luận án tiến sĩ kinh tế quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ở hà nội

Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội .... Đánh giá chung về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bà

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM NGỌC HƯƠNG QUỲNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở HÀ NỘI

Ngành: Quản lý Kinh tế

Mã số: 9.34.04.10

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 PGS TS NGUYỄN NGỌC THANH

2 TS NGUYỄN ĐÌNH DƯƠNG

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu

trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được

công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

Phạm Ngọc Hương Quỳnh

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Nguyễn Ngọc Thanh và TS

Nguyễn Đình Dương, hai thầy hướng dẫn khoa học, đã tận tâm chỉ bảo và định

hướng, giúp tôi dần trưởng thành trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án

Tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của tập thể các thầy giáo, cô

giáo tại Học viện Khoa học xã hội đối với tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và

hoàn thành luận án này

Luận án này được thực hiện với sự hỗ trợ và giúp đỡ rất lớn của lãnh đạo,

cán bộ, công chức Ủy ban nhân dân, các hộ gia đình trên địa bàn điều tra tại thành

phố Hà Nội Tôi xin ghi nhận và bày tỏ lòng biết ơn chân thành sự giúp đỡ và tạo

điều kiện quý báu đó giúp tôi thực hiện nghiên cứu đề tài

Trong thời gian học tập và nghiên cứu, tôi cũng đã nhận được sự hỗ trợ từ

lãnh đạo và giảng viên Khoa Khoa học hành chính và Tổ chức nhân sự, Học viện

Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và giảng viên Khoa Kinh tế Chính trị, Trường Đại

học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, và các anh chị em trong Công ty TNHH

Thương mại và Dịch vụ Cánh diều, đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian và động

viên tinh thần giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án Tôi xin

trân trọng cảm ơn

Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn trân quý tới gia đình, người thân và

bạn bè đã luôn kịp thời động viên, chia sẻ và hỗ trợ hết sức giúp đỡ tôi trong suốt

quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án

Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của tất cả các cá nhân và

tập thể đã giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này

Tác giả luận án

Phạm Ngọc Hương Quỳnh

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 10

1.1 Tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 10

1.2 Tổng quan các nghiên cứu ở trong nước về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 17

1.3 Đánh giá khái quát các nghiên cứu 25

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 31

2.1 Một số vấn đề lý luận về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 31

2.2 Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 64

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI 75

3.1 Tổng quan tình hình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 75

3.2 Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 79

3.3 Đánh giá thực trạng quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 85

3.4 Đánh giá chung về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 117

CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI 126

4.1 Bối cảnh thành phố Hà Nội 126

4.2 Quan điểm đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 129

4.3 Đề xuất giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội 130

KẾT LUẬN 149

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 151

TÀI LIỆU THAM KHẢO 152

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CNH : Công nghiệp hóa

ĐTH : Đô thị hóa

FAO : Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực của Liên Hợp Quốc

(Food and Agriculture Organization of United Nations) GPMB : Giải phóng mặt bằng

HĐH : Hiện đại hóa

HĐND : Hội đồng nhân dân

KĐT : Khu đô thị

KCN : Khu công nghiệp

KCNC : Khu công nghệ cao

KCX : Khu chế xuất

LGAF : Khung đánh giá quản trị đất đai (Land Governance Assessment

Framework)

NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for

Economic Cooperation and Development) PAPI : Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (Public

Administration Performance Index) TN&MT : Tài nguyên và Môi trường

UBND : Ủy ban nhân dân

UN : Liên hợp quốc (United Nations)

UNDP : Chương trình phát triển Liên hợp quốc (United Nations

Development Programme)

WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank)

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình

thu hồi đất NN

59

Bảng 3.1: Cơ cấu sử dụng đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2009 - 2017 75

Bảng 3.2: Hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 -

2017

76

Bảng 3.3: Tình hình thu hồi đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2000 -

2016

77

Bảng 3.5: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương và

các hộ dân về công khai chính sách, pháp luật về thu hồi đất

NN tại địa phương

86

Bảng 3.6: Ý kiến của các hộ dân về công khai bảng giá đất của địa

phương

87

Bảng 3.7: Ý kiến của các hộ dân về công khai lợi ích - chi phí các dự án

thu hồi đất NN tại địa phương

88

Bảng 3.8: Ý kiến của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về hình

thức thu hồi đất NN

92

Bảng 3.9: Đánh giá của các hộ dân về trình tự, thủ tục thu hồi đất NN 93

Bảng 3.10: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia khiếu nại, tố cáo thu

