luận án tiến sĩ kinh tế phát triển nghiên cứu quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ thực vật ở tỉnh thái bình

4.3.5 Công tác phối hợp thanh tra kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật giữa các cơ quan quản lý nhà nước 129 PHẦN 5 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THỊ TRƯỜNG THUỐC BẢO

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

HÀ NỘI - 2016

trường thuốc bảo vệ thực vật 7 2.1 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật 7 2.1.1 Cơ sở lý luận về thị trường thuốc bảo vệ thực vật 7 2.1.2 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật 13 2.2 Cơ sở thực tiễn về quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật 33 2.2.1 Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật

3.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội 53 3.2 Phương pháp nghiên cứu 56 3.2.1 Phương pháp tiếp cận và khung phân tích 56 3.2.2 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 59 3.2.3 Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu 59 3.2.4 Phương pháp thu thập thông tin 61 3.2.5 Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu 63 3.2.6 Phương pháp phân tích 64 PHẦN 4 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 67 4.1 Thực trạng thị trường thuốc bảo vệ thực vật ở tỉnh Thái Bình 67 4.1.1 Lượng thuốc bảo vệ thực vật sử dụng trên cây trồng ở tỉnh Thái Bình 67 4.1.2 Nguồn cung thuốc bảo vệ thực vật ở tỉnh Thái Bình 69 4.1.3 Cấu trúc thị trường thuốc bảo vệ thực vật ở tỉnh Thái Bình 73 4.2 Thực trạng quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật ở

nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật 113 4.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ

thực vật ở tỉnh Thái Bình 117 4.3.1 Năng lực của cán bộ quản lý 117 4.3.2 Nguồn lực dành cho công tác quản lý thị trường thuốc bảo vệ thực vật 122 4.3.3 Nhận thức và ứng xử của chủ các các cơ sở sản xuất kinh doanh, buôn

bán thuốc bảo vệ thực vật 124 4.3.4 Nhận thức và ứng xử của người sử dụng thuốc bảo vệ thực vật 127

4.3.5 Công tác phối hợp thanh tra kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật giữa các cơ quan quản lý nhà nước 129 PHẦN 5 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THỊ

TRƯỜNG THUỐC BẢO VỆ THỰC VẬT Ở TỈNH THÁI BÌNH 133 5.1 Quan điểm, định hướng và mục tiêu tăng cường quản lý nhà nước về thị

trường thuốc bảo vệ thực vật ở tỉnh Thái Bình 133 5.1.1 Quan điểm chỉ đạo tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo

5.1.2 Định hướng tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ thực vật 133 5.1.3 Mục tiêu tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ thực vật 134 5.2 Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ thực

vật ở tỉnh Thái Bình 135 5.2.1 Hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ thực vật 135 5.2.2 Hoàn thiện cơ chế thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong quản

lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật 136 5.2.3 Nâng cao nhận thức và trách nhiệm xã hội cho các tác nhân tham gia thị

trường thuốc bảo vệ thực vật 140 5.2.4 Tăng cường công tác phối hợp thanh tra kiểm tra giữa các cơ quan quản

lý nhà nước đối với thị trường thuốc bảo vệ thực vật 142 5.2.5 Tăng cường công tác tập huấn, thông tin và tuyên truyền văn bản pháp luật 144 5.2.6 Tăng cường nguồn lực cho công tác quản lý nhà nước về thị trường thuốc

5.2.7 Quy hoạch thị trường thuốc bảo vệ thực vật, khuyến khích phát triển mô hình tổ dịch vụ bảo vệ thực vật 145 PHẦN 6 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 148

