III. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Dàn trải, lãng phí, không hiệu quả là những tính từ quen thuộc gắn liền với các dự án bằng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước trong nhiều năm qua. Mặc dù cải cách công tác quản lý đầu tư từ ngân sách Nhà nước đã diễn ra trên mọi góc độ trong hơn 20 năm nhằm đổi mới nền kinh tế từ phân cấp quản lý, đến phân bổ, quản lý giá và vấn đề cấp phát, thanh toán vốn đầu tư. Tuy nhiên hiệu quả hoạt động đầu tư bằng nguồn vốn Ngân sách nhà Nước chưa được cải thiện rõ rệt. Nhưng một đồng vốn của Nhà nước bỏ ra, hiệu quả thu được bao nhiêu đều có thể được “cân đong” hợp lý nếu cơ chế quản lý, cách nghĩ và hành động dựa trên những nguyên tắc và nguyên lý khoa học và vì lợi ích toàn dân. Vì vậy để nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư từ ngân sách Nhà nước, cần đưa ra một vài giải pháp như sau: 3.1 Hoàn thiện phân cấp trong quản lý các dự án đầu tư Phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý trong đầu tư nói riêng là những nội dung quan trọng cấu thành chức năng quản lý nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân. Quản lý đầu tư hiểu là quản lý quy hoạch, kế hoạch cân đối và phân bổ các nguồn lực, quản lý sử dụng các nguồn lực được phân bổ đúng quy định và đạt hiệu quả cao nhất. Mục tiêu của phân cấp trong quản lý đầu tư nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả của hoạt động đầu tư. Nghĩa là đảm bảo phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành, đảm bảo việc chuẩn bị ra quyết định một cách nhanh nhất, đảm bảo cấp quyết định là cấp có đủ điều kiện cần thiết đối với việc ra quyết định, đảm bảo người ra quyết định là người duy nhất có quyền, đồng thời có trách nhiệm đối với quyết định Nội dung phân cấp quản lý: Xác định lĩnh vực, cấp phải lập quy hoạch phát triển và thời hạn tương ứng với từng cấp, vị trí, vai trò và mối quan hệ giữa các loại quy hoạch với nhau, tiêu chí phân cấp cho việc tổ chức thẩm định phê duyệt. Phân cấp trong quan lý cũng cần quy định rõ trách nhiệm đối với các đối tượng liên quan trong tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, nội dung quy hoạch, trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra thanh tra việc quản lý thực hiện quy hoạch. 3.2 Nâng cao chất lượng quy hoạch: Trong điều kiện phát triển kinh tế xã hội hiện nay, công tác quy hoạch ở nước ta cần phải xem xét, hoàn thiện để phù hợp với tình hình mới. − Công tác quy hoạch tổng thể cũng như quy hoạch chi tiết phải đi trước một bước và phải nghiên cứu xây dựng phê duyệt thẩm định chặt chẽ trên cơ sở phát huy thế mạnh của từng ngành, từng vùng, thường là phải kế hoạch 5 năm và đồng thời chất lượng quy hoạch phải phù hợp với thị trường, đúng định hướng đảm bảo cơ cấu vốn, cân đối vĩ mô. − Đổi mới mạnh mẽ công tác quy hoạch theo vùng, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội phải mang tính thống nhất và liên vùng. − Phải có quy hoạch từng giai đoạn phù hợp phát triển kinh tế xã hội của đất nước, phải lưu ý các vấn đề hội nhập quốc tế, thường xuyên cập nhật, bổ sung điều chỉnh. Để đảm bảo những yêu cầu trên cần thực hiện và hoàn thiện tốt: − Nhanh chóng tạo ra khung khổ pháp lý cho công tác quy hoạch, sớm ban hành các văn bản về quản lý Nhà nước đối với quy hoạch. − Đổi mới nội dung và phương pháp lập quy hoạch phát triển phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế. Tăng khả năng và nâng cao chất lượng công tác dự báo và thông tin cho các ngành, địa phương phục vụ công tác quy