Kinh tế Fulbright - Ngoại thương: Thể chế và tác động ppt

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2005 – 2006 Ngoại thương: Thể chế và tác động Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 1 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG TRONG TỪNG NỘI DUNG Người ta cần phân biệt giữa những chính sách giảm hàng rào thương mại tại biên giới và những chính sách bổ trợ “đàng sau biên giới các nước” có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ cải cách chính sách ngoại thương. Hệ thống chính sách đầu tiên tập trung vào việc tạo ra các động cơ khuyến khích tăng trưởng hiệu quả thông qua giảm mức bảo hộ bình quân và giảm tình trạng bảo hộ lan tràn, loại bỏ các hàng rào phi thuế (non-tariff barriers - NTBs) và củng cố các thể chế nhà nước nhằm đảm bảo hàng hoá lưu thông xuyên biên giới với chi phí giao dịch thấp (nghĩa là những thể chế hải quan mà hạn chế tới mức tối thiểu tệ nạn quan liêu nhũng lạm). Hệ thống chính sách thứ nhì liên quan đến các tiêu chuẩn và chính sách qui định nhằm đảm bảo rằng sự đáp ứng trên khía cạnh cung của thị trường trước sự tự do hoá có tính hiệu quả, ổn định, và lâu dài. Những vấn đề quan trọng ở đây bao gồm việc tự do hoá ngoại thương trong lĩnh vực dịch vụ để tăng cường sức cạnh tranh, các chính sách đẩy mạnh tiếp cận thông tin và công nghệ, và củng cố các thể chế nhằm đạt được lợi ích từ việc tham gia vào các hiệp định thương mại đa phương và khu vực. Các chương trong tập tài liệu này tập trung vào các khía cạnh của chương trình chính sách bổ trợ. Một chiến lược phát triển thương mại và tăng trưởng bền vững phải được đóng khung trong một môi trường nâng đỡ kinh tế vĩ mô thích hợp và gắn với chiến lược xoá đói giảm nghèo và phát triển toàn diện. Những nỗ lực cải cách thể chế bổ trợ và những cải tiến trong môi trường pháp lý và qui định giúp nâng cao niềm tin của nhà đầu tư sẽ có ý nghĩa sống còn nếu sự tự do hoá thương mại đóng vai trò như một động lực tăng trưởng. Những yếu tố then chốt của chương trình chính sách ngoại thương “đàng sau biên giới các nước” bao gồm những thể chế qui định hiệu quả, những thể chế mà ủng hộ sự tham gia vào thị trường quốc tế của các doanh nghiệp nước nhà, và những biện pháp tăng cường sức cạnh tranh của các doanh nghiệp này thông qua việc mang lại sự tiếp cận với các yếu tố đầu vào dịch vụ quan trọng. Trong chương 1, Dani Rodrik sẽ xem xét một số vấn đề này. Chính sách ngoại thương đã trở nên ngày càng phức tạp trong thập niên vừa qua, và người ta cũng không rõ nơi khởi đầu cũng như điểm kết thúc của nó là ở đâu. Điều mà người ta biết rõ là cách tiếp cận tiêu chuẩn trong hầu hết các sách giáo khoa – tập trung vào các công cụ chính sách được áp dụng tại biên giới các nước và ảnh hưởng đến giá trong nước của hàng hoá hay giá xuất khẩu (thuế quan, hạn ngạch, trợ cấp xuất khẩu, và thuế nội địa) – thì thật là hạn hẹp. Trên thực tế, chính sách ngoại thương bao gồm tất cả những chính sách có ảnh hưởng phân biệt chống lại các nhà cung ứng hàng hoá, dịch vụ và yếu tố sản xuất nước ngoài (yếu tố sản xuất bao gồm tri thức, lao động, và vốn); chính sách ngoại thương còn thể hiện trong sự vận hành các thể chế mà ảnh hưởng đến môi trường đầu tư tại một nước. Sự thừa nhận rằng chính sách ngoại thương bao trùm một phạm vi rộng hơn nhiều so với các chính sách tại biên giới ý muốn nói rằng chính phủ các nước và các xã hội dân chính phải có một tiêu điểm rộng lớn và phải xem xét đến các mối quan hệ hỗ tương giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau và sự hoạt động cũng như tính hữu hiệu của các thể chế hiện hữu. Kym Aderson trong chương 2 sẽ nhấn manh vào nhu cầu phải có một tầm nhìn bao quát trên bình diện tổng thể nền kinh tế đối với việc cải cách chính sách ngoại thương. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 2 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng Những yếu tố bổ trợ then chốt thường xác định sự thành công của cải cách chính sách ngoại thương là tỷ giá hối đoái thực và khả năng của chính phủ duy trì được các đối tượng thu ngân sách. Như Howard J. Charz và David G. Tarr sẽ dẫn chứng bằng tư liệu trong chương 3, cho dù các nước có thể duy trì những cơ chế tỷ giá hối đoái khác nhau, việc để cho tỷ giá hối đoái thực lên giá đáng kể theo thời gian thường dẫn đến sự thất bại của cải cách ngoại thương. Chương 4 của tác giả Liam Ebrit, Janet Stotsky và Reint Gropp sẽ xem xét các ý nghĩa về mặt thu chi ngân sách của sự tự do hoá mậu dịch. Số thu thuế nhập khẩu vẫn có ý nghĩa quan trọng đối với nhiều quốc gia có thu nhập thấp. Khi theo đuổi các cuộc cải cách thuế quan xuất nhập khẩu sâu xa hơn, người ta phải nỗ lực phát triển cơ sở thuế nội