hồi đất NN tại địa phương

94

Bảng 3.11: Ý kiến của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về lấy

ý kiến trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật về thu

hồi đất NN tại địa phương

95

Bảng 3.12: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý về chính sách,

pháp luật thu hồi đất NN tại địa phương

95

Bảng 3.13: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý xây dựng

bảng giá đất tại địa phương

96

Bảng 3.14: Ý kiến của các hộ dân về công khai kế hoạch thu hồi đất NN

tại địa phương

97

Bảng 3.15: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý phương án bồi

thường, hỗ trợ thu hồi đất NN tại địa phương

100

Bảng 3.16: Đánh giá của các hộ dân về mức giá bồi thường nhận được tại

địa phương

102

Bảng 3.17: Đánh giá của các hộ dân về kinh tế hộ gia đình sau khi bị thu

hồi đất NN

104

Bảng 3.18: Đánh giá của các hộ dân về tính hiệu lực khi bồi thường, hỗ

trợ cho người dân tại địa phương

105

Bảng 3.19: Đánh giá của các hộ dân về tiến độ chi trả bồi thường và hỗ

trợ tại địa phương

105

Bảng 3.20: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về

sự đáp ứng của nguồn lực tài chính, nhân sự thực hiện chính

sách, pháp luật thu hồi đất NN tại địa phương

109

Bảng 3.21: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về

hiệu quả sử dụng đất sau khi thu hồi đất NN tại địa phương

110

Bảng 3.22: Tổng hợp kết quả đánh giá theo các tiêu chí công tác quản lý

Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội

117

DANH MỤC CÁC ĐỒ THỊ VÀ SƠ ĐỒ

Đồ thị 3.1 Tổng số dự án thu hồi đất và tổng số dự án thu hồi đất NN

triển khai trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 - 2018

78

Đồ thị 3.2 Tổng số diện tích đất và tổng số diện tích đất NN triển

khai thu hồi trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 - 2018

78

Sơ đồ 3.3 Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai

cấp tỉnh trên địa bàn Hà Nội

111

Sơ đồ 3.4 Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai

cấp huyện trên địa bàn Hà Nội

112

Sơ đồ 3.5 Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai

cấp xã trên địa bàn Hà Nội

106

Đồ thị 3.6 Tỉ lệ khiếu nại về đất đai trên địa bàn Hà Nội 84

Đồ thị 3.7 Chỉ số công khai, minh bạch về quy hoạch/kế hoạch sử

dụng đất và giá đất bồi thường trên địa bàn Hà Nội

88

Đồ thị 3.8 Ý kiến của các hộ dân về nguyên nhân chậm tiến độ

GPMB

106

Đồ thị 3.9 Chỉ số đáp ứng kiến nghị của người dân trên địa bàn Hà

Nội

108

Đồ thị 3.10 Chỉ số trách nhiệm giải trình của các cơ quan Nhà nước

trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2016 - 2017

115

Đồ thị 3.11 Chỉ số hiệu quả tương tác với các cấp chính quyền trên

địa bàn Hà Nội giai đoạn 2011 - 2017

116

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đến đầu thế kỷ XXI, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công nghệ, quá trình công nghiệp hóa (CNH), hiện đại hóa (HĐH), và đô thị hóa (ĐTH) diễn ra rộng khắp trên thế giới Vấn đề sử dụng đất ở Việt Nam cũng chịu áp lực của quá trình CNH, HĐH và ĐTH này Theo đó, một phần ruộng đất của người dân

đã và đang được sử dụng làm đất sản xuất nông nghiệp (NN) được thu hồi để chuyển sang các mục đích sử dụng khác như phục vụ an ninh - quốc phòng, hay xây dựng kết cấu hạ tầng, giao thông, trụ sở cơ quan, hoặc các dự án phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), và phát triển khu đô thị (KĐT) v.v Từ sau khi mở rộng địa giới hành chính năm 2008, trên địa bàn Hà Nội, bao gồm cả khu vực trung tâm thành phố và các vùng lân cận mới được quy hoạch lên thành phố có diện tích đất NN bị thu hồi lớn Theo báo cáo của

Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), trong 05 năm từ 2012 đến 2016, trên địa bàn Hà Nội, có tổng số 3.073 dự án tiến hành thu hồi đất, với tổng diện tích đất thu hồi là hơn 8.462 ha, và là một trong những địa phương có diện tích đất thu hồi lớn nhất cả nước [6] Quá trình chuyển đổi đất NN sang đất đô thị và sử dụng cho các hoạt động công nghiệp, dịch vụ và cơ sở hạ tầng giúp thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của địa phương trở nên tiến bộ hơn, góp phần phát triển kinh tế -

xã hội Tuy nhiên quá trình này lại làm thu hẹp đáng kể diện tích đất NN và ảnh hưởng đến một số lượng lớn người dân sống dựa chủ yếu vào sản xuất NN trên địa bàn Hà Nội

