Nhưng ngân sáchnhà nước thì có giới hạn, vốn của các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp, môhình đầu tư theo hình thức hợp tác công tư PPP là một công cụ để huyđộng nguồn lực từ tư nhân cả tro
THỰC TRẠNG VỀ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN MÔ HÌNH
Khái niệm về dự án PPP
Hợp tác công tư (PPP) là hình thức đầu tư dựa trên hợp đồng giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm thực hiện, quản lý và vận hành các dự án hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.
Mô hình PPP cho phép Nhà nước thiết lập tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ, trong khi khu vực tư nhân được khuyến khích tham gia thông qua cơ chế thanh toán dựa trên chất lượng dịch vụ Hợp tác này không chỉ tối ưu hóa hiệu quả đầu tư mà còn đảm bảo cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân.
Trong mô hình PPP, việc thiết lập quan hệ đối tác thông qua hợp đồng pháp lý là cần thiết để chia sẻ trách nhiệm trong quản lý và thực hiện dự án cơ sở hạ tầng Quan hệ đối tác này được xây dựng dựa trên nhu cầu cụ thể và được xác định rõ ràng thông qua việc phân bổ hợp lý tài nguyên, nguồn lực, rủi ro và trách nhiệm.
Hợp đồng dự án PPP là văn bản thỏa thuận giữa cơ quan ký kết và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP, trong đó Nhà nước nhượng quyền cho nhà đầu tư thực hiện dự án PPP.
Hiện nay trên thế giới có 05 hình thức phổ biến như sau:
Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức trong đó cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu, nhưng được giao cho tư nhân vận hành và khai thác, thường thông qua hình thức đấu giá.
Mô hình DBFO (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Vận hành) cho phép khu vực tư nhân đảm nhận việc xây dựng, tài trợ và vận hành các công trình, trong khi quyền sở hữu vẫn thuộc về nhà nước.
Mô hình BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao) cho phép các công ty thực hiện dự án xây dựng và vận hành công trình trong một khoảng thời gian nhất định, sau đó sẽ chuyển giao toàn bộ công trình đó cho nhà nước.
Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) cho phép nhà đầu tư xây dựng công trình và ngay sau khi hoàn thành, chuyển giao quyền sở hữu cho nhà nước Tuy nhiên, công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác và vận hành công trình đó, đảm bảo hiệu quả và lợi ích lâu dài cho cả hai bên.
Mô hình BOO (Build - Own - Operate) là hình thức mà công ty đảm nhận toàn bộ quá trình từ xây dựng, sở hữu cho đến vận hành một công trình Trong mô hình này, công ty không chỉ thực hiện xây dựng mà còn giữ quyền sở hữu và quản lý hoạt động của công trình sau khi hoàn thành.
3 Đặc điểm của phương thức PPP
Phương thức PPP (Đối tác công tư) được xem là công cụ chính sách quan trọng nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công, thông qua việc khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân Hình thức này không chỉ đơn thuần là một cơ chế cấp vốn, mà còn tối ưu hóa các lợi thế về quản lý, thương mại và sáng tạo từ khu vực tư nhân Do đó, PPP có những đặc điểm nổi bật giúp phân biệt với các hình thức đầu tư truyền thống.
Mô hình này nổi bật với việc chia sẻ rủi ro và lợi ích, phản ánh rõ nét qua các rủi ro có thể phát sinh trong quá trình triển khai dự án Những rủi ro này bao gồm tác động từ môi trường bị tàn phá, sự không tương ứng giữa cầu và cung, thuế sử dụng dịch vụ không phù hợp với thực tế, cũng như những biến động chính sách như thay đổi lãi suất, tỷ giá, thuế và lạm phát.
Chủ thể tham gia vào mô hình đối tác công tư (PPP) trong khu vực công bao gồm chính quyền địa phương và các doanh nghiệp nhà nước, trong khi đối tác tư nhân có thể là các doanh nghiệp hoặc nhà đầu tư cả trong nước và quốc tế.
Thông qua việc áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) trong cung cấp vốn và dịch vụ công, nhà nước có thể đạt được các mục tiêu chính sách quan trọng Việc sử dụng nhiều mô hình cung ứng dịch vụ khác nhau giúp giảm sự phụ thuộc vào phương thức truyền thống, trong đó nhà nước phải trả tiền và trực tiếp cung cấp dịch vụ.
Mô hình PPP đang phát triển mạnh mẽ, với xu hướng chuyển giao rủi ro sang khu vực tư nhân, giúp giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước trong đầu tư phát triển Xu hướng này không có nghĩa là Nhà nước chuyển toàn bộ rủi ro cho tư nhân, mà thực chất là phân chia rủi ro cho bên nào có khả năng quản lý và giải quyết hiệu quả hơn với chi phí thấp nhất.
