Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo.DOC

Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo

LỜI MỞ ĐẦU

Cùng với quá trình cải cách nền hành chính, Việt Nam đang đẩy mạnh công cuộc cải cách khu vực dịch vụ công, trong đó có việc đổi mới cơ chế quản lý của Nhà nước đối với các tổ chức sự nghiệp công luôn được gắn với vai trò chính yếu của Nhà nước Mục đích chính của những cải cách trong lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công tại Việt Nam thời gian qua không gì khác là hướng tới bảo đảm nguồn ngân sách của Nhà nước dành cho lĩnh vực này được sử dụng hiệu quả hơn, mọi người dân Việt Nam ngày càng được hưởng những dịch vụ công tốt hơn, công bằng hơn, với chất lượng đảm bảo.

Nhưng thực tế hiện nay việc đổi mới cơ chế quản lý các TCSN công vẫn rất chậm, không đồng bộ và không bắt nhịp cùng với quá trình cải cách nền kinh tế đất nước trong giai đoạn vừa qua Việc Nhà nước quá ôm đồm và cơ chế bao cấp chàn lan, tài trợ ngân sách chưa đúng mục đích và đúng đối tượng và Nhà nước vẫn chưa có quan điểm rõ ràng về vai trò của mình và vai trò của thị trường trong việc đảm bảo cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, đó những nguyên nhân chính làm cho các đơn vị sự nghiệp công hoạt động không hiệu quả

Cùng với quá trình phát triển kinh tế, thì việc đảm bảo có một cơ chế quản lý phù hợp để tạo điều kiện và phát huy hoạt động hiệu quả của các TCSN công là yêu cầu cấp bách quá trình phát triển đất nước Đặc biệt trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo, giáo dục luôn là vấn đề trung tâm của đời sống xã hội vì nó quyết định tương lai của mỗi người và của cả xã hội Thực trạng nhức nhối của nền giáo dục Việt Nam hiện nay - nguyên nhân làm trì trệ sự phát triển của Việt Nam.

Đảng và Nhà nước ta khẳng định giáo dục là quốc sách hàng đầu, và để có thể thực hiện thành công sự nghiệp đổi mới, sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước trong giai đoạn mới này vai trò của giáo dục và đào tạo

là rất lớn Việc chấn chỉnh, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của ngành là một vấn đề tất yếu mà Đảng và Nhà nước cần phải làm trong bối cảnh hiện nay Trước những yếu cầu đòi hỏi của quá trình đổi mới, Nhà nước cần có một cơ chế quản lý mới phù hợp với tình hình thực tế, để có thể nâng cao hiệu quả hoạt động của ngành, là một nhiệm vụ tất yếu phải làm Trong đó có việc cải cách, đổi mới cơ chế quản lý của ngành là một mấu chốt quyết định, trong đó đặc biệt là cơ chế quản lý tài chính.

Xuất phát từ thực tế và nhận thức được tầm quan trọng, của giáo dục & đào tạo trong thời đại mới, trong khuân khổ chuyên đề thực tập em đã chon đề

tài nghiên cứu của mình là “Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệpcông trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo”

Đề tài” Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnhvực giáo dục và đào tạo”, tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận cho việc đổi

mới cơ chế quản lý và phân tích đánh giá các chủ trương, chinh sách của Nhà nước cho việc đổi mới cơ chế quản lý các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo Trên cơ sở đó sẽ đề xuất một số khuyến nghị về cải cách

Phạm vi nghiên cứu của đề tài: đề tài chỉ giới hạn đối với các TCSN

công trong lĩnh vực GD-ĐT, và tập trung vào cơ chế nhân sự và cơ chế tài chính.

Phương pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp

nghiên cứu kết hợp các phương pháp phân tích tổng hợp số liệu, thống kê, so sánh, bảng biều

Kết cấu đề tài

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Chuyên đề được trình bày trong ba chương với các nội dung chính sau đây:

Chương I: Một số vấn đề lý luận cho việc đổi mới cơ chế tổ chức và quản lý các tổ chức sự nghiệp công.

Chương II: Thực trạng cơ chế tổ chức và quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo

Chương III: Một số kiến nghị giải pháp về đổi mới cơ chế quản lý các

tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo

1.1.1 Khái niệm hàng hóa và dich vụ công, vai tròcủa nhà nước trong việc cung cấp loại hàng hóa nàytrong nền kinh tế thị trường

1.1.1.1 Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công

Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công hay vẫn được gọi là hàng hóa công cộng, từ lâu đã có nhiều học giả nghiên cứu và có nhiều quan điểm về nó Ở Việt Nam, thuật ngữ hàng hóa công mới được đưa vào sử dụng và nghiên cứu trong những năm gần đây.

Hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về hàng hóa công cộng như theo S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus thì cho rằng: Hàng hóa công cộng là một loại hàng hóa có thể cho moi người ( trong một nước hoặc trong một thành phố) được hưởng với một giá không lớn hơn cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một người Việc hưởng thụ hàng hóa đó không thể chia cắt được và không thể loại trừ ai Đối chiếu với hàng hóa tư nhân, như bánh mỳ, nếu mà một người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được1

Có tác giả lại cho: Hàng hóa công cộng là hàng hóa mà khi một ai đó tiêu dùng thì nó không làm giảm mức tiêu dùng hàng hóa đó của người khác, là hàng hóa mà mọi người đều cần dùng, và khi nó đã được sản xuất ra thì không thể ngăn cản người dân tiêu dùng hàng hóa đó ( an ninh, trật tự xã hội,

1 S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus - Kinh tế học tập 2, ĐH KTQD, Hà nội 1989, trang 712

quốc phòng, giáo dục ) 2

Có quan điểm hàng hóa công3: là một hàng hóa hay dịch vụ mà nếu được cung cấp cho một người thì vẫn tồn tại cho những người khác mà không phát thêm chi phí nào Đây là điểm phân biệt với hàng hóa tư nhân, việc tiêu dùng hàng hóa tư nhân của người này sẽ ngăn cản việc tiêu dùng cùng hàng hóa đó của người khác Vì vậy một hàng hóa công cộng thuần túy phải hội tụ hai thuộc tính đó là “ không cạnh tranh hay không thể loại trừ” và “không có tính loại trừ trong tiêu dùng” Tính không loại trừ chỉ rõ hàng hóa công cộng khi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người mà không tao thêm chi phí (chi phí cận biên cho thêm một người sử dụng bằng không) Còn thuộc tính không cạnh tranh trong tiêu dùng được hiểu là hàng hóa công cộng có thể cung cấp phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ người tiêu dùng nào trong xã hội4, nó không thể ngăn cản bất kỳ ai tiêu dùng nó Chính lý do này dẫn đến xuất hiện kẻ ăn không, kẻ ăn không được hiểu là những người tìm cách hưởng thụ lợi ích của HHCC mà không đóng góp một đồng nào cho chi phí sản xuất và cung cấp nó Cũng có thể sử dụng một số biện pháp để loại trừ kẻ ăn không, nhưng việc áp dụng các biện pháp này có thể dẫn đến một trạng thái không đạt hiệu quả Pareto Vì việc có thêm nhiều người khác hưởng thụ HHCC thuần túy sẽ không làm lợi ích của bất kỳ ai trong xã hội bị giảm đi, và việc loại trừ kẻ ăn không cũng đòi hỏi nguồn lực để thực hiện.

Khi HHCC chỉ hội tụ một trong hai thuộc tính trên thì nó thuộc loại HHCC không thuần túy, như giáo dục, y tế, cứu hỏa.v.v Bản thân nó có sự

2 PGS.TS.Mai Văn Bưu – Giáo trình Quản lý học ĐH KTQD, tập 1, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà nội 2001

3 Theo từ điển Kinh tế học hiện đại – Macmillan (Daivid W.Pearce) Trong chuyên đề này, các khái niệm “hàng hóa công cộng”, “hàng hóa công” và “dịch vụ công” được hiểu và sử dụng như nhau.

4 GS.TS Đỗ Hoàng Toàn – Bài giảng Chính trị học trong Quản lý công(2007), ĐH KTQD

kết hợp giữa HHCC và hàng hóa tư, cho đến này thực tế thuật ngữ hàng hóa và dịch vụ công thường được dùng chung cho cả hai loại HHCC thuần túy và cả không thuần túy

Như vậy ở đây chúng ta có thể hiểu hàng hóa công cộng là những loại hàng hóa, những tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung mà thỏa mãm được ít nhất một trong hai thuộc tính: không có tính loại trừ và không có tính canh tranh trong tiêu dùng.

