Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long An

Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long AnQuản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long An

Tính cấp thiết của đề tài luận án

Cơ sở quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của mỗi quốc gia là hạ tầng giao thông (HTGT) Để đầu tư xây dựng (ĐTXD) kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) cần có nguồn vốn lớn Do vậy, các quốc gia có xu hướng mở rộng thu hút nguồn vốn thông qua phương thức đối tác công tư (PPP - Public Private Partnership), đây là công cụ hữu hiệu để xây dựng và thu hút vốn từ khu vực tư nhân, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công, nâng cao chất lượng dịch vụ công, giảm gánh nặng cho ngân sách, thúc đẩy phát triển bền vững, nâng cao khả năng cạnh tranh

Thành công của các dự án đầu tư (DAĐT) theo phương thức PPP trong xây dựng HTGT gắn liền với sự tham gia của nhà nước, nhà đầu tư (NĐT) và các bên liên quan (Yescombe, 2007) Trong đó, nhà nước là chủ thể quyết định sự phát triển của dự án PPP, bao gồm việc hoạch định, thiết lập khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, giám sát và đánh giá DAĐT (Yescombe, 2007; ADB, 2008) Việt Nam đã triển khai thực hiện nhiều dự án PPP, tập trung chủ yếu vào lĩnh vực giao thông vận tải (GTVT), năng lượng,…bước đầu đã có một số kết quả nhất định Tuy nhiên, còn nhiều dự án kém hiệu quả, thậm chí một số dự án không thành công, đặc biệt là các dự án hạ tầng giao thông đường bộ (HTGTĐB) Có nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân chủ yếu là công tác quản lý nhà nước (QLNN) trong việc triển khai thực hiện dự án PPP

Hiện nay, tỉnh Long An đang quản lý một DAĐT theo phương thức PPP, cụ thể là dự án BOT nâng cấp mở rộng đường tỉnh ĐT830 và ĐT824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa, đang trong giai đoạn thu phí hoàn vốn Tuy nhiên, do tính chất mới của phương thức đầu tư này, đối với chính quyền cấp tỉnh, quá trình quản lý thực hiện dự án đã gặp phải một số khó khăn nhất định, có thể kể đến như thể chế điều chỉnh phương thức đầu tư PPP chưa hoàn chỉnh, đặc biệt hệ thống văn bản pháp quy hướng dẫn triển khai thực hiện luật PPP tại các tỉnh và ngành, các chủ thể tham gia chưa có kinh nghiệm Trong thực tiễn triển khai dự án không chỉ riêng tỉnh Long An, mà tại một số địa phương khác trên cả nước còn bộc lộ một số bất cập, tồn tại như: Hành lang pháp lý cho phương thức đầu tư PPP trong lĩnh vực phát triển KCHTGT còn nhiều điểm chưa thống nhất, chưa đồng bộ; việc quản lý nguồn thu phí chưa chặt chẽ và minh bạch Chất lượng xây dựng và bảo trì một số dự án chưa đạt yêu cầu, thiếu cam kết rõ ràng của nhà nước, quá trình ra quyết định phức tạp, chính sách chưa phù hợp với thực tiễn, độ tin cậy thấp, công tác quản lý rủi ro kém, thiếu quy trình quản lý kinh tế, tất cả đều có nguyên nhân từ góc độ QLNN

Xuất phát từ những lý do nêu trên, nhằm tăng cường công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP, nhất là đối với chính quyền cấp tỉnh, đề tài: “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long An ” rất cấp thiết.

Mục đích nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các giải pháp tăng cường công tác QLNN của chính quyền cấp tỉnh Long An đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB trên địa bàn tỉnh Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án xác định các mục tiêu sau:

- Mục tiêu tổng quát: xây dựng luận cứ khoa học làm cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp tăng cường công tác QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB đối với chính quyền cấp tỉnh Long An

+ Lược khảo các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án, nhằm xác định khoảng trống nghiên cứu và các vấn đề đi sâu nghiên cứu; + Hệ thống hóa cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn về QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB của chính quyền địa phương cấp tỉnh;

- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác QLNN của UBND tỉnh Long An đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB trên địa bàn tỉnh;

- Xây dựng mô hình, thang đo và giả thuyết nghiên cứu nhằm phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An, xác định mức độ ảnh hưởng của từng nhóm nhân tố tới công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP tại tỉnh Long An;

- Đề xuất giải pháp pháp tăng cường công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An.

Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu thực hiện đề tài luận án, tác giả thực hiện phương pháp luận nghiên cứu gồm phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phân tích hệ thống và khảo sát thực tiễn Trong đó, để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả sử dụng đồng thời các phương pháp nghiên cứu, bao gồm:

- Phương pháp nghiên cứu tại bàn: đọc và chắt lọc thông tin từ các văn bản, báo cáo đề tài, các nguồn tài liệu khác của Bộ GTVT, Bộ Kế hoạch và đầu tư, các bộ ngành có đầu tư PPP, các công trình khoa học trong và ngoài nước,…để làm rõ lý luận, pháp lý và thực tiễn QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB;

- Phương pháp tổng hợp, so sánh và phân tích: tổng hợp, so sánh và phân tích thông tin thứ cấp được thu thập từ số liệu thống kê, các báo cáo của Bộ, ngành liên quan, của UBND tỉnh Long An, các sở ban ngành,…nhằm chỉ ra những những kết quả đạt được, những tồn tại, bất cập của thực trạng công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB tại Việt Nam nói chung, tỉnh Long An nói riêng;

- Phương pháp nghiên cứu định tính:

+ Phương pháp chuyên gia: được sử dụng để phỏng vấn nhằm tham vấn ý kiến chuyên gia, các đối tượng QLNN, quản lý kinh doanh (QLKD) có liên quan đến đề tài luận án, làm cơ sở để thiết kế bảng câu hỏi nghiên cứu, xác định cơ bản các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An;

+ Phương pháp điều tra, khảo sát: sau khi đã xây dựng được bảng câu hỏi nghiên cứu từ việc phỏng vấn ý kiến chuyên gia, tác giả tiến hành khảo sát thực tế thông qua phát phiếu điều tra các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với DAĐT trong xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An

- Phương pháp nghiên cứu định lượng: kết quả khảo sát, lấy ý kiến chuyên gia, cần được lượng hóa thông qua các kỹ thuật phân tích dữ liệu:

+ Thống kê trung bình: chủ yếu sử dụng các giá trị trung bình (mean), độ lệch chuẩn (std) để đánh giá thang điểm (thang đo Likert 5 điểm) ý kiến của các chuyên gia về các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An;

+ Phân tích tương quan hồi quy: thông qua các kỹ thuật phân tích dữ liệu như đánh giá độ tin cậy và giá trị thang đo bằng hệ số tin cậy Cronbach’s Alpha; phân tích nhân tố khám phá EFA; phân tích tương quan và hồi quy, luận án xây dựng phương trình hồi quy đa biến thể hiện các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An Phương trình hồi quy có dạng:

- Y là biến phụ thuộc, công tác QLNN đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ tại tỉnh Long An;

- β1,β2,β3,…βn là các hệ số góc thể hiện chiều và mức độ ảnh hưởng của các biến độc lập X1,X2,X3,…Xn đến biến phụ thuộc Y

Phương trình hồi quy (1) thể hiện mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An, làm cơ sở khoa học để đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An tại chương 4 của luận án.

Cách tiếp cận và khung nghiên cứu của luận án

5.1 Cách tiếp cận Đề tài tiếp cận các vấn đề nghiên cứu theo các chức năng QLNN của chính quyền địa phương đối với các DAĐT theo phương thức PPP

- Tiếp cận từ cơ sở lý luận, làm rõ nội dung QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP, nghiên cứu tổng quan về DAĐT theo phương thức PPP, phân tích các nguyên nhân dẫn đến hạn chế, yếu kém

- Tiếp cận từ cơ sở thực tiễn: khảo sát đánh giá thực trạng QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP tại Long An và các dự án do Bộ GTVT đại diện quản lý thực hiện công tác QLNN, kết hợp giữa phân tích thống kê mô tả và phân tích số liệu thống kê tìm mối liên quan giữa các nội dung QLNN với bộ máy QLNN; nghiên cứu định hướng, mục tiêu, kế hoạch về đầu tư theo phương thức PPP, nội dung QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP tại Việt Nam nói chung và tỉnh Long An nói riêng

5.2 Khung nghiên cứu của luận án Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận án cần tiến hành thực hiện theo khung nghiên cứu Trên quan điểm QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP là nhà nước quản lý về đầu tư nhằm mục đích đảm bảo các NĐT thực hiện đúng quy định pháp luật; đầu tư phát triển theo chiến lược, quy hoạch mà nhà nước đặt ra; hoạt động đầu tư kinh doanh phù hợp điều kiện kinh tế - xã hội, nhưng vẫn đảm bảo tính thu hút đầu tư Thông qua lược khảo các công trình nghiên cứu đã công bố trong và ngoài nước, xác định các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN dự án đầu tư theo phương thức PPP Bên cạnh đó, nghiên cứu hệ thống pháp lý của Việt Nam đối với DAĐT theo phương thức PPP, tổng hợp thực trạng QLNN đối với các DAĐT theo phương thức PPP hạ tầng GTĐB thời gian vừa qua Từ đó, làm rõ nội dung QLNN và các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN DAĐT theo phương thức PPP tại Long An thông qua việc thiết lập mô hình và giả thuyết nghiên cứu, xây dựng quy trình nghiên cứu nhằm kiểm định mô hình và giả thuyết nghiên cứu, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện và tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Long An trong thời gian tới Trên cơ sở đó, luận án đề xuất khung nghiên cứu (hình 1):

Hình 1: Khung nghiên cứu của luận án

Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án

Điểm mới thứ nhất là luận án đề xuất những vấn đề chính cần quan tâm giải quyết trong quá trình QLNN nhằm đảm bảo DAĐT xây dựng HTGTĐB theo hình thức PPP tại Long An đạt hiệu quả trên cơ sở vận dụng cơ sở lý luận đã nghiên cứu hoàn thiện để đánh giá thực trạng thông qua phân tích dữ liệu thứ cấp, kiểm chứng bằng phương pháp phỏng vấn các chuyên gia am hiểu sâu về PPP, điều tra khảo sát bằng bảng hỏi các tổ chức, doanh nghiệp liên quan, đối chiếu với một số DAĐT xây dựng HTGTĐB theo hình thức PPP cụ thể và vận dụng kinh nghiệm quản lý của các nước, các tỉnh trong nước có điều kiện tương đồng với Long An

Luận án xây dựng biểu mẫu điều tra, khảo sát với các nội dung quản lý nhà nước, yếu tố cốt lõi tác động đến hiệu quả dự án, tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý nhà nước DAĐT xây dựng HTGTĐB theo hình thức PPP tại Long An

Tổng quan nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Xác định khoảng trống và hướng đi sâu nghiên cứu

Hệ thống hóa lý luận, pháp lý và thực tiễn về đề tài luận án

Phân tích thực trạng QLNN dự án PPP hạ tầng giao thông đường bộ tại tỉnh Long An và ngành GTVT

Thiết lập mô hình và giả thuyết nghiên cứu

Xây dựng quy trình nghiên cứu nhằm kiểm định mô hình và giả thuyết nghiên cứu

Phân tích hồi quy đa biến trên cơ sở dữ liệu sơ cấp, thứ cấp Đề xuất giải pháp tăng cường QLNN dự án PPP hạ tầng giao thông đường bộ tại tỉnh Long An Điểm mới thứ hai là cách tiếp cận mới của luận án là phương pháp nghiên cứu thông qua thực tiễn để củng cố cơ sở lý luận về phương thức đầu tư PPP, nhằm bổ sung những luận cứ mới mà các nghiên cứu trước đây chưa đề cấp đến (Ví dụ: Thông tư 437/2017 của Quốc hội tạm dừng hình thức đầu tư BT là do thiếu luật đất đai và chưa quản lý được, còn nhiều kẻ hở, do vậy phải tạm dừng để nghiên cứu, điều chỉnh nhằm tránh thất thoát đầu tư, hoặc thực hiện hình thức thu phí tự động - ETC thay cho thu phí thủ công cũng nhằm mục đích tránh thất thoát đầu tư) Điểm mới thứ ba là luận án đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp của tỉnh Long An nhằm tăng cường năng lực QLNN đối với DAĐT xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP của chính quyền địa phương tỉnh Long An đến 2030 Các giải pháp luận án đề xuất gắn với chủ thể khu vực nhà nước quản lý, gắn với các nội dung chủ yếu trong từng giai đoạn và toàn bộ quá trình quản lý dự án (QLDA) Điểm mới thứ tư là luận án đề xuất mô hình QLNN tách rời QLKD nhằm đảm bảo tính bình đẳng và minh bạch trong đấu thầu và hiệu quả trong quản lý đầu tư.