Trong các dự án áp dụng mô hình PPP, khu vực tư nhân đảm nhận các rủi ro liên quan đến tài chính, xây dựng và vận hành, trong khi Nhà nước chịu trách nhiệm về các rủi ro chính trị.
Mô hình PPP tại Việt Nam
Căn cứ vào Luật số 64/2020/QH đã ban hành hiệu lực từ 01/01/2021 về Luật đầu tư công, bao gồm các hình thức:
Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) là thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng công trình hạ tầng Sau khi hoàn tất, nhà đầu tư có quyền khai thác và kinh doanh công trình trong một khoảng thời gian nhất định Khi hết thời gian này, công trình sẽ được chuyển giao lại cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO) là thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng công trình hạ tầng Sau khi công trình hoàn thành, nhà đầu tư sẽ chuyển giao cho cơ quan nhà nước và được phép kinh doanh công trình trong một khoảng thời gian xác định.
Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) là thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng công trình hạ tầng Sau khi hoàn tất, nhà đầu tư sẽ sở hữu và có quyền kinh doanh công trình trong một khoảng thời gian nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL) là thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng công trình hạ tầng Sau khi hoàn tất, nhà đầu tư chuyển giao công trình cho cơ quan nhà nước và được quyền cung cấp dịch vụ khai thác trong một khoảng thời gian nhất định Cơ quan nhà nước sẽ thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện tại Khoản 2 Điều 14 của Nghị định liên quan.
Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) là thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng công trình hạ tầng Sau khi hoàn thành, nhà đầu tư có quyền cung cấp dịch vụ và khai thác công trình trong thời gian quy định Cơ quan nhà nước sẽ thanh toán cho nhà đầu tư theo điều kiện tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định Khi hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư sẽ chuyển giao công trình cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) là thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, nhằm quản lý và khai thác một phần hoặc toàn bộ công trình trong một khoảng thời gian nhất định.
Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT) là một hình thức đầu tư giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng công trình hạ tầng, sau đó nhà đầu tư sẽ chuyển giao công trình đó cho Nhà nước Việt Nam Chính phủ hỗ trợ nhà đầu tư thực hiện các dự án khác để thu hồi vốn và lợi nhuận hoặc thanh toán theo thỏa thuận trong hợp đồng BT, trong đó có hình thức đổi đất lấy dự án Tuy nhiên, từ khi Luật số 64/2020/QH được ban hành, hình thức hợp đồng BT đã bị hủy bỏ.
2.2 Các lĩnh vực đầu tư
Dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công gồm:
2.2.1 Giao thông vận tải o Đường bộ o Đường sắt o Đường thủy nội địa o Hàng hải o Hàng không
2.2.2 Thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước và xử lý chất thải. o Các lĩnh vực thủy lợi o Cung cấp nước sạch, thoát nước o Xử lý nước thải, xử lý chất thải
2.2.3 Y tế, giáo dục và đào tạo o Y tế (cơ sở khám chữa bệnh; y tế dự phòng; kiểm nghiệm) o Giáo dục đào tạo (cơ sở hạ tầng, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ hoạt động giáo dục -đào tạo và giáo dục nghề nghiệp)
2.2.4 Lưới điện, nhà máy điện o Năng lượng tái tạo o Nhiệt điện than o Nhiệt điện khí (bao gồm cả khí tự nhiên hóa lỏng – LNG) o Điện hạt nhân o Lưới điện
2.2.5 Hạ tầng CNTT o Hạ tầng thông tin số, kinh tế số; o Hiện đại hóa công nghệ thông tin trong các cơ quan Đảng và Nhà nước; o Ứng dụng, phát triển công nghệ thông tin, cơ sở dữ liệu, trung tâm dữ liệu; o Các nền tảng, ứng dụng, dịch vụ quốc gia dùng chung; o An toàn, an ninh mạng; o Hệ thống ứng dụng, dịch vụ phục vụ người dân và doanh nghiệp; o Hạ tầng công nghệ thông tin và viễn thông (ICT) cho đô thị thông minh.
2.3 Quy mô đầu tư PPP
Đối với các dự án tại khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn trong lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo, mức đầu tư tối thiểu là 100 tỷ đồng.
- Lĩnh vực Giao thông TMĐT tối thiểu 1.500 tỷ.
- Lĩnh vực Năng lượng TMĐT tối thiểu 1.500 tỷ trừ NLTT từ 500 tỷ.
- Hạ tầng xã hội TMĐT tối thiểu 100 tỷ.
- Hạ tầng cấp nước TMĐT tối thiểu 200 tỷ.
- Hạ tầng CNTT TMĐT tối thiểu 200 tỷ.