1.1.1.2 Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước

Hiện nay có nhiều hình thức cung ứng hàng hoá và dịch vụ công, trong đó Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng, nhà nước đảm bảo cho các hàng hóa và dịch vụ công được cung cấp cho người dân Hiện có một số hình thức cung ứng đã được sử dụng như sau:

- Chính phủ là cung ứng trực tiếp hàng hoá, dịch vụ công.

- Chính phủ chuyển trách nhiệm cung ứng cho chính quyền địa phương - Chính phủ ký hợp đồng thuê khu vực tư nhân, các tổ chức phi chính phủ cung cấp dịch vụ công.

- Nhà nước có thể bán, nhượng quyền kinh doanh sang cho khu vực tư nhân.

- Nhà nước thu hút sự tham gia của cộng đồng xã hội hoặc nhà nước hỗ trợ trực tiếp cho các hộ gia đình

Ví dụ: Một số hình thức cung ứng dịch vụ giáo dục và đào tạo được

chia theo nhà cung ứng xem trong Bảng sau.

Bảng 1: Một số hình thức cung ứng dịch giáo dục chia theo nhà cungứng.

Hình thức sở hữuLoại hình tổ chức

của nhà cung ứngDịch vụ giáo dục

Khu vực công Bộ/sở/vụ/văn phòng Trường trực thuộc Bộ giáo dục&đào tạo (quốc gia, tỉnh, huyện) phủ, các tổ chức tôn giáo điều hành Khu vực tư nhân

Nguồn: Ngân hàng Thế giới

Như vậy, khá phong phú về hình thức cung ứng các dịch vụ công, như bảng trên ta thấy có các loại tổ chức khác nhau, các loại hình sở hữu khác nhau tham gia cung cấp một loại dịch vụ giáo dục Điều này hoàn toàn không làm mờ đi vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, mà lại làm cho việc cung ứng các dịch vụ này trở nên linh hoạt và hiệu quả hơn nhiều Nhà nước đảm bảo việc hàng hoá và dịch vụ công phải được cung cấp cho người dân, nhưng không nhất thiết nhà nước phải là người duy nhất và trực tiếp cung ứng dịch vụ công Đặc biệt đối với các hàng hoá và dịch vụ công “không thuần tuý” như giáo dục, y tế v.v nên để khu vục khác tham gia cung ứng, do tính có tính loại trừ trong tiêu dùng của các hàng hoá này Nhưng sẽ là sai lầm nếu để thị trường hoàn toàn điều tiết việc cung ứng các dịch vụ công Vì vậy Nhà nước, cần đảm bảo chức năng điều tiết thị trường

đối với hàng hoá và dịch vụ đặc biệt này, đảm bảo về mặt thể chế để thị trường hoạt động Ngoài ra, khi phân phối dịch vụ công nhà nước cần đảm bảo các đối tượng dễ bị tổn thương, khu vực vùng sâu vùng xa, vùng còn nghèo khó phải được tiếp cận, đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng xã hội.

Nhưng nếu chỉ do nhà nước trực tiếp cung ứng hoàng hoá và dịch vụ công không thuần tuý thì cũng chưa chắc đảm bảo sẽ đạt được tính hiệu quả xã hội Vì khi đó nhà nước hoàn toàn đảm nhiệm việc cung ứng nên tính hiệu quả không cao, cứng nhắc và thiếu tính cạnh tranh trong cung ứng các hàng hoá và dịch vụ này Vì vậy cần phải chuyển đổi đa dạng hoá và mở rộng diện các nhà cung cấp, đặc biệt là các nhà cung cấp tư nhân là cần thiết Tuy nhiên, vẫn phải nhấn mạnh vai trò điều tiết của nhà nước để đảm bảo cho thị trường về các hàng hoá và dịch vụ công được vận hành một cách có hiệu quả

1.2.Một số vấn đề lý luận về đổi mới cơ chế tổ chức vàquản lý của các tổ chức sự nghiệp công

1.2.1 Lĩnh vực sự nghiệp và tổ chức sự nghiệpcông.

1.2.1.1 Lĩnh vực sự nghiệp

Thuật ngữ lĩnh vực sự nghiệp đã được sử dụng ở Việt Nam từ nhiều năm nay, từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung lẫn trong thời kỳ chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay Thuật ngữ này vẫn được dùng thông dụng để chỉ những hoạt động liên quan tới việc cung ứng dịch vụ công, phục vụ nhu cầu thiết yếu và đảm bảo chất lượng cuộc sống của con người Lĩnh vực sự nghiệp bao gồm những lĩnh vực như giáo dục & đào tạo, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, bảo hiểm xã hội, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ v.v Trong hệ thống danh mục thống kê quốc gia và trong danh mục các tổ chức được ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động

của nước ta, lĩnh vực sự nghiệp được xếp cùng nhóm với "khu vực dịch vụ", có lúc còn được ghép cùng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước để trở thành lĩnh vực "hành chính-sự nghiệp" Tuy nhiên thực chất lĩnh vực sự nghiệp có phạm vi hẹp hơn, chỉ giới hạn trong một số hoạt động cung ứng, chứ không phải cung ứng tất cả các loại dịch vụ công cho xã hội.

Dịch vụ công là một khái niệm rộng, bao gồm 3 nhóm dịch vụ chính như dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích Ở Việt Nam ta nhận thức và cách hiểu về dịch vụ công hiện vẫn chưa thật rõ ràng, còn có nhiều ý kiến khác nhau Chính vì sự thiếu thống nhất như vậy gây ra sự rắc rối cho xây dựng chính sách liên quan, đây là một vấn đề mang đậm nét Việt Nam.

Trong danh mục phân loại các dịch vụ do Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) xây dựng có đưa ra 10 nhóm dịch vụ chính và có tới 150 loại dịch vụ trong khuân khổ Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS) Trong đó, những hoạt động thuộc lĩnh vực sự nghiệp được đưa vào các nhóm như được trình bày trong Hộp 1 dưới đây.

Các hoạt động sự nghiệp thường có một số đặc điểm chung là: (1) Cung cấp các dịch vụ công;

(2) Thường mang tính chuyên môn (như y tế, giáo dục, thể thao, khoa học và công nghệ ), không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu phát triển con người, mục tiêu đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng cho con người;

(3) Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sao cho các dịch vụ này được cung cấp cho người dân của mình

Hộp 1: Phân loại một số lĩnh vực sự nghiệp liên quan trong danh

a Dịch vụ nghiên cứu triển khai (R&D) b Dịch vụ R&D về khoa học tự nhiên

c Dịch vụ R&D về khoa học xã hội và nhân văn d Các dịch vụ R&D khác

2 Dịch vụ giáo dục và đào tạo

a Dịch vụ giáo dục mầm non & tiểu học b Dịch vụ giáo dục phôt thông

b Dịch vụ thu gom chất thải

c Các dịch vụ vệ sinh và liên quan khác 4 Cá dịch vụ liên quan về y tế và xã hội

a Dịch vụ y tế bệnh viện

b Các dịch vụ khác liên quan tới sức khỏe con người c Cá dịch vụ xã hội khac

5 Dịch vụ giải trí, văn hóa và thể thao

a Dịch vụ giải trí ( nhà hát, xiếc, ban nhạc ) b Dịch vụ thông tấn báo chí

c Dịch vụ thư viện, lưu trữ, bảo tàng, và các dịch vụ văn hóa khác

d Dịch vụ thể thao và giải trí khác

(Trích từ trang web: http://www.wto.org; danh mục phân loại các dịch vụ của GATS trong khuân khổ WTO)

Ở Việt Nam ta, những đơn vị do Nhà nước hay các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội hoặc tư nhân thành lập với mục đích hoạt động là nhằm mục đích thúc đẩy sự tiến bộ chung của xã hội và phát triển toàn diện của con người thì được gọi là tổ chức sự nghiệp5 Những tổ chức sự nghiệp ở Việt Nam bao gồm:

- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về y tế, cứu trợ xã hội như các bệnh viên, trạm xá, y tế cơ quan, phòng khám y tế, kế hoạch hóa gia đình, hoạt động cứu trợ, các đơn vị hoạt động vệ sinh phòng dịch, hoạt động thú y

- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về giáo dục như: các cơ sở giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học và sau đại học

- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về văn hóa, thể thao, báo chí, truyền hình, nghiên cứu khoa học công nghệ, lưu trữ, thư việ, bảo tàng; về sân khấu, điện ảnh, âm nhạc, biểu diễn nghệ thuật

Theo loại hình sở hữu, các tổ chức sự nghiệp được phân thành bốn nhóm chính sau6

(1) Tổ chức sự nghiệp công: là những tổ chức sự nghiệp do Nhà nước thành lập, kinh phí hoạt động chủ yếu bằng nguồn ngân sách Nhà nước cấp.