Cấu trúc của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, luận án gồm bốn chương:

Chương 1: Tổng quan các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 2: Cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long An

Chương 4: Giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh Long An đối với dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức đối tác công tư trên địa bàn tỉnh Long An.

TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến luận án

1.1.1 Về thể chế chính sách trong quản lý nhà nước ˗ Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP (2014): “Phương thức đối tác công tư

(PPP): kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” [95], Nhà xuất bản Tri thức, Hà Nội đã đánh giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng hình thức đối tác công tư ở Việt Nam, đặc biệt là những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Nghị định số 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO,

BT và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm phương thức PPP Trên cơ sở đó, tác giả nghiên cứu khuyến nghị những vấn đề cần lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ, thể chế PPP cho Việt Nam Trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội do UNDP tài trợ Nghiên cứu này cũng trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế PPP như thế nào nhằm thu hút được các NĐT tiềm năng vào phát triển CSHT ở Việt Nam ˗ Phan Thị Bích Nguyệt (2013): “Đánh giá hiệu quả của việc áp dụng hình thức

PPP cho việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại TP Hồ Chí Minh, Việt Nam”

[66] Cụ thể là những bất cập trong công tác thí điểm triển khai PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg tại Việt Nam Nghiên cứu này nhấn mạnh sự thiếu hụt về pháp lý, sự không đồng bộ, chưa hài hoà về lợi ích và cơ chế để chia sẻ rủi ro giữa các bên Tuy nhiên, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg hiện không còn hiệu lực, luật về PPP hiện tại đã được Quốc hội thông qua nên các yếu tố về pháp lý trước mắt đã có nhưng chưa được kiểm nghiệm qua thực tế để điều chỉnh nhằm tránh bị chồng chéo hoặc cản trở trong quá trình vận hành ˗ Phạm Dương Phương Thảo (2013), “Kinh nghiệm triển khai mô hình đầu tư công - tư (PPP) trên thế giới để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị”, tạp chí

Phát triển và hội nhập số 12, Đại học kinh tế TP.HCM [79],…Bài viết tập trung nghiên cứu kinh nghiệm của các nước phát triển và đang phát triển trên thế giới về triển khai mô hình đầu tư công - tư, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ˗ Nhà nước giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển và QLDA PPP, nếu cơ chế chưa phù hợp và năng lực nhà nước yếu kém thì dẫn đến thất bại (Yescombe, 2007; Maluleka, K.J 2008) [112], [119] Nhiệm vụ của nhà nước là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các NĐT tham gia PPP, cụ thể: ˗ Thứ nhất, môi trường đầu tư hấp dẫn.Nhà nước cần tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, nhà nước cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt, hoặc xây dựng cơ chế đặc thù cho các ngành, các địa phương, hoặc thực hiện bảo lãnh dự án ˗ Thứ hai, thiết lập khung chính sách và pháp lý đầy đủ Chính sách hỗ trợ của Chính phủ là rất cần thiết, nhất là đối với các nước đang phát triển, để thu hút NĐT tư nhân (ADB, 2008) Theo Yescombe (2007) và ADB (2008) [99], nhà nước là lực lượng quyết định sự phát triển của PPP, có trách nhiệm tạo môi trường PPP bao gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và đánh giá PPP được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo KCHT cho phát triển KT-XH trong giới hạn nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2008)

[123], tuy nhiên hình thức này đòi hỏi xác định rõ vai trò, trách nhiệm đặt ra đối với nhà nước Các nghiên cứu đều chỉ ra những nước có thể chế vững mạnh, pháp luật đây đủ, minh bạch đều có được thành công trong PPP (Yescombe, 2007; Maluleke, 2008) ˗ Thứ ba, thành lập cơ quan giám sát và hợp tác Koch, C.and Buser, M (2006)

[117] lập luận rằng mục tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau (trung ương và địa phương) Chính phủ cần thành lập một cơ quan hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các NĐT nước ngoài với chính quyền (Maluleke, 2008) [119] ˗ Cuttaree (2008) [108] xác định các yếu tố thành công của PPP tại Chile và Mexico trong điều kiện sau khủng hoảng bao gồm: quy hoạch dự án PPP tốt, nghiên cứu khả thi dự án tốt, dự báo doanh thu và chi phí chính xác, khuôn khổ luật pháp phù hợp, thể chế nhà nước mạnh, quản lý kinh tế vĩ mô tốt, người sử dụng có khả năng thanh toán, đấu thầu cạnh tranh và minh bạch Mặc dù vậy tác giả chưa chỉ ra được mức độ quan trọng của từng nhân tố đối với thành công của dự án PPP và cơ chế pháp lý áp dụng cho dự án PPP ˗ Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện các dự án PPP thành công trong lĩnh vực đường bộ của Australia với nghiên cứu sâu dự án Airport Link, Bank (2008) [115] cho rằng những điều kiện thành công của dự án PPP đường bộ là: Cam kết chính trị mạnh mẽ của nhà nước; Có luận chứng kinh tế đúng đắn; Tìm hiểu kỹ thị trường trước khi tiến hành quá trình đấu thầu; Năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị dự án Pascual

(2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo phương thức PPP tại Philipin đã chỉ ra điều kiện tiên quyết cho thành công dự án là việc thể chế hóa PPP thông qua khung chính sách, pháp lý và chương trình truyền thông toàn diện về PPP ˗ Những nguyên nhân dẫn đến thất bại của PPP trong xây dựng CSHT GTĐB tại một số quốc gia Đông Nam Á là Malaysia được Ward, J.T and Sussman J.M (2005)

[139] đưa ra bao gồm: hạn chế trong khả năng hỗ trợ của chính phủ, chính sách không đồng bộ, bất ổn về chính trị, thiếu minh bạch trong lựa chọn NĐT và mức giá thu phí thấp Để đảm bảo sự thành công của dự án PPP, những thay đổi chính sách cần thiết là: (i) Nhà nước không nên giới hạn các đề xuất dự án của khu vực tư nhân, với điều kiện những đề xuất đó hướng tới mục tiêu của Nhà nước; (ii) Nhà nước cần có những giải pháp phù hợp để giảm thiểu chi phí cho các dự án PPP; (iii) Cần chuẩn hóa một quy trình đánh giá cạnh tranh trong lựa chọn NĐT để tăng hiệu quả đầu tư; và (iv) Các điều khoản hợp đồng nên linh hoạt

1.1.2 Về quản lý nhà nước trong thực hiện dự án

QLNN đối với đầu tư phát triển HTGT được Maluleke (2008) [119] phân tích theo khía cạnh: xây dựng chính sách, lập kế hoạch, đảm bảo môi trường, nắm quyền sở hữu, tài trợ và quản lý hoạt động đầu tư – hoạt động xây dựng

QLNN bị cho là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến thất bại của dự án PPP (Sader, 2000) [132] Môi trường đầu tư khó dự đoán, môi trường pháp lý không đầy đủ, năng lực của nhà nước yếu kém và không đủ để thực thi các cam kết sẽ không thể hấp dẫn các NĐT tư nhân Nghiên cứu đồng thời cũng chỉ ra rằng PPP khó có thể vận hành tốt tại những nơi mà QLNN yếu kém, hoạt động điều hành của nhà nước không hiệu quả và không thiết lập được môi trường thể chế hoàn thiện

Hoàn thiện khung pháp lý về QLNN là cần thiết nhưng cũng không đủ để đảm bảo cho thành công của các dự án PPP Nyagwachi và Smallwood (2006) [128] chỉ ra rằng mặc dù đã xây dựng được khung pháp lý khá đầy đủ nhưng các dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng GTĐB ở Nam Phi vẫn thất bại, nguyên nhân xuất phát từ: (i) chính sách hỗ trợ không thỏa đáng; (ii) Năng lực QLDA của các cơ quan nhà nước còn yếu kém; và (iii) Nhận thức không đầy đủ về PPP, cả ở khu vực tư nhân cũng như nhà nước Tuy nhiên các tác giả chưa giải thích chi tiết mức độ quan trọng của các yếu tố này đối với các dự án PPP đường bộ

Nghiên cứu nguyên nhân các mục tiêu của một số dự án hợp tác công tư không đạt, Akintoye A và cộng sự (2003) [102] đã nhận định rằng nguyên nhân khiến các dự án hợp tác công tư thất bại là không kiểm soát được chi phí chuẩn bị đầu tư; thời gian đàm phán quá lâu và phức tạp; không đánh giá được hết chi phí/lợi ích, khả năng mâu thuẫn và rủi ro giữa các bên Nghiên cứu khác lại chỉ ra năm nguyên nhân chính làm cho hợp tác công tư không đạt hiệu quả đó là: lựa chọn NĐT chưa minh bạch; giá dịch vụ dự kiến không phù hợp; mức độ hỗ trợ của nhà nước; không đồng bộ về chính sách và hành lang pháp lý hỗ trợ PPP và yếu tố chính trị Những yếu tố này khiến cho kỳ vọng lợi nhuận của NĐT bị giảm sút và họ không muốn tham gia dự án hợp tác công tư Nyagwachi J N and Smallwood J J (2007) [128] đã đo lượng hiệu quả của các dự án hợp tác công tư đường bộ tại Nam Phi và chỉ ra rằng nguyên nhân thất bại của dự án bao gồm: (i) mức độ nhận thức về PPP của nhà nước cũng như các NĐT chưa đầy đủ (ii) năng lực QLDA yếu kém của khu vực công và (iii) chính sách hỗ trợ chưa tương xứng Từ đó nghiên cứu kiến nghị nhà nước không nên tiếp tục độc quyền cung cấp hạ tầng giao thông, nên mở rộng chính sách hỗ trợ tư nhân có thể tham gia cùng nhà nước trong việc cung cấp hạ tầng kỹ thuật và xã hội chất lượng nhằm đáp ứng lợi ích của người dân ˗ Cuốn sách Tổ chức quản lý đầu tư và xây dựng giao thông của tác giả Bùi Minh Huấn (2008) [54] đã đề cập đến ba vấn đề chính:

+ Tác giả đề cập về hoạt động đầu tư, hiệu quả đầu tư, cách thức huy động vốn cho ĐTXD trên cơ sở khoa học của hoạt động đầu tư và xây dựng hệ thống KCHTGT

+ Trong QLNN đối với ĐTXD giao thông, tác giả đề cập đến các công cụ quản lý kinh tế của nhà nước trong nền kinh tế thị trường và kiểm tra, kiểm soát của nhà nước đối với xây dựng HTGT

+ Tác giả đề cập đến doanh nghiệp và quan hệ hợp đồng xây dựng; QLDA của các chủ thể kinh doanh ˗ Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý đô thị và công trình của Ngô Thế Vinh (2015): “Nghiên cứu ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị”, tại Trường Đại học Kiến Trúc Hà Nội [97] Trên cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, luận án nghiên cứu ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý ĐTXD công trình giao thông đô thị (CTGTĐT) nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn lực đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân, nâng cao chất lượng quản lý CTGTĐT trên địa bàn thành phố Hà Nội phù hợp với các giai đoạn phát triển trong tương lai Luận án đề xuất giải pháp đồng bộ cho việc ứng dụng phương thức PPP trong quản lý ĐTXD CTGTĐT gắn liền với điều kiện thực tiễn của Thành phố Hà Nội ˗ Luận án tiến sĩ kinh tế Phạm Diễm Hằng (2018), Nghiên cứu thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thôngđường bộ theo hình thức đối tác công tư ở Việt Nam, trường Đại học Giao thông vận Tải [53]:

Kết luận rút ra từ tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

- Các nghiên cứu trên đã đưa ra một số kết quả về việc áp dụng phương thức PPP trong phát triển CSHT GTĐB, đó là động lực thúc đẩy việc tham gia của khu vực tư nhân vào PPP được quyết định bởi mục tiêu lợi nhuận và các cơ hội kinh doanh mới Điều này được xem là gợi ý chính sách cho Chính phủ, khi Chính phủ hoàn thiện chính sách về PPP ở Việt Nam

- Theo các nghiên cứu, nhà nước có vai trò quyết định trong phát triển của PPP, nhà nước cần tạo môi trường thuận tiện về khung pháp lý, cơ chế chính sách, các quy định pháp luật thống nhất, thủ tục đấu thầu, cơ cấu nguồn vốn cũng như hệ thống công cụ tài chính Ví dụ tại Việt Nam đã có luật PPP 64/2020/QH và nghị định 35/2021/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện hình thức đầu tư PPP nhưng đến nay các dự án vẫn phải áp dụng đầu tư công rất khó thu hút đầu tư theo phương thức PPP

- Các tác giả nghiên cứu lĩnh vực tạo vốn cho xây dựng và phát triển hệ thống CSHT GTĐB cũng đều cho rằng cơ chế minh bạch là hết sức cần thiết để huy động vốn đầu tư ngoài NSNN

- Một điều quan trọng là các tác giả đều thống nhất Việt Nam khó có thể phát triển hệ thống đường bộ hiện đại với mức đảm bảo nguồn vốn Nhà nước đầu tư cho hệ thống hạ tầng chỉ đạt 3% GDP hàng năm và huy động từ các nguồn vốn khác từ 40% đến 50% tổng nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển KCHT giao thông Điều này rất khó có khả năng tạo ra được sự đột phá và tập trung vốn đầu tư cho hệ thống GTĐB [63]

- Các tác giả trên đều cho rằng nhà nước cần phải có các chính sách tăng các nguồn thu NSNN và dành tỷ trọng thích đáng cho đầu tư GTĐB bằng việc ban hành các chính sách khuyến khích khu vực tư nhân tham gia góp vốn đầu tư phát triển HTGTĐB

- Học tập kinh nghiệm của các nước phát triển, các nguồn thu có thể được tạo ra thông qua việc điều chỉnh chính sách thuế xăng dầu, phí cầu đường, thu thuế đối với người sử dụng phương tiện giao thông,

Việc huy động tối đa mọi nguồn lực từ các thành phần kinh tế và các biện pháp quản lý hoạt động để tập trung cho xây dựng và phát triển hạ tầng GTĐB theo phương thức PPP của Việt Nam nói chung và của tỉnh Long An nói riêng là vấn đề đã và đang được đặt ra cấp bách để phát triển KT-XH Như vậy, cần có các nghiên cứu về phương thức QLDA, các biện pháp kiểm soát hữu hiệu của nhà nước để đạt mục tiêu đề ra đối với hình thức đầu tư PPP.

Khoảng trống nghiên cứu và hướng đi sâu nghiên cứu

1.3.1 Xác định khoảng trống nghiên cứu Đánh giá chung, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước tuy ở những mức độ khác nhau, trên nhiều khía cạnh khác nhau nhưng đều có liên quan đến đề tài nghiên cứu của luận án

Xu hướng thời đại trong cải cách cung ứng dịch vụ công ngày nay, không chỉ các nước đang phát triển cần thực thi, mà ngay cả các nước phát triển cũng cần áp dụng, để nâng cao chất lượng dịch vụ công, đồng thời giảm tải áp lực cho NSNN ở mỗi quốc gia, nhất là tình trạng nợ công của các Chính phủ như hiện nay Đó là việc các Chính phủ không thể không huy động sự tham gia của khu vực tư nhân Cụ thể các khoảng trống trong nghiên cứu là: ˗ Mặc dù các nghiên cứu có đề xuất, tuy nhiên gần đây đối với những vấn đề phát sinh mới do vấn nạn tham nhũng và buông lỏng quản lý, do vậy cần phải có những nghiên cứu sâu hơn về tính khả thi khi áp dụng kinh nghiệm quản lý của các nước có điều kiện tương đồng với Việt Nam về công tác QLNN đối với các DAĐT theo phương thức PPP Mặt khác, vai trò của QLNN trong QLKD, trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong việc kiểm soát kinh doanh, trách nhiệm của NĐT/doanh nghiệp trong việc thực hiện dự án cũng chưa được làm rõ ˗ Chưa có các đề xuất mới về hệ thống giải pháp phù hợp thực tiễn và tính khả thi cao để vận dụng, triển khai trong thực tiễn nhằm quản lý các DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng CSHTGT tại tỉnh Long An đạt hiệu quả ˗ Chưa có đề xuất mới về xây dựng và hướng dẫn sử dụng khung logic các nội dung, các yếu tố tác động, tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý đối với toàn bộ quá trình chuẩn bị, triển khai, bàn giao, khai thác và quản lý DAĐT theo phương thức PPP, để rút ngắn thời gian và nâng cao hiệu quả quản lý trong thực tiễn và đảm bảo khả năng thu hút đầu tư cao

1.3.2 Các vấn đề đi sâu nghiên cứu

Từ những khoảng trống được xác định trên, luận án sẽ đi sâu nghiên cứu công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại Long An nhằm tạo động lực thúc đẩy quá trình QLDA PPP chuyên nghiệp, hiệu quả hơn, có sức hấp dẫn cao trong thu hút đầu tư

Trên cơ sở tiếp cận hệ thống cơ sở lý thuyết về QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB nói chung và tiếp cận thực tế thông qua điều tra khảo sát nhằm đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại Long An, nhằm đạt được:

- Xác định nội dung QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại địa phương cấp tỉnh và các tiêu chí đánh giá;

- Xây dựng mô hình và phát triển hệ thống thang đo nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An

- Các bước trong quá trình thực hiện dự án đảm bảo dễ dàng, thông thoáng, không tạo ra xung đột giữa NĐT và QLNN (vì cơ bản NĐT họ bỏ tiền ra) nhưng việc thực hiện quy trình quản lý vẫn được minh bạch, có hiệu quả và được chấp thuận của NĐT

- Các giải pháp mang tính thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB với mục tiêu cung cấp một hệ thống KCHTGT đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội - an ninh - quốc phòng cho tỉnh Long An nói riêng, ĐBSCL và cả nước nói chung

Chương 1 trình bày kết quả nghiên cứu các công trình khoa học đã công bố trong và ngoài nước về DAĐT xây dựng theo phương thức PPP, đi sâu vào loại hợp đồng BOT Qua đó xác định các nội dung đã nghiên cứu trước, xác định các khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu, đồng thời xem xét các vấn đề nên kế thừa và phát triển cho nội dung nghiên cứu của luận án

Từ kết quả nghiên cứu nêu trên, có thể thấy ở mỗi quốc gia, mỗi lĩnh vực, cách thức vận hành của dự án PPP không có sự đồng nhất Tuy nhiên, quy trình tổng thể để thực hiện dự án PPP có nhiều đặc điểm chung, thông qua đó bổ sung cho nghiên cứu của luận án về quy trình của dự án Từ đó xác định các hoạt động thuộc QLNN, các nhân tố ảnh hưởng từ QLNN đối với DAĐT xây dựng theo phương thức PPP

Hiện nay, nhu cầu đầu tư CSHT của Long An, cũng như các địa phương lân cận rất lớn, Chính phủ đang cố gắng để thu hút các DAĐT theo phương thức PPP Mặc dù Luật PPP đã được Quốc hội thông qua, nhưng phương thức này còn vướng nhiều rào cản, đặc biệt là công tác QLNN đối với DAĐT xây dựng theo phương thức PPP

Chương 2 của luận án sẽ tập trung nghiên cứu làm rõ từng nội dung về QLNN (Gồm: Khái niệm, đặc điểm, vai trò); Xác định các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN; Tham khảo kinh nghiệm quản lý và vận hành dự án PPP một số quốc gia và các ban ngành trong nước, nhất là Bộ GTVT; Từ đó xem xét các tiêu chí đánh giá công tác QLNN, phù hợp với điều kiện Long An, nhằm đạt mục tiêu và nâng cao hiệu quả QLNN đối với DAĐT xây dựng theo phương thức PPP.

CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) TRONG XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 26 2.1 Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và quản lý nhà

Những vấn đề cơ bản về phương thức đối tác công tư (PPP), các dự án đầu tư

tư theo phương thức đối tác công tư (PPP)

2.1.1.1 Tổng quan về phương thức đối tác công tư, dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư - PPP

❖ Khái niệm về phương thức đối tác công tư - PPP

Cụm từ tiếng Anh “Public Private Partnership” viết tắt là PPP được dịch sang tiếng Việt với hai phạm trù đồng nghĩa là “Hợp tác công tư” và “Đối tác công tư”.Thuật ngữ này được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và quan điểm khác nhau, tùy theo bối cảnh và mục đích nghiên cứu Ở đây, tác giả đưa ra một số thuật ngữ về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới Ủy ban châu Âu (2003, trang 3) [111] định nghĩa PPP là “các dạng hợp tác giữa cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhằm bảo đảm nguồn vốn, xây dựng, quản lý và bảo trì một cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công” Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế cho rằng PPP là “một thỏa thuận giữa nhà nước và một hoặc một số bên tư nhân (có thể bao gồm cả bên vận hành và NĐT tài chính) mà theo thỏa thuận này bên tư nhân sẽ cung cấp dịch vụ sao cho mục tiêu cung ứng dịch vụ của nhà nước phù hợp với mục tiêu lợi nhuận của bên tư nhân và hiệu lực của sự tương hợp này phụ thuộc vào việc chuyển giao đúng mức rủi ro cho bên tư nhân”

Khái niệm của ADB mô tả tương đối đầy đủ về phương thức PPP ADB (2008) trong tài liệu “Hướng dẫn về mối quan hệ hợp tác công tư” [99], định nghĩa thuật ngữ

“PPP” là các mối quan hệ giữa Nhà nước và tư nhân liên quan đến quản lý, đầu tư KCHT giao thông và các lĩnh vực dịch vụ khác thông qua các hợp đồng được thiết lập theo các mức độ nghĩa vụ, quyền lợi và rủi ro của hai bên đối tác

Các nghiên cứu tiếp cận về mặt lý luận dựa trên các đặc điểm chủ yếu của hình thức PPP đưa ra khái niệm:

- Theo Young và cộng sự [142], “PPP là một thỏa thuận hợp tác giữa khu vực công và tư trong đó chia sẻ nguồn lực, rủi ro, trách nhiệm, lợi ích với nhau nhằm đạt được mục tiêu chung”

- Theo Grimsey và Lewis [113] “PPP là thỏa thuận mà khu vực công ký hợp đồng dài hạn với khu vực tư nhân để ĐTXD hoặc quản lý CSHT công, thay mặt khu vực công cung cấp dịch vụ HTKT và xã hội cho cộng đồng hoặc công chúng”

- Theo Skelcher [130], “PPP là hình thức kết hợp Chính phủ với nguồn lực của tổ chức cá nhân nhằm đạt được các mục tiêu xã hội” Ở Việt Nam, khái niệm về PPP được giới thiệu lần đầu trong Nghị định 77-CP của Chính phủ về ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước vào năm 1997 Và được khái quát một cách đầy đủ tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư Sau hơn 20 năm triển khai thực hiện PPP đã có cái nhìn bao quát hơn, phù hợp với giai đoạn phát triển kinh tế hiện nay, đồng thời đưa ra khái niệm mới về PPP Theo đó, Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 định nghĩa "Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và NĐT/doanh nghiệp dự án (DNDA) để thực hiện dự án đầu tư theo quy định tại Điều 27"