Để cho quá trình chuyển đổi này có thể diễn ra thuận lợi, Nhà nước đã ban hành và thực hiện các chính sách hỗ trợ cho quá trình thu hồi đất NN Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” [44] Đây được coi là một trong những công cụ cơ bản được Nhà nước sử dụng để quản lý đất đai, điều tiết quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phân bổ sử dụng tài nguyên đất hiệu quả hơn Tuy nhiên, việc thực hiện công tác thu hồi đất của các hộ gia đình nông dân đang thể hiện nhiều bất cập trong thực tế

Trên địa bàn Hà Nội, những bất cập đến chủ yếu từ những trường hợp thu hồi đất NN để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, bao gồm các dự án phát triển KĐT, khu dân cư nông thôn, chỉnh trang

đô thị; phát triển cụm công nghiệp, khu sản xuất chế biến; phát triển cơ sở hạ tầng,

cho lợi ích quốc gia, công cộng nhưng cũng đem lại cơ hội đầu tư kinh doanh bất

đầu tư luôn nhắm vào các khu đất “vàng” để lập dự án đầu tư thu lợi Trong khi đó, lợi ích của Nhà nước, đặc biệt lợi ích của người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng Người dân bị thu hồi đất NN được Nhà nước bồi thường theo giá đất thành phố ban hành rất thấp, nhất là đối với đất NN trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn Tiền bồi thường đất NN cho người dân thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất NN tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi NN để chuyển sang làm ngành nghề khác Ngoài ra, việc bảo đảm sinh kế, việc làm, và tạo điều kiện sống cho người dân sau khi thu hồi đất cũng chưa được thực hiện tốt, khiến đời sống người dân gặp khó khăn Trước tình hình đó, vai trò của quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng quan trọng

Ở Việt Nam cũng như ở Hà Nội nói riêng, lâu nay, đã chú trọng đến nâng cao năng lực quản lý Nhà nước về đất đai, và thu hồi đất, nhưng vẫn còn thể hiện nhiều yếu kém về cả cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện Chẳng hạn, nhận thức

quan Nhà nước; không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, chưa có sự tham gia của những đối tượng có liên quan; nội dung và cách thức quản lý chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn; việc đánh giá kết quả của công tác quản lý chưa dựa trên

hệ thống tiêu chí đánh giá khoa học v.v Vì vậy, nhiều chính sách được ban hành còn chưa hợp lý; việc tổ chức thực hiện còn thiếu minh bạch, chưa tạo được đồng thuận của người dân; nguồn lực về đất đai chưa được sử dụng thật hiệu quả, còn tình trạng lãng phí; tham nhũng, tiêu cực, sai phạm xảy ra v.v gây bất bình và khiếu kiện, khiếu nại nhiều trong thời gian qua

Trong bối cảnh này, nếu công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN nếu không được thay đổi dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, bức xúc của người

dân đối với Nhà nước Điều này sẽ gây bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây khó khăn cho Nhà nước trong quản lý kinh tế vĩ mô Vì vậy đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng cần thiết, nhằm điều tiết hợp lý đất đai, phân phối lại các lợi ích từ đất, và đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và đời sống của người dân sau khi thu hồi đất, góp phần phát triển kinh

tế và ổn định chính trị, xã hội

Đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vấn đề khó khăn, cần phải dựa trên cơ sở lý thuyết khoa học, và có những giải pháp toàn diện, đúng đắn Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, cần thiết phải nghiên cứu và đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội, xác định hướng đổi mới trong tương lai để công tác quản lý này đạt kết quả cao hơn

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án được xác định là:

- Dựa trên việc hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, luận án tiến hành đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2008 - 2018, chỉ

ra những thành công và hạn chế của công tác quản lý này Từ đó, đề xuất giải pháp đổi mới để khắc phục những mặt tiêu cực và phát huy những mặt tích cực của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới

Để đạt được mục đích trên, luận án đi thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Tổng quan có chọn lọc khung lý thuyết về thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, bao gồm khái niệm, bản chất, nội dung, phương pháp, các nhân tố tác động

- Xây dựng hệ thống tiêu chí để đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN

- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội từ năm 2008 đến 2018 Làm rõ những thành công, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế của công tác quản lý này