(2) Tổ chức sự nghiệp bán công: là những tổ chức sự nghiệp thành lập trên cơ sở liên kết giữa Nhà nước và tổ chức ngoài Nhà nước để cùng nhau xây dựng cơ sở vật chất, quản lý, điều hành mọi hoạt động theo qui định của pháp luật.

(3) Tổ chức sự nghiệp do tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập.

(4) Tổ chức sự nghiệp dân lập: là tổ chức do một tổ chức hoặc cá nhân thành lập theo quy định của pháp luật.

5 Tổng cục Thống kê Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002

6 Tổng cục Thống kê Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002

Trong khuân khổ chuyên đề này chỉ đề cập tới các TCSN công hoạt động trong lĩnh vực y tế và giáo dục đao tạo, đây là những lĩnh vực mang tính quyết sách hàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay

1.2.1.3 Tổ chức sự nghiệp công

TCSN công trước hết phải là một TCSN, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và được quản lý theo qui định của pháp luật Ngoài ra, TCSN công được ngân sách nhà nước tài trợ để thực hiện các nhiệm vụ được giao.

Tùy vào lĩnh vực hoạt động, tính chất của lĩnh vực và nguồn thu mà các TCSN công có thể thuộc vào một trong hai nhóm: TCSN công có thu và TCSN công không có thu TCSN công có thu được hiểu là ngoài nguồn tài chính hoạt động từ ngân sách nhà nước cấp, các TCSN công còn được pháp luật cho phép thu phí, lệ phí từ người sử dụng "dịch vụ công" mà tổ chức đó cung cấp để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình

Sự có mặt của các TCSN công thể hiện việc thực hiện vai trò và trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung cấp dịch vụ phúc lợi xã hội thiết yếu cho mọi người dân của mình, thông qua các tổ chức do nhà nước lập ra Đây cũng là một việc làm tất yếu mà nhà nước khó có thể chối từ Sự cung ứng này là để sửa chữa các khuyết tật của thị trường và đảm bảo phúc lợi xã hội Dịch vụ công rất cần thiết đối với cuộc sống của con người, song tư nhân thường không muốn hoặc không có khả năng cung cấp Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên7, không phải bất cứ lĩnh vực sự nghiệp nào cũng phải do trực tiếp Nhà nước thực hiện Mà nhà nước cần phải nghiên cứu xác định làm rõ loại dịch vụ công nào thực sự cần thiết phải trực tiếp cung ứng, phạm vi đến đâu để tránh ôm đồm quá với khả năng cho phép, nhất là về tài chính và bộ

7 Mục 1.1.1.2 Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước

máy nhân sự Xu hướng chung của thế giới hiện nay là Nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện cung ứng những dịch vụ công cộng nào mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm Trong điều kiện Việt Nam, Nhà nước vừa đẩy mạnh xã hội hoá các loại dịch vụ công về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội đồng thời phân cấp mạnh, cụ thể cho các cấp chính quyền địa phương trực tiếp quản lý và thực hiện các loại dịch vụ công liên quan trực tiếp đến đời sống công dân, cộng đồng Chính phủ, các Bộ chỉ trực tiếp thực hiện cung cấp những loại dịch vụ quan trọng Ngoài ra các dịch vụ công mà xã hội có thể đảm nhận được nhà nước thực hiện chuyển giao, khuyến khích, tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, tư nhân thực hiện trong sự định hướng và hỗ trợ của nhà nước

Trong khuân khổ chuyên đề thực tập này, sẽ chỉ đề cập đến các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo Đây là lĩnh vực mang tính quyết sách hàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay Giáo dục, đào tạo là linh vực tạo ra nguồn lực quyết định cho sự phát triển đất nước trong tương lai, mang lại lợi ích chung cho toàn xã hội và lĩnh vực chi phí cho tương lai Nhà nước và xã hội phải quan tâm nếu muốn một tương lai tốt đẹp hơn đối với đất nước mình.

1.2.2 Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công

1.2.2.1 Khái niệm

Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công đó là phương thức quản lý của nhà nước đối với các TCSN, để các TCSN công hoạt động có hiệu quả, dịch vụ sự nghiệp đáp ứng được yêu cầu của xã hội, cả về số lượng và chất lượng dịch vụ Mà nhà nước quản lý thông qua các chính sách, qua các văn bản quy phạm pháp luật để điều tiết, quản lý các tổ chức sự nghiệp công này

Cơ chế ở đây đó là các chính sách của nhà nước, do vây khi xem xét cơ chế quản lý các tổ chức sụ nghiệp công là ta xem xét đến các chính sách của nhà nước đối với các tổ chức này.

Các TCSN công do nhà nước thành lập, là một bộ phận của bộ máy nhà nước nên cơ chế quản lý của các tổ chức này không khác gì nhiều so với cơ chế của các tổ chức hành chính nhà nước khác Tức là, nhà nước đầu tư cơ sở vật chất kỹ thuật, giao nhiệm vụ cần làm kèm theo cấp kinh phí thường xuyên để các tổ chức này hoạt động, đánh giá kết quả đạt được

Về hình thức pháp lý: Thông thường hoạt động của các TCSN công được điều chỉnh theo một bộ luật riêng, chẳng hạn như luật về các TCSN, luật về dịch vụ công Tuy nhiên, ở nhiều nước khác, những qui định về hoạt động của các TCSN công được thể hiện trong luật hành chính và hoặc không có luật riêng nào điều chỉnh Các TCSN công của Việt Nam rơi vào trường hợp thứ hai, tức là chưa có luật riêng điều chỉnh các hoạt động sự nghiệp nói

chung và TCSN công nói riêng

1.2.2.2 Nội dung

Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công tuỳ thuộc vào từng loại hình dịch vụ, nhưng nhìn chung nội dung cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công có đặc điểm chủ yếu như sau:

- Thường Nhà nước quản lý chặt chẽ các tổ chức này theo cơ chế hành chính, nhưng nhà nước có thể trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các TCSN công Các TCSN công được Nhà nước cấp kinh phí để xây

dựng cơ sở vật chất ban đầu cũng như chi thường xuyên để trả lương cho cán bộ.v.v Thì phải hoạt động theo sự phân công nhiệm vụ và quản lý hành chính của cơ quan chủ quản cấp trên.

- Kế hoạch và chương trình hoạt động của các TCSN công thường được các cơ quan nhà nước giao cụ thể, kèm theo đó là nguồn tài chính tương ứng được ngân sách cấp để các tổ chức này có thể thực hiện nhiệm vụ được giao

- Cơ chế quản lý nguồn nhân lực của TCSN công là tuyển nhân viên theo cơ chế tuyển chọn cạnh tranh, sau đó xếp lương theo qui định của nhà nước về thang bảng lương đã được xác định sẵn, ví dụ căn cứ vào trình độ và thâm niên công tác, loại hình dịch vụ.v.v.

- Cơ chế quản lý tài chính các TCSN công là các tổ chức này có thể được trao quyền tự chủ tài chính, nhưng thường là chịu sự quản lý tương đối chặt chẽ theo những chuẩn mực của nhà nước qui định về tài chính do nhận nguồn tài trợ từ NSNN Nhà nước có thể tiến hành kiểm tra, giám sát và kiểm toán tài chính các TCSN công, đồng thời tiến hành đánh giá hoạt động của các tổ chức này

- Cơ chế quản lý giá cả dịch vụ sự nghiệp (bất kể chất lượng dịch vụ đó tốt hay không) thường do nhà nước xác định hoặc kiểm soát

Cơ chế quản lý nói trên của các TCSN công đã phát huy tác dụng rất tốt trong thời kỳ sau chiến tranh thế giới thứ hai và phát triển kinh tế thị trường tại các nước trong nhiều thập kỷ của thế kỷ trước Ở các nước có nền kinh tế kế hoạch tập trung trước đây, cơ chế này cũng đã phát huy tác dụng và được coi là một trong những ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa Sở dĩ như vậy vì mọi người đều được hưởng các dịch vụ công như y tế, giáo dục miễn phí một cách bình đẳng, không phụ thuộc vào mức thu nhập của họ

1.2.3.4 Yêu cầu

Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công không còn phù hợp với tình hình, xu thế phát triển của thế giới hiện nay Cơ chế quản lý đó cần phải được thay đổi và đáp ứng được những yêu cầu sau:

Thứ nhất, cơ chế quản lý các TCSN công phải linh hoạt hơn, tăng tính

tự chủ cho các đơn vị này Nhà nước cũng cần phải thay đổi vai trò của mình từ "nhà nước trực tiếp cung ứng" chuyển sang "nhà nước bảo đảm cho các dịch vụ công được cung ứng tới người dân" một cách hiệu quả và có thể đưa cơ chế thị trường vào một số lĩnh vực, để tăng tính cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ.

