Luận văn thạc sĩ luật học: Thực trạng pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của nhà nước và phương hướng hoàn thiện

Đối với hoạt động đầu tư nguồn vốn nhà nước: “Thực hiện cơ chế Nhà nước dau tư vốn cho doanh nghiệp thông qua công ty dau tư tài chính nhà nước....Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nư

30 GIAO DỤC VA ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYEN THỊ THANH TÚ

CHUYEN NGANH : LUAT KINH TE

MA SO : 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUAT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DAN:

TS PHAM THỊ GIANG THU

Hà Nội - 2011

DANH MỤC CÁC CHU VIET TAT

MỤC LỤCLOI NÓI DAU 5 G <5 << SE SE SE K SH có SH ng mg sex |

CHƯƠNG 1 MOT SO VAN DE LÝ LUẬN VE HOẠT DONG DAU TƯ TÀI

CHINH CUA NHA NUOC, PHAP LUAT VE HOAT DONG DAU TU TAI

CHINE CUA NHÀ NGG ssn eeneeennsrrnsenrnnnntnioinitiEVGHGESHĐE0118020480010005120gnE10170005000/88 6

1.1 Những van dé ly luan về hoạt động đầu tư tài chắnh của Nhà nước 61.1.1 Khai niệm và vai trò hoạt động đầu tư tài chắnh của Nhà nước 61.1.2 Phan loại hoạt động đâu tư tài chắnh của Nhà HHỚC -.s s2: 161.2 Những van dé lý luận về pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài chắnh của

Nhà nước c eect nee ee becca bees eee n ng ng sense k nàn KT nhu xxx sa 18

1.2.1 Khái niệm pháp luật về hoạt động đâu tư tài chắnh của Nhà nước 18

1.2.2 Yêu câu cơ ban doi với pháp luái điêu chỉnh hoạt đóng đâu tư tài chắnh

CU Nhà HHỚC à Q0 2T cee veceveveceuecceceveuceceeueesevecees ể 19

1.2.3 Cơ cẩu pháp luật điều chinh hoại động dau tu tài chắnh cua Nhà nước 2]

CHƯƠNG 2 THUC TRẠNG PHÁP LUAT VE HOAT DONG DAU TU TÀI

CHÍNH CUA NHÀ NƯỚỚC - 5-5 << <4 E3 cư HE hư cư ngeeereree 262.1 Thực trạng pháp luật về lập quy hoạch kế hoạch đầu tư tài chắnh của Nhà

đìì:? 0199 & oud n ae 27

2.2 Thuc trang phap luat về chủ thé quyết định và thực hiện hoạt động đầu tư tài

chắnh của Nha nƯỚC eee eee beeen sees betes eseenesnneneees 30

2.3.Thực trang pháp luật về phương thức thực hiện hoạt động dau tu tài chắnh của

2.3.1 Đầu tư vào các doanh nghiỆp S122 112112 1221 ee 36

2.3.2 Dau tư trực tiếp cho dau tư xáy dựng cơ bản 5s 452.3.3 Dau tư thông qua tắn dung dau tư phát triên của Nhà nước 49

2.3.4 Phương thức đầu tư khác sàn ểỞ DD

2.4 Thue trạng pháp luật vê kiém tra giám sat và xử lý vi phạm trong hoạt động đâu tư tài chắnh cua Nhà nước ể ểể-.

CHƯƠNG 3 MOT SO KIÊN NGHỊ NHAM HOÀN THIEN PHÁP LUAT VE

HOAT DONG DAU TU TAI CHÍNH CUA NHÀ NƯỚC Ở VIET NAM 58

3.1 Co sở đưa ra định hướng và giải pháp xây dựng hoàn thiện khung pháp luật về

đầu tư tài chính của Nhà nước

3.1.1 Xuất phát từ thực trạng hoạt động đầu tư tài chính cua Nhà nước vàtrên cơ sở đánh giá khách quan những hạn chế, bat cập của pháp luật 583.1.2 Xuất phát từ yêu cau hoàn thiện pháp luật về hoạt động dau tư tài chínhcua Nhà nước đáp ứng yêu câu hội nhập - St E511 112 643.2 Những giải pháp cụ thé nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động dau tu tài

chính của Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 66

PHAN KET LUUẬN S0 0 3n S31 11T HT Tưng ng ng cv ccee 78

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tinh cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Xuất phát từ nên kinh tế kế hoạch tập trung, đã trải qua hai lam năm thựchiện công cuộc đôi mới, đến nay kinh tế nhà nước vẫn giữ vai trò rất quan trọngtrong sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam Một số ngành thiết yếu như điện

lực bưu chính xăng dâu vẫn do Nha nước năm độc quyền Bên cạnh đó, hang năm

nguồn vốn nhà nước dành cho đầu tư ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng rất lớntrong ngân sách, trong tổng sản phâm nội địa GDP, là nguôn lực quan trọng trongquá trình phát triển Quy mô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiếp đến sự pháttriên bền vững hiệu qua kinh tế đời sống xã hội Với vai trò quan trọng như vậy,

nhưng hiện nay, so với yêu cau phát triển chung và nhất là dé đáp ứng những yêu

cầu mới trong quá trình hội nhập thì việc đầu tư, kinh doanh vốn của Nhà nước vẫncòn tôn tại nhiều van dé, đánh giá một cách chung nhất thì hiệu quả còn thấp, dàntrai thiếu quy hoạch đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thiếu tỉnh quan lý hầu hết

sức cạnh tranh không cao tình trạng tài chính không lành mạnh khá phô biến, hoạt

động dau tư vào các dự án còn dàn trai, thất thoát nhiều Những hạn chế này xuấtphát từ nhiều nguyên nhân trong đó một trong những nguyên nhân chính từ cơ chếđâu tư, quản lý kinh doanh vôn nhà nước chưa phù hợp thiếu quy hoạch kế hoạch,

chưa xác định rõ các mối quan hệ tài san, quan hệ quản lý đối với doanh nghiệp

Đánh giá được tình hình, văn kiện Đại hội Dang lần thứ X cũng đã nêu rõnhiệm vu cải cách trong dau tu, kinh doanh, quản lý vốn Nhà nước trong thời giantới: "Đây mạnh và mở rộng diện cô phần hóa các doanh nghiệp Đặt các doanhnghiệp có vốn nhà nước vào môi trường hop tác và cạnh tranh bình đăng với cácdoanh nghiệp khác để nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh Thu hẹp tối đa diệnNhà nước độc quyền kinh doanh xoá bỏ đặc quyền kinh doanh của doanh nghiệp” [10]

Đối với hoạt động đầu tư nguồn vốn nhà nước: “Thực hiện cơ chế Nhà nước

dau tư vốn cho doanh nghiệp thông qua công ty dau tư tài chính nhà nước Công

ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước làm tốt việc đầu tư vốn cho doanh nghiệp

nhà nước và làm đại diện chủ sở hữu phần vốn nha nước tại các công ty, tổng công

ty nhà nước đã cô phần hoá và các doanh nghiệp nhà nước độc lập chuyên thành

công ty trách nhiệm hữu hạn một chủ sở hữu là Nhà nước” [10].