địa để thay thế và đảm bảo rằng sự trông cậy vào nguồn thu thuế qua xuất nhập khẩu nhất thiết sẽ không làm biến dạng các động cơ thôi thúc việc phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế. Kinh nghiệm giữa các nước cho thấy rằng cải cách chính sách có thể được thiết kế để duy trì chứ không phải để làm tăng thu ngân sách. Cho dù các nghiên cứu hiện có cho thấy rằng tự do hoá mậu dịch về mặt tổng quát làm giảm nghèo, nhưng một số thành phần trong lớp người nghèo có thể bị thiệt thòi, và trong chương 5, L. Alan Winters sẽ xem xét các mối tương tác giữa cải cách ngoại thương và xoá đói giảm nghèo. Những chương trình cải cách ủng hộ tự do hoá mậu dịch phải được bổ trợ bằng những nỗ lực củng cố mạng lưới an sinh xã hội. Vì một số người nghèo có thể nghèo túng đến nỗi bất kỳ sự giảm thu nhập ít nhiều nào cũng sẽ dẫn đến tình trạng cùng cực, nên điều quan trọng là nhận diện những người nào trong số họ có thể bị ảnh hưởng tiêu cực của cải cách và xác định một hệ thống chính sách thích hợp nhất để hỗ trợ cải cách ngoại thương. Một thông điệp then chốt thể hiện trong các chương của tập tài liệu này là nhu cầu cần phải có sự phân tích không chỉ tập trung vào chính sách ngoại thương theo định nghĩa hẹp mà còn tập trung vào các chính sách và thể chế bổ trợ cần thiết để cải cách ngoại thương làm lợi cho xã hội. Việc phân tích như thế sẽ bao gồm việc chẩn đoán tình hình hiện tại, so sánh trong mối quan hệ với các kiểu mẫu thực tế tốt và các đối thủ cạnh tranh, xác định ý nghĩa về mặt động cơ khuyến khích và về mặt tái phân phối của những chính sách hiện tại và những thay đổi khả dĩ, và nhận diện những hành động bổ trợ cần thiết để làm cho cải cách ngoại thương trở thành một thành phần hữu hiệu của chiến lược tăng trưởng giảm nghèo. Bài đọc thêm Jeffrey Sachs và Andrew Warner, “Cải cách kinh tế và quá trình hội nhập toàn cầu,” Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1995): 1-118, là một bài đọc khái quát và nghiên cứu thực nghiệm có ảnh hưởng, trong đó các tác giả đã tìm ra một mối quan hệ đồng biến rõ rệt giữa mở cửa và thành quả kinh tế. Dani Rodrik, Phải chăng toàn cầu hoá đã đi quá xa? (Washington D.C.: Viện Kinh tế Quốc tế, 1997), mang đến một cái nhìn hoài nghi về lợi ích của toàn cầu hoá đối với tăng trưởng và phúc lợi khi không có các thể chế và chính sách cần thiết để quản lý những rủi ro bất lợi. Giải thích về ảnh hưởng của các chiến lược thay thế nhập khẩu hướng nội phổ biến trong những năm 60 và 70 cũng như sự chuyển biến thiên về các chính sách hướng ngoại trong thập niên 80 được Jagdish Bhagwati trình bày trong Chủ nghĩa bảo hộ (Cambridge Mass.: Nhà xuất bản MIT, 1988). Edward Buffie, Chính sách Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 3 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng ngoại thương tại các nước đang phát triển (Cambridge, U.K.: Nhà xuất bản trường đại học Cambridge, 2001), phân tích chính sách ngoại thương trong một khuôn khổ hoà nhập cho phép có sự thay đổi động học về kinh tế và đưa vào các đặc điểm cơ cấu của các quốc gia đang phát triển. Neil McCulloch, L. Alan Winters và Xavier Cirera, Tự do hoá mậu dịch và đói nghèo: Sổ tay (London: Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Kinh tế, 2001) xem xét toàn diện các mối quan hệ giữa ngoại thương và đói nghèo trong bối cảnh Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 4 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng Chương 1 CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG LÀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ Dani Rodrik Các nhà kinh tế học được đào tạo để suy nghĩ về cải cách chính sách ngoại thương dựa theo những thay đổi về mức thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng (QRs), và sự thay đổi mức giá tương đối xảy ra do những thay đổi này. Họ dùng các mô hình kinh tế, được bổ sung bằng các giá trị ước lượng về độ co giãn để phân tích ý nghĩa của những thay đổi về thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng đối với sản xuất, tiêu dùng và ngoại thương. Bằng cách cắt xén và sắp xếp thích hợp các mô hình này, họ có thể dự đoán những tác động có thể có đối với công việc làm, đói nghèo và phân phối thu nhập, cân bằng kinh tế vĩ mô và ngân sách chính phủ. Nếu họ có nhiều tham vọng (táo bạo?), họ cũng sẽ phán xét về tính hiệu quả động, tiến bộ công nghệ và tăng trưởng kinh tế dài hạn. Các nhà hoạch định chính sách thường có một cách nhìn khác về cải cách ngoại thương. Đối với họ, những thay đổi thực tế của biểu thuế quan xuất nhập khẩu thường chỉ là một phần nhỏ của tiến trình. Điều quan trọng là sự chuyển biến sâu sắc hơn của kiểu hành vi trong phạm vi khu vực công, và của mối