3 Thực trạng vận hành mô hình PPP vào đầu tư CSHT tại Việt Nam
Việt Nam đang nằm trong nhóm các quốc gia có tốc độ tăng trưởng cao nhất thế giới và khu vực, với mức tăng trưởng bình quân đạt 6-7% mỗi năm Sự phát triển này kéo theo nhu cầu lớn về hạ tầng logistics, nhà ga, sân bay, cũng như các lĩnh vực y tế và giáo dục.
Việt Nam đã nỗ lực đáng kể trong việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, không chỉ dựa vào ngân sách nhà nước mà còn tích cực huy động vốn từ các doanh nghiệp và nhà đầu tư nước ngoài Điều này nhằm thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng theo mô hình đối tác công tư (PPP).
Theo Bộ KH&ĐT, trước khi Luật PPP năm 2020 được ban hành, đã có 336 dự án PPP được ký kết, chủ yếu là BOT và BT, với tổng vốn huy động khoảng 1,609 triệu tỷ đồng, trong đó đầu tư vào giao thông vận tải chiếm tỷ trọng lớn nhất.
Bảng 3.1 Các dự án PPP của Việt Nam đến 2020 ĐVT: tỷ đồng
STT Lĩnh vực đầu tư Hình thức đầu tư Tổng đầu tư
2 Thủy lợi, cấp thoát nước
3 Y tế, giáo dục,văn hóa
5 Hạ tầng kỹ thuật, CNTT
6 Khu tái định cư, trụ sở hành chính
Kể từ khi Luật PPP năm 2020 có hiệu lực từ ngày 01/01/2021, Việt Nam đã phê duyệt 10 dự án mới và hiện có 14 dự án đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 235.000 tỷ đồng.
Thành tựu và hạn chế khi áp dụng mô hình PPP vào đầu tư CSHT tại Việt Nam
Sự phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) của Việt Nam đã có những bước tiến vượt bậc trong thời gian ngắn, hiệu quả hơn so với mô hình đô thị quyền Nhà nước trong đầu tư xây dựng Điều này được chứng minh qua Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu (GCI 4.0), trong đó thứ hạng của Việt Nam đã cải thiện đáng kể, từ vị trí 123.
Mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng đã giúp giải quyết vấn đề thiếu vốn, giảm áp lực cho chi đầu tư công trong bối cảnh ngân sách nhà nước khó khăn Nhiều dự án hạ tầng giao thông mới, như đường cao tốc và hầm đường bộ, đã chứng minh hiệu quả của phương thức này, mang lại lựa chọn tốt hơn cho người dân trong việc di chuyển và kích thích kinh tế địa phương Các dự án tiêu biểu như đường cao tốc Hạ Long - Vân Đồn, cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn và cao tốc Trung Lương đã đóng góp tích cực vào sự phát triển hạ tầng giao thông.
- Mỹ Thuận…; hàng loạt hầm lớn chạy dọc miền Trung, như hầm Cổ
Mô hình hợp tác công tư (PPP) đã thể hiện rõ nét qua các dự án như Mã ra Đèo Cả, Cù Mông, hầm Hải Vân 2, cầu Bạch Đằng và cảng hàng không quốc tế Vân Đồn Những công trình này không chỉ kết nối Thừa Thiên Huế với Đà Nẵng và mở rộng mạng lưới giao thông từ Hạ Long đến Hải Phòng, mà còn đáp ứng nhu cầu cấp bách về hạ tầng, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô và kích cầu sản xuất trong nước Sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân trong việc xây dựng các công trình lớn và kỹ thuật phức tạp như cầu, đường cao tốc, sân bay và hầm đường bộ đã góp phần quan trọng vào sự phát triển hạ tầng của đất nước.
Nâng cao vai trò của khu vực tư nhân trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là rất quan trọng Mô hình hợp tác công tư (PPP) đã giúp mở rộng quy mô và lĩnh vực đầu tư trong nước, đồng thời tác động tích cực đến các vấn đề như tạo việc làm và đầu tư cho công nghệ xây dựng.
Việt Nam đang tận dụng công nghệ quản lý và thi công hiện đại từ các đối tác tư nhân nước ngoài, mặc dù không có chuyển giao công nghệ trực tiếp Việc đào tạo cán bộ và công nhân kỹ thuật là yếu tố bắt buộc trong hợp tác này Chẳng hạn, trong dự án hầm Hải Vân dài 6,2 km khởi công năm 2000, nhân lực thi công chủ yếu là người Nhật, trong khi kỹ sư Việt Nam chỉ tham gia với vai trò phụ Tuy nhiên, sau khi hoàn thành hầm Hải Vân, Việt Nam đã tự tin xây dựng nhiều công trình hầm khác, như hầm Đèo Cả dài 4,2 km vào năm 2012, với đội ngũ kỹ sư Việt đảm nhận thi công chính và chỉ có một số chuyên gia Nhật giám sát Các dự án tiếp theo như hầm Cù Mông, hầm Hải Vân 2, hầm Núi Vung và hầm Thung Thi đều cho thấy sự trưởng thành của đội ngũ tư vấn thiết kế và thi công người Việt Nam.