Cơ chế phải tạo được mối liên hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước với người dân và mối liên hệ giữa TCSN công với người dân - người trực tiếp sử dụng dịch vụ Các cơ quan nhà nước phải tạo dựng được mối liên hệ chặt chẽ với người dân (người sử dụng dịch vụ) của mình để có những thông tin kịp thời về cách thức cung ứng cũng như chất lượng dịch vụ được cung ứng, để từ đó thể đưa ra cơ chế chính sách và cách thức cung ứng phù hợp với người sử dụng Hiện nay xu thế chung, người dân - những cử tri, ngày càng tham gia nhiều hơn vào quá trình xây dựng chính sách, giám sát thực hiện chính sách, từ đó tạo sức ép đối với Chính phủ các nước phải thực hiện cải cách, đổi mới các TCSN công

Thứ hai, cơ chế phải đảm bảo sao cho các TCSN công hoạt động linh

hoạt hơn, không có tính chất bị động, xơ cứng Vì hầu hết các TCSN công là nơi tập trung những chuyên gia có chuyên môn, các nhà khoa học có trình độ cao Do vậy cơ chế hoạt động lam sao phải phát huy được sự chủ động và sức sáng tạo của họ và để sử dụng đội ngũ lao động có trình độ làm việc một cách có hiệu quả

Thứ ba, phải tách biệt rõ cơ chế quản lý đối với các TCSN công và các

cơ quan quản lý hành chính, vì hai loại hình hoạt động là khác nhau, các TCSN công có chức năng trực tiếp cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, còn các cơ quan hành chính nhà nước chức năng quản lý hành chính Cơ chế chính sách của nhà nước phải nhất quán.

Thứ tư, cơ chế phải tăng quyền tự chủ hoạt động thực sự cho các cơ sở

công về các vấn đề tổ chức nội bộ, nhân sự, cơ chế trả lương và đặc biệt là cơ chế tài chính Kinh phí của Nhà nước chi cho lĩnh vực dịch vụ công chỉ có hạn, lại không được sử dụng hiệu quả, nhiều khi không đúng đối tượng Phân bổ nguồn kinh phí để thực hiện các dịch vụ công có sự bất hợp lý, dẫn đến sự cách biệt lớn về cung ứng dịch vụ công giữa các nhóm dân cư - giữa nhóm người có thu nhập cao và người có thu nhập thấp

Thứ tư, cơ chế quản lý của nhà nước phải kiểm soát và giám sát được

chất lượng dịch vụ được cung ứng Cơ chế quản lý hiện rất chi tiết, cụ thể nhiều hoạt động nội bộ của tổ chức Việc đánh giá các TCSN công phải dựa trên cơ sở kết quả và tác động thực tế tới xã hội, chú không thể đánh giá một cách thiếu khách quan dựa trên cơ sở hành chính bao cấp.

Thứ năm, cơ chế quản lý phải hướng các TCSN công hoạt động hướng

tới “người sử dụng" trong hoạt động của mình, bảo đảm sao cho dịch vụ do họ cung ứng thực sự thoả mãn nhu cầu người sử dụng Cơ chế hiện nay người sử dụng thường không thoả mãn với dịch vụ do các TCSN công cung ứng, nhưng lại không có nhiều khả năng lựa chọn.

Thứ sáu, hiện nay ngoài các TCSN công, đã xuất hiện hệ thống các

TCSN không phải của nhà nước, thuộc tư nhân hoặc của các tổ chức xã hội, tạo nên sự cạnh tranh mạnh mẽ đối với các TCSN công về chất lượng, giá cả dịch vụ.

Người sử dụng dịch vụ giờ đây đã có thể và có quyền lựa chọn những dịch vụ do nhiều loại TCSN cung ứng, tuỳ vào nhu cầu và khả năng chi trả chứ không chỉ dựa vào các dịch vụ do các TCSN công cung cấp như trước đây Do vậy cơ chế quản lý của nhà nước phải khuyến khích và tạo điều kiện để các tổ chức sự nghiệp ngoài công lập cùng tham gia cung ứng dịch vụ

1.2.3 Tổ chức sự nghiệp giáo dục và đào tạo

1.2.3.1 Khái niệm giáo dục và đào tạo

Con người là trung tâm của mọi sự phát triển, là vốn quý nhất của xã hội Con người sáng tạo ra xã hội, làm cho xã hội phát triển đến những đỉnh cao của nền văn minh nhân loại Trong quá trình phát triển, con người luôn luôn biết tự hoàn thiện mình, trở thành con người có trí tuệ cao và cách sống văn minh hơn

Trong các nguồn lực phát triển của mỗi quốc gia, nguồn lực con người là nhân tố quyết định đối với sự phát triển, đồng thời nó cũng là mục tiêu của sự phát triển hướng tới Đặc biệt đối với nước ta, trong quá trình phát triển đất nước, khi các nguồn lực khác còn hạn hẹp thì nguồn lực con người là nguồn lực quý báu nhất để phát triển đất nước.

Nguồn lực con người trước hết là sức mạnh trí tuệ, tay nghề của họ Sức mạnh của mỗicon người xét cho cùng là bắt nguồn từ những trí thức mà họ có được, từ khả năng vận dụng kiến thức đó vào hành động nhằm giải quyết các vấn đề thực tế Song những trí tuệ và kỹ năng làm việc của con người nó không tự nhiên mà có được Mà nó là kết quả của giáo dục và đào tạo và sự tự rèn luyên lâu dài của mỗi con người Cthể nói giáo dục luôn là mối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia, của cả nhân loại, nhằm đào tạo ra một nguồn nhân lực có trí tuệ cao, đáp ứng được những yếu cầu của sự phát triển của đất nước.

Như vậy giáo dục và đào tạo là gì?

Có thể hiểu giáo dục theo một khái niệm khái quát nhất là một quá trình bao gồm tất cả các hoạt động hướng vào sự phát triển và rèn luyện năng lực (trí thức, kỹ năng, kỹ sảo) và phẩm chất (niềm tin, đạo đức, thái đội ) ở con người để phát triển nhân cách đầy đủ và trở lên có giá trị tích cực đối với xã hội8

Còn có thể hiểu giáo dục là quá trình được tổ chức một cách có mục đích, có kế hoạch nhằm truyền đạt va lĩnh hội những kinh nghiệm của xã hội loài người.

Ở đây ta hiểu giáo dục theo một nghĩa hẹp hơn, giáo dục được tiến hành trong một phạm vi không gian hẹp hơn, nó gắn với hệ thống trường lớp Trong khuân khổ chuyên đề này chỉ dừng lại nghiên cứu giáo dục ở phạm vi hẹp hơn.

Đi cùng với khái niệm giáo dục thì còn có khái niệm đào tạo Đào tạo thì được hiểu nó là một dạng đặc thù của của giáo dục và nó hướng về kỹ năng, chuyên môn nghiệp vụ nghề nghiệp Đào tạo là quá trình phát triển hệ thống tri thức, kỹ năng, kỹ xảo và thái độ, tư cách đòi hỏi ở mỗi cá nhân để thực hiện một nhiệm chuyên môn nghề nghiệp nhất định.

Như vậy ta có thể hiểu, giáo dục và đào tạo là lĩnh vực hoạt động truyền đạt và cung cấp cho con người những kiến thức, kỹ năng lao động của xã hội loài người, tạo cho họ có khả năng biến kiến thức và kỹ năng đó thành hành động thực tế.