quan hệ giữa chính phủ với khu vực tư nhân và phần còn lại của thế giới. Phạm vi cải cách ngoại thương không chỉ bao trùm mức thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng: Nó ấn định các luật lệ và những kỳ vọng mới về cách thức thiết lập và thực hiện những quyết định chính sách này, thiết lập những ràng buộc và cơ hội mới cho chính sách kinh tế bao quát hơn, tạo ra các thành phần có liên quan (stakeholders) mới đồng thời phế truất những thành phần có liên quan cũ, và dẫn tới một triết lý mới (cùng với những lời lẽ tu từ mới) về việc chính sách phát triển sẽ nhắm vào vấn đề gì. Vì vậy, cải cách ngoại thương đề cập đến nhiều vấn đề hơn chứ không chỉ là sự thay đổi mức giá tương đối: nó dẫn đến những cải cách thể chế thuộc vào loại chủ yếu. Trong ngôn ngữ kinh tế học, cải cách thể chế không chỉ làm thay đổi các thông số chính sách mà còn làm thay đổi các mối quan hệ hành vi. Vì lẽ đó, các hệ quả động và các hệ quả về mặt phân bổ nguồn lực của cải cách ngoại thương trở nên khó nhận thức hơn bằng kiểu phân tích từng là vốn liếng của các nhà kinh tế học ứng dụng trong thương mại. Hành vi động thái của các hộ gia đình và các quyết định đầu tư thay đổi theo những cách thức mà người ta khó có thể theo dõi được nếu không có kiến thức về “các thông số bí ẩn” của nền kinh tế. Khi cải cách được thiết kế chu đáo và nhất quán với nhu cầu về thể chế của nền kinh tế, nó có thể thúc đẩy những mức tăng trưởng kinh tế và tinh thần kinh doanh năng động một cách bất ngờ. Khi không được thiết kế kỹ lưỡng và không phù hợp, cải cách có thể dẫn đến sự đình trệ đáng kinh ngạc. Việc nhìn nhận cải cách ngoại thương là cải cách thể chế giúp ta xác định những tiêu chí để qua đó người ta sẽ đánh giá cải cách. Lập luận chính của tôi trong chương này là: tiêu chí thích hợp không phải là sự mở cửa mà cũng chẳng phải là sự nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới. 1 Tiêu chuẩn so sánh có ý nghĩa quan trọng là mức độ Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 5 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng đóng góp của cải cách ngoại thương cho việc xây dựng một môi trường thể chế chất lượng cao ở nước nhà. Giả thiết của tôi, được hỗ trợ bằng những chứng cứ thực nghiệm mà tôi sẽ nhắc đến dưới đây, cho rằng: một môi trường thể chế chất lượng cao sẽ mang đến những phần thưởng kinh tế lớn lao hơn so với cơ chế mậu dịch tự do hay việc nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới. Trên thực tế, có thể có sự lan truyền quan trọng nào đó giữa các mục tiêu này. Ta hãy đưa ra một ví dụ minh họa quan trọng, cơ chế mậu dịch tự do có thể làm giảm sự hối lộ và hoạt động tìm kiếm đặc lợi gắn liền với các biện pháp can thiệp về ngoại thương. Tương tự, các bó buộc về thuế quan của Tổ chức Thương mại Thế giới có thể giúp người ta có khả năng dự đoán được tốt hơn về các động cơ khuyến khích và củng cố quyền sở hữu – hai thuộc tính quan trọng của một khuôn khổ thể chế chất lượng cao. Nhưng cho dù mậu dịch tự do và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới có thể góp phần vào sự hình thành các thể chế chất lượng cao, nhưng những thể chế này không phải là một và không giống nhau. Sự phát triển thể chế phải mất thời gian và thường đòi hỏi những chọn lựa phi chính thống và chệch hướng. Một số trường hợp phát triển thu hút chú ý nhất trong thời kỳ hậu chiến tranh là sản phẩm của những thể thức cải cách song hành, tiệm tiến (Rodrik 2000b). Kiểu đầu tư vào xây dựng thể chế cần thiết cho sự nhất quán trọn vẹn với các hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới về đánh giá hải quan hay quyền sở hữu trí tuệ (IPRs) chẳng hạn, có thể chẳng phải là ưu tiên hàng đầu trong công việc của các quốc gia thu nhập thấp mà có những nhu cầu cấp thiết hơn (Finger và Schuler 2000). Vì nguồn nhân lực, năng lực hành chính, và vốn chính trị thì khan hiếm, đặc biệt tại các nước đang phát triển, nên các nhà hoạch định chính sách cần có sự cảm nhận tinh tế về những điều ưu tiên hàng đầu. Một ý nghĩa của mạch lập luận này là: chúng ta nên suy nghĩ về cơ chế mậu dịch tự do và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới như những yếu tố sẵn sàng để phục vụ cho các nhu cầu về thể chế của các nước đang phát triển, chứ không phải ngược lại. Hiểu được điều này, chính phủ các nước có thể thực hiện được cải cách ngoại thương một cách tốt đẹp. Những điều kiện tiên quyết về mặt thể chế để phát triển Cải cách giá cả – trong ngoại thương, trên thị trường lao động và thị trường sản phẩm, trong tài chính và trong thuế khoá – là lời kêu gọi đồng thanh của các nhà cải cách trong thập niên 80, cùng với bình ổn kinh tế vĩ mô và tư nhân hoá. Cho đến thập niên 90, người