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật 64/2020/QH14) có quy định khái quát khái niệm về đầu tư PPP [72]: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư

(Public Private Partnership - sau đây gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và NĐT tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút NĐT tư nhân tham gia dự án PPP” Như vậy, ở bình diện chung, khái niệm về PPP là phạm trù động và được hiểu rất linh hoạt, bởi mô hình đầu tư PPP được tiếp cận theo nhiều phạm vi và cách thức khác nhau, cũng như được nhìn nhận ở các cấp độ khác nhau tùy thuộc các yếu tố chính sách, luật pháp và mức độ phát triển của từng quốc gia

Các khái niệm ở trên, dù hình thức thể hiện khác nhau nhưng PPP bao gồm các giá trị cốt lõi như nhau, đó là: Thỏa thuận giữa nhà nước và tư nhân, được thể hiện bằng một hợp đồng có thời hạn; PPP thường là trong lĩnh hạ tầng kỹ thuật và xã hội, hoặc PPP để cung cấp các dịch vụ công vốn thuộc trách nhiệm của nhà nước; Khu vực tư nhân thay mặt khu vực công cung cấp dịch vụ; Rủi ro được chuyển giao ở mức độ phù hợp cho cả hai bên

❖ Dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư: Định nghĩa về "Dự án PPP" được giải thích tại Khoản 9 Điều 3 Luật PPP như sau: Dự án PPP là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc đầu tư để cung cấp sản phẩm, dịch vụ công thông qua việc thực hiện một hoặc các hoạt động sau đây:

- Xây dựng, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng;

- Cải tạo, nâng cấp, mở rộng, hiện đại hóa, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có;

- Vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có

Cách phân loại các dự án PPP đã được pháp luật Việt Nam quy định phụ thuộc vào thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư Trong đó bao gồm:

- Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội;

- Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng;

- Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan Trung ương, cơ quan khác quy định tại khoản 1 Điều 5;

- Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Tuy nhiên, không phải bất kỳ lĩnh vực nào, các chủ thể cũng có quyền ký kết hợp đồng đầu tư theo phương thức đối tác công tư, chỉ một số lĩnh vực đầu tư với những quy mô nhất định thì có thể đầu tư theo phương thức này Theo đó, Khoản 1 Điều 4 Luật PPP quy định lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP bao gồm:

- Lưới điện, nhà máy điện, trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực;

- Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải, chất thải;

- Y tế; giáo dục - đào tạo;

- Hạ tầng công nghệ thông tin Đồng thời, quy mô TMĐT tối thiểu của dự án PPP được quy định tại Khoản 2 Điều 4 Luật PPP

2.1.1.2 Đặc điểm của dự án đầu tư theo phương thức PPP

❖ Đặc điểm của dự án đầu tư phương thức đối tác công tư

Mặc dù không có một định nghĩa PPP nào chung mang tính quốc tế nhưng có một số đặc điểm chung thường gắn liền với hình thức này [53]:

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, NĐT cùng doanh nghiệp tư nhân là chủ thể tham gia hợp đồng PPP Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở đây là các Bộ, cơ quan chính quyền ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương NĐT là các cá nhân, tổ chức cùng phối hợp với cơ quan nhà nước thực hiện các dự án trên cơ sở hợp đồng dự án

- Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thực hiện hoặc vận hành dự án và gánh phần lớn rủi ro dự án có liên quan

- Trong suốt vòng đời của dự án, khu vực nhà nước có vai trò giám sát hoạt động của khu vực tư nhân và thực thi các điều khoản của hợp đồng

Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

2.1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước, quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức PPP và quản lý nhà nước các dự án đầu tư theo phương thức PPP trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ a Khái niệm về quản lý nhà nước

QLNN là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy Nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp

Cơ quan QLNN là cơ quan hoạt động có tính chuyên nghiệp, có chức năng điều hành xã hội trên cơ sở các cơ quan này được thiết lập nhằm thực thi và kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước, đảm bảo an ninh, trật tự xã hội Tùy thuộc vào vị trí từng cơ quan trong hệ thống cơ quan QLNN được pháp luật giao những quyền hạn nhất định để thực hiện chức năng thay mặt Nhà nước điều hành xã hội trên phạm vi lãnh thổ, ngành hoặc lĩnh vực theo thẩm quyền do luật định; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước b Khái niệm QLNN các DAĐT theo phương thức PPP

QLNN đối với dự án đầu tư theo phương thức PPP là sự tác động có tổ chức, theo hệ thống và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật Nhà nước do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện đối với DAĐT theo phương thức PPP Trong đó c Khái niệm DAĐT theo phương thức đối tác công tư trong xây dựng HTGTĐB DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB “Là dự án đầu tư xây dựng được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và chủ đầu tư/DNDA, để thực hiện dự án cơ sở hạ tầng”, cùng nhau thực hiện dịch vụ công của xã hội, qua đó cùng tham gia góp vốn, chia sẻ rủi ro, trách nhiệm và lợi ích d Khái niệm QLNN các DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB

QLNN đối với DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của nhà nước từ việc hình thành, thực hiện và khai thác DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB thông qua hoạch định phát triển, ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách và pháp luật, tổ chức bộ máy QLNN và giám sát, đánh giá đối với dự án nhằm thực hiện các mục tiêu QLNN đối với DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB

➢ Như vậy bản chất của QLNN đối với DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB là:

- Mục tiêu của quản lý là gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân vào DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB; sử dụng hiệu quả vốn nhà nước trong xâydựng HTGTĐB; đảm bảo dự án PPP hoạt động đúng định hướng, đúng pháp luật, đạt mục tiêu dự án đề ra

- Chủ thể quản lý là nhà nước, bao gồm các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp: Quốc hội, chính phủ, cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương các cấp

- Đối tượng của quản lý là các hoạt động liên quan đến dự án PPP ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư, từ chuẩn bị dự án, lập và thẩm định dự án, tổ chức thực hiện dự án, khai thác, kết thúc dự án

- Nội dung của quản lý là các chức năng QLNN xét theo quá trình, bao gồm hoạch định phát triển dự án, ban hành và tổ chức thực hiện chính sách và luật pháp, tổ chức bộ máy quản lý, giám sát và đánh giá dự án

- Công cụ QLNN là tổng thể những phương tiện hữu hình và vô hình mà nhà nước sử dụng để tác động lên mọi chủ thể trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu quản lý Trong đó:

• Pháp luật: là hệ thống các văn bản mang tính bắt buộc chung do Nhà nước đặt ra, nhằm mục tiêu bảo toàn và phát triển xã hội (Luật, Nghị định, );

• Chính sách: để cơ chế QLNN phù hợp với nền kinh tế thị trường, giúp nhà nước thực hiện thành công các mục tiêu, cho phép các chủ thể kinh tế khác linh hoạt, tự chủ;

• Kế hoạch: là định hướng, điều tiết, tạo tiền đề cho phát triển và khuyến khích phát triển;

• Tài sản quốc gia: gồm ngân sách nhà nước, tài nguyên thiên nhiên, kết cấu hạ tầng và hệ thống thông tin

2.1.2.2 Sự cần thiết phải quản lý nhà nước các dự án đầu tư theo phương thức PPP trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

Từ góc độ pháp lý, nhà nước phải có trách nhiệm ĐTXD hệ thống CSHT; Nhà nước có quyền bán tài nguyên quốc gia hay phát hành trái phiếu để vay nợ rồi dùng tiền thuế để trả,…Nếu sử dụng phương thức đối tác công tư (PPP) để triển khai các dự án này sẽ đồng nghĩa với việc nhà nước trao các quyền ấy, một cách cụ thể và trong từng dự án riêng lẻ cho tư nhân Điều này khi phân tích từ góc độ kinh tế quốc dân cũng như nền tảng pháp lý thì sẽ diễn biến rất phức tạp Do đó nhà nước đóng vai trò quan trọng trong phát triển và quản lý các dự án PPP xây dựng HTGTĐB

Với chức năng hoạch định sự phát triển của dự án, nhà nước xác định mục đích, mục tiêu phát triển PPP, lựa chọn tập hợp dự án PPP (Abdel-Aziz, 2007), xác định lĩnh vực tiềm năng cho sự phát triển PPP (Koch, C and Buser, M., 2006)

Với chức năng thiết lập và tổ chức thực thi chính sách - luật pháp, nhà nước thiết lập khung chính sách và pháp lý (hầu hết các nghiên cứu về vai trò của nhà nước đối với PPP đều chỉ ra điều này), các hướng dẫn, công cụ và tiêu chuẩn cho dự án PPP (Koch, C and Buser, M., 2006) Việc thiết lập một khuôn khổ chính sách và pháp lý đúng đắn là điều kiện tiên quyết cho PPP, tăng sự sẵn sàng, quyết tâm của NĐT tư nhân vào PPP trong lĩnh vực CSHT, đồng thời tăng lợi ích của nhà nước thông qua việc đảm bảo dự án hoạt động hiệu quả (Zouggari, 2003) Chính sách hợp lý là cần thiết để đảm bảo phân bổ rủi ro và tránh tham nhũng trong quá trình thực hiện PPP

Tổng quan thực tiễn về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

2.2.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia

2.2.2.1 Kinh nghiệm của một số nước về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức đối tác công tư a Kinh nghiệm của Vương quốc Anh [107]

Anh quốc là quốc gia khá thành công về PPP, nước Anh bắt đầu khởi động đầu tư theo hình thức đối tác công tư sau làn sóng tư nhân hóa một loạt hệ thống CSHT thành công vào năm 1980 của thế kỷ trước Tại thời điểm này, hoạt động quản lý của khu vực công cho thấy có nhiều sự trì trệ, đây là lý do để Chính phủ Anh phát triển mô hình hợp tác công - tư nhằm hợp tác, chia sẻ rủi ro, phát huy thế mạnh của tư nhân để dự án phát triển hạ tầng đạt hiệu quả cao nhất Ở Anh không ban hành chiến lược phát triển riêng cho các dự án PPP Các dự án PPP và các dự án công truyền thống do chính phủ thực hiện được đối xử như nhau từ quy trình chuẩn bị, thẩm định dự án và cùng sử dụng một hệ số rủi ro như nhau Một dự án sẽ thực hiện dưới phương thức PPP chỉ khi nó chỉ ra được dự án PPP sẽ đem lại hiệu quả kinh tế cao, hiệu quả tài chính hơn dự án do chính phủ thực hiện Dự án trước khi lựa chọn để triển khai đều được phân tích kỹ về tính khả thi, dự báo chuẩn xác về nhu cầu sử dụng dựa vào dữ liệu có độ tin cậy cao [95]

Chính phủ Anh không có luật riêng về PPP vì theo quan điểm của Anh quốc, PPP về bản chất là quan hệ hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và một bên là NĐT Do vậy, quan hệ giữa các bên sẽ chịu sự điều chỉnh của các điều khoản trong hợp đồng, không cần có một đạo luật riêng của PPP để điều chỉnh Tuy nhiên, Anh là một trong những quốc gia có hệ thống luật đầy đủ và có những tổ chức quản lý các dự án PPP rất hiệu quả dựa trên những quy trình hợp lý và đội ngũ nhân lực chất lượng cao Do đó, tính hiệu lực hợp đồng cao và thực thi rõ ràng minh bạch

Sự thành công PPP ở Anh còn dựa trên năng lực của những người phát triển dự án phù hợp; đối tác tư nhân từ NĐT, tư vấn, nhà thầu xây dựng và tổ chức tài trợ vốn là công ty có danh tiếng với năng lực chuyên môn tốt và nguồn lực đủ lớn để hoàn thành dự án theo đúng kế hoạch và dự toán ngân sách Ngoài ra, yếu tố công nghệ hiện đại được áp dụng; quản lý doanh thu minh bạch cũng đóng góp lớn đến hiệu quả của các dự án PPP ở Anh quốc

➢ Bài học kinh nghiệm từ vương quốc Anh cho các quốc gia có điều kiện tương tự:

- Khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là nhân tố quyết định sự thành công của các dự án PPP;

- Có sự khác biệt về mức độ tác động giữa các nhân tố đến thành công của PPP tuỳ thuộc đặc thù kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước;

- Phương thức PPP chỉ phù hợp với những dự án lớn và phức tạp;

- Có công cụ tài chính hỗ trợ b Kinh nghiệm của Hàn Quốc [95]

Chính phủ Hàn Quốc cũng đã thực hiện một số giải pháp nhằm đảm bảo sự thành công của dự án PPP, gồm:

- Chính sách và pháp luật cho dự án PPP: Hàn Quốc đặc biệt khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư xây dựng HTGTĐB NĐT được giảm nhiều loại thuế trong đó có miễn thuế VAT Chính phủ bảo lãnh doanh thu dự án (có thể lên đến 90%) khiến rủi ro doanh thu hầu như được chuyển sang phía Chính phủ mặc dù nguyên tắc căn bản để thu phí là “người thụ hưởng trả cho hạ tầng”, thủ tục đấu thầu đơn giản tạo thuận lợi cho lựa chọn nhà thầu của cơ quan nhà nước và tham gia đấu thầu của NĐT tư nhân

- Khung pháp lý về PPP: được Chính phủ ban hành đầy đủ để điều tiết hành vi các bên liên quan tới chu trình dự án PPP, bao gồm Đạo luật PPP trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng, Nghị định hướng dẫn và các quy định hướng dẫn chi tiết việc thực hiện đầu tư theo phương thức PPP Hệ thống văn bản pháp luật có tính linh hoạt cao, được điều chỉnh kịp thời tạo khuôn khổ cho việc thực hiện dự án PPP, riêng Đạo luật PPP trong lĩnh vực KCHT (PPI) từ năm 1998 đến 2010 được điều chỉnh 48 lần Ngoài ra, pháp luật về PPP trong lĩnh vực hạ tầng của Hàn Quốc tương thích với pháp luật liên quan như: Luật thu phí đường bộ, Luật tài sản nhà nước, Luật tài chính địa phương, Luật sử dụng và quy hoạch đất quốc gia, Luật phát triển đô thị…

- Bộ máy QLNN đối với PPP: Xây dựng “Cơ quan quản lý PPP” riêng để QLDA

PPP Trong đó, phân cấp quản lý rõ ràng đối với PPP lĩnh vực đường bộ, những dự án lớn do Ủy ban đầu tư tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở trung ương quyết định, những dự án nhỏ do các địa phương quyết định

➢ Bài học kinh nghiệm từ Hàn Quốc:

- Sự đồng bộ và đầy đủ của hệ thống pháp lý là nhân tố quan trọng;

- Bộ máy QLNN về PPP độc lập;

- Hỗ trợ chính phủ đủ lớn hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia: đấu thầu, thuế,… c Kinh nghiệm của Philippines [83], [120]

Cơ chế: Chính phủ cho phép thực hiện dự án theo hình thức NĐT tư nhân tự đề xuất dự án, sẽ được kiểm nghiệm qua cơ chế thị trường bằng cách mời các NĐT khác quan tâm chào hàng trên cơ sở cạnh tranh giữa các NĐT quan tâm

Bộ máy QLNN đối với PPP: Chính phủ thành lập Ủy ban Điều phối đầu tư (ICC) là cơ quan quyết định cao nhất đối với các dự án theo phương thức PPP Đây là một ủy ban liên ngành, thành viên gồm các Bộ trưởng và chủ tịch là Tổng thống Philippines Giúp việc cho ICC là cơ quan phát triển kinh tế quốc gia (NEDA) có chức năng soạn thảo và trình việc ban hành các chính sách về phương thức PPP, bao gồm cả quy trình lựa chọn NĐT, đồng thời NEDA cũng là cơ quan điều phối giữa các cơ quan bộ, ngành có liên quan đến các dự án PPP cụ thể, phối hợp với Bộ Tài chính để đảm bảo phần tham gia của Nhà nước trong dự án theo phương thức PPP khả thi về mặt tài chính Ngoài ra, chính phủ Philippines còn thành lập Trung tâm BOT thuộc bộ Công thương, có chức năng tư vấn cho các cơ quan thực hiện dự án PPP

➢Bài học kinh nghiệm từ Philippines:

- Tạo sự cạnh tranh tuyệt đối trong mọi lĩnh vực;

- Thiết lập một hệ thống chuyên môn hóa về QLNN từ cơ quan quản lý đầu tư xuống các trung tập quản lý dự án BOT mà Việt Nam chưa làm được (ICC) d Kinh nghiệm của Ấn Độ [124]

Thị trường PPP Ấn Độ không mới nhưng không phát triển như ở các nền kinh tế phương Tây Chính phủ Ấn Độ đang thúc đẩy PPP là lựa chọn khả thi cho nhu cầu CSHT rất lớn của đất nước Nhóm chuyên gia về thương mại hóa các dự án CSHT (một nhóm được thành lập bởi Bộ Kinh tế, Bộ Tài chính Ấn Độ năm 1994) đã đề nghị phát triển một tổ chức độc lập để thúc đẩy đầu tư vào lĩnh vực này Điều này đã dẫn đến sự thành lập Công ty Tài chính Phát triển CSHT (Infrastructure Development Finance Company - IDFC) vào năm 1997 Cơ quan này đã có những nỗ lực đáng kể trong những năm đầu tiên để thay đổi khung chính sách và quy định để tạo điều kiện cho đầu tư tư nhân vào CSHT Nhiều dự án CSHT thương mại đã xuất hiện và IDFC đã thành công trong việc chứng minh rằng chính phủ có thể hợp tác với khu vực tư nhân trên cơ sở chia sẻ rủi ro

Công ty tài chính CSHT Ấn Độ (India Infrastructure Finance Company Limited- IIFCL) cũng là một ví dụ khác về cam kết của Chính phủ, được thành lập vào ngày 5/1/2006 với tư cách là một Công ty hoàn toàn thuộc sở hữu Chính phủ, IIFCL là một tổ chức chuyên để tài trợ và phát triển các dự án CSHT trong nước

Mặc dù còn nhiều nguyên nhân cho các vấn đề trong các doanh nghiệp PPP ở Ấn Độ như: kế hoạch kém, chia sẻ rủi ro bất hợp lý, không chắc chắn về tài chính và cách tiếp cận ngắn hạn của chính phủ; tuy nhiên PPP đã xác định lại vai trò của chính phủ Các quyết định sáng tạo và táo bạo, đánh dấu một bước đột phá hoàn toàn với tư duy và cách làm hiện tại là yêu cầu bắt buộc đối với chính phủ để phát triển PPP Tính chuyên nghiệp, trách nhiệm và phân cấp quản lý để loại bỏ sự quan liêu là những thành phần quan trọng để thúc đẩy sự phát triển quan hệ đối tác công tư

➢Bài học kinh nghiệm từ Ấn Độ:

- Chia sẻ rủi ro là nhân tố quan trọng trong mối quan hệ hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân;

- Sự cam kết của Chính phủ;

- Tính chuyên nghiệp, trách nhiệm và phân cấp quản lý trong bộ máy nhà nước;

- Có công cụ tài chính hỗ trợ

2.2.1.2 Bài học rút ra cho Việt Nam

Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, có thể khẳng định PPP là xu hướng đúng đắn cho cả các nước đang phát triển và các nước phát triển Để QLDA PPP trong phát triển CSHT đạt hiệu quả, nhà nước cần quan tâm những vấn đề cụ thể sau:

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ

Thực trạng dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ tại tỉnh Long An

An theo phương thức đối tác công tư

Hiện nay, trên địa bàn tỉnh Long An, đang tồn tại hai hình thức quản lý thực hiện DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB Hình thức thứ nhất là UBND tỉnh Long An thực hiện QLDA ngay từ bước chuẩn bị dự án, đến quá trình thực hiện dự án và đưa dự án vào khai thác vận hành, điển hình là dự án BOT nâng cấp mở rộng đường tỉnh ĐT830 và ĐT824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa Hình thức thứ hai là Bộ GTVT ủy quyền cho UBND tỉnh Long An quản lý khai thác một phần dự án (hạng mục đường song hành) đi qua địa phận tỉnh Long An, điển hình là dự án Cao tốc TP.HCM - Trung Lương Để có góc nhìn khái quát, luận án tổng hợp tình hình thực hiện các dự án trên tại mục 3.2.1 và 3.2.2

3.2.1 Dự án nâng cấp mở rộng ĐT830 và ĐT824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa tỉnh Long An [74]

3.2.1.1 Thông tin chung về dự án

Tên dự án: Dự án đầu tư nâng cấp, mở rộng ĐT.830 và ĐT.824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa theo hình thức BOT; Địa điểm xây dựng : huyên Bến Lức và Đức Hòa, tỉnh Long An;

Quy mô xây dựng công trình:

- Điểm đầu tại Km1+502.69 (cầu An Thạnh trên tuyến ĐT.830), điểm cuối đoạn tuyến tại Km10+400

- Vận tốc thiết kế: 80Km/h Riêng các đoạn đường phố khu vực 60Km/h

- Tải trọng thiết kế đường: Trục đơn 12 tấn

- Mô đun đàn hồi yêu cầu: Eyc≥155MPa, (độ tin cậy thiết kế 0.95)

- Loại mặt đường: cấp cao A1, riêng tại trạm thu phí mặt đường bằng bê tông xi măng 36MPa

- Tải trọng thiết kế cống ngang H30-XB80, cống dọc: loại vỉa hè (VH)

- Cấp thiết kế: Đường cấp III đồng bằng theo TCVN 4054-2005

Tiến độ triển khai thực hiện dự án:

- Thời gian thi công (theo hợp đồng): từ ngày khởi công đến hết tháng 6 năm

2018 (văn bản số 2161/UBND-KT ngày 25/5/ 2018 của UBND tỉnh Long An về việc gia hạn thời gian thi công công trình Nâng cấp, mở rộng ĐT.830 và ĐT.824 đoạn từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa theo hình thức hợp đồng BOT)

- Thời gian thi công theo hợp đồng số 49/HĐ.BOT.SGTVT ngày 14/11/2016 (hợp đồng BOT): từ khi khởi công công trình đến tháng 3/2018, được gia hạn thời gian thi công 02 lần đến ngày 30/6/2018 Dự án hoàn thành theo thực tế là ngày 06/6/2018 TMĐT sau khi điều chỉnh:

Bảng 3.4: TMĐT thay đổi của dự án nâng cấp mở rộng ĐT830 và ĐT824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa tỉnh Long An

STT Khoản mục chi phí QĐ số 2346/QĐ-

QĐ số 3026/QĐ- UBND ngày 21/7/2016

2 Chi phí QLDA, tư vấn ĐTXD & Chi phí khác 67.254.380.683 76.071.968.208 8.817.587.525

5 Chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng 56.490.000.000 56.786.655.293 296.655.293 Tổng cộng (làm tròn) 982.673.000.000 1.079.327.000.000 96.654.000.000

3.2.1.2 Chấp hành pháp luật, chính sách, chế độ trong quản lý đầu tư a Sự phù hợp của dự án với quy hoạch được duyệt: DAĐT nâng cấp, mở rộng ĐT.830 và ĐT.824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa theo hình thức BOT được UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 2346/QĐ-UBND ngày 10/6/2016, phù hợp với quy hoạch phát triển GTVT đường bộ đến năm 2020 và định hướng đến 2030, đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1439/QĐ-TTg ngày 03/10/2012 và UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 4575/QĐ-UBND ngày 26/12/2013 b Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với vị trí địa điểm xây dựng, khả năng kết nối hạ tầng của khu vực

- Thiết kế cơ sở được lập tuân thủ theo các tiêu chuẩn áp dụng cho dự án, hồ sơ thể hiện đầy đủ nội dung về thuyết minh, thiết kế cơ sở được lập phù hợp với chủ trương, mục tiêu đầu tư và kết quả khảo sát