1.2.3.2 Đặc điểm của giáo dục, đào tạo

Giáo dục và đào có những đặc điểm chính sau:

8 Giáo trình Chính sách kinh tế xã hội, Khoa Khoa học quản lý, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà nội 2006

- Giáo dục, đào tạo một lĩnh vực không tạo ra sản phẩm để có thể hưởng thụ được ngay, mà nó là lĩnh vực chi phí cho tương lai, tạo ra lợi ích trong tương lai Đầu tư cho giáo dục là đầu tư cho tương lai của xã hội Vì vậy giáo dục cần phải có tầm nhìn xa hơn, ở mỗi quốc gia để chuẩn bị trước cho sự phát triển kinh tế ở mỗi giai đoạn nhất định thì giáo dục luôn đi trước một bước, để có thể bắt nhịp và đáp ứng được sự phát triển kinh tế ở giai đoạn đó.

- Kết quả của giáo dục và đào tạo, nó là sản phẩm có tính chất vô hình, tạo tiềm năng cho sự phát triển của xã hội, nó không phải là một sản phẩm vật chất cụ thể (hữu hình) để tiêu dùng

- Giáo dục và đào tạo được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, rất đa dạng: Do các tổ chức chuyên trách của nhà nước và xã hội trực tiếp đảm nhận thông qua việc giảng dạy theo trường lớp Gián tiếp qua sách vở và các kênh thông tin

- Giáo dục và đào tạo ngoài mang lại lợi ích trực tiếp cho người được hưởng giáo dục và đào tạo đó, mà còn mang lại lợi ích cho những người không trực tiếp được hưởng, nó mang lại lợi ích chung cho toàn xã hội Chính vì vậy, Nhà nước với vai trò đại diện cho lợi ích của toàn xã hội, phải chịu trách nhiệm đảm bảo dịch vụ giáo dục và đào tạo được cung ứng cho người dân.

1.2.3.3 Mục đích, vai trò của giáo dục và đào tạo

Cùng với quá trình phát triển của cả nhân loại, thì nền văn minh, các thành tựu khoa học – công nghệ, những trí thức của nhân loại luôn được tồn tại và phát triển Khi đó giáo dục và đào tạo với sứ mệnh của mình giúp con người tiếp cận nền tảng tri thức của nhân loại và có được tri thức, kỹ năng Giúp con chuyển giao nền văn minh, các thành tựu khoa học - công nghệ , những hiểu hiết, những tri thức về quy luật tự nhiên và xã hội.v.v cho các thế

hệ sau, giáo dục tiếp tục giúp các thế hệ sau phát triển dựa trên nền tảng tri đã có

Giáo dục và đào tạo giúp con người làm quen, tiếp nhận các giá trị và chuẩn mực của xã hôi, để từ đó con người có được cơ chế kiểm soát và điều chỉnh hành vi của mình trong cuộc sống xã hội.

Giáo dục và đào tạo là cơ sở phát triển nhân lực, tạo ra nguồn nhân lực quyết định cho sự phát triển đất nước trong tương lai, nó gắn liền với mục tiêu chiến lược phát triển, cơ cấu kinh tế của đất nước Vì vậy, nếu nhà nước không có những biện pháp thích hợp để định hướng công tác giáo dục và đào tạo thì sẽ dẫn đến một cơ cấu đào tạo ngành nghề bất hợp lý ghê gớm, làm trệch hướng phát triển của đất nước so với các mục tiêu đã đề ra.

1.2.3.4 Các loại hình tổ chức sự nghiệp công trong giáo dục và đàotạo

Hiện nay các tổ chức sự nghiệp trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo được chia thành 4 loại hình chủ yếu sau:

(1) Cơ sở giáo dục công lập: Do nhà nước thành lập và được quản lý theo qui định của pháp luật được nhà nước tài trợ ngân sách để thực hiện các nhiệm vụi được giao

(2) Cơ sở giáo dục bán công: do Nhà nước thành lập trên cơ sở huy động các tổ chức, cá nhân, thuộc mọi thành phần kinh tế cùng đầu tư xây dựng cơ sở vật chất Trường bán công thuộc sở hữu nhà nước, do các cơ quan nhà nước cấp TƯ, tỉnh, quận/huyện, xã quản lý, nhưng mọi chi phí hoạt động được trang trải bằng lệ phí do học sinh đóng góp.

(3) Cơ sở giáo dục dân lập: do các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế xin phép thành lập và tự đầu tư bằng nguồn vốn ngoài NSNN Các trường dân lập do các tổ chức phi Chính phủ hoặc hiệp hội như công

đoàn, hợp tác xã, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ sở hữu và quản lý Cũng giống như cơ sở bán công, các trường này tự trang trải toàn bộ chi phí.

(4) Cơ sở giáo dục tư thục: do cá nhân hay một nhóm cá nhân xin phép thành lập và đầu tư Các cơ sở này do các cá nhân sở hữu và quản lý.

Tất cả các cơ sở giáo dục bán công, dân lập, tư thục được gọi chung là cơ sở giáo dục ngoài công lập Hoạt động của các tổ chức này trong những năm qua đã đóng góp một phần rất quan trọng vào sự nghiệp giáo dục nước nhà Việc xã hội hoá và đa dạng hoá các loại hình giáo dục đã góp phần mở rộng cơ hội học tập cho người dân, nhiều trẻ em, học sinh, sinh viên được đến trường và tiếp cận với kiến thức, đã góp phần nâng cao mặt bằng dân trí của đất nước.

1.2.3.5 Cơ chế quản lý các tổ chức giáo dục và đào tạo

Hệ thống giáo dục-đào tạo của Việt Nam trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung hầu như chỉ bao gồm các cơ sở công lập Khi đó Nhà nước đảm nhận việc cung ứng dịch vụ giáo dục các cấp cho xã hội, Nhà nước cấp tài chính và tổ chức cung cấp dịch vụ theo kế hoạch Nhà nước nắm quyền kiểm soát mọi hoạt động của nhà trường, các cơ sở nghiên cứu phát triển khoa học công nghệ và các đơn vị sản xuất trang thiết bị giáo dục-đào tạo Những người làm trong ngành giáo dục (giảng viên, giáo viên, công chức, cán bộ quản lý và công nhân làm việc tại các cơ sở sản xuất thiết bị dạy học ) đều thuộc biên chế nhà nước Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo trong báo cáo này chỉ giới hạn cho các đơn vị công lập cung cấp dịch vụ giáo dục-đào tạo hoạt động bằng nguồn ngân sách (toàn bộ hoặc một phần), cụ thể hơn là các trường công thuộc hệ giáo dục mầm non và phổ thông, giáo dục dạy nghề và giáo dục đại học.

Khi đất nước đổi mới, nền kinh tế chuyển sang nền kinh tế thị trường và thực hiện chủ trương đa dạng hóa các loại hình trường thuộc sở hữu ngoài nhà nước đòi hỏi phải hình thành khung pháp lý cho hoạt động của các tổ chức công nói riêng và của hệ thống giáo dục nói chung Trước yêu cầu của thực tế hành lang pháp lý này tuy nhiên ra đời chậm, bắt đầu bằng Luật giáo dục năm 1998 và hoạt động của các cơ sở công chịu sự điều chỉnh trực tiếp và chịu ảnh hưởng gián tiếp của nhiều văn bản pháp quy, quan trọng nhất là Luật giáo dục năm 1998, sau này là Luật giáo dục 2005 và quy định về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

The cơ chế hiện hành, tất cả loại hình trường hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và có quyền bình đẳng trước pháp luật Các cơ sở giáo dục và đào tạo, không phân biệt loại hình sở hữu, chịu sự quản lý hành chính trực tiếp hoặc gián tiếp của các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và địa phương phù hợp với chức trách, nhiệm vụ và phạm vi do chính phủ phân cấp Trường liên kết-liên doanh với nước ngoài và trường nước ngoài hoạt động có thể vì mục tiêu lợi nhuận hoặc không vì mục tiêu lợi nhuận Các cơ sở vì mục tiêu lợi nhuận hoạt động theo quy định của Nghị định số 06/2000/NĐ-CP, trong khi cơ sở không vì mục tiêu lợi nhuận hoạt động theo quy định của Nghị định số 18/2000/NĐ-CP.