Danh mục các công trình đã công bố 151

PHẦN 1 MỞ ĐẦU

1.1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Trên thế giới, thuốc bảo vệ thực vật (BVTV) ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát, phòng ngừa sâu bệnh và bảo đảm an ninh lương thực thực phẩm Theo thống kê của Tổ chức Nông - Lương Liên Hiệp Quốc (FAO), trong những thập kỷ 70, 80, 90 của thế kỷ 20, thuốc BVTV đã góp phần tăng năng suất khoảng 20 - 30% đối với các loại cây trồng chủ yếu như lúa, rau màu và hoa quả (VCCI, 2014) Tuy nhiên, thuốc BVTV là những chất độc hại đối với thiên địch, các sinh vật có ích khác kể cả con người và một khi bị phát tán vào trong môi trường thuốc BVTV gây ra những tác hại cho con người, cây trồng, vật

nuôi và môi trường khác (Ohkawa et al., 2007)

Quản lý thị trường thuốc BVTV là biện pháp sử dụng hiệu quả, an toàn thuốc BVTV để bảo vệ sản xuất nông nghiệp (SXNN), bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ sức khỏe con người và môi trường Thuốc BVTV được bắt đầu sử dụng ở miền Bắc Việt Nam vào những năm 1955, thuốc BVTV là hàng hóa đặc thù, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện chỉ được phép nhập khẩu, sản xuất, gia công, sang chai, đóng gói và sử dụng sau khi được đăng ký tại Việt Nam Từ khi thực hiện đổi mới SXNN phát triển theo hướng hàng hóa và thâm canh cao, Việt Nam trở thành thị trường tiêu thụ thuốc BVTV lớn của khu vực châu Á Số liệu thống kê của Cục BVTV năm 2015 cho thấy mỗi năm Việt Nam nhập khẩu khoảng 70.000 - 100.000 tấn thuốc BVTV và nguyên liệu ước tính tổng giá trị nhập khẩu khoảng từ 0,8 - 1 tỷ USD tăng gấp 10 lần so với năm 1981 (Vipa, 2015) Danh mục thuốc BVTV tăng nhanh, trước năm 2000 chỉ có 77 hoạt chất và 96 tên thương mại, đến năm 2015 danh mục thuốc BVTV được phép sử dụng ở Việt Nam đã tăng lên 1.700 hoạt chất và gần 4.100 tên thương mại thuốc được phép lưu hành trên thị trường (Bộ NN&PTNT, 2015a)

Cùng với sự gia tăng về số lượng và chủng loại thuốc được tiêu thụ, mạng lưới các cơ sở sản xuất kinh doanh, buôn bán thuốc BVTV ở Việt Nam cũng tăng nhanh và khó kiểm soát Theo thống kê của Cục Bảo vệ thực vật, năm 2014 Việt Nam hiện có 230 doanh nghiệp kinh doanh, 129 cơ sở sản xuất, sang chai đóng gói và 32.649 cửa hàng buôn bán thuốc BVTV (Bộ NN&PTNT, 2014b) Trước tình trạng đó, Chính phủ, Bộ NN&PTNT và chính quyền các tỉnh đã ban hành nhiều văn bản chính sách nhằm quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh thuốc BVTV Mặc dù vậy, việc các tác nhân tham gia thị trường vi phạm pháp luật

trong kinh doanh thuốc BVTV còn khá phổ biến và nguyên nhân của các vi phạm trong kinh doanh thuốc BVTV chủ yếu là do lợi nhuận khổng lồ từ hoạt động sản xuất kinh doanh này cộng với hệ thống các cửa hàng buôn bán thuốc BVTV dày đặc, được thiết lập tới tận thôn, xóm trong khi phần lớn chủ cửa hàng buôn bán chưa được đào tạo về thuốc BVTV (Hoàng Anh, 2013a)