- Trạm thu phí: bố trí 2 trạm tại Bến Lức (cách cầu Rạch Mương 500m về phía Đức Hòa), trạm Đức Hòa (cách cầu An Hạ về phía Bến Lức khoảng 700m) Bố trí trong phạm vi mặt đường, quy mô trạm thu phí đảm bảo 6 làn xe lưu thông Thiết kế nhà điều hành đảm bảo tiêu chuẩn kỹ thuật, đủ công năng sử dụng, tiết kiệm kinh tế c Sự tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật thiết kế: dự án áp dụng các quy chuẩn, tiêu chuẩn hiện hành và đã được UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 5273/QĐ-UBND ngày 14/12/2016 làm cơ sở triển khai thực hiện d Cơ sở của việc lập TMĐT: TMĐT được lập phù hợp với quy định tại Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 Chính phủ về quản lý chi phí ĐTXD công trình và Thông tư 06/2016/TT-BXD ngày 10 tháng 03 năm 2016 của Bộ Xây dựng về việc hướng dẫn xác định và quản lý chi phí ĐTXD e Thủ tục, thẩm quyền điều chỉnh:

- Trình tự thủ tục, thẩm quyền phù hợp với quy định về các trường hợp được điều chỉnh DAĐT xây dựng công trình theo điều 61 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, điều 14 Nghị định 59/2015 ngày 18/6/2015; tuân thủ theo quy định về thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh TMĐT tại điều 134 của Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 và điều 7 Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015

- Dự án được điều chỉnh TMĐT 01 lần, công tác lập, thẩm định và phê duyệt thực hiện theo đúng quy định hiện hành Nội dung, cơ cấu tổng mức điều chỉnh phù hợp với quy định tại Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ về quản lý chi phí ĐTXD công trình và Thông tư 06/2016/TT-BXD ngày 10 tháng 03 năm 2016 của Bộ Xây dựng về việc hướng dẫn xác định và quản lý chi phí ĐTXD

- Nguyên nhân điều chỉnh TMĐT: xây dựng bổ sung 08 cầu trên tuyến ĐT.830 (Thông báo số 127/TB-UBND ngày 11/7/2016 về việc thống nhất kết luận của UBND tỉnh tại cuộc họp về bổ sung 8 cầu vào DAĐT xây dựng ĐT.830, ĐT.824 từ cầu An Thạnhm huyện Bến Lức đến thị trấn Đức Hòa, huyện Đức Hòa theo hình thức BOT) f Các đơn vị tham gia lập DAĐT có đầy đủ pháp nhân và giấy phép kinh doanh, chứng chỉ hành nghề theo quy định

- Đơn vị khảo sát, lập dự án nghiên cứu khả thi: Công ty Cổ phần Tư vấn Xây dựng Công trình 625

- Đơn vị thẩm tra báo cáo nghiên cứu khả thi: Phòng thí nghiệm trọng điểm Đường bộ III - Viện Khoa học và Công nghệ Giao thông Vận tải g Công tác lựa chọn nhà thầu, thương thảo ký kết hợp đồng được thực hiện theo đúng quy định hiện hành

3.2.1.3 Chức năng nhiệm vụ của đại diện cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền

- Công tác lựa chọn NĐT tuân thủ theo quy định tại Nghị định 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu và sơ tuyển nhà thầu; Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư; Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu và sơ tuyển NĐT

- Hình thức sơ tuyển NĐT: rộng rãi trong nước

- Hình thức lựa chọn NĐT: chỉ định NĐT

- Điều kiện năng lực cá nhân tham gia tổ chuyên gia đấu thầu đảm bảo theo quy định của Luật đấu thầu và thông tư 10/2010/TT-BKHĐT ngày 15/5/2010

- Năng lực kinh nghiệm của NĐT:

+ NĐT: liên danh Công ty TNHH Đầu tư Xây dựng Thương mại Băng Dương và Công ty cổ phần Bamboo Capital

+ Năng lực kinh nghiệm: đáp ứng theo yêu cầu của hồ sơ yêu cầu chỉ định thầu được phê duyệt tại Quyết định số 4047/QĐ-UBND ngày 05/10/2016 và vốn chủ sở hữu mà NĐT thu xếp là 162 tỷ đồng

- Việc trình, thẩm định và phê duyệt Hồ sơ yêu cầu theo đúng quy định của Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 của Chính phủ

- Công tác tổ chức lựa chọn NĐT: theo đúng quy định của Luật đấu thầu và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 của Chính phủ

- Việc thương thảo hợp đồng và ký kết hợp đồng BOT phù hợp với Kết quả lựa chọn NĐT, hồ sơ yêu cầu và hồ sơ đề xuất của NĐT

+ UBND tỉnh Long An đã có Quyết định số 3837/QĐ-UBND ngày 20/9/2016 củaUBND tỉnh Long An về việc phê duyệt kết quả sơ tuyển NĐT dự án Nâng cấp mở rộng ĐT.830 và ĐT.824 từ cầu An Thạnh đến thị trấn Đức Hòa tỉnh Long An theo hình thức Hợp đồng BOT

Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ của Ủy ban nhân dân tỉnh Long An

3.3.1 Lập chiến lược xây dựng các công trình hạ tầng giao thông đường bộ từ cấp Trung ương đến cấp tỉnh

Chiến lược phát triển KT-XH giai đoạn 2011-2020 được Đại hội XI của Đảng thông qua đã xác định một trong 3 đột phá chiến lược gồm: “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn” Tiếp tục phát huy những kết quả đã đạt được trong 5 năm 2011-

2015 vừa qua, trong thời gian tới (2016-2020), ngành giao thông đã xác định mục tiêu

"đẩy mạnh thực hiện đột phá chiến lược về xây dựng hệ thống KCHTGT đồng bộ với một số công trình hiện đại":

- Giai đoạn 2021 - 2030, ngành GTVT sẽ tiếp tục đẩy mạnh thực hiện đột phá chiến lược về xây dựng hệ thống KCHT đồng bộ với một số công trình hiện đại, đồng thời tập trung đầu tư các dự án hạ tầng trọng điểm quốc gia để khắc phục cơ bản những

“điểm nghẽn” cho phát triển, tăng cường kết nối với khu vực và thế giới Mặt khác, tập trung phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc; đầu tư, nâng cấp các cảng hàng không, đặc biệt là cảng hàng không trọng điểm

- Đến năm 2030, phấn đấu cả nước có khoảng 5.000 km đường bộ cao tốc, trong đó đến năm 2025 hoàn thành đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông Hệ thống cảng biển sẽ được đầu tư nhằm nâng cao năng lực của các cảng Đối với đường sắt sẽ triển khai xây dựng một số đoạn đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam; đẩy nhanh tiến độ xây dựng các tuyến đường sắt đô thị tại Hà Nội và TP.HCM, giải quyết các “điểm nghẽn” về HTGT Đặc biệt, việc xây dựng, phát triển HTGT trong thời gian tới phải kết nối đồng bộ với các khu kinh tế, khu công nghiệp, cảng hàng không và cảng biển

- Đông Nam bộ được nhận định là vùng phát triển năng động, có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao Vì vậy, nâng cao khả năng kết nối hạ tầng vùng, tạo động lực liên kết, lan tỏa thúc đẩy hợp tác và phát triển với ĐBSCL qua các hành lang N1, N2, cao tốc Bắc - Nam, QL50; với Tây Nguyên qua cao tốc TP.HCM - Đà Lạt; với Nam Trung bộ qua cao tốc Bắc - Nam và QL55 Đồng thời, tập trung phát triển cảng biển container Cái Mép - Thị Vải thật sự trở thành cảng trung chuyển quốc tế; nghiên cứu xây dựng thành phố sân bay cửa ngõ quốc tế Long Thành

Bức tranh giao thông được tỉnh Long An dần hoàn thiện và đang bước vào thời kỳ hoạt động hiệu quả, đáp ứng một phần nhu cầu trung chuyển hàng hóa, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đầu tư Tuy nhiên, nếu lấy TP.HCM làm hạt nhân trung tâm, có thể nhận thấy, trong khi kết nối các tuyến theo trục dọc được cải thiện rõ nét, thì các tuyến liên kết trục ngang (liên kết ngoại biên) đang còn tình trạng đứt gãy, thiếu đồng bộ, ảnh hưởng rất lớn đến tính liên hoàn trong lưu thông cấp vùng

Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh Long An lần thứ XI, nhiệm kỳ 2020-2025 xác định một trong các đột phá chiến lược của tỉnh trong giai đoạn hiện nay là đầu tư xây dựng KCHT đồng bộ, hiệu quả Đại hội XI Đảng bộ tỉnh Long An xác định huy động mọi nguồn lực xây dựng hệ thống HTGT đồng bộ phục vụ phát triển công nghiệp, đô thị vùng kinh tế trọng điểm của tỉnh là một trong 3 chương trình đột phá mang ý nghĩa chiến lược về phát triển kinh tế cần tập trung lãnh đạo triển khai, thực hiện Theo đó, 8 công trình nằm trong chương trình đột phá về giao thông gồm: Đường Lương Hòa - Bình Chánh; đường Hựu Thạnh - Tân Bửu; Đường tỉnh 826E; đường kết nối đường dẫn vào cầu Rạch Dơi đến ĐT826E; trục động lực Đức Hòa; đường Tân Tập - Long Hậu; nâng cấp, mở rộng ĐT824; nút giao đường Hùng Vương - Quốc lộ 62

3.3.2 Xây dựng quy hoạch/kế hoạch các dự án đầu tư theo phương thức PPP trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ tại tỉnh Long An

Sự đồng bộ và thống nhất giữa chiến lược chung và quy hoạch, kế hoạch phát triển dự án mang tính quyết định hiệu quả dự án Quy hoạch giao thông tỉnh Long An cũng nằm trong đồ án quy hoạch quy hoạch chiến lược phát triển tỉnh Long An thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến 2050 Quy hoạch xây dựng phương án phát triển KCHTGT tỉnh Long An đảm bảo tính liên kết, đồng bộ và phục vụ đa chức năng, phù hợp với quy hoạch mạng lưới giao thông cao tốc Việt Nam Định hướng phát triển tầm nhìn dài hạn gắn với xây dựng quy hoạch đồng bộ: Tỉnh Long An đã xác định và kiên trì với định hướng phát triển đổi mới mạnh mẽ mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, chuyển đổi phương thức phát triển, từ đó xác định chương trình huy động mọi nguồn lực xây dựng hệ thống HTGT phục vụ phát triển công nghiệp vùng kinh tế trọng điểm của tỉnh là 1 trong 2 chương trình đột phá mang ý nghĩa chiến lược, trọng điểm về phát triển kinh tế cần tập trung triển khai thực hiện Trong đó, kế hoạch trung hạn giai đoạn 2021-2025 theo Nghị quyết số 40/NQ- HĐND, ngày 09-7-2020 của HĐND tỉnh, hiện Sở GTVT phối hợp các đơn vị liên quan thực hiện các thủ tục đề xuất chủ trương đầu tư

Xương sống mạng lưới đường bộ tỉnh Long An là các tuyến cao tốc và 4 tuyến quốc lộ Cụ thể, ngoài tuyến cao tốc TP.HCM - Trung Lương đã đưa vào khai thác, Quốc lộ 1A hoàn thành đầu tư mở rộng, thì dự án Quốc lộ N2 cũng đã hoàn thành xây dựng đoạn Đức Hòa - Mỹ An

Theo quy hoạch, tuyến N2 đóng vai trò trục mới của vùng ĐBSCL, với điểm đầu tại huyện Củ Chi (TP.HCM) hướng tuyến đi xuyên qua vùng Đồng Tháp Mười giàu tiềm năng Hai tuyến quốc lộ còn lại là 50 và 62 từng bước được duy tu, nâng cấp Với tuyến Quốc lộ N1 đang trong giai đoạn thực hiện dự án đầu tư xây dựng

Tỉnh đã hoàn thành nhiều quy hoạch quan trọng đến năm 2020, tầm nhìn tới 2030 như quy hoạch tổng thể phát triển giao thông, quy hoạch hệ thống giao thông thủy, cảng thủy nội địa, quy hoạch điểm đấu nối các tuyến quốc lộ N1, N2, 14C…