Khung pháp lý hiện hành cũng quy định thực hiện phân cấp triệt để về quản lý đối với các trường công Bộ Giáo dục và Đào tạo có trách nhiệm chung xây dựng và triển khai thực hiện chính sách trong toàn ngành giáo dục và đào tạo Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội có trách nhiệm quản lý hệ thống các cơ sở dạy nghề Nếu phân theo loại trường, các cơ sở giáo dục đại học và một phần chủ yếu giáo dục nghề nghiệp thuộc quyền quản lý của các Bộ Cấp tỉnh quản lý các cơ sở giáo dục trung học và cấp huyện/quận và xã quản lý giáo dục tiểu học và mầm non Cơ chế phân cấp đang thực hiện việc

giảm dần sự chi phối của cấp trung ương bằng việc tăng quyền chủ động cho các cơ sở giáo dục-đào tạo, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính

Cơ sở để thành lập một cơ sở giáo dục công phụ thuộc vào quy hoạch phát triển ngành nhằm đạt các chỉ tiêu giáo dục đã được Chính phủ thông qua Cơ sở pháp lý quy định việc thành lập, sáp nhập, chia tách, hình thức tổ chức và hoạt động của các trường được thực hiện theo Nghị định 43/CP năm 2000 Theo đó, cơ sở giáo dục công lập do Nhà nước thành lập, bổ nhiệm cán bộ quản lý và giao chỉ tiêu biên chế Đồng thời Nhà nước quản lý, đầu tư về cơ sở vật chất, cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên Về nguyên tắc, trường đại học do cấp Bộ GD&ĐT và trường cao đẳng do Ủy ban nhân dân các tỉnh thẩm định và quyết định thành lập Tổ chức và quy chế hoạt động của từng loại trường lại được quy định riêng và theo thẩm quyền đã phân cấp Tuy nhiên, các văn bản này chủ yếu bao gồm các quy định mang tính chuyên ngành (như tuyển sinh, quy chế dạy, đào tạo v.v.) và hoạt động của các trường công chịu ảnh hưởng của nhiều cơ chế và chính sách được quy định tại các văn bản khác Do đó, đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức này đòi hỏi phải xem xét cả các cơ chế chính sách khác đó

CHƯƠNG II

THỰC TRANG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÁC TỔ CHỨC SỰ NGHIỆPCÔNG TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO

2.1 Một vài nét về các tổ chức sự nghiệp công ở Việt Nam.

Trong công cuộc đổi mới kinh tế và phát triển đất nước trong hơn hai thập kỷ qua, cùng với quá trình phát triển kinh tế mạnh mẽ nền kinh tế đất nước liên tục tăng trưởng cao (trung bình từ 7- 8% năm), nước ta cũng đã đạt được những kết quả khá ấn tượng trong việc cải thiện đời sống và phúc lợi xã hội của người dân Hệ thống dịch vụ phúc lợi xã hội đã và đang được đổi mới và ngày càng phát triển, đáp ứng phần nào nhu cầu ngày càng tăng của người dân về cáo loại hình dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, bảo vệ môi trường.v.v Theo kết quả đánh giá tại Báo cáo phát triển con người của Liên hợp quốc, chỉ số phát triển con người HDI của Việt Nam không ngừng được cải thiện và luôn được xếp hạng cao hơn so với trình độ phát triển kinh tế Nếu như chỉ số HDI của Việt Nam năm 1992 mới đạt 0,539 và đứng thứ 120/174 nước thì đến năm 2000, HDI của Việt Nam là 0,688, đứng thứ 109/173 nước Năm 2005, HDI của Việt Nam là 0,733, xếp thứ 105/177 nước trong khi xếp hạng theo chỉ số GDP (theo GDP bình quân đầu người theo ngang giá sức mua-PPP) cùng năm là 113/177 nước9.

Những điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân đã được cải thiện đáng kể trong hai thập kỷ qua Theo đánh giá của nhiều tổ chức quốc tế, nước ta đã và đang đạt được những thành tích ấn tượng trong quá trình thực hiện mục tiêu thiên niên kỷ (MDG) mà LHQ đã khởi xướng Theo đó, Việt Nam sẽ đạt được nhiều chỉ tiêu phát triển của thiên niên kỷ vào thời điểm trước thời hạn năm 2015 (xem Bảng 2).

9 Báo cáo Phát triển con người 2007/2008 của Liên hợp quốc

Bảng 2: Thành tựu của Việt Nam về đáp ứng dịch vụ phúc lợi tương

Môi trường

Dân số sử dụng công trình vệ sinh đã được cải thiện

Nguồn: Báo cáo Phát triển con người 2007/2008 của Liên hợp quốc

Các kết quả đạt được nói trên là nhờ những nỗ lực to lớn của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo đảm cung ứng ngày càng tốt hơn các dịch vụ xã hội cho người dân Nhà nước luôn dành một phần rất lớn NSNN để chi cho các lĩnh

vực sự nghiệp công như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá thể thao, NSNN chi cho các lĩnh vực này không ngừng tăng lên trong hơn một thập kỷ qua (xem sơ đồ 1) Tại thời điểm năm 2004, tỷ trọng trong chi ngân sách Nhà nước cho một số lĩnh vực sự nghiệp cơ bản cao nhất là cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo ở mức 15,7%; y tế đạt 5,3%, KHCN & BVMT 1,7% và văn hóa thể thao được cấp 2,9% ngân sách nhà nước Nhờ đó, năng lực cũng như kết quả cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công cho người dân không ngừng được cải thiện và ngày càng phát triển tốt hơn ( xem thêm Bảng 3)

Sơ đồ 1: Chi ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực sự nghiệp công

Bảng 3: Kết quả cung ứng một số dịch vụ sự nghiệp công chủ yếu ở Việt Nam năm 2000 – 2006

Nguồn: Niên giám thống kê 2006 Tổng cục thống kế, 2007.

Tuy vậy, những con số nói trên chưa thật sự phản ánh được hết chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam ta hiện nay Trên thực tế hiện nay, các dịch vụ sự nghiệp công được cung cấp nhìn chung

10 Chưa bao gồm khu vực y tế tư nhân.

vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội ngày một gia tăng, vẫn còn chưa tương xứng với những nguồn lực mà Nhà nước đã bỏ ra để duy trì và phát triển nó trong những năm qua So với những tiến bộ đầy ấn tượng về phát triển kinh tế thì việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công vận còn đi sau Hiện nay vẫn còn tồn tại sự bất bình đẳng về điều kiện, khả năng tiếp cận dịch vụ sự nghiệp công giữa các nhóm dân cư có thu nhập khác nhau, giữa các vùng miền, giữa thành thị và nông thôn Khoảng cách bất bình đẳng này ngày càng gia tăng trong những năm gần đây Điều này sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của một quốc gia, trước tình hình hiện nay, tại Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa X vừa qua đã họp và đánh giá tổng quát tình hình hiện nay là “cơ chế chính sách phát triển các lĩnh vực sự nghiệp như văn hóa, xã hội đổi mới còn chậm chạp; chất lượng dịch vụ y tế, giáo dục đào tạo còn thấp và đáng báo động; hệ thống an sinh xã hội còn sơ khai; tỷ lệ người tham gia bảo hiểm thấp Nhiều vấn đề bức xúc trong xã hội và bảo vệ môi trường chưa được giải quyết tốt”11 Trước tình hình thực tế hiện nay, Đảng và Nhà nước ta cần phải quan tâm hơn đến việc đảm bảo sự công băng bình đẳng trong xã hội, cũng như dịch vụ sự nghiệp công của chúng ta đáp ứng được những nhu cầu của xã hội.

1.2.1 Bối cảnh dẫn đến Nhà nước cần phải đổi mới cơ chế quản lýcác TCSN công

Trong nhiều năm qua các dịch vụ sự nghiệp ở Việt Nam đều do các tổ chức sự nghiệp công đảm nhiệm cung ứng cho xã hội Nhà nước là người thành lập các tổ chức này và giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo kế hoạch của Nhà nước, Nhà nước bao cấp ngân sách để các tổ chức này

11 Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN Tháng 01/2008.

hoạt động và cung ứng dịch vụ cho xã hội theo giá do Nhà nước qui định Khi đó Nhà nước cũng là người đánh giá chất lượng và kết quả cung ứng dịch vụ sự nghiệp công Tuy nhiên, cho tới năm 1997, thì Đảng và Nhà nước bắt đầu đề ra chủ trương xã hội hoá cung ứng dịch vụ công Khi đất nước chuyển sang cơ chế thị trường định hướng XHCN và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế diễn ra ngày càng sâu sắc thì cơ chế cung ứng dịch vụ sự nghiệp công này đã bộ lộ những bất cập, đòi hỏi phải nhanh chóng đổi mới cơ chế quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực này.