Mô hình đối tác công tư (PPP) đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng thành công từ lâu, và việc áp dụng mô hình này vào đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đã nâng cao vị thế của đất nước trong bối cảnh toàn cầu.
Việc giải quyết các vấn đề như thâm hụt ngân sách và khó khăn trong việc huy động vốn từ nguồn viện trợ ODA đã được cải thiện nhờ vào sự hỗ trợ từ khu vực tư nhân Điều này không chỉ giúp giảm bớt sự phụ thuộc vào các điều kiện đi kèm với viện trợ mà còn thúc đẩy sự phát triển kinh tế bền vững của Việt Nam.
Luật PPP mang đến cơ hội mới cho các doanh nghiệp trong việc huy động vốn đầu tư thông qua việc phát hành trái phiếu doanh nghiệp, bên cạnh các kênh truyền thống từ ngân hàng Điều này không chỉ giúp giải quyết nguồn vốn cho các dự án PPP mà còn tạo điều kiện thuận lợi hơn cho doanh nghiệp trong việc kêu gọi đầu tư.
Tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia vào dự án PPP là một vấn đề nhạy cảm và phức tạp, được quy định rõ ràng trong Luật PPP hiện hành Theo đó, vốn Nhà nước không được vượt quá 50% tổng mức đầu tư của dự án Nghị định 63/2018/NĐ-CP trước đây không quy định cụ thể về mức vốn Nhà nước tham gia, nhưng yêu cầu này không áp dụng cho các dự án do nhà đầu tư đề xuất và thực hiện chỉ định thầu Đây là một điểm nổi bật trong Luật PPP đã được ban hành, thể hiện sự quản lý chặt chẽ hơn đối với nguồn vốn Nhà nước trong các dự án hợp tác công tư.
Dự án PPP thường có thời gian thực hiện kéo dài từ 20 đến 30 năm, điều này tạo ra rủi ro về tài chính và chính sách, đặc biệt trong bối cảnh quy chế thay đổi tại các nước đang phát triển như Việt Nam, khiến nhiều nhà đầu tư cảm thấy lo ngại.
Quy trình của các cơ quan chức năng và chính quyền địa phương trong việc xử lý các đối tượng bị ảnh hưởng bởi dự án vẫn còn nhiều thiếu sót Điều này đã gây ra sự không hợp tác từ một bộ phận dân cư, làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng và kéo dài thời gian thi công.
Công tác lựa chọn và thẩm định dự án PPP cần được chú trọng hơn để đảm bảo tính bài bản, chặt chẽ và chuyên nghiệp Hiện nay, nhiều đơn vị vẫn mang tư duy nóng vội, mong muốn nhanh chóng thu hút nhà đầu tư và triển khai công trình Việc công bố dự án và danh mục dự án chưa được thực hiện một cách nghiêm túc, công khai và minh bạch, dẫn đến tình trạng tham ô, tham nhũng và chất lượng công trình không được đảm bảo.
Khung pháp lý cho hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã trải qua nhiều lần bổ sung và sửa đổi nhằm tiếp cận với thông lệ quốc tế Hiện nay, hoạt động này được quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư có hiệu lực từ ngày 01/01/2021, cùng với Nghị định số 28/2021/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 26/3/2021 và Nghị định 35/2021/NĐ-CP.
CP có hiệu lực từ ngày 29/3/2021, quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và Chỉ thị 30/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ Chỉ thị này yêu cầu các Bộ và cơ quan ngang bộ chủ trì hướng dẫn chi tiết các nội dung liên quan đến hoạt động đầu tư PPP trong phạm vi quản lý của mình Tuy nhiên, theo số liệu tổng hợp từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đến tháng 11/2022, chỉ có một số ít dự án PPP được triển khai.
Trong thời gian gần đây, Việt Nam đã triển khai 8 dự án PPP mới và 139 dự án chuyển tiếp, chủ yếu tập trung vào lĩnh vực giao thông và năng lượng Tuy nhiên, việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân cho các dự án PPP gặp nhiều khó khăn do Nhà nước chỉ tham gia tối đa 50% tổng mức đầu tư, tạo ra rào cản cho các dự án lớn Hơn nữa, sự bất bình đẳng trong chia sẻ doanh thu giữa nhà đầu tư và Nhà nước, cùng với quy định phức tạp trong Luật PPP, khiến doanh nghiệp e ngại Thủ tục triển khai dự án còn bị ảnh hưởng bởi nhiều luật khác nhau, dẫn đến chồng chéo trong quy định pháp luật Cuối cùng, việc tiếp cận nguồn vốn vay cũng rất khó khăn, khiến nhiều nhà đầu tư tư nhân không mặn mà tham gia vào các dự án PPP, đặc biệt là các dự án BOT với thời gian vay dài hạn lên đến 20 năm.