Xuất phát từ thực tế, theo tư tương chi đạo cua Dang, việc nghiên cửu đánh

giá đưa ra định hướng hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành từ do xây

dựng cơ chế hợp lý quản lý hoạt động đầu tư vốn nhà nước hiệu quả có ý nghĩakhoa học và thực tiễn cao Chi khi có được cơ sở pháp lý vững chắc, thống nhất thìhoạt động dau tư, kinh doanh vốn của Nhà nước mới hiệu qua, đáp ứng được yêucầu mới khang định được vai trò quan trọng định hướng nên kinh tế của Nhànước Vì những lý do trên tôi đã chọn đề tài “thực trạng pháp luật về hoạt động đầu

tư tài chính của Nhà nước và phương hướng hoàn thiện” làm dé tài nghiên cứu cho

Luận văn tốt nghiệp cao học luật

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hoạt động đầu tư của Nhà nước là một trong những hoạt động quan trọng

trong sự phát triên kinh tế xã hội nói chung tuy nhiên hoạt động đầu tư tài chínhcho đến nay mới được dé cập trong hệ thống pháp luật nói chung như là một bộ

phận cấu thành như:

"Đôi mới cơ chế quan l' dau tư từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước” Phó giáo

sư Trần Đình Ty, nhà xuất ban Hà Nội năm 2005 Cuốn sách đề cập đến hoạt độngđầu tư nguồn vốn của Nhà nước như một bộ phận của tài chính công trong đó chútrọng đến đầu tư cơ bản

Hay xem xét hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước trong khuôn khô LuậtĐầu tư , được dé cập tại Chương VII Giáo trình Luật Đầu tư Trường Dai học Luật

Hà Nội Nhà xuất bản Công an Nhân dan, năm 2009, Tiến sĩ Phạm Thi Giang Thu.Đầu tư vốn của Nhà nước cũng được dé cập riêng rẽ trong một số Luận án

như: “Công tv dau tư tài chính ở Việt Nam — Những vấn dé lý luận và thực tiễn”,Luận án tiên sĩ chuyên ngành Luật Kinh tế của tác giả Lê Thị Thanh, Đại học Quốcgia Hà Nội năm 2006; “Ndng cao hiệu qua hoạt động tin dụng đâu tư phát triểncua Nhà nước ”, Luận án tiễn sĩ kinh tế của tác giả Trần Công Hòa Trường Dai họcKinh tế quốc dân, năm 2007; “Hoan thiện cơ chế quan lý chỉ ngân sách nhà nướccho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam”, Luận án tiễn sĩ kinh tế, Họcviện Tài chính của tác giả Nguyễn Ngọc Hái năm 2008 Hay đầu tư của Nhà nướcđược nhắc đến ở một khía cạnh trong một số bài viết: “Ban chất cơ chế thực thi

quyên đại diện chu sơ hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước” Tiễn sĩ

Nguyễn Thị Dung Tạp chí Luật hoc số 7 năm 2009: “ban chất và hình thức pháp lý

cua cong tv dau tu và kinh doanh von nhà nước o Việt Nam, hướng phát triénTM

Thạc sỹ Lê Thị Thanh tạp chí Luật học số 5 — 2005

Có thê thấy rằng, với vai trò, vị trí quan trọng như vậy song pháp luật hoạtđộng đầu tư tài chính của Nhà nước vẫn chưa có được những đánh giá toàn diện và

cụ thé, chưa được quan tâm đúng vị thế, xét ở bậc Cao học, hiện nay chưa có mộtLuận văn nào dé cập đến van dé này

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a) Đối tượng nghiên cứu

Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu

tư tài chính của Nhà nước bao gồm các nội dung cơ bản:

- Lam rõ vấn đề lý luận về dau tư tài chính của nhà nước, pháp luật về hoạtđộng đầu tư tải chính của Nhà nước, xác định giới hạn nghiên cứu của luận văn;

- Xem xét đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của

Nhà nước trên cơ sở đánh giá tông quan hệ thông văn bản điều chỉnh hoạt động đầu

tư tài chính của Nha nước phân tích các quy định pháp luật điều chinh về chủ théthực hiện, phương thức thực hiện, các quy định về cơ chế thanh kiêm tra, giám sát

va xu lý vi phạm trong hoạt động dau tư tài chính cua Nhà nước.

- Panh giá thực trạng tình hình hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước va

những yêu câu hội nhập nên kinh tế từ đó đưa ra kiến nghị nhăm hoàn thiện pháp

luật điều chỉnh hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước

b) Phạm vi nghiên cứu

Trước hết cần nhận thức rõ, hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước là lĩnhvực rộng, phức tạp nhiều nội dung còn mang tính nhạy cảm vì vậy trong khuônkhô luận văn cao học luật, tác giả không tham vọng nghiên cứu sâu và tìm hiểu chi

tiết toàn bộ các vấn đề liên quan mà sẽ hướng đến một cái nhìn khái quát, từ đónêu ra một số van đề nôi cộm đáng chú y, phân tích, đánh giá từ đó đưa ra nhận định.Luận văn sẽ đề cập đến mốt số van dé ly luận chung về hoạt động đầu tư tài

chính của Nhà nước pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của nhà nước, có liên

hệ với một số nước Trên cơ sở ly luận luận văn đưa ra những đánh giá về thựctrạng pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước trong thời gian qua,những van dé nội cộm, trong đó chú trọng hơn vào hoạt động đầu tư vào lĩnh vực

kinh doanh và cuỗi cùng luận văn sẽ đưa ra những dé xuất hoàn thiện pháp luật về

hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng những quan điểm cơ bản của

Dang và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới nhằm xây dựng và phát triển nền kinh

tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát huy mọi tiềm năng phục vụ cho sựnghiệp công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước Luận văn vận dụng các nguyên tacphương pháp luận của triết học Mác - Lênin, của lý luận nhà nước và pháp luậttrong điều kiện mới Theo đó, tác giả đặc biệt chú ý vận dụng phương pháp biệnchứng dé phân tích so sánh đối chiếu, tổng hop, liệt kê trong quá trình giải quyết

những van dé mà dé tài đặt ra

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Băng việc nghiên cứu một cách có hệ thống quy định pháp luật về hoạt độngđầu tư tài chính của Nhà nước về phương diện lý luận cũng như thực tiễn thi hành.tập trung vào những vấn đề còn bất cập chưa phù hợp với điều kiện thực tế và xu

hướng hội nhập và đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật tại Việt Nam Đề đạt

được mục đích này luận văn có các nhiệm vụ sau:

- Nghiên cứu làm rõ một số van dé lý luận về hoạt động đầu tư tài chính của

Nhà nước pháp luật về hoạt động dau tư tài chính cua Nhà nước:

- lim hiéu, đánh giá thực trạng pháp luật vê hoạt động dau tư tài chính cua Nha

nước tại Việt Nam tren một số nội dung phân tích những van dé bap cập còn tôn tại:

- Trên cơ sở những yêu cầu mang tính lý luận và những nội dung đánh giá trựctrạng pháp luật, đưa ra những yêu cầu của việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về hoạtđộng đâu tư tài chính của Nhà nước ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay, đề xuất

một số giải pháp góp phan thực hiện các yêu cau này

6 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

- Nghiên cứu một cách có hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về hoạt

động dau tư tài chính của Nha nước đánh gia, phân tích những điểm tích cực phù

hợp đồng thời những hạn ché, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu trong điều kiệnkinh tế đối mới hội nhập và sau khủng hoảng của Việt Nam;

- Phân tích các số liệu, đánh giá mặt đạt được và không đạt được của hoạt động

đầu tư tài chính của Nhà nước trong thời gian qua

- Đưa ra để xuất giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động đầu tư tàichính cua Nhà nước trên cơ sở đánh giá thực trạng hoạt động đâu tư tài chính cũng

như những bat cập trong pháp luật điều chỉnh hoạt động dau tu tài chính của Nhà nước.