ta thấy rõ ràng là các động cơ khuyến khích không có tác dụng, hoặc chỉ mang đến những kết quả sai lầm khi không có sự hiện diện của các thể chế thỏa đáng. Có ba loại phát triển khác biệt nhau hợp lại giúp đưa thẳng các thể chế vào chương trình hoạt động của các nhà cải cách. Một là sự thất bại thảm hại trong cải cách giá cả và tư nhân hoá ở nước Nga khi thiếu vắng các công cụ pháp lý, qui định và chính trị nâng đỡ. Hai là tình trạng không thỏa mãn kéo dài với những cuộc cải cách định hướng thị trường ở châu Mỹ La tinh và nhận thức ngày càng tăng rằng các cuộc cải cách này đã không chú ý đến các cơ chế bảo hiểm và mạng lưới an sinh xã hội. Thứ ba và gần đây nhất là cuộc khủng hoảng tài chính ở châu Á, cho thấy rằng việc để cho tự do hoá tài chính chạy trước qui định điều tiết tài chính là tạo điều kiện cho thảm hoạ xảy ra. Một số nghiên cứu thực nghiệm gần đây đã bộc lộ rõ tầm quan trọng của các thể chế chất lượng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 6 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng cao trong việc định hình thành quả kinh tế (cụ thể, hãy tìm đọc Kaufmann, Kraay và Zoido Lobaton 1999; Acemoglu, Johnson và Robinson 2000). Đi theo Lin và Nugent (1995; 2306-07), ta nên suy nghĩ theo nghĩa rộng về các thể chế như “một hệ thống các qui tắc hành xử do con người soạn thảo ra để quản lý và định hình các tương tác giữa con người với nhau, một phần thông qua giúp họ hình thành những kỳ vọng về những điều mà người khác sẽ làm.” Tất cả những nền kinh tế thị trường vận hành trôi chảy đều gắn liền với một hệ thống các thể chế phi thị trường, mà không có nó cơ chế thị trường không thể vận hành thỏa đáng được. Sau đây tôi sẽ trình bày cụ thể năm loại thể chế hỗ trợ thị trường: các quyền đối với tài sản, các thể chế pháp luật qui định, các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mô, các thể chế bảo hiểm xã hội, và các thể chế quản lý xung đột. Tôi cũng nhấn mạnh vào tình trạng muôn màu muôn vẻ của các bố trí về thể chế mà tương thích với những thành quả kinh tế ưu việt. Quyền đối với tài sản Như North và Thomas (1973) và North và Weingast (1989), cũng như nhiều người khác đã lập luận, việc thiết lập các quyền đối với tài sản một cách đảm bảo và ổn định là một yếu tố then chốt trong sự phát triển của phương Tây và sự khởi đầu của tăng trưởng kinh tế hiện đại. Người ta lập luận rằng các nhà kinh doanh sẽ không có động cơ gì thôi thúc họ tích luỹ và phát minh trừ khi họ có đủ quyền kiểm soát sinh lợi từ tài sản được tạo ra hay cải thiện nhờ sự tích luỹ và phát minh đó. Lưu ý rằng từ then chốt ở đây là “kiểm soát” chứ không phải “sở hữu”. Quyền sở hữu chính thức đối với tài sản sẽ không có ý nghĩa gì nếu nó không mang đến quyền kiểm soát. Cũng vì lẽ đó, quyền kiểm soát đủ mạnh là có thể làm nên chuyện rồi, thậm chí khi không có quyền sở hữu chính thức đi chăng nữa. Ở nước Nga ngày nay, các cổ đông có quyền sở hữu tài sản nhưng thường thiếu sự kiểm soát hữu hiệu đối với các doanh nghiệp, trong khi tại các doanh nghiệp hương trấn của Trung Quốc, quyền kiểm soát ở đây đã đẩy mạnh hoạt động kinh doanh dù rằng quyền sở hữu không được phân định rõ ràng. Như những khác biệt trên cho thấy, việc thiết lập “quyền sở hữu tài sản” chẳng phải đơn thuần chỉ là việc thông qua một mảng luật pháp. Bản thân pháp luật không cần mà cũng chẳng đủ để mang đến sự bảo toàn quyền kiểm soát. Trên thực tế, quyền kiểm soát được chống đỡ bằng sự kết hợp giữa pháp luật, sự cưỡng chế tư nhân, các tập quán và truyền thống. Quyền kiểm soát có thể được phân phối một cách rộng rãi hơn hoặc eo hẹp hơn so với quyền sở hữu. Ngoài ra, quyền sở hữu hiếm khi có tính tuyệt đối, ngay cả khi được qui định chính thức bằng luật pháp. Mỗi xã hội tự quyết định phạm vi quyền sở hữu cho phép và những hạn chế có thể chấp nhận đối với việc thực hiện quyền. Quyền sở hữu tài sản trí tuệ được bảo vệ một cách nghiêm ngặt tại Hoa Kỳ và các xã hội tiên tiến nhưng không được bảo vệ tại nhiều quốc gia đang phát triển. Ngược lại, pháp luật về môi trường và qui hoạch tại các nước giàu lại hạn chế khả năng của các hộ gia đình và doanh nghiệp hành động theo ý thích bằng “tài sản” của họ nhiều hơn so với các nước đang phát triển. Tất cả các xã hội đều công nhận rằng quyền sở hữu tài sản tư nhân có thể phải được hạn chế nếu điều đó phục vụ cho một mục đích công cộng lớn lao hơn. Chính định nghĩa về những gì tạo thành một “mục đích công cộng lớn lao hơn” này mới thật là đa dạng. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 7 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng Các thể chế qui định giám sát Các thị trường phải chịu thất bại khi những người tham gia thị trường có những hành vi gian lận hay chống cạnh tranh. Cơ chế thị trường thất bại khi chi phí giao dịch làm ngăn cản việc nội bộ hoá các yếu tố ngoại tác công nghệ và các yếu tố ngoại tác khác không phải bằng tiền. Và cơ chế thị trường cũng thất bại khi tình trạng thông tin không hoàn hảo dẫn đến hiện tượng chọn lựa theo hướng bất lợi hay tâm lý ỷ lại. Các nhà kinh tế học thừa nhận những thất bại này của cơ chế thị trường và đã xây dựng những công cụ phân tích cần thiết để tư duy một cách hệ thống về hệ quả của sự thất bại này và các liệu pháp chữa trị khả dĩ. Lý thuyết “điều tốt hạng nhì”, cạnh tranh không hoàn hảo, sự uỷ quyền - thừa hành và soạn thảo cơ chế (ấy là chỉ mới kể tên một số lý thuyết mà thôi) mang đến sự lựa chọn đầy lúng túng về các công cụ pháp luật để đối phó với thất bại của thị trường. Nhưng các lý thuyết về kinh tế chính trị và lý thuyết chọn lựa công cộng khiến người ta phải cẩn trọng trước sự trông cậy hoàn toàn vào các công cụ này. Trên thực tế, mọi nền kinh tế thị trường thành công đều được giám sát bằng một bộ áo giáp đầy đủ của các thể chế pháp luật mà điều tiết sự chỉ đạo trên các thị trường hàng hoá, dịch vụ, lao động, tài sản và tài chính. Một vài từ viết tắt (bằng chữ đầu của các từ khác) ở Hoa Kỳ cũng đủ để ta hình dung được phạm vi các thể chế có liên quan: FTC (Uỷ ban Mậu dịch Liên bang), FDIC (Tổ chức Bảo hiểm Ký thác Liên bang), FCC, FAA, OSHA (Quản trị Sức khoẻ và An toàn Nghề nghiệp), SEC (Uỷ ban Giao dịch Chứng khoán), EPA (Đạo luật Bảo vệ Việc làm) v.v… Thật ra, thị trường càng tự do thì gánh nặng của các thể chế càng thêm nặng nề. Chẳng phải ngẫu nhiên mà Hoa Kỳ vừa có cả những thị trường tự do nhất thế giới, lại vừa có sự cưỡng chế thực thi luật chống độc quyền nghiêm ngặt nhất thế giới. Bài học rằng sự tự do thị trường đòi hỏi phải có sự thận trọng cảnh giác về thể chế pháp luật gần đây lại càng được nhấn mạnh bằng kinh nghiệm của Đông Á. Ở Hàn Quốc và Thái Lan, cũng như ở nhiều nước đang phát triển khác, tự do hoá tài chính và mở cửa tài khoản vốn đã dẫn đến khủng hoảng tài chính chính xác là do thiếu sự điều tiết và giám sát thận trọng. Tại các quốc gia đang phát triển, nơi mà thất bại của thị trường tràn lan, các thể chế giám sát có thể cần phải bao trùm nhiều hơn danh mục tiêu chuẩn gồm việc chống độc quyền, giám sát tài chính, qui định về chứng khoán v.v… Các mô hình gần đây về những điểm không hoàn hảo của thị trường tài chính và thất bại kết hợp cho ta thấy rõ ràng là sự can thiệp chiến lược của chính phủ thường là cần thiết để tránh các cạm bẫy cấp thấp và kêu gọi sự đáp ứng đầu tư tư nhân như mong đợi. 2 Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Đài Loan trong những năm 60 và 70 có thể được lý giải theo cách này. Sự trợ cấp sâu rộng và điều phối đầu tư tư nhân dưới sự chỉ đạo của chính phủ tại hai nền kinh tế này đóng một vai trò quan trọng trong việc chuẩn bị điều kiện thuận lợi cho tăng trưởng bền vững. Rõ ràng là nhiều quốc gia khác đã thử và đã thất bại khi tái tạo các bố trí về mặt thể chế này. Và ngay cả Hàn Quốc, cho dù thực hiện một chính sách tốt nhưng đã đi quá xa khi duy trì mối liên kết thể chế thoải mái giữa chính phủ và các chaebols mãi tới những năm 90, ở thời điểm này các mối quan hệ này có lẽ đã trở nên sai lệch chức năng. Một lần nữa, bài học là: các sắp xếp về thể chế thì biến đổi, và không những khác biệt nhau giữa các nước mà còn phải thay đổi trong phạm vi một đất nước theo thời gian. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 8 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng Các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mô Các thị trường không nhất thiết sẽ tự ổn định. Nhà kinh tế học Keynes và các cộng sự đã lo lắng về tình trạng thiếu hụt trong tổng cầu và thất nghiệp do nó gây ra. Các quan điểm gần đây hơn về bình ổn kinh tế vĩ mô nhấn mạnh đến tính bất ổn cố hữu của các thị trường tài chính và sự lan truyền của nó sang nền kinh tế thực. Tất cả các nền kinh tế tiên tiến đều có các thể chế ngân sách và tiền tệ để thực hiện chức năng bình ổn, họ đã học được những bài học gay go nhất về hậu quả của việc không có các thể chế bình ổn này. Có lẽ quan trọng hơn cả trong số các thể chế này là vai trò “người cho vay cứu cánh sau cùng” – thường là ngân hàng trung ương – để đảm bảo phòng vệ trước những cuộc khủng hoảng ngân hàng do tâm lý tự kỷ ám thị gây ra. Hiện đang có một trào lưu mạnh trong tư duy kinh tế vĩ mô tranh luận về khả năng hay tính hữu hiệu của việc ổn định kinh tế vĩ mô thông qua các chính sách tiền tệ và thu chi ngân sách. Cũng có một nhận thức trong giới chính sách, đặc biệt ở châu Mỹ La tinh, rằng các thể chế tiền tệ và ngân sách như hiện đang định