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ KHI ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP
Các nước phát triển
Không một nhà nước nào có khả năng đảm nhận toàn bộ việc đầu tư vào hệ thống cơ sở hạ tầng (CSHT), và cũng không có nhà đầu tư tư nhân nào có thể thực hiện điều này một mình Lĩnh vực đầu tư vào CSHT thường mang lại hiệu quả kinh tế thấp nhưng lại tiềm ẩn nhiều rủi ro Theo giáo sư Fukunari Kimura từ Đại học Keio (Nhật Bản), điều này đã dẫn đến sự ra đời của mô hình Đối tác công tư (PPP), nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng về dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tầng trong bối cảnh thế giới và khu vực phát triển nhanh chóng Tại Australia, mô hình PPP đã được áp dụng hiệu quả để giải quyết những thách thức trong đầu tư CSHT.
Theo NWB và IMF, năm 2013 Australia đứng trong top 10 quốc gia về PPP Quá trình đấu thầu để chọn nhà đầu tư có năng lực và kinh nghiệm là rất quan trọng, ảnh hưởng lớn đến thành công của dự án Nếu đấu thầu kéo dài và tốn kém, nó sẽ tác động tiêu cực đến tổng vốn đầu tư của dự án Vì vậy, Australia chú trọng kiểm soát giai đoạn này Thời gian dự thầu trung bình cho các dự án PPP hạ tầng xã hội tại Australia là 17 tháng, ngắn hơn so với Anh (34 tháng) và chỉ dài hơn Canada (16 tháng).
Quá trình thực hiện các dự án PPP tại Australia được chuẩn hóa thông qua hợp đồng, giảm thiểu tài liệu cần nộp khi tham gia đấu thầu Chính phủ Australia chú trọng tính công khai, minh bạch và cạnh tranh trong đấu thầu, ghi lại tất cả thảo luận với các bên dự thầu và công khai thông tin cho tất cả Quy trình đấu thầu được thiết lập rõ ràng, đảm bảo mọi bên đều có cơ hội tiếp cận thông tin giống nhau Australia áp dụng tiêu chí chấm thầu minh bạch và tổ chức buổi gặp gỡ giải thích cho các nhà thầu thất bại Tài liệu đấu thầu được bảo mật để bảo vệ vị thế cạnh tranh và lợi ích thương mại Trước khi đấu thầu, Chính phủ lựa chọn ba nhà thầu đủ tiêu chuẩn, nhờ quy trình chặt chẽ và tiết kiệm chi phí, Chính phủ thường chọn được nhà đầu tư có năng lực thực sự cho các dự án PPP.
Mỹ là một trong những quốc gia đi đầu trong việc áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) từ năm 1980, ban đầu chỉ giới hạn trong các dự án xây dựng mới Qua thời gian, Chính phủ Mỹ đã mở rộng mô hình này để bao gồm cả các công trình hiện có, nhằm tận dụng nguồn lực tài chính và kinh nghiệm quản lý từ các nhà đầu tư tư nhân, qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng công trình.
Tại Mỹ, hiện có 450 dự án đầu tư theo mô hình PPP với tổng kinh phí lên tới hàng trăm tỷ USD, chiếm 10% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng như nhà ở, trường học, bệnh viện và giao thông Từ năm 1989 đến 2011, đã có 104 dự án giao thông được thực hiện theo hình thức PPP, với tổng giá trị đầu tư khoảng 214 tỷ USD, cho thấy giá trị đầu tư cho mỗi dự án là rất lớn.
Các dự án PPP cần được lựa chọn dựa trên các tiêu chí quan trọng, bao gồm tính chất trọng điểm và quy mô lớn, nhằm đảm bảo lợi ích kinh tế - xã hội lâu dài và có ảnh hưởng tích cực đến đời sống xã hội của Liên bang cũng như các bang.
Quá trình tổ chức triển khai mô hình PPP tại Mỹ tập trung vào chất lượng hơn là số lượng, với các công trình lớn và quan trọng Chính quyền liên bang chủ động hoàn thiện cơ chế, chính sách và công cụ điều hành để hướng dẫn triển khai mô hình này trên toàn quốc, đồng thời phân quyền cho các bang tự tổ chức và thực hiện Đến nay, 36 bang của Mỹ, như Florida, California và Texas, đã ban hành luật và cơ chế thực thi mô hình PPP.