2.1.1.1 Yếu tố khách quan

- Trong hơn hai thập kỷ tiến hành công cuộc đổi mới kinh tế, nền kinh tế Việt Nam đã chuyển từ kinh tế kế hoạch tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường định hướng XHCN Điều này đòi hỏi cơ chế quản lý các TCSN công cũng cần phải được thay đổi để bắt nhịp được với điều kiện mới Khi đó Nhà nước cần phải có cơ chế chính sách bảo đảm sao cho người dân có điều kiện tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ sự nghiệp công12.

- Cùng với quá trình phát triển kinh tế, đời sống và thu nhập của người dân ngày càng được cải thiện, khi đó nhu cầu của họ về các dịch vụ phúc lợi xã hội ngày càng gia tăng, đòi hỏi cả về số lượng lẫn chất lượng Trong khi đó với nguồn lực hạn chế, Nhà nước khó có thể thỏa mãn đầy đủ mọi nhu cầu của người dân về cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công

- Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và những cam kết của Việt Nam sau khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi nước ta phải từng bước mở cửa thị trường, trong đó có cả thị trường dịch vụ, tạo điều kiện để các nhà đầu tư nước ngoài cũng có thể tham gia cung ứng các loại hình dịch vụ, trong đó có dịch vụ sự nghiệp công.

12 Xem thêm phần phân tích mục: 1.1.2.3 Tổ chức sự nghiệp công

2.1.1.2 Yếu tố chủ quan

- Ngân sách nhà nước những năm qua luôn dành cho các lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công ngày càng tăng về số tuyệt đối, song nếu tính theo tỷ trọng trong tổng chi ngân sách thì dường như không có nhiều thay đổi (sơ đồ 1), trong khi dân số Việt Nam ngày càng tăng, nhu cầu đối với dịch vụ sự ngiệp công ngày càng lớn hơn Ngân sách cấp cho các tổ chức sự nghiệp công lập giáo dục rất hạn chế, chủ yếu mới đủ để trả lương cho các cán bộ làm việc, không đủ để đầu tư chiều sâu và nâng cao nghiệp vụ cho cán bộ, chưa nói đến để đầu tư chiều sâu và đổi mới trang thiết bị Trong thời kỳ 2000-2004, trung bình 76% ngân sách Nhà nước chi cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo là để chi thường xuyên, chủ yếu là để chi lương cho lực lượng giáo viên và cán bộ làm việc trong lĩnh vực này; chỉ còn 24% tổng chi được dùng cho đầu tư Nguồn lực từ ngân sách cho đầu tư hạn chế nên Nhà nước không thể cải thiện tốt điều kiện vật chất tại mọi trường học; đổi mới các thiết bị dạy và học Đặc biệt, nguồn lực có hạn, khiến cho Nhà nước không thể đủ lực để mở rộng các chương trình quốc gia hỗ trợ những vùng, miền khó khăn, phát triển hệ thống bảo trợ xã hội để bảo vệ những nhóm người yếu thế, dễ bị tổn thương

- Năng lực đáp ứng nhu cầu xã hội của hệ thống các tổ chức sự nghiệp công lập trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công hạn chế Mặc dù hệ thống các tổ chức sự nghiệp công lập đã tăng lên trong thời gian gần đây (như thể hiện ở bảng 2) nhưng tốc độ tăng này chưa theo kịp nhu cầu phát triển nhanh chóng của xã hội cả về số lượng và chất lượng Chất lượng giáo dục hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu; chất lượng đào tạo chưa dựa trên nhu cầu của xã hội, dẫn đến lãng phí lớn do phải đào tạo lại nguồn nhân lực đã qua đào tạo

- Cách thức tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập mang nặng tính hành chính, bao cấp, không gắn kết lợi ích của tổ chức với hiệu quả cung

ứng dịch vụ và chất lượng phục vụ người dân Cho tới gần đây quá trình cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam được thực hiện theo chiều từ trên xuống, tức là từ Nhà nước - tổ chức sự nghiệp công lập - người dân Nhà nước giao chỉ tiêu, nhiệm vụ cho các tổ chức sự nghiệp công lập, tương ứng với đó là nguồn ngân sách cấp phát theo kế hoạch hàng năm Tổ chức sự nghiệp công lập thực hiện kế hoạch đề ra, cung cấp dịch vụ sự nghiệp theo chỉ tiêu đã định và báo cáo kết quả (theo cơ chế hành chính) cho cơ quan chủ quản Nhà nước Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công như vậy đã bộc lộ nhược điểm là thiếu mối liên hệ giữa Nhà nước và người sử dụng dịch vụ, không có người kiểm soát chất lượng dịch vụ của tổ chức nhà nước cung ứng dịch vụ sự nghiệp công Nhà nước cũng không đánh giá được xem liệu ngân sách chi cho lĩnh vực sự nghiệp công có được sử dụng hiệu quả hay không

- Cơ chế quản lý của tổ chức sự nghiệp công lập còn nhiều bất cập, hiệu quả thấp Nhìn chung, các tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công thuộc nhà nước vẫn hoạt động như một tổ chức hành chính nhà nước Mọi lĩnh vực hoạt động của các tổ chức này đều do cơ quan chủ quản quyết định, từ kế họach hoạt động, cơ cấu tổ chức- bộ máy, cán bộ, chi tiêu tài chính v.v Cơ chế này biến các tổ chức sự nghiệp công lập trở thành các cơ quan công quyền, hoạt động theo cơ chế hành chính bao cấp dẫn đến trì trệ, thiếu động lực đổi mới Nhìn chung, những tổ chức sự nghiệp công lập hoạt động theo cơ chế như vậy sẽ không quan tâm đến bảo đảm chất lượng dịch vụ và mức độ thỏa mãn của người sử dụng dịch vụ của mình, chỉ miễn sao hoàn thành nhiệm vụ được cấp trên giao và xin được càng nhiều tiền trợ giúp từ ngân sách nhà nước càng tốt.

2.2 Thực trạng cơ chế quản lý trong lĩnh vực giáo dục

2.2.1 Một vài nét về thành tựu trong giáo dục – đào tạo ở Việt Nam

Trong những năm qua cùng với phát triển kinh tế mạnh mẽ, nền giáo dục Việt Nam ta đã đạt được nhiều kết quả khá ấn tượng Tính đến năm 2005 tỷ lệ biết chữ ở thanh thiếu niên ở nước ta là 93,9%, tỷ lệ nhập học cấp tiểu học là 88%, tỷ lệ trẻ học hết lớp 5 là 87%, và tỷ lệ nhập học bậc trung học đạt 69% ( cụ thể xem thêm Bảng 2: Thành tựu của Việt Nam về đáp ứng dịch vụ phúc lợi tương ứng với MDG ) Hiện nay mạng lưới các trường phổ thông đã phủ hầu khắp cả nước, từ đồng bằng đến những vùng sâu, vùng xã trong cả nước đều đã có hệ thống các trườngphổ thông, trong năm học 2005-2006 cả nước có 27593 trường phổ thông trong đó hơn 50% là các trường tiểu học Ở vùng đồng bằng hầu hết các xã đều có trường phổ thông cơ sở và ở tuyến huyện thì hầu hết các huyện có trường phổ thông trung học Hầu hết ở các xã vùng sâu, vùng xa, hải đảo của đât nước cũng đã có trường tiểu học Khi đó số lượng trường đại học và cao đẳng công lập trong cả nước ngày càng gia tăng, tỷ lệ tăng tuyệt đối từ 178 lên 299 trường từ năm 2000 –2006, từ năm 2000 – 2006 cả nước đã có thêm 121 trường đại học và cao đẳng, với mức tăng 68% Hầu hết các địa phường đều có các trường đại học và cao đẳng Tính đến năm 2006 cả nước có 269 trường trung học chuyên nghiệp (dạy nghề), tăng 16 trường so với năm 200013.(xem thêm sơ đồ 2)

Sơ đồ 2: Số lượng trường học các cấp trong hai năm 2000-2006

13 Theo số liệu Tổng cục thống kê năm 2007.

Cùng với sự gia tăng về số lượng các trường học ở các cấp bậc giáo dục thì trong những năm gần đây, số lượng học sinh và giáo viên trong cả nước đã tăng lên đáng kể so với những năm trước đây Tuy vậy, mức tăng này ở các bậc học khác nhau cũng rất khá khác nhau, thậm chí có bậc học số học sinh giảm tuyệt đối Nguyên nhân quan trọng nhất của vấn đề này chính là sự thay đổi về cơ cấu dân số theo độ tuổi trong thời gian qua So sánh số liệu về số lượng học sinh và giáo viên trong ba năm học gần đây cũng có thể thấy rõ điều này và số liệu này được thể hiện trong Bảng 4 và Bảng 5.