hình, làm tăng thêm tính bất ổn kinh tế vĩ mô, chứ chẳng phải làm giảm, thông qua việc theo đuổi những chính sách có tính tuần hoàn chứ không phải chống lại tính tuần hoàn. Những phát triển này đã dẫn đến xu hướng hướng tới sự độc lập với ngân hàng trung ương và giúp mở ra một cuộc tranh luận mới về việc thiết kế các thể chế ngân sách vững mạnh hơn. Một số quốc gia (Argentina là ví dụ đáng kể nhất) đã từ bỏ vai trò người cho vay cứu cánh sau cùng trong nước bằng cách thay thế ngân hàng trung ương bằng một uỷ ban tiền tệ (currency board). Cuộc tranh luận về các uỷ ban tiền tệ và hiện tượng đô la hoá minh hoạ cho sự kiện hiển nhiên nhưng thường bị quên lãng là: các thể chế cần cho một quốc gia thì không độc lập với lịch sử của quốc gia đó. Các thể chế bảo hiểm xã hội Một trong những ảnh hưởng phát sinh của một nền kinh tế thị trường năng động là nó đưa cá nhân thoát ra khỏi sự vướng víu truyền thống của nhóm gia tộc, nhà thờ, tôn ti thứ bậc trong làng xã. Nhưng mặt trái của nó là nó nhổ bật gốc rễ con người ra khỏi các hệ thống nâng đỡ và các thể chế chia xẻ rủi ro truyền thống. Sự trao đổi quà cáp, ngày lễ hội, và các ràng buộc thân tộc – ấy là chỉ mới dẫn ra một số ít những sắp xếp xã hội để cân bằng sự phân phối nguồn lực trong các xã hội truyền thống – không còn mang chức năng bảo hiểm xã hội nữa. Và khi thị trường trải rộng, các phương cách truyền thống để quản trị rủi ro trước đây từng đảm bảo cho con người trước các rủi ro giờ đây trở nên kém hiệu quả hơn nhiều. Nền kinh tế thị trường hiện đại là nền kinh tế mà ở đó những rủi ro đặc thù (rủi ro cụ thể với từng cá nhân) đối với thu nhập và việc làm trở nên tràn ngập. Sự phát triển rộng rãi các chương trình bảo hiểm xã hội do nhà nước cung ứng trong thế kỷ 20 là một trong những đặc điểm nổi bật của sự tiến hoá của các nền kinh tế thị trường tiên tiến. Ở Hoa Kỳ, chính bi kịch của cuộc Đại Khủng hoảng đã lát đường cho những phát kiến lớn về mặt thể chế trong lĩnh vực này: an sinh xã hội, trợ cấp thất nghiệp, công tác công cộng, sở hữu công cộng, bảo hiểm tiền gửi và các liên hiệp pháp luật. Ở châu Au, cho đến cuối thế kỷ 19, gốc rễ của nhà nước phúc lợi đã có được trong một số trường hợp. Nhưng sự phát triển ấn tượng của các chương trình bảo hiểm xã hội, đặc biệt ở các nền kinh tế nhỏ hơn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 9 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng mở rộng cửa cho hoạt động ngoại thương, là một hiện tượng thời hậu Chiến tranh Thế giới II. Bảo hiểm xã hội không nhất thiết phải có hình thức của các chương trình chuyển giao được thanh toán bằng nguồn ngân sách nhà nước. Mô hình Đông Á, thể hiện rõ rệt qua trường hợp của Nhật Bản, là một mô hình mà trong đó bảo hiểm xã hội được cấp phát thông qua sự kết hợp của các hoạt động doanh nghiệp (chẳng hạn như phúc lợi xã hội do doanh nghiệp cấp phát hay công việc làm trọn đời), các lĩnh vực được che chở và được điều tiết (các cửa hàng phúc lợi của người già) và phương pháp tiến hành dần dần từng bước một trong việc tự do hoá và mở cửa ra bên ngoài. Bảo hiểm xã hội giúp hợp pháp hoá nền kinh tế thị trường vì nó làm cho nền kinh tế thị trường tương thích với sự bình ổn xã hội và sự cố kết xã hội. Nhưng các nhà nước phúc lợi hiện nay ở Tây Au và Hoa Kỳ dẫn đến một số chi phí kinh tế và xã hội – chi ngân sách nhà nước tăng vọt, một nền văn hoá “quyền hành”, tình trạng thất nghiệp dài hạn – đã trở nên ngày càng rõ rệt. Một phần do thực tế này nên các nước đang phát triển như những quốc gia ở châu Mỹ La tinh mà đã áp dụng mô hình kinh tế thị trường tiếp theo cuộc khủng hoảng nợ những năm 80 đã không chú ý đầy đủ đến việc tạo ra các thể chế bảo hiểm xã hội. Hậu quả là tình trạng bất an và phản ứng dữ dội chống lại cải cách. Làm thế nào các quốc gia này duy trì được sự cố kết xã hội khi đứng trước sự bất bình đẳng và các kết quả biến động, mà cả hai yếu tố này đang ngày càng trầm trọng thêm bởi sự trông cậy ngày càng nhiều vào các áp lực thị trường? Đây là một câu hỏi quan trọng mà không có câu trả lời rõ ràng. Các thể chế quản lý xung đột Các xã hội khác nhau ở cách phân chia trong từng xã hội. Một số xã hội hình thành từ một cộng đồng dân số đồng nhất về ngôn ngữ và chủng tộc, được đặc trưng bởi sự phân phối nguồn lực tương đối quân bình. Những xã hội khác có sự phân chia sâu sắc giữa các tầng lớp thu nhập và chủng tộc khác nhau. Sự phân chia này làm tổn hại đến sự hợp tác xã hội và sinh ra xung đột xã hội. Các nhà kinh tế học đã sử dụng các mô hình xung đột xã hội để làm rõ những vấn đề như: Tại sao chính phủ các nước trì hoãn công việc bình ổn trong khi việc chậm trễ này áp đặt chi phí lên tất cả các nhóm người? Tại sao