- Cũng như nhiều nước khác, Chính phủ Trung Quốc không đủ ngân sách cho việc đầu tư cho hạ tầng giao thông Sự thiếu hụt
Từ năm 1998 đến 2020, 150 tỷ USD đã được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, trong khi phần còn lại cần sự hỗ trợ từ khu vực tư nhân Do đó, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được triển khai theo mô hình đối tác công tư (PPP).
Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) chỉ ra rằng sự thành công của các dự án PPP tại Trung Quốc phụ thuộc vào nhiều yếu tố quan trọng như tính phù hợp của dự án, mức thuế hợp lý, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn nhà thầu phụ thích hợp, và quản lý chặt chẽ trong quá trình thực hiện Bên cạnh đó, việc chuyển nhượng công nghệ mới cũng đóng vai trò quan trọng Tuy nhiên, nhiều dự án đường bộ PPP tại Trung Quốc lại phụ thuộc vào các khoản vay và trái phiếu quốc tế, điều này dẫn đến rủi ro tỷ giá cho Chính phủ.
Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người đã ảnh hưởng đến tính hấp dẫn của đầu tư, dẫn đến các lợi ích kinh tế và tài chính chưa được tối ưu hóa Đây là hai bài học kinh nghiệm quan trọng mà Việt Nam cần xem xét khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị.
Trong nghiên cứu của Yelin Xu và các cộng sự (2010) về các dự án PPP đường cao tốc tại Trung Quốc, họ đã xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân, cho thấy rủi ro tổng thể của các dự án này nằm trong khoảng trung bình đến cao Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là những trở ngại lớn nhất đối với sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu kém và thiếu minh bạch trong quá trình ra quyết định.
Hàn Quốc đã triển khai mô hình hợp tác công tư (PPP) từ năm 1994 với 100 dự án cơ sở hạ tầng được đề xuất, nhưng chỉ có 42 dự án được thực hiện trong 4 năm, cho thấy chương trình này không hoàn toàn thành công Nguyên nhân chính cho sự thất bại của mô hình PPP tại Hàn Quốc bao gồm việc thiếu động lực thu hút đầu tư tư nhân, quy trình đấu thầu không rõ ràng và thiếu minh bạch, cũng như cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế.
Để ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật PPL vào tháng 12 năm 1998, nhằm cải thiện hình thức hợp đồng PPP Luật này quy định việc xử lý các dự án đơn lẻ, bắt buộc thực hiện nghiên cứu khả thi, thiết lập hệ thống hỗ trợ quản lý rủi ro, và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Nhờ đó, Luật PPL đã giúp cải thiện đáng kể dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án tại Hàn Quốc.
Chính phủ đã đơn giản hóa thủ tục đấu thầu và miễn giảm thuế, đồng thời đảm bảo doanh thu tối thiểu 90%, giúp khu vực tư nhân gần như không phải đối mặt với rủi ro doanh thu Nhờ những chính sách này, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng đã tăng nhanh chóng.
Tại các nước đang phát triển
Tại các nước đang phát triển, mô hình đối tác công tư (PPP) đã trở nên phổ biến từ đầu thập niên 1990, đặc biệt ở khu vực Mỹ Latinh Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, trong khoảng thời gian 20 năm từ 1990 đến 2009, có tổng cộng 4.569 dự án PPP được triển khai tại các nước này, với tổng vốn đầu tư cam kết đạt 1.515 tỉ đô la Mỹ, bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.
Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ chiếm 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua Trong khi đó, đầu tư cơ sở hạ tầng (CSHT) đạt khoảng 5-6% GDP, thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ đóng góp khoảng 20% Đây là một tỷ lệ không đáng kể.
Một trường hợp điển hình tại các nước đang phát triển thì không thể không nói tới Indonesia.
Chính phủ Indonesia nhận thức rõ vai trò quan trọng của việc đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng giao thông để duy trì tăng trưởng kinh tế Để đáp ứng nhu cầu thực tế, chính phủ đã khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân bằng cách cho phép đầu tư vào các dự án BOT giao thông từ đầu những năm 1990 Hiện tại, lĩnh vực giao thông vận tải dẫn đầu với 20 dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân.
Chính phủ Indonesia đang nỗ lực tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân và khuyến khích đầu tư tư nhân thông qua mô hình đối tác công tư (PPP) Để đạt được điều này, họ đã thiết lập một khuôn khổ pháp lý phù hợp với thông lệ quốc tế và sửa đổi các luật liên quan đến đầu tư tư nhân Indonesia nhận thức rõ tầm quan trọng của việc thu hút đầu tư tư nhân cho phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các bảo đảm cần thiết cho khu vực tư nhân thông qua việc xây dựng các chính sách quản lý hiệu quả.