3.3.3 Thực trạng triển khai tổ chức thực hiện

3.3.3.1 Thực trạng công tác triển khai văn bản, quy phạm pháp luật tại tỉnh Long An Đối chiếu với thực tiễn ở Việt Nam, các Nghị định của Chính phủ đều có các quy định rất chi tiết và rõ ràng về điều kiện, thẩm quyền và thủ tục pháp lý đối với các dự án PPP Tuy nhiên, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức PPP hiện chỉ dừng lại ở mức nghị định, hơn nữa việc chuyển tiếp từ nghị định này sang nghị định khác khiến các Sở, Ngành QLDA cũng vướng trong việc áp dụng Mặc dù Nghị định PPP ra đời, nhưng phía nhà nước và tư nhân vẫn còn gặp khó khăn ở nhiều khâu (quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt là công tác quản lý phần vốn góp của nhà nước; công tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư)

Hàng năm, tỉnh Long An tập trung xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ cho hoạt động quảng bá xúc tiến đầu tư về CSHT, hệ thống quy hoạch, chính sách, thủ tục, quy trình đầu tư; xây dựng, ban hành danh mục dự án kêu gọi đầu tư vào tỉnh; xây dựng bộ ấn phẩm, tài liệu phục vụ cho hoạt động xúc tiến đầu tư Website về thông tin đầu tư của tỉnh được kết nối vào website các Văn phòng Đại sứ quán của Việt Nam tại nước ngoài, các văn phòng Đại sứ quán nước ngoài tại Việt Nam và các tổ chức xúc tiến đầu tư của nước ngoài tại Việt Nam

Việc triển khai thi hành luật và các văn bản quy định chi tiết đến cán bộ, công chức thuộc diện quản lý chuyên môn bằng nhiều hình thức như: tổ chức phổ biến, tập huấn, đào tạo tại chỗ để nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và năng lực quản lý dự án cho đội ngũ làm công tác chuyên môn Quá trình triển khai thực hiện luật, qua khảo sát cho thấy nhận thức của các cấp, các ngành ở địa phương tuy đã được nâng cao nhận thức nhưng hiệu quả chưa đáp ứng vì tư duy chưa có tính đột phá trong hoạt động xúc tiến đầu tư, tiếp cận các nguồn vốn có lãi suất thấp Đây là nhiệm vụ mới, khó, qua nhiều công đoạn nên mất thời gian, nguồn lực cho việc tổ chức thực hiện Nhưng chủ yếu là chưa có một cơ quan nhà nước có thẩm quyền mang tính chuyên nghiệp, mà vẫn duy trì chế độ kiêm nhiệm

3.3.3.2 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước

Việc theo dõi vòng đời dự án được UBND tỉnh giao Sở GTVT quản lý nhưng chưa có quy định cụ thể về biên chế, bộ máy, mô hình quản lý, dẫn đến thiếu cán bộ am hiểu về đầu tư, về tài chính, ứng dụng công nghệ thông tin để quản lý, theo dõi hoạt động của các trạm thu phí, từ đó có thể gây thất thoát trong hoạt động thu phí làm ảnh hưởng đến thời gian tổ chức thu phí và hơn nữa là kinh phí quản lý cũng không được phân bổ do vậy không có kinh phí hoạt động, phần nào tính trách nhiệm cũng chưa đảm bảo yêu cầu [85] Mặt khác, công tác QLNN cho đến thời điểm năm 2023 cũng chưa hoàn chỉnh kể cả luật đến cơ chế chính sách, do vậy sức thu hút đầu tư giảm đáng kể, chưa mạnh dạn giao toàn quyền cho các địa phương quyết định Vậy cải cách hành chính cũng còn phải xem xét điều chỉnh lại

Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh Long An đối với dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức PPP trên địa bàn tỉnh Long An

Từ hệ thống lý luận về QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB đã được luận án đề cập tại mục 2.1 có thể thấy bản chất của QLNN đối với DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB là sự tác động có hướng đích của chủ thể quản lý (các cơ quan pháp quyền) lên đối tượng quản lý (các hoạt động liên quan đến dự án PPP ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư) nhằm đạt được những mục tiêu đã đặt ra (gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân vào DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng HTGTĐB, đảm bảo hiệu quả dự án PPP) thông qua các công cụ quản lý (chính sách, pháp luật) Đề tài nghiên cứu của luận án nhằm mục đích khám phá các nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP HTGTĐB tại tỉnh Long An, phù hợp để áp dụng lý thuyết về QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP để giải quyết các vấn đề nghiên cứu

Như vậy, dựa vào khung lý thuyết QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP và thông qua lược khảo các công trình nghiên cứu trước đây, tác giả đề xuất mô hình nghiên cứu với biến phụ thuộc là Công tác QLNN DAĐT trong xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An và các biến độc lập gồm: (i) Hệ thống văn bản pháp lý quản lý dự án PPP; (ii) Mô hình, nội dung quy trình và phương thức QLDA PPP; (iii) Năng lực con người tham gia các dự án PPP; (iv) Công tác quản lý tài chính dự án; (v) Công tác quản lý rủi ro dự án; (vi) Môi trường đầu tư dự án PPP(hình 3.1)

Hình 3.1: Mô hình nghiên cứu đề xuất và các giả thuyết nghiên cứu

Như vậy, có thể thấy trong 6 nhân tố tại biến độc lập trong mô hình nghiên cứu (hình 3.1), đối với UBND tỉnh Long An thì các nhân tố chủ quan bao gồm: Hệ thống văn bản pháp lý quản lý dự án PPP; Mô hình, nội dung quy trình và phương thức quản lý dự án PPP; Năng lực con người tham gia các dự án PPP; Công tác quản lý tài chính dự án PPP Các nhân tố khách quan bao gồm: Công tác quản lý rủi ro dự án PPP và Môi trường đầu tư dự án PPP

3.4.2 Các biến trong mô hình và giả thuyết nghiên cứu

Theo lý thuyết về QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng

Hệ thống văn bản pháp lý quản lý dự án PPP

Mô hình, nội dung quy trình và phương thức quản lý dự án PPP

Năng lực con người tham gia các dự án PPP

Công tác quản lý tài chính dự án PPP

Công tác quản lý rủi ro dự án PPP

Môi trường đầu tư dự án PPP

Công tác QLNN DAĐT xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An H1

HTGTĐB thì kết quả của công tác QLNN đối với các DAĐT theo phương thức PPP HTGTĐB tại tỉnh Long An phụ thuộc vào các nhân tố khách quan và chủ quan (các biến độc lập) dưới góc độ quản lý, quyết định đến kết quả của công tác QLNN đối với phương thức đầu tư này

3.2.4.2 Biến độc lập a Hệ thống văn bản pháp lý quản lý dự án PPP

Các tác giả Yescombe (2007) [112], ADB (2008) [99] đã khẳng định mục tiêu của QLNN đối với các dự án PPP là nhằm thu hút khu vực tư nhân thông qua hệ thống khung chính sách và pháp lý về PPP hoàn thiện Điều này cũng được nhiều tác giả trong nước đề cập đến như Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) [64], Phan Thị Diễm Hằng

(2018) [53], chứng tỏ để thành công dự án PPP thì nhân tố hành lang pháp lý là một trong những nhân tố tiên quyết Do vậy, giả thuyết nghiên cứu được đề xuất là:

Giả thuyết H1: Hệ thống văn bản pháp lý quản lý dự án PPP có sự tác động thuận chiều đến công tác QLNN DAĐT trong xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An b Mô hình, nội dung quy trình và phương thức quản lý dự án PPP

Trên cơ sở hoàn thiện hệ thống pháp lý về PPP, thì phương thức quản lý đối với dự án PPP trong đó Mô hình, nội dung quy trình và phương thức QLDA PPP cũng là một trong những nhân tố quan trọng Maluleka (2008) [119], Maskin (2008) [123] cho rằng cần có một cơ quan chuyên biệt đại diện QLNN về PPP, quy định rõ về mô hình quản lý, vai trò, trách nhiệm, quy trình và phương thức quản lý đối với cơ quan công quyền Do vậy, giả thuyết nghiên cứu được đề xuất là:

Giả thuyết H2: Mô hình, nội dung quy trình và phương thức quản lý dự án PPP có sự tác động thuận chiều đến công tác QLNN DAĐT trong xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An c Năng lực con người tham gia các dự án PPP

Con người là nhân tố trực tiếp tham gia và điều hành quản lý các dự án PPP, năng lực con người góp phần mang đến dự thành công hoặc thất bại của phương thức đầu tư này [113], [142] Trình độ, năng lực của con người (thuộc nhà nước, lẫn khu vực tư nhân) tham gia dự án PPP tốt sẽ tác động tích cực đến hiệu quả dự án PPP và ngược lại [119], [139] Do vậy, giả thuyết nghiên cứu được đề xuất là:

Giả thuyết H3: Năng lực con người tham gia các dự án PPP có sự tác động thuận chiều đến công tác QLNN DAĐT trong xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An d Công tác quản lý tài chính dự án PPP

Công tác huy động và quản lý nguồn lực tài chính dự án PPP đã được rất nhiều tác giả đề cập đến, có thể kể đến như Đặng Thị Hà (2013) [50], Hoàng Cao Liêm

(2013) [60], các tác giả đều đưa ra giải pháp huy động nguồn lực tài chính từ thu hút khu vực kinh tế tư nhân Đồng thời, cần có chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, phí Điều đó cho thấy Công tác quản lý tài chính dự án PPP là nhân tố tác động đến sự thành công của dự án PPP Do vậy, giả thuyết nghiên cứu được đề xuất là:

Giả thuyết H4: Công tác quản lý tài chính dự án PPP có sự tác động thuận chiều đến công tác QLNN DAĐT trong xây dựng HTGTĐB theo phương thức PPP tại tỉnh Long An e Công tác quản lý rủi ro dự án PPP

Các dự án PPP nói chung, nhất là dự án PPP lĩnh vực xây dựng HTGTĐB nói riêng là những dự án có tính đặc thù như nguồn vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài,…nên luôn tiềm ẩn nhiều rủi ro dưới nhiều góc độ về tài chính dự án, kỹ thuật công trình, an toàn lao động, chất lượng môi trường,…Do đó, công tác quản lý rủi ro dự án PPP được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu [63], [81], [132] Các tác giả đều nhận định rằng công tác quản lý rủi ro dự án PPP trên cơ sở hài hòa lợi ích giữa nhà nước và NĐT nhân tố quan trọng, cơ chế chia sẻ rủi ro (rủi ro về chính trị, thể chế chính sách, tài chính, khai thác vận hành dự án,…) phải đảm bảo giữa các bên tham gia nhằm tăng tính thu hút khu vực kinh tế tư nhân Do vậy, giả thuyết nghiên cứu được đề xuất là:

GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH LONG AN ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH

Cơ sở xây dựng giải pháp

Luật đầu tư theo phương thức PPP số 64/2020/QH14 ngày 18/06/2020[12];

Luật xây dựng, luật đất đai, luật quản lý tài sản công,

Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/03/2021 của Chính phủ về Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư;

Các văn bản dưới luật khác liên quan đến đầu tư theo phương thức PPP

Căn cứ thực tiễn phương thức đầu tư PPP chủ yếu là các dự án PPP tại Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế

Căn cứ vào đề tài khoa học cấp tỉnh Long An “Đề xuất mô hình quản lý nhà nước nhằm tăng cường khả năng kiểm soát đầu tư theo hình thức đối tác công tư - áp dụng cho hợp đồng BOT hạ tầng giao thông đường bộ tại tỉnh Long An” đã được nghiệm thu vào tháng 9 năm 2022

Căn cứ vào Định hướng phát triển HTGTĐB tỉnh Long An giai đoạn 2021 - 2030 về điều chỉnh cục bộ quy hoạch phát triển GTVT đường giao thông đối ngoại, đường vành đai, giao thông trong tỉnh Long An

Căn cứ phương trình hồi quy đa biến (1) đã xác định các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP HTGTĐB tại Long An (chương 3)

QLNN DA PPP = 0.299*HTVB + 0.285*MHPT + 0.282*NLQL + 0.159*QLTC +

Trên cơ sở các dự án chuẩn bị thực hiện theo phương thức đối tác công tư.

Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh Long An đối với dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

Căn cứ cơ sở xây dựng giải pháp tại mục 4.2, luận án đề xuất nhóm giải pháp tăng cường công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An theo hình 4.1:

Hình 4.1: Giải pháp tăng cường công tác QLNN đối với DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng HTGTĐB tại tỉnh Long An

4.3.1 Giải pháp liên quan đến tổ chức xây dựng hệ thống văn bản hướng dẫn của tỉnh Long An về hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) áp dụng cho lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) là bước quan trọng trong việc đẩy nhanh phương thức đầu tư này, nhưng vấn đề là luật chưa đủ khuôn khổ để đánh giá và quản lý được các nghĩa vụ dự phòng phát sinh trong quá trình đầu tư, điều này khiến các NĐT không thật sự quan tâm đến PPP

Hình 4.2: Giải pháp tổ chức hệ thống văn bản quản lý phương thức đầu tư PPP

4.3.1.1 Tăng cường năng lực, trách nhiệm của cơ quan chủ trì xây dựng hệ thống văn bản chính sách dưới luật

- Cần phải có đơn vị riêng, có nhiều kinh nghiệm thực tiễn, có phản biện bằng văn bản đóng góp khi xây dựng hệ thống văn bản dưới luật bao gồm các chuyên gia giàu kinh nghiệm, có chuyên môn, có thực tiễn, các đơn vị trực tiếp sản xuất, tham gia

DAĐT theo phương thức PPP trong xây dựng

HTGTĐB tại tỉnh Long An

Tổ chức xây dựng hệ thống văn bản

Xây dựng mô hình QLNN với dự án PPP của UBND tỉnh Long An

4.3.2 Đào tạo, bồi dưỡng nâng cao nhận thức và trình độ chuyên môn

Giải pháp liên quan đến tài chính và kiểm soát tài chính dự án PPP

Hoàn thiện môi trường đầu tư cho các dự án PPP

Hoàn thiện công tác quản lý rủi ro dự án PPP

Tổ chức hệ thống văn bản quản lý phương thức đầu tư PPP

Tăng cường năng lực, trách nhiệm của cơ quan chủ trì xây dựng hệ thống văn bản chính sách dưới luật

Phân cấp QLNN cho các ngành trong quá trình xây dựng và quản lý thực hiện chính sách pháp luật về phương thức đầu tư PPP

Thiết lập khung chính sách toàn diện cho phương thức đối tác công tư đóng góp “Hành lang pháp lý” cho phù hợp theo từng thời điểm thực tế nhằm tạo hành lang thông thoáng về thủ tục, cơ chế thực hiện các dự án đầu tư theo phương thức PPP

Do đó, tỉnh Long An cần mạnh dạn, chủ động nghiên cứu mang tính đột phá thì mới có thể thành công cho phương thức đầu tư PPP tại địa phương (Áp dụng kinh nghiệm của

Mỹ giao các Bang tự xây dựng và chịu trách nhiệm)

Do hành lang pháp lý liên quan đến nhiều ban ngành như tài nguyên môi trường, thủy lợi, công an, xây dựng giao thông, tài chính,…Do vậy, cần có cơ chế giao trách nhiệm, thực hiện đánh giá, kiểm nghiệm qua thực tiễn nhằm hạn chế nhất các vướng mắc, nâng cao hiệu quả QLNN khi áp dụng trong thực tiễn sản xuất của địa phương

4.3.1.2 Phân cấp quản lý nhà nước cho các Ngành trong quá trình xây dựng và quản lý thực hiện chính sách pháp luật về phương thức đầu tư PPP

UBNN Tỉnh có văn bản yêu cầu các Ban, ngành, các tổ chức có liên quan tập trung thực hiện đồng bộ, hiệu quả các nhiệm vụ như:

- Sở GTVT ban hành thông tư hướng dẫn về DAĐT theo phương thức PPP lĩnh vực giao thông (trong đó có mẫu hợp đồng BOT đối với các phương thức đầu tư PPP - các điều khoản bắt buộc, phương thức chia sẻ rủi ro các tình tiết lưu ý,…) để áp dụng thống nhất, nhất là các dự án giao thông trọng điểm chuẩn bị đầu tư

- Sở Tài chính ban hành thông tư hướng dẫn về quản lý và sử dụng chi phí và các khoản thu trong lựa chọn NĐT; phối hợp với các cơ quan ban, ngành, nhất là Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính hướng dẫn khung lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu NĐT và mẫu hợp đồng dự án

Vấn đề này phải được ghi đầy đủ, chi tiết trong hợp đồng PPP để NĐT quyết định khi ký hợp đồng và đảm bảo tính minh bạch của dự án

- Các Ban, ngành hướng dẫn chi tiết các nội dung trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư thuộc phạm vi quản lý của ban, ngành mình, bao gồm: Nội dung trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, nội dung chi tiết tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu, mẫu hợp đồng dự án phù hợp với yêu cầu thực hiện dự án của ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý

- Ban PPP thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm nghiên cứu, lựa chọn dự án phù hợp để triển khai theo phương thức PPP, sau đó trình UBND phê duyệt; tăng cường hoạt động xúc tiến đầu tư, tiếp cận nguồn vốn có lãi suất thấp, thời gian ân hạn dài; ưu tiên bố trí các nguồn lực chuẩn bị và thực hiện các dự án PPP có hiệu quả KT-XH và tính khả thi về tài chính và thương mại

- UBND Tỉnh chỉ đạo lập, thẩm định, phê duyệt Danh mục dự án đầu tư có sử dụng đất, bảo đảm đồng bộ với quy hoạch và Danh mục dự án thu hồi đất, làm cơ sở để xác định hình thức lựa chọn NĐT và thực hiện các thủ tục đầu tư, tránh như tình trạng Hội đồng nhân dân TP.HCM (2023) không đồng ý thu hồi đất cho 4 dự án khi dự án chưa bố trí được vốn đầu tư Như vậy, trách nhiệm này phải do Ban PPP khi lập dự án phải có đề xuất từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư (dự án tiền khả thi)

Trách nhiệm QLNN của UBND tỉnh Long An phải xây dựng danh sách các dự án triển khai theo phương thức PPP trên cơ sở đáp ứng được mục tiêu phát triển KT-XH Long An và phù hơp với định hướng phát triển HTGTĐB tỉnh UBND tỉnh Long An phải chịu trách nhiệm đối với danh sách đã lựa chọn và xúc tiến đầu tư thông qua hành lang pháp lý hỗ trợ của địa phương và đảm bảo tăng trưởng kinh tế trong tương lai như đã hoạch định, để đáp ứng kỳ vọng của khu vực tư nhân nhằm thu hút đầu tư

4.3.1.3 Thiết lập khung chính sách toàn diện cho phương thức đối tác công tư

Đánh giá tính khoa học của các giải pháp

Với tiềm năng sẳn có, Long An, cửa ngõ miền Tây Nam Bộ, là nơi giao thoa, kết nối các trục, hành lang phát triển kinh tế Bắc-Nam, Đông-Tây và vành đai phát triển ven biển, cần tăng cường công tác QLNN của UBND tỉnh trong đầu tư HTGTĐB theo phương thức PPP, khai thông các nguồn lực, kích thích sự phát triển của khu vực tư nhân thông qua việc cùng hợp tác vốn, kỹ thuật, kiến thức, kinh nghiệm và kỹ năng mà mỗi bên có lợi thế để cung cấp dịch vụ công tốt nhất, thúc đẩy sự phát triển KT-XH, nâng cao chất lượng CSHTGT

Các dự án HTGT đóng vai trò hết sức quan trọng trong hình thành và phát triển tỉnh Long An, để huy động được nguồn lực đầu tư tư nhân tham gia và QLDA PPP trong phát triển HTGTĐB tỉnh đạt hiệu quả, cần phải triển khai thực hiện đồng bộ các giải pháp được đề xuất trong luận án Các giải pháp này có mối quan hệ thống nhất, biện chứng với nhau, việc thực hiện tốt giải pháp này sẽ tác động tốt đến kết quả thực hiện các giải pháp khác

Với 06 nhóm giải pháp được luận án đề xuất có cơ sở khoa học và thực tiễn cao thông qua quy trình nghiên cứu cẩn trọng, từ nghiên cứu hệ thống tài liệu, số liệu, kết hợp với phỏng vấn chuyên gia có nhiều kinh nghiệm quản lý, hiểu biết về PPP và điều tra khảo sát bằng phiếu hỏi có độ tin cậy cao, nếu thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa thực tiễn Tác giả đã tiến hành khảo sát, tham vấn ý kiến các chuyên gia, nhà quản lý đang công tác tại các đơn vị chuyên môn liên quan đến công tác QLDA ĐTXD HTGT, nhất là các dự án BOT xây dựng HTGTĐB trên địa bàn tỉnh Long An, cũng như một số địa phương lân cận có đầu tư PPP lĩnh vực HTGTĐB như TP.HCM, Tiền Giang, nhằm đánh giá - kiểm chứng tính khoa học và tính khả thi của hệ thống giải pháp, làm cơ sở ưu tiên thứ tự thực hiện từng giải pháp trong thực tiễn

Sử dụng thang đo Linkert 5 bậc để đánh giá tính khoa học và tính khả thi của từng giải pháp:

- Đánh giá tính khoa học:

1: Không khoa học; 2: Ít khoa học; 3 Khoa học trung bình;

4: Khoa học cao; 5: Khoa học rất cao

- Đánh giá tính khả thi

1: Không khả thi; 2: Ít khả thi; 3 Khả thi trung bình;

4: Khả thi cao; 5: Khả thi rất cao

Kết quả điều tra đánh giá tính khoa học và tính khả thi của hệ thống giải pháp được thể hiện qua thang điểm trung bình và độ lệch chuẩn (bảng 4.2):

Bảng 4.2: Kết quả đánh giá tính khoa học và tính khả thi của các nhóm giải pháp

Tính khoa học Hệ thống giải pháp hoàn thiện

QLNN đối với DAĐT theo phương thức đối tác công tư trong xây dựng HTGTĐB trên địa bàn tỉnh Long An

Trung bình Độ lệch chuẩn

3.62 0.934 1 Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý phương thức đầu tư PPP 3.64 0.869 1

3.37 0.836 4 Xây dựng công cụ tài chính và kiểm soát tài chính dự án PPP 3.46 0.850 3 3.30 0.804 5

Nâng cao trình độ chuyên môn, nhận thức của con người tham gia PPP

3.58 0.929 2 Hoàn thiện mô hình nội dung và phương thức quản lý 3.34 0.826 4

3.47 0.832 3 Hoàn thiện môi trường đầu tư cho các dự án PPP 3.32 0.776 5

3.18 0.816 6 Quản lý rủi ro dự án PPP 3.23 0.772 6

Nguồn: Tác giả tính toán dựa trên kết quả khảo sát

4.4.1 Tính khoa học của các nhóm giải pháp

Kết quả khảo sát tính khoa học của các nhóm giải pháp cho thấy:

- Tất cả các nhóm giải pháp đều được đánh giá có tính khoa học, với mức điểm trung bình là 3.47, không có giải pháp nào được đánh giá ở mức độ khoa học cao (điểm trung bình >4), hoặc đánh giá là không khoa học (điểm trung bình

Tiêu đề	Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Long An
Tác giả	Đặng Hoàng Tuấn
Người hướng dẫn	PGS.TS Đỗ Hữu Tùng
Trường học	Trường Đại học Mỏ - Địa chất
Chuyên ngành	Kinh tế
Thể loại	Luận án tiến sĩ
Năm xuất bản	2024
Thành phố	Hà Nội

Định dạng
Số trang	205
Dung lượng	9,84 MB