Tình trạng người nông dân tự do mua và sử dụng thuốc BVTV không theo hướng dẫn, không tuân thủ nguyên tắc “4 đúng" và không bảo đảm thời gian cách ly đối với hầu hết các loại thuốc BVTV trên các đối tượng cây trồng thực sự là hồi chuông báo động đến với toàn thể cộng đồng và xã hội (Phương Duy, 2012) Theo các chuyên gia nông nghiệp, có tới 80% lượng thuốc BVTV tại Việt Nam đang được sử dụng không đúng cách,không cần thiết và rất lãng phí (Phan Hậu, 2014) Hệ quả là, rất nhiều nơi môi trường nước, môi trường đất, hệ sinh thái cùng các loài vật thủy sinh bị hủy diệt, đồng thời việc lạm dụng quá vào thuốc BVTV còn gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng nông sản cũng như cuộc sống của chính người nông dân Bên cạnh đó, chế tài xử phạt chưa đủ sức răn đe nên hành vi vi phạm của các tác nhân tham gia thị trường thuốc BVTV vẫn chưa thay đổi Luật Bảo vệ và Kiểm dịch thực vật (Luật BV&KDTV) năm 2013 chưa có chế tài xử phạt tội “tiếp tay”, còn mức xử phạt đối với những người có nguy cơ “giết nhiều người” rất thấp chỉ từ 200 - 500 nghìn đồng đối với người sử dụng thuốc BVTV dưới dạng ống tiêm thủy tinh không có tên trong danh mục thuốc BVTV được phép sử dụng ở Việt Nam (Chính phủ, 2013a) Hơn nữa, điều đáng nói là từ khi Luật BV&KDTV năm 2013 ra đời đến nay, các cơ quan quản lý nhà nước khi tiến hành kiểm tra người sử dụng thuốc BVTV phát hiện sai phạm chủ yếu mới dừng lại ở mức độ nhắc nhở, chưa có trường hợp người vi phạm nào bị xử phạt (Cục BVTV, 2015)

Trong bối cảnh đó, lực lượng cán bộ thanh tra chuyên ngành BVTV vừa thiếu về số lượng và chưa phù hợp về chuyên môn, trung bình 1 cán bộ quản lý trên 70 cửa hàng thuốc BVTV Việc phân định nhiệm vụ của lực lượng thanh tra chuyên ngành BVTV còn chồng chéo, chưa thực sự rõ ràng giữa thanh tra Sở và thanh tra Chi cục (Trung tâm BVTV phía Bắc, 2012) Đồng thời, việc xác định chất lượng thuốc BVTV và hình thức xử lý vẫn còn nhiều khó khăn đối với cơ quan chức năng do kinh phí, máy móc trang thiết bị phục vụ công tác thanh tra kiểm tra còn thiếu và thô sơ nên hoạt động quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV dường như đã vượt quá tầm kiểm soát của các cơ quan chức năng Thậm chí, khi phát hiện sai phạm hoặc nghi ngờ có sai phạm thì đoàn kiểm tra không

biết xử lý thế nào vì không có máy móc chuyên dụng, không có kho chứa và không có kinh phí tiêu hủy càng thể hiện sự khó khăn của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quản lý thị trường thuốc BVTV (Trương Quốc Tùng, 2015)

Thái Bình là tỉnh trọng điểm của vùng đồng bằng sông Hồng về sản xuất lúa gạo và các cây rau màu Do điều kiện thời tiết thuận lợi, chủng loại cây trồng phong phú kèm theo đó dịch hại phát triển quanh năm Xu hướng sử dụng thuốc BVTV của người nông dân Thái Bình tăng trong những năm gần đây cả về số lượng và chủng loại, trung bình mỗi năm toàn tỉnh Thái Bình tiêu thụ khoảng từ 1.200 đến 1.300 tấn thuốc BVTV (quy đổi) ước tính khoảng 650 tỷ đồng Thị trường thuốc BVTV rất phức tạp với sự tham gia của 1 cơ sở sản xuất, 3 cơ sở kinh doanh và 1.538 cửa hàng buôn bán thuốc BVTV, ngoài ra chưa thống kê hết số cửa hàng nhỏ lẻ, địa điểm bán hàng không cố định và hoạt động theo mùa vụ (Chi cục BVTV Thái Bình, 2013)