7 Cơ cau của luận văn

Luận văn bao gồm 3 chương:

Chương | nghiên cứu những van dé lý luận về hoạt động, pháp luật về hoạtđộng đầu tư tài chính của Nhà nước từ đó tạo tiền đề lý luận và thực tiễn cho việcnghiên cứu đánh giá thực trạng, hoàn thiện pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính

của Nhà nước ở Chương 2 và Chương 3

Chương 2 của Luận văn tập trung phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật hiện

hành về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước bao gồm các nội dung: pháp luật

về chủ thê thực hiện; pháp luật về lập quy hoạch kế hoạch đầu tư; pháp luật về

phương thức thực hiện và các quy định về thanh tra kiểm tra và xử lý vi phạmtrong hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước

Trong Chương 3, Luận văn đưa ra các cơ sở, quan điểm và giải pháp hoànthiện pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước tại Việt Nam.

CHƯƠNG 1MOT SO VAN DE LÝ LUẬN VE HOAT DONG DAU TƯ TÀI

CHINH CUA NHA NUOC, PHAP LUAT VE HOAT DONG DAU TU

TAI CHINH CUA NHA NUOC1.1 Những van đề lý luận về hoạt động dau tư tài chính của Nha nước

1.1.1 Khái niệm và vai trò hoạt động đầu tư tài chính cúa Nhà nước

a) Khái niệm và đặc điểm hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước

Trong nền kinh tế, đặc biệt trong nên kinh tế thị trường, “đầu tư” là kháiniệm phô biến Có thê hiéu đầu tu theo nghĩa rộng: là quá trình bỏ vốn (bao gồmtiền, nguồn lực và công nghệ) đề đạt được một mục đích (hay mục tiêu) nhất địnhtrong chính trị kinh tế, văn hóa xã hội v.v Ngoài ra đầu tư còn được sử dụng

trong những phạm vi cụ thể như dau tư chứng khoán, dau tư bất động sán Dướigóc độ kinh tế, đầu tư được quan niệm là hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tạinhăm đem lại cho nên kinh tế, xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn cácnguôn lực đã su dụng hoặc các mục tiêu phát triển khác Dưới góc độ pháp lí đầu

tư là việc bỏ vốn, tài san theo các hình thức và cách thức do pháp luật quy định để

thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế xã hội khác.Hoạt động đầu tư có thê được thực hiện bởi nhiều chủ thê khác nhau: tô chức, cá

nhân trong nước và ngoài nước có đủ điều kiện và có nhu cầu đầu tư

Nhu vay, hoạt động đầu tư nói chung có thé được hiểu trên hai phương diện.Thứ nhát: có thê hiéu đầu tu là việc đưa một lượng vốn nhất định và quá trình hoạtđộng kinh tế nhằm thu lại được một lượng lớn hơn sau một khoản thời gian nhấtđịnh Với cách hiéu này hoạt động dau tư sẽ được phân biệt với các hoạt động muasắm, tiêu dùng cũng như các hoạt động nhân đạo khác, hoặc các hoạt động bỏ tiềnnhằm duy trì hoạt động thường xuyên của các tổ chức Day là cách hiéu phổ biến

về khái niệm dau tư trong khoa học pháp lí cũng như thực tiễn xây dựng chính sách

- pháp luật về đầu tư, hoạt động đầu tư chủ yếu được đề cập là hoạt động đầu tư

kinh doanh với bản chat là “su chi phí của cải vật chất nhằm mục dich làm tăng giá

trị tài san hay tìm kiếm lợi nhuận” [58] Thi hai: có thể hiểu đầu tư theo quan điểm

tái san xuất mở rộng dau tư thực tế là quá trình chuyên hóa vốn thành các yếu tổcan thiết cho việc tạo ra năng lực san xuất tạo ra những yếu tế cơ bản tiền quyếtcho quá trình phát triên sản xuất Đây là hoạt động mang tính chất thường xuyên

của mọi nên kinh tế và là cơ sở của sự phát triển tăng trưởng kinh tế.

Từ khái niệm về hoạt động đầu tư nói chung, hoạt động đầu tư tài chính của

Nha nước được hiéu là hoạt động đưa một lượng tài chính vào quá trình hoạt độngkinh tế do Nhà nước trực tiếp hoặc ủy quyền giao cho cơ quan, tô chức thực hiện.Cùng với quan niệm khác nhau về đầu tư hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nướccũng được hiểu ở hai phạm vi khác nhau: 7 nhất: hoạt động đầu tư tài chính củaNha nước nhằm tạo lập ra một lượng giá trị với mục đích kinh doanh tức là hoạtđộng đầu tư vốn tài sản nhằm tìm kiếm lợi nhuận tạo ra một lượng giá tri lớn honlượng giá trị bỏ ra ban đầu 7# hai: hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước được

hiểu là các hoạt động của Nhà nước có sử dụng đến nguồn tài chính nhằm mục đíchduy trì và mở rộng hoạt động của cả nền kinh tế Theo quan điểm nay, hoạt độngdau tư tài chính của Nhà nước sẽ bao gồm ca hoạt động chi dau tư phát triên gồmxây dựng mới cải tạo, mở rộng, nâng cấp cơ sở hạ tang, công trình công cộng đầu

tư kinh doanh: chi thường xuyên cho hoạt động sự nghiệp nham vận hành, duy trìkhai thác các công trinh, va các hoạt động đầu tư khác của Nhà nước Tùy thuộcvào cách nhìn nhận hoạt động dau tư tài chính trong mỗi quan điêm khác nhau màviệc xác định phương thức thực hiện hoạt động đầu tư và quy phạm pháp luật điều

chinh hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước cũng không đông nhất Ví dụ theo

quan diém thứ nhất về dau tư tài chính của Nhà nước thì văn bản điều chỉnh trực

tiếp của Luật Đầu tư do là hoạt động đầu tư vào mục đích kinh doanh tiếp đó làLuật Ngân sách nhà nước (NSNN) đối với các nguén tài chính từ ngân sách và các

văn bản liên quan Hoạt động đầu tư được thực hiện chủ yêu dưới hình thức đầu tưvào các DNNN nhằm mục đích kinh doanh và các dự án thu lợi nhuận Trong khi