Trước cuộc khủng hoảng tài chính, tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ đã dẫn đến nhu cầu gia tăng về giao thông công cộng, do số lượng phương tiện cá nhân ngày càng nhiều Hệ quả là các tuyến đường, đặc biệt tại khu vực đô thị, thường xuyên bị tắc nghẽn Điều này đã buộc chính phủ phải phát triển một mạng lưới đường bộ hoàn chỉnh hơn nhằm giảm thiểu ô nhiễm và nâng cao hiệu quả kinh tế Vì vậy, chính phủ đã lên kế hoạch xây dựng các tuyến đường mới.
Mạng lưới đường giao thông của Indonesia đã tăng từ 688 km vào năm 1999 lên 1935 km vào năm 2020 Các tổ chức quốc tế như ADB và WB đã cung cấp hỗ trợ tài chính quan trọng cho sự phát triển cơ sở hạ tầng tại quốc gia này.
Để khôi phục niềm tin từ khu vực tư nhân và khuyến khích sự tham gia tích cực của họ trong phát triển cơ sở hạ tầng sau khủng hoảng tài chính 2008, Chính phủ Indonesia đã thiết lập chính sách quản lý công bằng và không phân biệt đối xử Chính sách này nhằm bảo đảm sự hợp tác lâu dài với khu vực tư nhân, tạo điều kiện cho sự phát triển bền vững.
3 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT
Dựa trên kinh nghiệm của các quốc gia phát triển và đang phát triển, có thể thấy rằng ngân sách nhà nước không phải là nguồn cung cấp vốn chính cho sự phát triển cơ sở hạ tầng Chính phủ cần chủ động kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân và các nhà đầu tư nước ngoài Không có một mô hình hợp tác công-tư (PPP) chuẩn nào, mà mỗi quốc gia cần xây dựng chiến lược riêng phù hợp với bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của từng dự án.
3.2 Một dự án PPP tốt trước hết phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ Chính phủ, nhà nước Các yếu tố tác động đến sự thành công của PPP không có sự khác biệt giữa các nước phát triển và đang phát triển, đó là:
- Phải có khung pháp lý đầy đủ và minh bạch.
- Lựa chọn đối tác có năng lực.
- Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác.
Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT
3.3 Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công trình xây dựng CSHT phải đảm bảo tính minh bạch và cạnh tranh công bằng.
3.4 Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển mô hình PPP, thể hiện vai trò là chủ thể tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất để giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác trong xã hội.
3.5 Cân bằng được giữa lợi ích mà nhà đầu tư thu được từ dự án với mục đích xã hội của dự án.
3.6 Các dự án PPP phải là trọng điểm, có lợi ích về kinh tế - xã hội lâu dài, quá trình tổ chức triển khai chú trọng đến chất lượng hơn là số lượng.
KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP ĐỂ ĐẨY MẠNH PHÁT TRIỂN MÔ HÌNH PPP VÀO ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG
Giải pháp liên quan đến Nhà nước
Cần tiếp tục hoàn thiện chính sách và pháp luật về PPP bằng cách khẩn trương ban hành quy định hướng dẫn thực hiện dự án PPP trong các lĩnh vực Đồng thời, cần rà soát, nghiên cứu và sửa đổi các nghị định và thông tư liên quan để đảm bảo tính đồng bộ trong hành lang pháp lý Việc thiết lập cơ chế hỗ trợ thực hiện quy định pháp luật cùng các quy định khác sẽ kích thích nhu cầu đầu tư của các chủ đầu tư và đảm bảo việc thu hồi lợi nhuận.
Điều chỉnh Luật Ngân sách nhà nước nhằm mở rộng phạm vi thu - chi ngân sách địa phương sẽ tạo điều kiện cho các địa phương có nguồn lực đầu tư và quản lý bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Việc này giúp linh hoạt trong việc sử dụng ngân sách Trung ương và địa phương, từ đó nâng cao hiệu quả trong phát triển hạ tầng giao thông.
Cải cách thủ tục hành chính trong giai đoạn chuẩn bị và thực hiện đầu tư là cần thiết để rút ngắn thời gian thực hiện dự án Việc công khai minh bạch thông tin trong tất cả các bước triển khai dự án PPP, từ chuẩn bị, lựa chọn nhà đầu tư đến ký kết hợp đồng, cần được tăng cường thông qua hệ thống mạng đấu thầu quốc gia Ngoài ra, cần nâng cao công tác kiểm tra, thanh tra và kiểm toán các dự án PPP, đồng thời thiết lập chế tài xử phạt và quy định rõ ràng về trách nhiệm của cơ quan nhà nước và các bên liên quan.