hoạch nhất là cung cấp thông tin kinh tế, thị trường, khoa học công nghệ. Đảm bảo quy hoạch là cơ sở vững chắc định hướng cho đầu tư và kinh doanh của mọi thành phần kinh tế. Kết hợp quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển ngành với quy hoạch sử dụng đất. − Các dự án đầu tư phải tuân thủ theo quy hoạch bao gồm: quy hoạch tổng thể, phát triển kinh tế xã hội, và quy hoạch phát triển, trong đó phải lấy quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành làm trọng tâm. Phải có các chế tài đủ mạnh đối với các dự án đầu tư không tuân thủ pháp luật, không thực hiện quy hoạch hoặc sai quy hoạch. Tổ chức tốt việc thẩm định các dự án quy hoạch, điều này có ý nghĩa quan trọng từng bước nâng cao chất lượng quy hoạch. Sau đó, cần nâng cao hơn nữa tính kết nối giữa các quy hoạch ngành vùng, quy hoạch tỉnh bằng cách rà soát chấn chỉnh công tác quy hoạch nhanh chóng khắc phục tình trạng” quy hoạch treo” Cần chấn chỉnh các khâu từ quy hoạch, xây dựng chiến lược đầu tư đến việc quản lý các nguồn vốn đầu tư. Thực hiện đầy đủ, đúng quy trình các bước của dự án từ việc chọn dự án, đấu thầu, thẩm định, thực hiện dự án. Công khai các quy trình thủ tục, thời hạn, trách nhiệm trong từng khâu của quá trình triển khai dự án. 3.3 Cải cách sửa đổi bổ sung văn bản chính sách, cách thức quản lý trong quá trình đầu tư Ban hành các văn bản về chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư dự án. Nhà nước cần sớm ban hành văn bản pháp quy về chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư dự án làm căn cứ tiến hành việc chống lãng phí, thất thoát nói chung và trong đầu tư dự án nói riêng; tổ chức tuyên truyền, phổ biến đến từng cán bộ, đảng viên, làm công tác quản lý Nhà Nước về dự án đầu tư thi hành nghiêm Luật Phòng, chống tham nhũng. Các bộ, ngành, địa phương cần lập lại kỉ cương trong đầu tư dự án thông qua kế hoạch triển khai thực hiện và tổng kết rút kinh nghiệm; thành lập các cơ quan chuyên trách về chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư dự án… Hoàn thiện cơ chế, chính sách về việc quản lý dự án đầu tư. Xây dựng đồng bộ các chính sách liên quan đến việc quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư như các chính sách về thuế, lãi suất, chính sách về lao động, đất đai…Tổ chức lại các Ban quản lý dự án, tổ chức tư vấn theo quy định về điều kiện năng lực của Luật xây dựng. Xây dựng mạng kiểm định xây dựng để quản lý chất lượng công trình xây dựng trong toàn quốc. Cải cách thủ tục hành chính theo hướng phân cấp mạnh, rõ trách nhiệm, giảm thời gian của các khâu trong quá trình đầu tư và xây dựng… Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý dự án. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng năng lực nghề nghiệp cho cán bộ quản lý phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế. Quản lý dự án phải trở thành một nghề mang tính chuyên nghiệp, quản lý rủi ro là nội dung quan trọng hàng đầu của quản lý dự án. Đào tạo những kiến thức cơ bản và tạo điều kiện để cán bộ quản lý nghiên cứu về kinh tế thị trường và các kiến thức liên quan như thị trường vốn, thị trường xây dựng, thị trường bất động sản Xây dựng, nâng cấp hệ thống thông tin, thống kê về kinh tế-xã hội, trước hết, là thông tin về kinh tế vĩ mô, về đầu tư Nhà nước; phân tích kịp thời, đầy đủ diễn biến tình hình kinh tế vĩ mô, diễn biến thị trường trong và ngoài nước; dự báo những biến động tác động đến kinh tế vĩ mô và đánh giá khả năng tác động của chúng đến ổn định kinh tế vĩ mô. 3.4 Nâng cao chất lượng