đó với quan điêm thứ hai, vai trò điều chỉnh của Luật NSNN đối với hoạt động dau

tư tài chính thé hiện rõ rang hơn, không chi ở những hoạt động dau tư phát triển màcòn cả nguồn chi thường xuyên cho quản lý hành chính chi hỗ trợ cho các doanhnghiệp dự án Phương thức thực hiện đầu tư không chỉ bao gồm đầu tư vào dự

an, vào các DNNN nhăm tìm kiếm lợi nhuận mà bao gồm cả hoạt động chi cho tindụng đầu tư phát triển, chỉ cho các DNNN hoạt động công ích như sản xuất sản

phâm cung cap dịch vụ an ninh, quốc phòng, chi theo hình thức cấp phat tài chính

cho các cơ quan đơn vị của Nha nước nhằm vận hành bộ máy

Trong phạm vi của luận van, hoạt động đâu tư tai chính của Nhà nước sé

không giới hạn trong quan diém thứ nhất hay thứ hai ma được nghiên cứu trên cáchnhìn nhận hoạt động đầu tư tài chính với chú thể thực hiện là Nhà nước hoặc các tổchức cá nhân được Nhà nước ủy quyền thực hiện với kết qua là một lượng giá trịđược tạo ra mới xác định được (là tài sản hữu hình như các công trình kết cấu hạtầng lượng vốn, hoặc lợi ích kinh tế khác) nhằm mục đích kinh doanh hoặc khôngkinh doanh (tức không bao gồm các khoản chi thường xuyên mang tính chất vận

hành của Nhà nước).

Trước đây, kinh tế Việt Nam được xây dựng theo cơ chế bao cấp, một chủ sở

hữu, mọi hoạt động kinh tế đều do Nhà nước tiến hành việc xác định hoạt độngđầu tư tài chính của Nha nước không khó khăn Từ sau cải cach, Việt Nam xâydựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thừa nhận sự tổn tại nhiềuthành phan kinh tế, hoạt động đầu tư được tiến hành bởi nhiều chủ thê khác nhau vàngày càng phong phú, da dang ca về tính chất và mục đích một hoạt động dau tư

có thé do một chu thê, nhóm chu thê thuộc các thành phan kinh tế khác nhau thực

hiện hoặc có sự kết hợp giữa các thành phần (trong nước ngoài nước, tư nhân nhànước) việc xác định phạm vi đầu tư tài chính của Nhà nước không còn đơn giản

như trước Dé xác định rõ ràng hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước không chi

xác định phạm vi mà cân xác định gốc của hoạt động đâu tư tức là nguôn tài chính

hình thành cho hoạt động đầu tư đó Những hoạt động đầu tư tạo lập ra lượng giátrị mới có nguồn vốn từ vốn của Nhà nước sẽ được xác định là hoạt động đầu tư tàichính của Nhà nước Câu hỏi đặt ra: đâu là nguồn vốn Nhà nước? Nếu hiểu mộtcách thông thường theo nghĩa hẹp thì nguồn vốn của nhà nước chủ yếu được huyđộng từ ngân sách nghĩa là đầu tư tài chính của Nhà nước sẽ là hoạt động đầu tư từnguồn vốn NSNN, tuy nhiên cách hiéu như vậy chưa thực sự đầy đủ Tại Luật Đầu

tư năm 2005, Nghị định số 108/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ hướngdẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư với đối tượng điều chỉnh là các quan hệ

xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện và quan lý hoạt động dau tư kinhdoanh Luật Đầu thầu năm 2005 và một số văn bản đã xác định các loại vốn được

coi là vốn nhà nước dành cho đầu tư theo phương pháp liệt kê như sau: vốn Nhànước bao gồm vốn NSNN; vốn tín dụng dau tư phát trién của Nhà nước: vốn tín

dụng do Nha nước bảo lãnh: vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước: vốn

dau tư cua Tông công ty Đâu tư kinh doanh von nhà nước vôn khác do Nhà nước

quan ly Như vậy theo quy định nay vốn từ NSNN là một bộ phận trong cơ cấu vốn

Nhà nước.

Luật Đầu tư và Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 hướng dẫn thihành Luật Đầu tu đã liệt kê nguồn vốn Nhà nước dé thực hiện hoạt động đầu tư, tuynhiên các văn bản này hướng đến hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh(theo quan điểm thứ nhất về đầu tư), chưa thê hiện day đủ phạm vi của hoạt độngđầu tư tài chính của Nhà nước nói chung Hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nướccòn một bộ phận rất quan trọng đó là hoạt động đầu tư nhằm mục đích xã hội,

không vì mục tiêu kinh doanh Bên cạnh việc tạo ra lợi ích mới từ hoạt động đầu tư

(đầu tư vào kinh doanh theo Luật Đầu tư) thi với vai trò chủ thê lớn nhất của nền

kinh tế Nhà nước còn thực hiện trọng trách xã hội khác mang tính chất công

Trong hoạt động đầu tư nay, lợi nhuận không phải là tiêu chí được quan tâm hàngđầu như các hoạt động xây dựng trường hoc, bệnh viện, đường xá kết cầu hạ tang,san phâm dịch vu công ích nhằm mục tiêu phát triên kinh tế - xã hội.v.v và đâychính là khía cạnh thứ hai cua hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước Tuy nhiên

có thê nhận thay rõ ràng nguồn vén cho hoạt động đầu tư mang tính chất công được

huy động chủ yếu từ vốn NSNN một số nguôn khác (việc tro, đóng góp.v.v), và

nhiệm vụ xã hội cua hoạt động đâu tư này không hoàn toàn tách biệt mà được thê

hiện dan xen trong hoạt động dau tư nhằm mục tiêu lợi nhuận Ví dụ nguôn vốn tín

dụng đầu tư phát triên của Nhà nước, đối tượng cấp tín dụng là các doanh nghiệp,

tô chức kinh tế có dự án thuộc diện vay vốn đầu tư trong các ngành nghề, lĩnh vựcđược quy định những lĩnh vực ngành nghề này bao gồm các công trình kết cau hạtầng — xã hội như đường xá công trình cấp nước sạch y tế, giáo dục

Như vậy từ việc xác định hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước thông

qua xác định nguồn vốn của Nhà nước có thé hiểu đấu tu tài chính cua Nhà nước làviệc Nhà nước sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tín dung đầu tư phát triểncua Nhà nước, vốn tin dụng do Nhà nước bao lãnh, vốn đẩu tư phát triển củadoanh nghiệp nhà nước và các nguôn vốn khác đề hình thành các loại tài sản mớinhằm thực hiện mục tiéu phat triên kinh tế, xã hội, phù hợp với chiến lược pháttriển kinh tế xã hội cua Nhà nước từng thời kỳ Cụ thê:

Về tài sản mới được hình thành từ hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nướcbao gôm tài san hữu hình (co so hạ tang) lợi ích kinh tế từ hoạt động san xuất kinh

doanh (tiền vật trị giá được băng tiên ) và các loại tài sản khác

Về các nguồn vốn được huy động:

(1) _ Vốn từ ngân sách nhà nước: là nguồn vốn quan trọng chiếm tỷ trọnglớn nhất trong hoạt động đầu tư của Nhà nước Theo số liệu của Tổng cục thống kê,

từ năm 2001 trở lại day, nguồn chi cho đầu tư phát triển luôn chiếm trên 30% trong

cơ câu chi ngân sách đặc biệt năm 2009 vốn đầu tư từ NSNN ước đạt 153,8 nghìn

ty đồng chiếm 21.8% tông vốn đầu tư cả nước, bằng 106,8% kế hoạch năm; trongđó: Trung ương dat 112.8% kế hoạch năm và địa phương dat 102.9% kế hoạch năm

(phục lục 1).

