luận án tiến sĩ kinh tế quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ở hà nội

Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội .... Đánh giá chung về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bà

VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

Phạm Ngọc Hương Quỳnh

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Nguyễn Ngọc Thanh và TS Nguyễn Đình Dương, hai thầy hướng dẫn khoa học, đã tận tâm chỉ bảo và định hướng, giúp tôi dần trưởng thành trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án

Tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của tập thể các thầy giáo, cô giáo tại Học viện Khoa học xã hội đối với tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án này

Luận án này được thực hiện với sự hỗ trợ và giúp đỡ rất lớn của lãnh đạo, cán bộ, công chức Ủy ban nhân dân, các hộ gia đình trên địa bàn điều tra tại thành phố Hà Nội Tôi xin ghi nhận và bày tỏ lòng biết ơn chân thành sự giúp đỡ và tạo điều kiện quý báu đó giúp tôi thực hiện nghiên cứu đề tài

Trong thời gian học tập và nghiên cứu, tôi cũng đã nhận được sự hỗ trợ từ lãnh đạo và giảng viên Khoa Khoa học hành chính và Tổ chức nhân sự, Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và giảng viên Khoa Kinh tế Chính trị, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, và các anh chị em trong Công ty TNHH Thương mại và Dịch vụ Cánh diều, đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian và động viên tinh thần giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án Tôi xin trân trọng cảm ơn

Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn trân quý tới gia đình, người thân và bạn bè đã luôn kịp thời động viên, chia sẻ và hỗ trợ hết sức giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án

Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của tất cả các cá nhân và tập thể đã giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này

Tác giả luận án

Phạm Ngọc Hương Quỳnh

1.3 Đánh giá khái quát các nghiên cứu 25

CHƯƠNG 2.CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚCTRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 31

2.1 Một số vấn đề lý luận về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 31

2.2 Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 64

CHƯƠNG 3.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNHTHU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI 75

3.1 Tổng quan tình hình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 75

3.2 Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 79

3.3 Đánh giá thực trạng quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 85

3.4 Đánh giá chung về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 117

CHƯƠNG 4.QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI 126

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 151

TÀI LIỆU THAM KHẢO 152

HĐH : Hiện đại hóa HĐND : Hội đồng nhân dân KĐT : Khu đô thị

KCN : Khu công nghiệp KCNC : Khu công nghệ cao KCX : Khu chế xuất

LGAF : Khung đánh giá quản trị đất đai (Land Governance Assessment Framework)

NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Cooperation and Development)

PAPI : Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (Public Administration Performance Index)

TN&MT : Tài nguyên và Môi trường UBND : Ủy ban nhân dân

UN : Liên hợp quốc (United Nations)

UNDP : Chương trình phát triển Liên hợp quốc (United Nations Development Programme)

WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank)

Bảng 3.16: Đánh giá của các hộ dân về mức giá bồi thường nhận được tại địa phương

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đến đầu thế kỷ XXI, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công nghệ, quá trình công nghiệp hóa (CNH), hiện đại hóa (HĐH), và đô thị hóa (ĐTH) diễn ra rộng khắp trên thế giới Vấn đề sử dụng đất ở Việt Nam cũng chịu áp lực của quá trình CNH, HĐH và ĐTH này Theo đó, một phần ruộng đất của người dân đã và đang được sử dụng làm đất sản xuất nông nghiệp (NN) được thu hồi để chuyển sang các mục đích sử dụng khác như phục vụ an ninh - quốc phòng, hay xây dựng kết cấu hạ tầng, giao thông, trụ sở cơ quan, hoặc các dự án phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), và phát triển khu đô thị (KĐT) v.v Từ sau khi mở rộng địa giới hành chính năm 2008, trên địa bàn Hà Nội, bao gồm cả khu vực trung tâm thành phố và các vùng lân cận mới được quy hoạch lên thành phố có diện tích đất NN bị thu hồi lớn Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), trong 05 năm từ 2012 đến 2016, trên địa bàn Hà Nội, có tổng số 3.073 dự án tiến hành thu hồi đất, với tổng diện tích đất thu hồi là hơn 8.462 ha, và là một trong những địa phương có diện tích đất thu hồi lớn nhất cả nước [6] Quá trình chuyển đổi đất NN sang đất đô thị và sử dụng cho các hoạt động công nghiệp, dịch vụ và cơ sở hạ tầng giúp thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của địa phương trở nên tiến bộ hơn, góp phần phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên quá trình này lại làm thu hẹp đáng kể diện tích đất NN và ảnh hưởng đến một số lượng lớn người dân sống dựa chủ yếu vào sản xuất NN trên địa bàn Hà Nội

Để cho quá trình chuyển đổi này có thể diễn ra thuận lợi, Nhà nước đã ban hành và thực hiện các chính sách hỗ trợ cho quá trình thu hồi đất NN Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” [44] Đây được coi là một trong những công cụ cơ bản được Nhà nước sử dụng để quản lý đất đai, điều tiết quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phân bổ sử dụng tài nguyên đất hiệu quả hơn Tuy nhiên, việc thực hiện công tác thu hồi đất của các hộ gia đình nông dân đang thể hiện nhiều bất cập trong thực tế.