các nước giàu tài nguyên thiên nhiên thường làm ăn kém cỏi hơn những nước khan hiếm tài nguyên thiên nhiên? Tại sao các cú sốc bên ngoài thường dẫn đến khủng hoảng kinh tế kéo dài, quá lớn so với những chi phí gián tiếp của bản thân các cú sốc ấy? Các xã hội lành mạnh có nhiều thể chế mà làm cho sự thất bại lớn về mặt hợp tác đó ít có khả năng xảy ra hơn. Ví dụ về các thể chế này là hệ thống pháp luật, bộ máy tư pháp chất lượng cao, các thể chế chính trị đại diện, bầu cử tự do, các liên minh ngoại thương độc lập, hợp tác xã hội, đại diện pháp chế của các nhóm thiểu số, và bảo hiểm xã hội. Điều mà làm cho các dàn xếp xã hội này vận hành như những thể chế giải quyết xung đột là: chúng tạo ra một “công nghệ cam kết” kép – chúng cảnh báo “người thắng” trong các xung đột xã hội rằng thắng lợi của họ sẽ có giới hạn, đồng thời đảm bảo với “kẻ thua” rằng họ sẽ không bị tước đoạt. Các dàn xếp xã hội này có xu hướng tăng cường các động cơ khuyến khích các nhóm xã hội hợp tác với nhau thông qua giảm thấp lợi lộc của các chiến lược bất hợp tác về mặt xã hội. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Bernard Hoekman 10 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng Chính sách ngoại thương và cải cách thể chế Mối liên kết giữa cải cách chính sách ngoại thương và các thể chế này là gì? Cải cách ngoại thương thường đòi hỏi phải “nhập khẩu” các thể chế từ nước ngoài. Đôi khi đây là kết quả của những hành động chính sách có chủ định để hài hoà các thể chế xã hội và kinh tế của một quốc gia với các thể chế kinh tế xã hội của các đối tác thương mại. Ví dụ, tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới đòi hỏi phải ban hành một hệ thống các tiêu chuẩn thể chế nhất định: không phân biệt đối xử trong thương mại và chính sách công nghiệp, minh bạch rõ ràng trong việc công bố các qui tắc thương mại, bảo vệ bản quyền và bằng phát minh nhất quán với qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới v.v…. Tương tự, tư cách thành viên Liên minh châu Au (EU) đòi hỏi phải thực hiện các yêu cầu bao quát về hành chính và pháp lý đã được đặt ra ở Brussels. Vào những lúc khác, việc hài hoà sự chênh lệch thể chế giữa các nước (institutional arbitrage) là kết quả của việc giải quyết các áp lực thị trường. Ví dụ, khả năng lưu chuyển người lao động trên khắp thế giới làm khó khăn hơn trong việc đánh thuế công ty và khiến cho các thể chế quốc gia thiên về việc đánh thuế các hàng hoá và yếu tố sản xuất phi ngoại thương như người lao động chẳng hạn. Sự hội nhập tài chính làm tăng mức đền bù cho sự ổn định kinh tế vĩ mô và làm cho sự độc lập với ngân hàng trung ương xem ra có vẻ đáng mơ ước hơn. Cuối cùng, sự mở cửa có thể làm thay đổi các thể chế quốc gia thông qua thay đổi những yếu tố ưu tiên làm nền tảng cho các thể chế đó. Tự do dân sự và tự do chính trị là những khái niệm nhập khẩu quan trọng nhất trong thế giới đang phát triển; nhu cầu đối với tính dân chủ mà những ý tưởng này dẫn tới là một sản phẩm trực tiếp của sự mở cửa theo ý nghĩa rộng này. Sự mua bán hưởng chênh lệch giá (arbitrage) trên thị trường hàng hoá và thị trường vốn, khi không có những điểm phức tạp của lý thuyết điều tốt hạng nhì, luôn đi liền với những kết quả đáng mong đợi về mặt chuẩn tắc; nó làm tăng tính hiệu quả. Nhưng người ta không thể đưa ra cùng một giả định như thế khi xem xét đến việc hài hoà sự chênh lệch thể chế giữa các nước. Không có định lý nào phát biểu rằng sự hài hoà, sự hội tụ về thể chế, hay sự “hội nhập sâu sắc” về thể chế thông qua ngoại thương vốn dĩ là đáng mong đợi. Cho dù nhiều ví dụ dẫn ra trên đây liên quan đến những kết quả đáng mong đợi (chẳng hạn như tính dân chủ cao hơn), nhưng điều này không đúng với mọi kết quả có thể có. Ta hãy nghĩ đến những nước đang đứng trước viễn cảnh thực hiện Chính sách Nông nghiệp Chung của Liên minh châu Au hay cơ chế chống phá giá của họ. Tất cả đều tuỳ thuộc vào tình huống và vào cách thức chính phủ các nước có thể sử dụng được các tình huống hài hoà thể chế đó như thế nào. Một cách mà chính phủ có thể sử dụng việc hài hoà sự chênh lệch thể chế để mang lại những ảnh hưởng tốt đẹp là nâng cao uy tín của các thể chế trong nước. Ví dụ, kỹ cương mới ban hành tại các quốc gia đang phát triển theo Tổ chức Thương mại Thế giới – trong những lĩnh vực như các ràng buộc về thuế quan, các biện pháp hạn chế định lượng, dịch vụ, trợ cấp, các biện pháp về đầu tư liên quan đến ngoại thương (TRIMs), và sở hữu trí tuệ – có thể được xem là giúp chính phủ các nước này khắc phục được những nhược điểm truyền thống trong phong cách quản lý của họ. Các kỹ cương này mang đến tính có thể dự đoán được, tính minh [...]