(2) Vốn tin dụng đâu tư phát triển cua Nhà nước: vốn tín dung đầu tuphát triển Nhà nước là một trong những nguồn vốn huy động khá hiệu qua để đáp

ứng nhu cau dau tư của các doanh nghiệp và có tác dụng tích cực trong việc giảm

đáng ké bao cấp vốn trực tiếp của Nhà nước Vốn tín dung đầu tu phát triên Nha

nước được quản lý thực hiện bởi Ngân hàng phát triên Việt Nam (trước đây là Quỹ

Hỗ trợ phát trién), nguồn vốn nay được hình thành từ nguồn vốn NSNN cấp chocác dự án theo kế hoạch hang năm vốn ODA được Chính phủ giao, nguồn vốn huyđộng do phát hành trái phiếu và chứng chi tiền gửi theo quy định của pháp luat,

Ngân hang Phát triên Việt Nam tô chức thâm định và quyét định các dự án đượccấp vốn đầu tư phát triển Đối tượng được hương vốn đầu tư phát triển của Nhanước bao øôm các doanh nghiệp, tô chức kinh tế có dự án thuộc diện vay vốn đầu

tư trong các ngành nghé, lĩnh vực được quy định trong danh mục các dự án vay vốntín dụng đầu tư ban hành kèm theo Nghị định số 151/2006/NĐ-CP ngày

20/12/2006 của Chính phủ.

Cùng với quá trình đổi mới và mở cửa, tín dụng đầu tư phát triển của Nhànước ngày càng đóng vai trò đáng kế trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

Nếu như trước năm 1990, vốn tín dụng dau tư phát triên của Nhà nước chưa được

sử dụng như một công cụ qua lý và điều tiết nền kinh tế thì từ 1991 trở lại đây,nguôn vốn này đã có mức tăng trưởng đáng ké và bat đầu có vị trí quan trọng trongchính sách đầu tư của Nhà nước và có thể nói đây là một hình thức quá độ chuyền

từ phương thức cấp phát vốn ngân sách sang phương thức tín dụng đối với các dự

án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp

(3) — Lốn tin dung do Nhà nước bao lãnh Bao lãnh như cách hiểu thông

thường là hành vi của một chu thê tự nguyện cam kết bao dam bang uy tín hoặc tài

san của minh cho hành động tu cách hoặc nghĩa vụ của người khác Trong hoạt

động dau tư phát triên, có nhiều dự án có hiệu qua đầu tư cao nhưng yêu cầu nguồntài chính lớn, thời gian sử dụng vốn dài mà các chủ đầu tư không thê đáp ứng, hoặctrong một số trường hợp các dự án đầu tư xây dựng nham mục tiêu phát triển kinh

tế nhưng khả năng chi cho đầu tư phát triển của NSNN hạn chế trong nhữngtrường hop này, Nhà nước đại diện là Ngân hang Phát triển Việt Nam tổ chức thâmđịnh và quyết định việc bảo lãnh nhà nước đối với dự án đầu tư sử dụng vốn tín

dụng thuộc danh mục được Nhà nước bảo lãnh Vốn tín dụng do Nhà nước bảolãnh được thực hiện trên cơ sở hoạt động bảo lãnh tín dụng đầu tư là một trong

những hoạt động tín dụng đầu tư của Nhà nước

(4) _ Vốn dau tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước: là nguồn von của

các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được hình thành từ von NSNN, vốn có nguồn

gốc từ ngân sách vốn do doanh nghiệp tự tích luỹ, vốn tín dụng thương mại dé đầu

tư phát triên quỹ đầu tư phát triển quỹ dự phòng tài chính (bù dap tôn that tài san),quỹ phúc lợi (đầu tư các công trình phúc lợi) vốn khẩu hao tài sản cô định và các

khoản thu của Nhà nước đề lại cho doanh nghiệp đề đầu tư

Jrong hệ thông DNNN, Công ty Đâu tư và kinh doanh vôn nhà nước là mô

hình doanh nghiệp đặc biệt, vốn Nhà nước ở Công ty Đầu tư kinh doanh vốn nhànước được xác định là *vốn dau tư” của công ty (Điều 58 Nghị định 108/2006/ND-CP) Đây là mô hình công ty mới được thành lập ở Việt Nam, nhằm mục đích nângcao hiệu quả hoạt động, sức cạnh tranh của các DNNN trong xu thế hội nhập Tông

công ty Dau tư và Kinh doanh vốn nhà nước là DNNN đặc biệt, không kinh doanh

những hàng hóa thông thường mà kinh doanh vốn nhà nước, thực hiện đầu tư vốnNhà nước vào các DNNN và các doanh nghiệp khác thuộc các thành phân kinh tế.Nguôn hình thành vốn của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước gồm:

vốn NSNN giao khi thành lập Công ty (theo quyết định số 151/2005/QĐ-TTg là

5.000 ty đồng); vốn nhà nước hiện có tại các doanh nghiệp được Nhà nước giaocho Công ty quản lý với tư cách chủ sở hữu hoặc đồng chủ sở hữu; vốn bô sung từlợi nhuận sau thuế mà Công ty thu được (cô tức được chia, lợi nhuận được chia lợitức khác): từ hoạt động đầu tư tài chính và các hoạt động kinh doanh khác của công

ty: các nguôn von khác Cùng với đà phat triên cua Tông công ty Đâu tư kinh

doanh vốn nhà nước SCIC, tháng 2/2010 UBND Thành phố Hồ Chí Minh thành lậpCông ty đầu tư tài chính Nhà nước Thành phố Hồ Chi Minh (Ho Chi Minh CityFinance and Investment State owned Company - HFIC) dựa trên cơ sở tô chức lạiQuỹ đầu tư phat triên đô thị Thành phố Hồ Chi Minh Có thê nói việc hình thànhcác công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước tại Việt Nam là sự khăng định xuhướng đôi mới của Việt Nam, từng bước xóa bỏ cơ chế hành chính chủ quan, cấpphát vốn xây dựng cơ chế chủ quản của người đầu tư kinh doanh.

