hành văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004, bao gồm hai khía cạnh:
thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức
Thẩm quyền nội dung để chỉ ra chủ thể luật định được phép ban hành văn bản về những vấn đề gì? (phạm vi)
Thẩm quyền hình thức cho phép hiểu chủ thể có thẩm quyền được quy
định những vấn đề về nội dung luật định được ban hành văn bản dưới hình
thức nào Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình ban hành (Ví dụ, UBND chỉ có thể ban
hành quyết định, chỉ thị) Nếu cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản
không tuân thủ nguyên tắc này, thì văn bản đó được coi là trái thẩm quyền về
Trang 36quản lý nhà nước, việc tuân thủ thẩm quyền về hình thức là bảo đảm tính nghiêm minh trong kỷ luật, kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL
Việc chấp hành quy định về sự lựa chọn hình thức văn bản là một biện
pháp hữu hiệu trong quản lý nhà nước, nhằm đẩy lùi tình trạng hiện nay là cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL lại sử dụng các hình thức văn bản hành chính thông thường (văn bản cá biệt) để đặt ra các QPPL trái với thẩm quyền (như công văn, thông báo )
Theo Điều I của Luật 2004 thì UBND cấp tỉnh được ban hành dưới hình
thức quyết định, chỉ thị Như vậy, chỉ có tập thể UBND mới có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL Các cơ quan chuyên môn của UBND, Chủ tịch UBND
không có thẩm quyền đặt ra các QPPL
Về thẩm quyền ban hành văn bản về mặt nội dung là một yêu cầu hết sức quan trọng trong quản lý nhà nước Bởi vì, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước Nội dung của văn bản QPPL
của UBND cấp tỉnh được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân
dân và UBND, Luật 2004 (Điều 13, Điều 14) và các luật chuyên ngành khác như: Luật Giáo dục, Luật Đất dai
Như vậy, trong phạm vi luật định, UBND cấp tỉnh chỉ được ban hành
văn bản QPPL theo thẩm quyền về nội dung, phạm vi cho phép, nếu vượt ra khỏi nội dung quy định là trái thẩm quyền nội dung và phải bị kiểm tra, xử lý
theo quy định của pháp luật
- Để bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định Việc soạn thảo, ban hành quyết định, chỉ thị QPPL của UBND cấp tỉnh được thực hiện theo trình tự, thủ tục sau đây:
Trang 37trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, các tư liệu, văn bản có liên quan Tổ chức việc khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương mà văn bản cần điều chỉnh, chuẩn bị đề cương, xây dựng dự thảo văn
bản; lấy ý kiến tham gia vào dự thảo, xây dựng tờ trình, gửi hồ sơ để thẩm định theo yêu cầu, hoàn chỉnh hồ sơ để trình UBND tại phiên họp thường kỳ
của UBND tỉnh
+ Lấy ý kiến về dự thảo văn bản QPPL: Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự thảo, bản thuyết minh và các tài liệu có liên quan tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu
quan để lấy ý kiến vào dự thảo Trong thời hạn 5 ngày kể từ ngày nhận được
đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến phải trả lời bằng văn bản Việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản cũng hết sức cần thiết, nhất là các văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, có tác động đến đời sống, sinh hoạt của người dân, đến phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương như: đất đai, môi trường, các loại quỹ, phí và lệ phí trước khi ban hành đều phải lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản Ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải được tiếp thu, chỉnh lý, bổ sung vào văn bản, trường hợp không thống nhất phải có ý kiến giải trình và nêu
rõ lý do
+ Thẩm định văn bản QPPL: Dự thảo quyết định, chỉ thị QPPL của
UBND cấp tỉnh phải gửi đến Sở Tư pháp để thẩm định theo yêu cầu Hồ sơ thẩm định gồm: công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình và dự thảo quyết
định, chỉ thị; Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị; các tài liệu có liên quan
Khi nhận được yêu cầu thẩm định, Sở Tư pháp có trách nhiệm tổ chức
việc nghiên cứu, thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị theo đúng yêu cầu
Trang 38Sự cần thiết ban hành văn bản;
Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo quyết định, chỉ thị; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo quyết định, chỉ thị với hệ thống pháp luật;
Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản
Cơ quan tư pháp có thể đưa ra quan điểm về tính khả thi của dự thảo
quyết định, chỉ thị
Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, Sở Tư pháp có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm định cho cơ quan soạn thảo Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo ý kiến thẩm định của cơ quan tư
pháp và hoàn chỉnh hồ sơ để trình UBND tỉnh
+ Trình tự xem xét, ban hành quyết định, chỉ thị QPPL
- Cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản phải lập hồ sơ dự thảo văn bản QPPL gồm:
Tờ trình: trong đó nêu rõ lý do ban hành văn bản, quá trình soạn thảo văn bản, ý kiến góp ý, ý kiến chưa thống nhất;
Dự thảo quyết định, chỉ thị;
Báo cáo thẩm định và giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định;
Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị;
Các tài liệu có liên quan
Chủ tịch UBND tỉnh chỉ đạo cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị hồ sơ
để chuyển đến các thành viên UBND chậm nhất là 3 ngày trước ngày UBND họp
Trình tự xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh được tiến hành theo trình tự:
Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo quyết định, chỉ thị;
Trang 39e Thành viên tham dự hội nghị thảo luận về những vấn đề chưa thống nhất; các thành viên UBND biểu quyết thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị
Trường hợp dự thảo văn bản chưa được thông qua thì UBND thông báo
cho cơ quan chủ trì soạn thảo về những vấn đề cần phải chỉnh lý, lý do chưa
ban hành và thời hạn trình lại dự thảo văn bản
Năm là, nguyên tắc công khai, minh bạch trong xảy dựng và ban hành
văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Văn bản QPPL phải được công khai với người dân, bởi vì pháp luật thể hiện tâm tư, nguyện vọng của người dân Do vậy, trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL đêu cần phải thể hiện ý chí của người dân, nhất là các đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản Đối với một văn bản QPPL được áp dụng và có hiệu quả trong thực tiễn quản lý khi văn bản đó được phổ biến
rộng rãi cho mọi đối tượng trong xã hội Việc công khai, minh bạch văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh là một yêu cầu quan trọng về dân chủ hóa và thực
hiện cơ chế dân chủ Đây vừa là tiền đề, vừa là điều kiện để người dân tham
gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội Quan điểm của Đảng ta về minh bạch hóa hệ thống pháp luật đã được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội Đảng
toàn quốc lần thứ IX xác định:
Công khai hóa các nội dung và cơ chế, phương thức giám sát của các cơ quan chức năng, các đoàn thể quần chúng và nhân dân về
thực hiện pháp luật, chính sách, chế độ của Nhà nước Minh bạch và công khai các thông tin, các quy định của Nhà nước [9, tr.338] Việc công khai, minh bạch hóa văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được xác định rõ tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, quy định về đăng công báo, niêm yết, đưa tin, gửi và lưu trữ văn bản, gồm các nội dung sau:
Trang 40- Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương
- Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được gửi đến các cơ quan nhà
nước cấp trên trực tiếp, các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra, các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan chậm nhất là ba ngày kể từ ngày ban hành
- Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được lưu trữ theo quy định của pháp luật về lưu trữ
Việc công khai văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh chính là sự tuyên bố
chính thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về một vấn để, về cơ chế để
người dân biết, thừa nhận và tuân thủ, thực hiện các quy phạm đó
Ngoài quy định công khai đăng trên Công báo, niêm yết, đưa tin, gửi và lưu trữ, thì Luật 2004 còn yêu cầu bảo đảm tính minh bạch của văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh về hiệu lực của văn bản Tại Điều 51 của Luật 2004 quy định:
1 Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải được đăng trên Công báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định
ngày có hiệu lực muộn hơn”
Như vậy, để bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, tính công khai, minh bạch, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh khi
được ban hành, phải được truyền đạt tới các chủ thể có liên quan để thực hiện Tuy nhiên, vấn đề đặt ra trong thực tiễn là những người liên quan có tiếp cận được với các quy định hiện hành hay không? Có quan điểm cho rằng: "Một người không thể tuân thủ luật pháp