Trong những năm qua, công tác quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV trên địa bàn cả nước nói chung và ở tỉnh Thái Bình nói riêng đã có nhiều bước tiến đáng kể, bằng chứng là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quản lý sản xuất kinh doanh, buôn bán và sử dụng thuốc BVTV ở nước ta ngày càng đầy đủ, hội nhập và đáp ứng nhu cầu của xã hội như: Nghị định 58/2002/NĐ-CP của Chính phủ về Điều lệ Quản lý thuốc BVTV; Luật Bảo vệ và Kiểm dịch thực vật số 41/2013/QH13 ngày 25/11/2013, Thông tư số 21/2015/TT-BNNPTNT ngày 08/6/2015 quy định về Quản lý thuốc BVTV Bên cạnh đó, nhiều nghiên cứu xoay quanh vấn đề thuốc BVTV như đổi mới hoạt động dịch vụ vật tư nông nghiệp (VTNN) trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường - phân bón hóa học và thuốc BVTV (Lê Hồng Thái, 1996), nghiên cứu nhận thức và ứng xử của người dân trồng rau về rủi ro thuốc BVTV (Đỗ Kim Chung và Kim Thị Dung, 2009), thực trạng và hậu quả của sử dụng thuốc trừ sâu trong SXNN ở Nam Định (Phạm Kim Ngọc, 2010) và giải pháp kinh tế kỹ thuật giảm thiểu rủi ro thuốc BVTV trong sản xuất rau ở đồng bằng sông Hồng (Nguyễn Phượng Lê, 2013) Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào nghiên cứu về vấn đề quản lý của các cơ quan nhà nước đối với thị trường thuốc BVTV Vì thế, sai phạm trong sản xuất kinh doanh, buôn bán và sử dụng thuốc BVTV vẫn diễn ra mang tính phổ biến, gây ảnh hưởng không nhỏ đến phát triển nông nghiệp bền vững, an toàn thực phẩm và ô nhiễm môi trường Do đó, tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV để góp phần bảo đảm tính minh bạch của thị trường, cung cấp đủ số lượng, bảo đảm chất lượng, giá bán và tránh tình trạng đầu cơ độc quyền gây lũng đoạn thị trường thuốc BVTV có ý nghĩa hết sức quan trọng

Với những lý do trên, việc nghiên cứu đề tài "Nghiên cứu quản lý nhà nước về thị trường thuốc bảo vệ thực vật ở tỉnh Thái Bình" là cần thiết và cấp bách để đáp ứng nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế Kết quả của nghiên cứu trả lời các câu hỏi: i) Quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc BVTV là gì, bao gồm những nội dung nào? ii) Quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình hiện nay thực hiện như thế nào và có những bất cập gì? iii) Yếu tố tác nào tác động và ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV trên địa bàn tỉnh Thái Bình? và iv) Đâu là giải pháp để tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình hiện nay?

1.2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI 1.2.1 Mục tiêu chung

Đánh giá thực trạng và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình, đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình trong thời gian tới

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu

nước đối với các hoạt động trao đổi/mua bán các loại thuốc BVTV (thuốc diệt cỏ, thuốc trừ côn trùng và thuốc trừ bệnh cho lúa và cây rau màu) nhiều hơn nghiên cứu hoạt động sử dụng thuốc BVTV, nên tác nhân người sử dụng thuốc BVTV được tập trung phân tích ở khía cạnh là yếu tố ảnh hưởng Nghiên cứu quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV trên địa bàn tỉnh Thái Bình với 5 nội dung: (i) Bộ máy quản lý nhà nước; (ii) Ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; (iii) Tổ chức hoạt động thực thi pháp luật (trong đó, mục đầu cơ độc quyền lũng đoạn thị trường thuốc BVTV là phần khó thu thập thông tin và số liệu điều tra, nên đề tài chỉ dừng lại ở luận giải trên khía cạnh lý thuyết); (iv) Hoạt động thanh tra kiểm tra, giám sát và (v) Công tác tập huấn, tuyên truyền văn bản pháp luật cho các tác nhân tham gia thị trường thuốc BVTV Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình

- Phạm vi không gian: Nghiên cứu này được thực hiện trên phạm vi toàn

tỉnh Thái Bình Một số nội dung chuyên sâu được điều tra khảo sát tại 3 huyện đại diện điển hình là Hưng Hà, Quỳnh Phụ và Tiền Hải