Ngoài các nguồn vốn trực tiếp từ NSNN, vốn tín dụng dau tư phát triển, vốnđầu tư phát triển của các DNNN như đã nêu thì với nội dung không nhằm mục đích

kinh doanh hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước còn được thé hiện qua nguồn

vốn được huy động và sử dụng bởi Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Luật Ngân

hàng Nhà nước năm 2010 ban hành ngày 29/6/2010 bắt đầu có hiệu lực từ

01/01/2011 quy định Ngân hàng Nhà nước có vị trí là cơ quan ngang bộ của Chính phu và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Với nguôn vốn bao gồm vốn pháp định thuộc so hữu Nha nước và các nguồn vốnhuy động khác, hoạt động cua Ngân hàng Nhà nước nhằm thực hiện chính sách tiền

tệ quốc gia ôn định giá trị đồng tiền: bao dam an toàn hoạt động ngân hàng và các

tô chức tín dụng: của hệ thông thanh toán quôc gia: góp phân thúc đây phát triênkinh tế - xã hội Có thê khăng định Ngân hàng Nhà nước là một chủ thể giữ vai trò

rất quan trọng trong sự vận hành của hệ thống tài chính quốc gia một chủ thê đại

diện Nhà nước sử dụng nguồn vốn của Nhà nước tuy nhiên, với phạm vi luận vănđược xác định là hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước nhằm hình thành nên cácloại tài sản mới nên hoạt động của Ngân hàng Nhà nước sẽ không được đề cập chỉ tiết

Có thê khăng định hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước là một hình thứcđầu tư, nhưng ngoài những đặc điểm chung của hoạt động đầu tư như có sự vậnhành một lượng vốn nhất định vào quá trình hoạt động kinh tế nhằm những mục

tiêu xác định, chịu sự ảnh hướng của các yếu tổ kinh tế thị trường trong và ngoài

nước, tiêm ân nguy cơ rủi ro thì hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước cónhững nét đặc trưng so với hoạt động đâu tư thông thường, cụ thé như sau:

Thứ nhất: chủ thé thực hiện hoạt động dau tư là Nhà nước Nha nước là chủthê duy nhất quyết định phân bồ và sử dụng nguồn vồn Tuy nhiên Nha nước không

trực tiệp thực hiện hoạt động dau tư ma thông qua các cơ quan chức năng các tô

chức như Bộ Tài chính, Ngân hàng Phát triển Việt Nam hoặc thành lập doanhnghiệp có von nhà nước, công ty dau tư kinh doanh vốn nhà nước thực hiện việcquản lý thông qua cơ quan quản lý ngành hoặc qua cơ chế người đại diện Chínhthực tế đầu tư thông qua nhiều cơ quan, chủ thê đại diện là một nguyên nhân dẫnđến nhiều hạn chế bất cập trong việc sử dụng vốn nhà nước như tình trạng thấtthoát, kém hiệu quả, sử dụng vốn không đúng mục đích, vấn đề này sẽ được bàn cụthê hơn ở phân sau

Thứ hai, nguồn vốn Nhà nước sử dụng đầu tư được hình thành từ nhiềunguôn lĩnh vực nhưng gắn chặt với kết qua của hoạt động kinh tế và từ nguồn donggóp của công chúng Nếu như hoạt động dau tư của tô chức, cá nhân thông thường

được huy động từ chính tô chức, cá nhân đó hoặc từ bên ngoài như đóng góp củachu thê khác (góp vốn), vay vốn thì nguồn vốn của hoạt động đầu tư tài chínhcủa Nhà nước được hình thành từ công chúng thông qua nhiều cách thức khác

nhau (thu thuế lệ phí phat hành trái phiếu nhận viện trợ ) nguỗn vốn này chịu

sự tác động rất nhiều từ chính kết qua của hoạt động kinh tế của quốc gia và mối

quan hệ ngoại giao của Việt Nam với các quốc gia vùng lãnh thô Nếu kinh tế phát

triển, xuất khâu tăng cao thu nhập bình quân đầu người tăng thì kéo theo đó là các

khoan đóng góp vào NSNN gia tăng thêm nữa là những khoản lợi từ hoạt động

kinh doanh của các doanh nghiệp có vốn nhà nước các dự án đầu tu từ chínhnguồn von ngân sách

Thứ ba, mục tiêu đầu tư tài chính của Nhà nước ngoai mục đích kinh doanh

thu lợi nhuận thì luôn gan với việc thực hiện chức nang, vai trò của Nhà nước và

định hướng phát triên kinh tế, giám bớt gánh nặng xã hội Việt Nam là một quốc

gia đang phát triên, điều kiện cơ sở hạ tầng và đời sống xã hội còn khó khăn cũng

chính vì vậy mà phát triên kết cấu hạ tầng, nâng cao đời sống xã hội luôn được ưutiên điều này cũng thể hiện rõ trong hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước Ví

dụ điền hình là nguồn vốn tín dụng mà Nhà nước sử dụng dé thực hiện dau tư với

nhiều ưu đãi về thuế suất, thời hạn, tỷ lệ vốn vay trên vốn dự án được dành cho

các dự án phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đầu tư cầu đường: đầu tư

xây dựng công trình cấp nước sạch phục vụ công nghiệp và sinh hoạt; đầu tư xâydựng công trình xu lý nước thải rác thải tại các khu đô thị khu công nghiệp: đầu tư

trong lĩnh vực y tê, mơ rộng nâng cap, xây dựng mới cơ sơ giáo dục dao tạo

b) Vai trò của hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước

Vai trò của hoạt động dau tư nói chung đối với nên kinh tế là hết sức rõ rang,học thuyết kinh tế hiện đại đã nghiên cứu và giải đáp thành công mồi quan hệ nhânquả giữa đầu tư và phát triển kinh kế Đầu tư là chìa khóa được cụ thê hóa trongmối quan giữa tăng trưởng vốn dau tu và tăng trưởng GNP (Gross National Product

- tong sản phâm quốc dân) hoặc GDP (Gross Domestic Product - tổng sản phamquốc nội) Một nền kinh tế muốn giữ được tốc độ tăng trưởng GDP ở mức độ trung

bình thì phải giữ được tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư thỏa đáng Hay lí giải mộtcách đơn giản, dân số không ngừng tang, dé đảm bảo nuôi sống số lượng gia tăng

này đòi hoi phải có sự gia tăng về lượng giá trị của cải trong xã hội, hơn nữa dé

phát triên thì phải tạo ra giá trị cao hơn lượng giá trị cần thiết đê sử dụng Đầu tư là

điều tất yêu phải thực hiện và cần thiết phải thực hiện dé dam bao sự tồn tại của xãhội Ngoài ra, bên cạnh mục tiêu duy trì sự tôn tại thì dam bao sự phát triển lànhmạnh tiền bộ cua xã hội là một nhiệm vụ quan trọng và khó khăn hơn Nếu như

hoạt động dau tư tài chính của các chủ thê khác không phái Nhà nước chi don

thuan nhăm mục tiêu kinh tế, tức tồn tại và phát triên thì mục tiêu “ phát triển lành

mạnh tiến bộ” là vai trò đặc trưng của hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước

Cụ thê vai trò của hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước thê hiện ở một số khíacạnh chủ yếu như sau:

Thứ nhất: cũng giống như hoạt động đầu tu của các chủ thé khác, hoạt độngdau tư tài chính của Nhà nước nhằm mục tiêu tạo ra giá trị sản phâm mới làm cơ

so, điều kiện quan trọng hàng đầu cho sự tăng truong và phát trién kinh tế Với ViệtNam đây là yếu tố cơ bản bảo đảm thực hiện thành công chiến lược công nghiệp

hóa, hiện đại hóa đất nước, kề hoạch được đặt ra hoàn thành vào năm 2020 Vớiđóng góp trên 30% GDP của cả nước chỉ tính riêng trong năm 2008, khối DNNN

ma nòng cốt là các tập đoàn, tông công ty, đã đóng góp gần 40% giá trị GDP, tạo ra39,5% giá trị sản xuất công nghiệp trên 50% kim ngạch xuất khâu và 28.8% tổng

thu nội địa [26], thành phần kinh tế Nhà nước luôn là nhân tổ rất quan trọng quyết

hơn là hai giai pháp vĩ mô đối lập nhau: nền kinh tế chỉ huy dựa trên sự kiểm soáttập trung của Nhà nước và nền kinh tế thị trường dựa vào thành phần kinh tế tưnhân Thế nhưng, chỉ đến cuối thế kỷ XX thì câu trả lời cho sự phân tranh nói trênmới trở nên rõ ràng mô hình của nền kinh tế chi huy đã thất bại trong việc duy trì

tăng trưởng trong việc tạo ra sự phén vinh và thậm chí cả trong việc nâng cao đời

sống nhân dân Trong khi đó, nền kinh tế thị trường lại tỏ ra thành công ở nhiềunước từ Tây Âu đến Bắc Mỹ và cả Châu Á Và Việt Nam hiện nay cũng đang trêncon đường xây dựng hệ thống kinh tế thị trường với sự quản lý của Nhà nước.Trong các nên kinh tế thị trường đã phát triên, Nhà nước có ba chức năng kinh tế rõrệt là: can thiệp, quản lý và điều hoà phúc lợi Bên cạnh việc tham gia trực tiếp vàohoạt động kinh tế, tạo sản phâm cho xã hội, giảm thiêu một phân gánh nặng tài

chính thông qua hoạt động đầu tư, kinh doanh, Nhà nước còn thực hiện chức năng

quan lý nhằm dam bao tính ôn định, phát triên có định hướng Dé thực hiện nhiệm

vu nay, ngoài việc sử dụng mệnh lệnh hành chính, việc can thiệp thông qua hoạt

động kinh tế và băng chính hoạt động kinh tế cũng là một công cụ quan trọng

Tại Việt Nam hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước là một cách thứchữu hiệu trong việc thực hiện vai trò của đạo của nên kinh tế nhà nước thông qua

việc thành lập các tông công ty công ty nhà nước trực tiép quan lý các ngành kinh

tế trọng điểm dau tư các công trình kinh tế đặc biệt quan trọng thê hiện vị thế củanhà nước đồng thời hỗ trợ hạ tang cho các nhà dau tu, Nhà nước không chi duy

trì vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước trong nên kinh tế, mà thông qua vai trò chủđạo này Nhà nước điều tiết các hoạt động kinh tế đi đúng hướng, đúng đường lối

đã vạch ra Vai trò quan trọng của Nhà nước và tính định hướng của kinh tế Nhànước đã được thé hiện rõ trong trong đường lối, chính sách phát triên của Dang.Báo cáo của Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa IX về cácVăn kiện Dai hội X của Dang Cộng sản Viét Nam có nêu: “Phat triển nên kinh tếnhiều hình thức sở hữu nhiều thành phần kinh tế, trong đó, kinh tế nhà nước giữvai trò chu dao; kinh tế nhà nước cùng với kinh tế tập thê ngày càng trở thành nêntảng vững chắc của nên kinh tế quốc dân” Trong Bản trình bày của đoàn Chủ tịch

về ý kiến thảo luận của các đại biéu đối với các văn kiện Đại hội X của Đảng Cộng

sản Việt Nam có giải thích về vai trò chủ đạo của nên kinh tế nhà nước như sau:

` vai tro chu đạo của nên kinh tê nhà nước không phai thê hiện o sô lượng doanh

nghiệp nhiều hay it, ti trọng đóng góp GDP cao hay thấp mà ở chỗ đó là lực lượngvật chất quan trọng đê Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môitrường và điều kiện thúc day các thành phan kinh tế cùng phát triên”

Thứ ba: hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước góp phân thực hiện các

mục tiêu xã hội, đảm bảo các yếu tố phát triên cân bằng

Vai trò thứ ba của hoạt đầu tư tài chính của Nhà nước là một biêu hiện của

chức năng "phúc lợi” của Nhà nước Một trong những hoạt động đầu tư quan trọngcủa Nhà nước là xây dựng các công trình, kết cau ha tầng xã hội không hoặc ít demlại lợi ích kinh tế nhằm mục tiêu phục vụ nhu cầu cuộc sống hoặc tạo lập cơ sở hạ

tang cho sự phát triên như xây dựng đường xa, bệnh viện cơ sở giáo dục dao tạo,công trình phúc lợi.v.v Những hoạt động này tạo điều kiện nâng cao đời sống của

dân cu, xây dựng cơ sở tiền dé và điều kiện cho sự phát triên kinh tế đặc biệt ở cácvùng khó khan, nông thôn miền núi Sự tham gia của Nhà nước vào các lĩnh vực

như điện lực, dầu khí hàng không đường sat, xăng dau, cũng là cách thức dé

đảm bao lợi ích cho đông dao người dân có cơ hội thụ hướng hang hóa thiết yếuvới điều kiện tốt nhất

Có thê nhận thấy răng hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước có vai trò

rat quan trọng và các vai trò trên đây cua hoạt động dau tu tài chính của Nha nướccũng đồng thời là mục tiêu là nhiệm vu của hoạt động này đó là: Phát triển kinh tế

- xã hội dat nước quốc gia, tăng thu Ngân sách: khang định vai trò chu đạo của kinh

tế Nhà nước kiêm soát các lĩnh vực trọng yếu của nên kinh tế: điều tiết hoạt động

Kinh tế thực hiện các mục tiêu xã hội, vì sự phát triển bền vững cua nên kinh tế.Ngoài ra, đầu tư tài chính của Nhà nước phải được thực hiện theo đúng pháp luật,bao đảm chất lượng chồng dàn trai, lãng phi, thất thoát

1.1.2 Phân loại hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước

Căn cứ vào tính chất quản lý của Nhà nước đối với nguồn vốn dau tu, hoạt

động dau tư tài chính của Nhà nước tiến hành dưới hai hình thức: đầu tư trực tiếp

và đầu tư gián tiếp

Đầu tư trực tiếp: là hoạt động đầu tư mà Nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp bỏvốn vào hoạt động đầu tư và trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua nhiều cơ chế khác

nhau quản lý hoạt động đầu tư Hoạt động đầu tư trực tiếp của Nhà nước thê hiện

dưới các hình thức như Nhà nước thành lập các doanh nghiệp hoặc các dự án mà

vốn Nhà nước chi phối.v.v

Đầu tư gián tiếp: đầu tư gián tiếp là hình thức bỏ vốn vào hoạt động kinh tếnhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội của Nhà nước nhưng Nhà nước khôngtrực tiếp tham gia quản lý hoạt động dau tư Hoạt động dau tư gián tiếp được biếuhiện dưới nhiều hình thức khác nhau: mua cô phiếu, cô phân tại các doanh nghiệp,đầu tư vốn Nhà nước tại các dự án nhưng phần vốn không chiếm số lượng chỉphối