Để nâng cao hiệu quả của các dự án PPP, cần phân bổ và đẩy mạnh đầu tư vào nhiều lĩnh vực khác nhau, không chỉ tập trung vào hạ tầng kinh tế mà còn chú trọng đến hạ tầng xã hội Việc mở rộng phạm vi dự án sẽ tạo ra sự cân bằng và đáp ứng tốt hơn nhu cầu phát triển toàn diện của xã hội.
Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) ban hành ngày 20/6/2020, nhà nước chỉ được tham gia tối đa 50% tổng mức đầu tư dự án, phần còn lại do nhà đầu tư và nguồn vốn tín dụng đảm nhiệm Điều này gây khó khăn trong việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, đặc biệt đối với các dự án lớn Do đó, cần có quy định về tỷ lệ góp vốn giữa nhà nước và tư nhân, tùy thuộc vào giá trị và khu vực triển khai dự án, nhằm vừa thu hút vốn đầu tư tư nhân vừa giảm bớt gánh nặng từ ngân sách nhà nước.
- Rút ngắn thời gian triển khai của dự án Tùy vào quy mô và lĩnh vực xây dựng CSHT để đưa ra khung thời gian cho từng dự án.
Giải pháp cho khu vực tư nhân
Nhà đầu tư cần có khả năng tài chính vững mạnh, bao gồm nguồn vốn ổn định và khả năng huy động vốn hiệu quả Việc có nguồn tài chính bền vững giúp hạn chế vay nợ lãi suất cao, từ đó tăng tốc độ hoàn thiện dự án và nâng cao hiệu quả công trình.
Trình độ kỹ thuật cao với thiết kế và xây dựng công trình chất lượng, cùng với trang thiết bị thi công hiện đại, là điểm mạnh của chúng tôi Chúng tôi có kinh nghiệm dày dạn trong việc thiết kế và thi công các công trình lớn, đó chính là yếu tố quan trọng mà hình thức hợp tác này hướng đến bên cạnh nguồn vốn.
Năng lực quản lý của một cá nhân hay tổ chức được thể hiện qua trình độ và kinh nghiệm trong việc điều hành các dự án lớn Họ cần có khả năng dân vận tốt, linh hoạt và nhạy bén trong việc xử lý các rủi ro có thể phát sinh do biến động thị trường, đồng thời đảm bảo tiến độ quản lý công trình một cách hiệu quả.
3 Giải pháp phối hợp hai bên Nhà nước và Tư nhân
Theo Điều 82 Luật PPP hiện hành, khi doanh thu của nhà đầu tư tăng, họ có trách nhiệm chia sẻ lợi nhuận với nhà nước Ngược lại, khi doanh thu giảm, nhà nước chỉ chia sẻ trong những trường hợp cụ thể như: quy hoạch, chính sách, và pháp luật liên quan thay đổi làm ảnh hưởng đến doanh thu; nhà đầu tư đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh giá và phí dịch vụ công nhưng vẫn không đạt mức doanh thu tối thiểu 75%; và khi có kiểm toán nhà nước xác nhận phần doanh thu giảm.
Để thúc đẩy mô hình Đối tác công tư (PPP), cần phải chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và doanh nghiệp ngay từ đầu Việc chứng minh các điều kiện cần thiết mất nhiều thời gian, trong khi việc chia sẻ rủi ro là cấp bách để đảm bảo các phương án tài chính Nếu không, tư nhân sẽ ngại đầu tư, ngân hàng sẽ ngần ngại cho vay, và cơ quan nhà nước sẽ không muốn ký kết Do đó, nhà nước cần hiểu rõ doanh nghiệp và cùng chia sẻ những rủi ro có thể phát sinh.
Cơ chế đền bù hợp lý và phương án tái định cư cho người dân bị ảnh hưởng là yếu tố quan trọng giúp giải phóng mặt bằng hiệu quả, từ đó thúc đẩy tiến độ thi công.
Quy định về mức thu phí và thời gian thu phí cần được đưa ra một cách hợp lý, nhằm đảm bảo tính kinh tế xã hội của dự án và mang lại lợi ích cho nhà đầu tư.
1 Luật PPP số 64/2020/QH14 ban hành ngày 18/06/2020
2 Nghị định 35/2021/NĐ-CP ban hành ngày 29/03/2021
3 https://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/66326/chinh-sach-dau-tu-doi-tac-cong-tu-ppp-trong-phat- trien-co-so-ha-tang-viet-nam.aspx
4 https://thuvienphapluat.vn/phap-luat/hinh-thuc-ppp-la-gi-hop-dong-hop-tac-theo- phuong-thuc-doi-tac-cong-tu-co-the-thuc-hien-theo-cac-loa-2310.html
5 http://tigidif.vn/chi-tiet-tin?/Dau-tu-theo-hinh-thuc-doi-tac-cong-tu-(PPP)/7937515