công tác thẩm định hiệu quả của dự án Thẩm định dự án được tiến hành với tất cả các dự án thuộc mọi nguồn vốn, mọi thành phần kinh tế đặc biệt là các dự án đầu tư XDCB có vốn từ ngân sách nhà nước thì khâu thẩm định dự án đầu tư XDCB càng đóng vai trò quan trọng. Việc thẩm định, phân tích các lợi ích kinh tế, xã hội mà dự án đầu tư đem lại,… đảm bảo cho quá tình sử dụng vốn đúng mục đích và sinh lợi cho nền kinh tế cũng như chủ đầu tư. Bởi thế nâng cao chất lượng công tác thẩm định là vấn đề cần thiết để nâng cao hiệu quản quản lý đầu tư. Việc thẩm định chủ yếu dựa vào sự đánh giá của các cán bộ, chuyên gia trực tiếp thực hiện công tác này do đó chất lượng của công tác thẩm định phụ thuộc phần lớn ở năng lực, trình độ chuyên môn của những người làm công tác thẩm định. Cần thường xuyên cập nhật các thông tin về văn bản pháp luật mới, đưa cán bộ đi học tập kiến thức mới, kinh nghiệm mới trên Bộ Kế hoạch Đầu tư và các tỉnh bạn. Từ đó mới có thể tham mưu đề xuất với ban lãnh đạo để đưa ra các quyết định đầu tư chính xác đảm bảo hiệu quả đồng vốn đầu tư bỏ ra. Xây dựng hệ thống quy trình thẩm định rõ ràng, chặt chẽ, đảm bảo tính khách quan trên cơ sở bám sát theo các tiêu chuẩn quy định của nhà nước. Ban hành tiêu chí thẩm định, lựa chọn dự án đầu tư bằng vốn NSNN, tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội của dự án đầu tư; cơ chế phân bố vốn đầu tư Nhà nước theo hướng đầu tư tập trung, chất lượng và hiệu quả, phục vụ thúc đẩy hoặc dẫn dắt chuyển dịch cơ cấu kinh tế. 3.5 Quản lý tốt việc cấp phát vốn và thanh toán vốn đầu tư Việc cấp phát vốn đầu tư phải gắn với nhu cầu thực tế của công trình phù hợp với tiến độ thi công của các hạn mục công trình, tránh tình trạng cấp phát vốn tràn lan dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn không cao. Công tác cấp phát vốn đầu tư có thể theo hướng cụ thể như sau để đảm bảo vốn cho các công trình có thể thực hiện theo đúng tiến độ: - Dành 40% để thanh toán nợ xây dựng cơ bản hoàn thành - Dành 45% để phân bổ cho các công trình chuyển tiếp - Dành 15% để phân bổ cho các công trình mới đã đủ thủ tục đầu tư theo quy định Mặt khác, cần nâng cao chuyên môn của các cán bộ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản đề cao phẩm chất của cán bộ quản lý, đảm bảo cho công tác nghiệm thu công trình đúng với thiết kế, đảm bảo chất lượng công trình đưa vào sử dụng, qua đó nâng cao chất lượng thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản. 3.6 Đổi mới cơ chế giám sát, tăng cường thanh tra, kiểm toán đối với hoạt động đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Luật Ngân sách nhà nước cũng như các văn bản pháp quy có liên quan đến đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đã quy định rất chặt chẽ quy trình, cơ chế quản lý đầu tư từ khâu lập kế hoạch, xét duyệt, thẩm định kế hoạch, dự án đến khâu cấp phát quản lý vốn và quyết toán. Nói chung quy trình nhiều khi còn mang tính chất hình thức, đầu tư còn dàn trải theo cảm tính, thất thoát còn lớn, hiện tượng tiêu cực, tham nhũng còn xảy ra, nguồn vốn ngân sách nhà nước chưa được sử dụng có hiệu quả. Do đó cần hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước như sau: Thứ nhất, kiểm tra có vai trò đặc biệt quan trọng là vũ khí để đảm bảo chất lượng công việc, chống thất thoát tiêu cực trong đầu tư. Ngăn ngừa phát hiện những sai sót trong lập kế hoạch dự toán đầu tư, bảo đảm chất lượng đầu tư, chống tiêu cực tham nhũng. Thúc đẩy việc khai thác sử dụng hợp lý có hiệu quả nguồn vốn ngân sách nhà