Trên địa bàn Hà Nội, những bất cập đến chủ yếu từ những trường hợp thu hồi đất NN để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, bao gồm các dự án phát triển KĐT, khu dân cư nông thôn, chỉnh trang đô thị; phát triển cụm công nghiệp, khu sản xuất chế biến; phát triển cơ sở hạ tầng,

cho lợi ích quốc gia, công cộng nhưng cũng đem lại cơ hội đầu tư kinh doanh bất

đầu tư luôn nhắm vào các khu đất “vàng” để lập dự án đầu tư thu lợi Trong khi đó, lợi ích của Nhà nước, đặc biệt lợi ích của người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng Người dân bị thu hồi đất NN được Nhà nước bồi thường theo giá đất thành phố ban hành rất thấp, nhất là đối với đất NN trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn Tiền bồi thường đất NN cho người dân thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất NN tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi NN để chuyển sang làm ngành nghề khác Ngoài ra, việc bảo đảm sinh kế, việc làm, và tạo điều kiện sống cho người dân sau khi thu hồi đất cũng chưa được thực hiện tốt, khiến đời sống người dân gặp khó khăn Trước tình hình đó, vai trò của quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng quan trọng

Ở Việt Nam cũng như ở Hà Nội nói riêng, lâu nay, đã chú trọng đến nâng cao năng lực quản lý Nhà nước về đất đai, và thu hồi đất, nhưng vẫn còn thể hiện nhiều yếu kém về cả cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện Chẳng hạn, nhận thức

quan Nhà nước; không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, chưa có sự tham gia của những đối tượng có liên quan; nội dung và cách thức quản lý chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn; việc đánh giá kết quả của công tác quản lý chưa dựa trên hệ thống tiêu chí đánh giá khoa học v.v Vì vậy, nhiều chính sách được ban hành còn chưa hợp lý; việc tổ chức thực hiện còn thiếu minh bạch, chưa tạo được đồng thuận của người dân; nguồn lực về đất đai chưa được sử dụng thật hiệu quả, còn tình trạng lãng phí; tham nhũng, tiêu cực, sai phạm xảy ra v.v gây bất bình và khiếu kiện, khiếu nại nhiều trong thời gian qua

Trong bối cảnh này, nếu công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN nếu không được thay đổi dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, bức xúc của người

dân đối với Nhà nước Điều này sẽ gây bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây khó khăn cho Nhà nước trong quản lý kinh tế vĩ mô Vì vậy đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng cần thiết, nhằm điều tiết hợp lý đất đai, phân phối lại các lợi ích từ đất, và đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và đời sống của người dân sau khi thu hồi đất, góp phần phát triển kinh tế và ổn định chính trị, xã hội

Đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vấn đề khó khăn, cần phải dựa trên cơ sở lý thuyết khoa học, và có những giải pháp toàn diện, đúng đắn Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, cần thiết phải nghiên cứu và đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội, xác định hướng đổi mới trong tương lai để công tác quản lý này đạt kết quả cao hơn.

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án được xác định là:

- Dựa trên việc hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, luận án tiến hành đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2008 - 2018, chỉ ra những thành công và hạn chế của công tác quản lý này Từ đó, đề xuất giải pháp đổi mới để khắc phục những mặt tiêu cực và phát huy những mặt tích cực của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới

Để đạt được mục đích trên, luận án đi thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Tổng quan có chọn lọc khung lý thuyết về thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, bao gồm khái niệm, bản chất, nội dung, phương pháp, các nhân tố tác động

- Xây dựng hệ thống tiêu chí để đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN

- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội từ năm 2008 đến 2018 Làm rõ những thành công, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế của công tác quản lý này

- Đề xuất giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong những năm tiếp theo

Câu hỏi nghiên cứu của luận án:

Câu hỏi nghiên cứu trọng tâm của luận án là:

- Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội hiện nay như thế nào, đã đạt những thành công và còn những hạn chế gì?

- Giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới là gì?

Ngoài ra, luận án còn đặt ra một số câu hỏi nghiên cứu khác là:

- Các quan điểm, chủ thể và đối tượng tham gia, nội dung, phương pháp, các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là gì? - Các tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là gì?