... (NAFTA) cho nền kinh tế Mexico là yếu tố “không thể đảo ngược được” và “sự gắn bó keo sơn” mà hiệp định đã đóng góp vào các cuộc cải cách kinh tế của Mexico Ở châu Au, sự gia nhập của Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha vào Liên minh châu Au đã làm cho việc quay trở lại với chế độ độc tài quân sự ở các nước này trở thành gần như không thể được Tuy nhiên, các thể chế được du nhập từ nước ngoài có thể hoá ra... môi trường và lao động Việc hội nhập vào nền kinh tế thế giới cũng có những yêu cầu khác về mặt thể chế, tinh tế hơn Sự mở cửa ngụ ý sự va chạm với rủi ro bên ngoài nhiều hơn, và vì thế, sẽ có nhu cầu bảo hiểm xã hội nhiều hơn Việc cung ứng bảo hiểm xã hội nhiều hơn xem ra là yếu tố then chốt đàng sau sự cân đối thực nghiệm mà chính phủ các nước nhắm tới, nhiều hơn tại các nền kinh tế mà ngoại thương... các thể chế quản lý xung đột (Rodrik 1999) Người ta thường bỏ qua sự kiện là các nền kinh tế toàn cầu hoá thành công nhất của thời kỳ trước đây – các con rồng Đông Á – đã không phải tuân thủ những ràng buộc quốc tế và không phải tốn nhiều chi phí cho sự hội nhập trong kinh nghiệm tăng trưởng của họ vào những năm 60 và 70 Các qui tắc ngoại thương toàn cầu thực chất đã cho phép họ được “ăn theo”, và sự... trong nông nghiệp, công nghiệp và ngoại thương, vẫn duy trì các hình thức thể chế phi thị trường đồng thời vẫn sắp xếp các động cơ khuyến khích của thị trường ở mức cận biên, đã thành công rực rỡ Đây là những trường hợp mà sự thử nghiệm một cách sáng tạo với cải cách thể chế đã đạt được những phần thưởng mà rất có thể đã lớn lao hơn nhiều so với việc du nhập toàn bộ các thể chế từ những quốc gia công nghiệp... gia công nghiệp tiên tiến.3 Hội nhập vào nền kinh tế thế giới như một mô hình cải cách thể chế Tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới đòi hỏi phải có những cuộc cải cách thể chế mà không chỉ yêu cầu cao, mà còn thuộc vào một loại nhất định Người ta có thể đặt nghi vấn, như Michael Finger đã hùng hồn đưa ra nghi vấn về sự phù hợp giữa các cuộc cải cách này và nhu cầu của các nước đang phát triển,... tổ hợp đặc thù gồm các chiến lược chính thống và phi chính thống Thành công của nền kinh tế này phần lớn hình thành từ một khu chế xuất (EPZ) hoạt động theo các nguyên tắc mậu dịch tự do Khu chế xuất giúp bùng nổ hàng may mặc xuất khẩu sang các thị trường châu Au và đi kèm với bùng nổ đầu tư ở nước nhà Tuy nhiên, nền kinh tế đảo quốc này đã kết hợp khu chế xuất với một khu vực nội địa được bảo hộ chặt... trong phần còn lại của nền kinh tế và không làm tổn thương các ngành thay thế nhập khẩu Các cơ hội lợi nhuận mới được hình thành ở mức cận biên trong khi các cơ hội cũ vẫn được giữ nguyên không bị xáo trộn Người ta có thể dẫn ra những ví dụ khác về các cuộc cải cách phi chính thống mà đã tỏ ra thành công nhờ thích hợp với thực tế chính trị và và thể chế hiện hữu Sự hướng ngoại Bernard Hoekman 11 Biên... đổi khác hoàn toàn Không một cuộc cải cách thể chế nào cần cho việc bước vào nền kinh tế thế giới mà là xấu cả, và trên thực tế, phần lớn các cuộc cải cách đó có thể đáng mong đợi một cách độc lập với nhau, như tôi đã lập luận trên đây Một số có thể có những lợi ích bất ngờ Ví dụ, chính phủ một nước buộc phải bảo vệ quyền của các nhà đầu tư nước ngoài có thể cũng sẽ trở nên có xu hướng bảo vệ nhân... tự do hoá ngoại thương có thúc đẩy tăng trưởng hay chăng Câu trả lời thay đổi tuỳ theo việc các áp lực lợi thế cạnh tranh có đẩy các nguồn lực của nền kinh tế hướng tới những hoạt động mà tạo ra tăng trưởng dài hạn hay chăng (thông qua các yếu tố ngoại tác trong nghiên cứu và phát triển, mở rộng đa dạng sản phẩm, cải tiến chất lượng sản phẩm, và v.v…) hay là lại tách chúng ta khỏi các hoạt động đó Cuối... tại sao các nước này không thể được xem là những hình mẫu quảng cáo cho việc toàn cầu hoá ngày nay Hàn Quốc, Đài Loan, và các nền kinh tế Đông Á khác đã được tự do hành động theo những chính sách riêng của họ, và họ đã sử dụng điều đó tối đa Như trên đã lưu ý, họ đã kết hợp sự trông Bernard Hoekman 12 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa Bài . Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2005 – 2006 Ngoại thương: Thể chế và tác động Bài đọc Phát trịển, thương mại, và WTO Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng. đáo và nhất quán với nhu cầu về thể chế của nền kinh tế, nó có thể thúc đẩy những mức tăng trưởng kinh tế và tinh thần kinh doanh năng động một cách bất ngờ. Khi không được thiết kế kỹ lưỡng và. quyền đối với tài sản, các thể chế pháp luật qui định, các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mô, các thể chế bảo hiểm xã hội, và các thể chế quản lý xung đột. Tôi cũng nhấn mạnh vào tình trạng muôn màu