Có thể thấy rằng, số học sinh đại học và cao đẳng ngày càng tăng, cụ thể năm 2000 có 0,8995 sinh viên lên 1,6662 triệu sinh viên năm 2006 với mức tăng 85,2%, như vậy có thể thấy rằng số thanh thiếu niên được tiếp cân giáo dục đại học và cao đẳng ngày càng gia tăng Số học sinh trung học phổ thông cũng tăng từ 2,616 triệu năm học 2003-2004 lên 3,0752 triệu năm học 2006-2007 với mức tăng 17,6%, số học sinh trung học phổ thông có xu hướng ngày càng gia tăng Tuy nhiên, số học sinh trung học cơ sở và tiểu học lại có

xu hướng giảm, cụ thể số học sinh trung học cơ sở năm học 2003-2004 là 6,612 triệu và đến năm học 2006-2007 giảm xuống còn 6,152, giảm tới 7,5% Cấp tiểu học giảm tới 18,7% chỉ trong vòng ba năm này Đối với cấp bậc đầu tiên của GD-ĐT là mẫu giáo thì số trẻ mẫu giáo cũng gia tăng đáng kể trong những năm qua, số học sinh mẫu giáo năm học 2003-2004 là 2,173 triệu lên 2,5243 năm học 2006-2007 tăng lên 351,3 nghìn trẻ, với tốc độ tằng 16,2%, còn trong giai đoạn từ năm 2000 đên năm 2006 với tốc độ tăng là 14,1% (xem thêm Sơ đồ 3 và Bảng 4 dưới đây) Như vậy hầu hết ở các cấp bậc giáo dục số học sinh đều tăng, có thể thấy số người được tiếp cận với nền giáo dục trong những năm qua ngày càng tăng14

Sơ đồ 3: Số lượng học sinh mẫu giáo và các cấp học phổ thông trong các

Bảng 4: Số lượng học sinh và giáo viên trong những năm gần đây

Số lượng giáo viên trong những năm qua cũng tăng đáng kế, trong năm 2000 số giáo viên phổ thông được ghi nhận là 0,6617 triệu người, tăng lên 0,7896 triệu người năm 2006, với tốc độ tăng trong giai đoạn này là 19,3% Số giáo viên THPT tăng với tốc độ cao nhất, từ năm học 2003-2004 đến 2006-2007, số giáo viên trung học phổ thông tăng 26,8%, trong khi con số này đối với trung học cơ sở là 12,1%, ngược lại số giáo viên tiểu học lại giảm 4,6% Còn số giáo viên mẫu giáo trong giai đoạn 2000-2006 tăng lên 19% Tương tự, số giảng viên đại học và cao đẳng tăng 1,85 lần trong giai đoạn từ năm 2000-2006 Từ 32,3 nghìn giảng viên năm 2000 lên đến 53,4 nghìn năm 2006 với mức tăng 65,3% Số liệu này chứng tỏ số cơ sở giáo dục, đào tạo và số cán bộ giảng dạy trực tiếp vẫn tiếp tục tăng, đặc biệt là trong hệ đại học và cao đẳng

Bảng 5: Kết quả so sánh giáo dục đào tạo các cấp ở Việt Nam

Nguồn: Niên giám thống kê 2006 Tổng cục thống kế, 2007

Trước những năm 1986 đối với các tỉnh phía Bắc và từ 1975-1986 đối với các tỉnh phía Nam, thì các cơ sở GD-ĐT đều là công lập Trong những năm vừa qua nhiều cải cách nền giáo dục nước nhà đã diễn ra, đặc biệt là Đảng và Nhà nước đã có chủ trương xã hội hóa và đa dạng hóa các tổ chức cung cấp dịch vụ GD-ĐT Hiện nay, hệ thống các cơ sở trong GD-ĐT có 6 loại hình được nhà nước công nhận đó là: Trường công lập, trường bán công, trường dân lập, trường tư thục, trường liên kết-liên doanh với nước ngoài và trường nước ngoài (trường được đầu tư bằng 100% vốn nước ngoài) Hệ

thống các trường này về cơ bản đã và đang đáp ứng được khá tốt nhu cầu học tập và đào tạo ngày càng tăng của xã hội, không những tăng lên về mặt số lượng và phần nào đã tăng lên về mặt chất lượng

Hiện nay số lượng các trường công lập trong những năm vừa qua vẫn chiếm phần lớn trong tổng số trường học và ngày càng tăng Đối với bậc mẫu giáo, số lượng các cơ sở ngoài công lập phát triển khá nhanh Đến năm học 2004-2005, cơ sở giáo dục mầm non ngoài công lập đã chiếm 65,52% tổng số cơ sở giáo dục mầm non Khi đó ở các bậc giáo dục phổ thông, thì số lượng các trường công lập chiếm áp đảo Xu hướng này tiếp tục trong năm học 2006-2007, đến năm 2010 số cơ sở ngoài công lập của cấp này sẽ chiếm 70% và được phản ánh cụ thể trong Bảng 6.

Bảng 6: Vai trò của khu vực ngoài nhà nước trong cung ứng dịch vụ giáo

- % học sinh ngoài công lập 53,25 58,24 57,3

Tiểu học

- % Học sinh ngoài công lập - 0,37 0,54 - % cơ sở ngoài công lập 0,57 0,52 0,61

- % Học sinh ngoài công lập - 1,8 1,41 - % Cơ sở ngoài công lập 1,17 0,67 0,47

- % Học sinh ngoài công lập - 30,14 30,6

- % Cơ sở ngoài công lập 24,19 27,84 26,2 40%

Cao đẳng - Đại học

- % Học sinh ngoài công lập 12,73 13,49 12,9

- % Cơ sở ngoài công lập 7,0 13,0 14,6 khoảng 40%

Nguồn: Số liệu năm học 1999-2000 và 2004-2005 từ Đề án qui hoạchxã hội hoá Giáo dục – đào tạo 2006-2010; Số liệu năm học 2006-2007 từ BộGiáo dục và Đào tạo, 2007.

Trong đó số trường ngoài công lập của các bậc học từ tiểu học chỉ chiếm chưa đến 1% trong năm học 2006-2007 (cụ thể chỉ chiếm 0,61%), tương ứng với 0,54% của tổng số học sinh ngoài công lập ở bậc học này Khi đó ở cấp THCS (0,47%) tỷ lệ các trường ngoài công lập còn thấp hơn và có xu hướng ngày càng giảm trong những năm qua Trong tổng số học sinh bậc trung học, các cơ sở ngoài công lập cũng chỉ chiếm 1,8% Ở cấp trường trung học phổ thông thì số cơ sở ngoài công lập cao hơn so với các cấp giáo dục khác, cụ thể năm học 2006-2007 số cơ sở ngoài công lập chiếm 26,2%, số học sinh cấp này chiếm 30,6% Ở cấp giáo dục đại học và cao đẳng số cơ sở các trường ngoài công lập cũng tăng đáng kể trong những năm qua, trong năm học 1999-2000 số cơ sở ngoài công lập của cấp này chỉ chiếm 7%, những đến năm học 2006-2007 đã tăng lên đến 14,6% Số cơ sở ngoài công lập của cấp này đã tăng gấp đôi trong giai đoạn 1999-2006, xu hướng các trường ngoài công lập ở cấp này còn tăng, trong Đề án quy hoạch giáo dục 2006-2010 tại NQ05 thì đến năm 2010 số cơ sở ngoài công lập của cấp học này sẽ chiếm 40% số cơ sở đào tạo cùng cấp

2.2.2 Cơ chế tổ chức bộ máy

Ở Việt Nam ta Nhà nước thống nhất quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Khi đó Bộ giáo dục và đào tạo chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, điều này được qui định tại điều 87 của Luật giáo dục được Quốc hội ban hành ngày 02/12/1998 và tại các Luật giáo dục 2005 sửa đổi Bên cạnh đó các bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan trực thuộc chính phủ cũng thực hiện chức năng nay nhung quản lý theo lĩnh vực chuyên môn của Bộ mình đối với một lĩnh vực đào tạo có liện quan đến ngành của mình quản lý Bộ và các cơ quan ngang bộ này được qui định phải phối hợp với Bộ giáo dục và đào tạo để thực hiện việc thống nhất quản lý nhà nước trong giáo dục ở Việt Nam ta Ở cấp