nước thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Thứ hai, Thực hiện giám sát ngay từ khâu bố trí đầu vào đảm bảo tuân thủ theo quy hoạch, kế hoạch được duyệt. Giám sát khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư. Đặc biệt trong cơ chế giám sát cần kiên quyết thực hiện khi dự án chưa làm rõ hiệu quả và tính khả thi không phê duyệt, không điều chỉnh dự án, nội dung đầu tư khi chưa có sự giám sát chặt chẽ và phân tích kỹ các yếu tố điều kiện thay đổi. Không cấp phát vốn tuỳ tiện khi chưa có sự phân tích giám sát chặt chẽ nghiêm sự tuân thủ quy chế. Thứ ba, kết hợp với cơ quan thanh tra các cấp, các loại hình thanh tra đối với hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước. Cần thay đổi nhận thức đối với công tác thanh tra. Coi đây là công việc quản lý nhằm chống tiêu cực tham nhũng, chống thất thoát lãng phí, do đó mà nó cần được thực hiện thường xuyên, liên tục. Tuy nhiên, không làm ảnh hưởng đến chất lượng công trình thi công kết hợp với thanh tra thường xuyên với thanh tra đột xuất, thanh tra toàn diện với thanh tra cục bộ. Cần phải có thái độ cương quyết, nghiêm túc trung thực thẳng thắn trong công tác thanh tra. Thứ tư, Kiểm toán nhà nước có vai trò quan trọng trong nền kinh tế thị trường. Xuất phát từ vai trò của kiểm toán mà trước tiên chúng ta cần hoàn thiện cơ sở pháp lý cho tổ chức hoạt động kiểm toán nhà nước cũng như tạo điều kiện thuận lợi để Kiểm toán nhà nước được báo cáo quyết toán các dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước. Nếu có thể thực hiện kiểm toán cả dự toán kế hoạch và quyết toán. Mặt khác, cần nâng cao nhận thức và thực hiện đầy đủ, nghiêm túc quy chế lập, thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách nhà nước. Cần đào tạo bồi dưỡng kiểm toán viên đồng thời xây dựng phương pháp kiểm toán tiên tiến hiện đại và trang bị phương tiện hiện đại cho kiểm toán viên. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong hoạt động đầu tư dự án. Thực hiện thường xuyên công tác thanh tra, kiểm tra trong hoạt động đầu tư dự án nhằm phát hiện, ngăn chặn những hành vi gây lãng phí, thất thoát tiền vốn của Nhà nước. Thanh tra nhằm phát hiện những thiếu sót, sơ hở trong cơ chế quản lý của Nhà nước, kiến nghị với Nhà nước để khắc phục và xử lý; thực hiện xử lý nghiêm sau kết luận thanh tra. Thực hiện chặt chẽ khâu lập, thẩm định trước khi trình phê duyệt dự án đầu tư. Sử dụng cơ chế thuê các tổ chức tư vấn có đủ điều kiện năng lực kiểm tra và thẩm tra chất lượng các sản phẩm của tất cả quá trình đầu tư dự án. Thành lập hệ thống mạng lưới kiểm tra chất lượng dự án trong phạm vi cả nước để quản lý, kiểm tra nhằm nâng cao hiệu quả dự án và trách nhiệm của các chủ thể tham gia hoạt động dự án. 3.7 Nâng cao hiệu quả hoạt động của ban quản lý dự án Ban quản lý dự án là người được đại diện cho chủ đầu tư nhưng không phải là chủ đầu tư đích thực do đó có thể thiếu đi sự ràng buộc về trách nhiệm quản lý tài sản, bảo toàn vốn khi dự án đi vào hoạt động, từ đó dẫn đến việc buông lỏng quản lý là một trong những nguyên nhân gây nên thất thoát, lãng phí trong đầu tư. Chính vì vậy cần có các biện pháp tổ chức lại ban quản lý dự án, gắn quyền hạn với trách nhiệm trong quá trình sử dụng vốn đầu tư và quản lý tài sản khi dự án kết thúc. Trong điều kiện trình độ khoa học và kỹ thuật phát triển mạnh mẽ, sự lạc hậu về công nghệ và tri thức là khó có thể tránh khỏi nên cần phải kiện toàn việc tổ chức ban quản lý dự án gắn với việc nâng cao trình độ quản lý cho các thành viên trong