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án:

Đối tượng nghiên cứu của luận án là công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN

Phạm vi nghiên cứu của luận án:

- Phạm vi về nội dung: Luận án tìm hiểu về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, trong đó, công tác quản lý Nhà nước tập trung vào 03 nội dung (xây dựng cơ sở pháp lý; tổ chức thực hiện; và kiểm tra, giám sát và giải quyết khiếu nại), và quá trình thu hồi đất NN tập trung vào quá trình chuyển mục đích sử dụng đất; và quá trình chuyển quyền sử dụng đất

Ngoài ra, luận án chỉ tập trung nghiên cứu công tác quản lý Nhà nước đối với các dự án thu hồi đất NN để chuyển sang sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (bao gồm các dự án xây dựng các công trình công cộng; phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông; phát triển KĐT, khu dân cư

- Luật Đất đai năm 2013 của Quốc hội Việt Nam Các dự án thu hồi đất NN để chuyển sang sử dụng cho mục đích an ninh - quốc phòng, hoặc thu hồi đất do vi phạm pháp luật, do tự nguyện trả lại, do bất khả kháng không thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Phạm vi về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn Hà Nội từ sau khi mở rộng địa giới hành chính vào năm 2008

- Phạm vi về thời gian: Số liệu thứ cấp thu thập cho giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2018; số liệu sơ cấp thu thập vào năm 2018; hướng đổi mới công tác quản lý được đề xuất cho giai đoạn đến năm 2030

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

Khung phân tích của luận án

Các phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu:

Luận án sử dụng hai nguồn số liệu:

- Số liệu thứ cấp được thu thập bao gồm các tài liệu, văn bản, ấn phẩm, công trình nghiên cứu khoa học, báo cáo khoa học, kết quả điều tra trong nước và quốc tế, tư liệu của các cơ quan hoạch định chính sách và quản lý (như Bộ TN&MT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Sở TN&MT, Sở NN&PTNT

phố Hà Nội, Tổng cục Thống kê, Cục Thống kê thành phố Hà Nội), tư liệu nghiên cứu của các tổ chức quốc tế (như Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Nông nghiệp và lương thực của Liên hợp quốc (FAO)), của các viện nghiên cứu, các trường đại học, các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước về thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất đất NN Nguồn tư liệu thứ cấp giúp ích trong việc tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, hệ thống cơ sở lý thuyết trong Chương 1 và Chương 2 của luận án Đồng thời, nguồn số liệu thứ cấp này cũng cung cấp căn cứ và bằng chứng thực hiện những phân tích và đánh giá trong Chương 3 và Chương 4

- Số liệu sơ cấp được thu thập bằng phương pháp điều tra xã hội học Cuộc điều tra được thực hiện vào thời điểm tháng 7 và tháng 8 năm 2018

Để thực hiện điều tra xã hội học, luận án xây dựng các mẫu phiếu điều tra xã hội học và tiến hành phỏng vấn trực tiếp đối với 02 nhóm đối tượng, bao gồm: (i) hộ gia đình nông dân bị thu hồi đất NN tại những địa bàn có dự án thu hồi đất NN lớn của Hà Nội, (ii) cán bộ, công chức chính quyền cấp xã tại những địa bàn này Mẫu phiếu điều tra được đính kèm trong phần Phụ lục của luận án

Việc lấy mẫu và thực hiện điều tra phỏng vấn theo phương pháp chọn mẫu phân tầng theo các đơn vị hành chính đến cấp xã có các dự án thu hồi đất NN, và lấy mẫu ngẫu nhiên người trả lời Cụ thể, luận án tiến hành khảo sát tại 04 đơn vị hành chính cấp huyện - những nơi tập trung số lượng lớn các dự án thu hồi đất NN trong những năm qua, đó là thị xã Sơn Tây, huyện Thạch Thất, huyện Chương Mỹ, và huyện Phú Xuyên Tại mỗi huyện, tiến hành khảo sát 02 xã (như vậy, có 08 đơn vị hành chính cấp xã được lấy phiếu khảo sát và phỏng vấn) Tại mỗi xã, tiến hành khảo sát 02 dự án (có tất cả 16 dự án thu hồi đất NN được khảo sát bao gồm: dự án phục vụ xây dựng trường học; cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ; di chuyển dân ra khỏi vùng ô nhiễm môi trường; xây dựng KĐT; xây dựng KCN; xây dựng hạ tầng kỹ thuật đấu giá quyền sử dụng đất)

Việc lấy mẫu trên cơ sở lấy mẫu ngẫu nhiên người trả lời, dựa trên tính dễ tiếp cận của đối tượng, ở những nơi mà điều tra viên có nhiều khả năng gặp được đối tượng điều tra - như tại nơi làm việc, tại các hộ gia đình, khu dân cư, tại các khu vực chợ, đường phố, cửa hàng để xin thực hiện điều tra và phỏng vấn Tổng số phiếu điều tra được đối với hộ gia đình là 246 phiếu, và đối với cán bộ, công chức