- Phạm vi thời gian: Dữ liệu thứ cấp phục vụ nghiên cứu này được thu thập

từ năm 2012 đến 2015, dữ liệu sơ cấp được thu thập chủ yếu trong 2 năm 2014 và 2015 Từ đó, đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV đến năm 2020 và những năm tiếp theo

1.4 NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN

Về mặt lý luận và học thuật: Luận án làm sáng tỏ được phương pháp tiếp

cận và khung phân tích cho nghiên cứu quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV Rút ra khái niệm, đặc điểm, nội dung quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV và làm sáng tỏ mối liên hệ giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tác nhân tham gia thị trường thuốc BVTV Luận án cũng đã xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc BVTV, tổng hợp và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV Luận án đã xác định được các nội dung nghiên cứu quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc BVTV và phần nào khái quát hóa những kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với thị trường thuốc BVTV của một số nước trên thế giới và một số tỉnh ở Việt Nam từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho tỉnh Thái Bình

Về thực tiễn: Luận án đã cung cấp được cơ sở dữ liệu về thị trường thuốc

BVTV ở tỉnh Thái Bình Luận án đã làm rõ đặc điểm hệ thống quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV và đánh giá được những thành công, những bất cấp của các chính sách và hệ thống văn bản pháp luật quản lý nhà nước khi triển khai thực hiện ở tỉnh Thái Bình Trên cơ sở đó, luận án đã đưa ra một số quan điểm, chỉ ra một số định hướng và xác định mục tiêu cùng các giải pháp chủ yếu tăng cường quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình Các giải pháp này được triển khai đồng bộ cùng với việc điều chỉnh từ Trung ương sẽ có giá trị đóng góp rất lớn vào hiệu quả quản lý nhà nước, góp phần phát triển kinh tế xã hội, bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng Kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở dữ liệu, các gợi ý về chính sách, các giải pháp có giá trị tham khảo để quản lý thị trường thuốc BVTV ở các tỉnh có đặc điểm tương tự

1.5 Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Thuốc BVTV là một đầu vào quan trọng trong SXNN, thị trường thuốc BVTV hiện đang có nhiều bức xúc Người nông dân tự do mua và sử dụng thuốc BVTV hầu hết dựa vào kinh nghiệm hoặc tư vấn của người kinh doanh thuốc mà không tuân thủ nguyên tắc “4 đúng”, miễn là trước mắt diệt trừ được sâu bệnh, không tính đến tác hại lâu dài về môi trường và an ninh thực phẩm Người sản xuất và người kinh doanh thuốc BVTV với mục đích giảm chi phí và tối đa hóa lợi nhuận nên thường bỏ qua hoặc lảng tránh những quy định của Nhà nước về danh mục thuốc được phép sử dụng, về giá, về điều kiện sản xuất, buôn bán mà sẵn sàng cung ứng những loại thuốc theo yêu cầu của người nông dân và tăng giá đột biến, nhất là trong lúc mùa vụ và khi nhiều sâu bệnh phát sinh Trong khi đó, quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV còn non yếu, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều hạn chế, hoạt động thực thi pháp luật chưa được tốt, lực lượng cán bộ mỏng, công tác thanh tra, kiểm tra không được thường xuyên, chế tài xử phạt chưa đủ sức răn đe Tình trạng trên xảy ra phổ biến và khá trầm trọng ở Thái Bình và những địa phương có diện tích trồng trọt lớn Từ đó, việc nghiên cứu đánh giá thực trạng quản lý nhà nước để đưa ra các đề xuất tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV là hết sức cần thiết Xét trên giác độ đó, đề tài luận án “Nghiên cứu quản lý nhà nước về thị trường thuốc BVTV ở tỉnh Thái Bình” mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn giúp các nhà sản xuất kinh doanh thuốc BVTV có nghĩa vụ và trách nhiệm đối với cộng đồng và bảo vệ môi trường; Giúp cho người sản xuất và người tiêu dùng sản phẩm nông nghiệp yên tâm; Giúp cho phát triển xã hội bền vững