ban quản lý. Đối với mỗi dự án, công trình có đặc thù khác nhau do đó trong mô hình tổ chức ban quản lý dự án cần linh hoạt tránh sự râp khuôn cứng nhắc, áp dụng mô hình của tổ chức dự án này cho các dự án khác không tương thích. Cần có sự thanh tra kiểm tra, giám sát chặt chẽ hoạt động của ban quản lý dự án tránh tình trạng lợi dụng quyền hạn để tham ô, tham nhũng tài sản của công. Nâng cao năng lực quản lý đầu tư, hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư Nhà nước; Chỉ định cơ quan đầu mối phối hợp và chịu trách nhiệm cuối cùng trong kiểm tra. giám sát và đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội của các dự án đầu tư nói riêng và đầu tư Nhà nước nói chung. 3.8 Cải cách thủ tục nâng cao chất lượng công tác thanh quyết toán Để chấn chỉnh và tăng cường kỷ luật quyết toán công trình, dự án hoàn thành cần quy định chế độ trách nhiệm của cơ quan chủ quản đối với công tác này trên các mặt; đôn đốc và chỉ đạo làm công tác quyết toán cả về nội dung và thời gian, thẩm tra quyết toán trước khi phê duyệt. Cụ thể: - Xây dựng và công khai quy trình kiểm soát vốn đầu tư. Đây là giải pháp hữu hiệu để thực hiện tiết kiệm, ngăn ngừa tiêu cực xảy ra trong quá trình thực hiện và thanh toán vốn. - Khi cấp phát vốn cho các dự án đầu tư để thanh toán cho giá trị khối lượng thực hiện, cơ quan cấp phát cho vay phải kiểm tra chặt chẽ tính pháp lý của hồ sơ xin cấp phát. Đồng thời quy định rõ trách nhiệm từng khâu, từng cấp, từng đơn vị có liên quan một cách cụ thể, có chế độ thưởng phạt rõ ràng. - Đẩy nhanh tiến độ thực hiện kế hoạch để khắc phục tình trạng tỷ lệ vốn thanh toán so với giá trị khối lượng vốn thực hiện cao hơn tỷ lệ thanh toán so với kế hoạch. Muốn thế các dự án đầu tư phải xong bước trước mới ghi kế hoạch cho bước sau. Bên cạnh đó cần quy định trách nhiệm cụ thể về thời gian cho chủ đầu tư để thúc đẩy công tác nghiệm thu và làm thủ tục thanh toán. - Rà soát, kiểm tra, xác minh các khoản nợ đọng vốn trên cơ sở đó bố trí nguồn vốn để thanh toán dứt điểm đối với các dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng nhưng chưa được thanh toán - Các chủ đầu tư cần chủ động xây dựng kế hoạch, đảm bảo tiến độ thanh toán vốn từ những tháng đầu năm không nên tập trung vào những tháng cuối gây nhiều khó khăn cho công tác giải ngân vốn tại Kho bạc nhà nước. - Kho bạc nhà nước cần thường xuyên chuẩn bị, sẵn sàng các nguồn vốn để có thể thanh toán ngay khi dự án hoàn thành đủ điều kiện thanh toán. Đơn giản hóa thủ tục thanh toán, cải tiến các mẫu biểu, chứng từ, sử dụng hệ thống máy móc thanh toán hiện đại, để đảm bảo công tác thanh quyết toán được khẩn trương nhanh chóng. Cần có sự phối hợp chặt chẽ linh hoạt giữa kho bạc nhà nước- Sở tài chính vật giá và Sở Kế hoạch Đầu tư, Sở Xây dựng, chủ đầu tư để tổ chức tập huấn về công tác giải ngân vốn cho chủ đầu tư, thực hiện thanh toán vốn theo chế độ một cửa, đúng quy trình, thông thoáng, nhanh chóng và chặt chẽ . III. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Dàn trải, lãng phí, không hiệu quả là những tính từ quen thuộc gắn liền với các dự án bằng nguồn vốn đầu tư. bổ, quản lý giá và vấn đề cấp phát, thanh toán vốn đầu tư. Tuy nhiên hiệu quả hoạt động đầu tư bằng nguồn vốn Ngân sách nhà Nước chưa được cải thiện rõ rệt. Nhưng một đồng vốn của Nhà nước. nhà nước. Ban hành tiêu chí thẩm định, lựa chọn dự án đầu tư bằng vốn NSNN, tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội của dự án đầu tư; cơ chế phân bố vốn đầu tư Nhà nước theo hướng đầu tư tập