Căn cứ vào mục dich sử dụng vốn nhà nước hay kha năng thu hôi vốn, có théphân đầu tư tài chính của Nhà nước thành đầu tư tài chính của Nhà nước vào các

lĩnh vực công ích không có kha năng thu hỏi vốn (phi lợi nhuận) và dau tu tài chính

của Nhà nước vào lĩnh vực kinh doanh (nhằm mục tiêu lợi nhuận)

Đầu tư tài chính của Nhà nước vào các lĩnh vực công ich không có khả năngthu hôi vốn như hoạt động của Nhà nước đâu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng công

cộng sản xuất và cung ứng san phẩm, dịch vụ công ích, hoạt động này không

nhăm mục tiêu kinh doanh mà nhằm phát triển kinh tế - xã hội

Đầu tư cua nha nước nhằm mục đích kinh doanh là những hoạt động đầu tư

có nguồn tài chính từ nguồn vốn của Nhà nước vào các lĩnh vực ngành có khanăng thu hôi vôn tức hoạt động đâu tư mà néu Nhà nước bỏ ra một lượng vôn X thi

thu về khoản là X + x (x >= 0), các giá trị này được xác định tại thời diém lập kếhoạch quy hoạch, lập dự án đầu tư, không xác định trên kết quả thực tế bởi hiệu

quá kinh doanh dau tư phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố và không được đảm bảo.Mục đích cua hoạt động dau tư vào lĩnh vực kinh doanh được xác định nhằm tìm

kiếm lợi nhuận “kiém lời” từ nguồn vốn Nhà nước, giảm bớt gánh nặng kinh tế vàhơn nữa định hướng nên kinh tế Hoạt động đầu tư này như đã trình bày chiu sự

điều chính của Luật Đầu tư Biéu hiện cụ thé nhất của hình thức dau tư tài chính

của Nhà nước nhằm mục đích kinh doanh đó là việc thành lập các DNNN, đặc biệt

là Tông công ty Dau tư và Kinh doanh vốn nhà nước

Thực tế, hiện nay tiêu chí phân loại hoạt động đầu tư nhằm mục đích côngích hay nham mục đích kinh doanh chỉ mang tinh chất tương đối, bởi hai mục tiêunày ngày càng có xu hướng đan xen lồng ghép vào nhau

Việc phân loại hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước thành các hoạt độngđầu tư trực tiếp, gián tiếp hoặc đầu tư vào lĩnh vực kinh doanh, đâu tư phi lợi nhuận

%1

là một trong những co sở, tiền dé dé phân nhóm đối tượng hình thức dau tư từ đó

giúp các nhà xây dựng pháp luật đưa ra những quy định phù hợp cho từng loại

hình giúp quản lý hiệu quả hơn nguồn vốn của Nhà nước, ví dụ hoạt động đầu tưtài chính của Nhà nước vào lĩnh vực kinh doanh chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư

và pháp luật liên quan còn các hoạt động không vì mục tiêu kinh doanh phi lợi

nhuận không chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư nhưng lại chịu ràng buộc bởi Luật

NSNN, Luật Dau thầu và các văn bản liên quan Ngoài ra, phân loại hoạt động đầu

tư tài chính còn là một căn cứ đề Nhà nước xây dựng cơ chế quản lý nguồn vốn đầu

tư một cách hợp lí.

1.2 Những vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài chính

của Nhà nước

1.2.1 Khái niệm pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của nhà nước

Pháp luật dau tư tài chính cua Nha nước bao gồm tập hợp các quy phạm

pháp luật điều chính các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tô chức và thựchiện hoạt động dau tư có nguồn tài chính từ nguồn vốn của Nhà nước Cùng với sự

ra đời, tồn tại và phát triên của Nhà nước các quy phạm pháp luật về hoạt động đầu

tư của Nhà nước đã được hình thành Các quan hệ đâu tư này bao gồm các quan hệgiữa Nhà nước với các chu thê liên quan như các cơ quan tô chức, cá nhân được ủyquyên thực hiện hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước và các quan hệ giữa các

chủ thê được nhà nước ủy quyền thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh với các

chủ thê khác trong xã hội.

Nếu xem xét pháp luật đầu tư (bao gồm Luật Đầu tư và các văn bản hướng

dan thi hành và liên quan) theo nghĩa rộng, tức là tong hợp các quy phạm pháp luậtđiều chính các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tô chức thực hiện hoạt độngđầu tư nhằm mục dich lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế, xã hội khac thì pháp luật về

hoạt động, dau tư tài chính của Nhà nước là một bộ phận của pháp luật đầu tư Tuynhiên, néu xem xét pháp luật đầu tư theo nghĩa hẹp tức là hệ thông các quy phạm

pháp luật do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận điều chinh các quan hệ xã hội

phát sinh trong quá trình tô chức thực hiện và quản lý hoạt động đầu tư kinh doanh

thì pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước có một bộ phần năm trongquan hệ rháp luật đầu tư chính là nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ

trong hoạt động đâu tư vào lĩnh vực kinh doanh, ngoài ra một bộ phận pháp luật

Cũng bởi tinh chất phức tap của các quan hệ xã hội được điều chỉnh trong

pháp luật về hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước mà hệ thống pháp luật điều

chinh hoạt động này có những đặc thù riêng so với hệ thống pháp luật khác, cụ thể:

Đặc trưng dau tiên đó là pháp luật về hoạt động dau tư tài chính của Nhanước hiện nay khó xác định cụ thé chính xác bởi được quy định nhiều văn bản và

do nhiều cơ quan ban hành, nhiều nội dung thiếu thống nhất, chồng chéo dẫn đến

khó thực thi hoặc áp dụng không hiệu qua Cac quan hệ xã hội phat sinh trong hoạt

động đầu tư tài chính của Nhà nước được điều chính bởi tong hợp các quy phạm

pháp luật quy định trong Luật NSNN Luật Dau tư, Luật Xây dung, Luật Dat dai,Luật Dau thầu và các văn bản hướng dan thi hành Ngoài ra từng van dé cụ thétrong hoạt động đâu tư kinh doanh lại được quy định rái rác trong rất nhiều văn

ban dưới luật.

Tiếp theo pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước chịu sự tácđộng lớn của chính sách phát triên kinh tê xã hội của quôc gia Với vai trò vừa duytrì, vừa can thiệp quản lý và điều hoà phúc lợi, hoạt động đầu tư tài chính của Nhànước là tam gương thê hiện rô nhất chính sách của Dang và Nhà nước trong từng

thời kỳ, thông qua việc sử dụng nguồn vốn vào từng nhiệm vụ biểu hiện trên cáclĩnh vực khác nhau của nền kinh tế

1.2.2 Yêu cầu cơ bản đối với pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài

chính của Nhà nước

Xuất phát từ vai trò, tầm quan trọng của hoạt động đầu tư tài chính của Nhànước, pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước phải đáp ứngcác yêu cầu cơ bản sau:

Thứ nhất: Pháp luật điều chính hoạt động đầu tư tài chính nhà nước phải

phù hợp với đường lỗi chính sách của Đảng va Nhà nước về phát trién kinh tế thịtrường định hướng XHCN, đảm bảo yêu cầu hội nhập của Việt Nam

Tính phù hợp của pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài chính của Nhà

nước với đường lôi, chính sách của Đang và Nhà nước là điêu tât yêu, nhưng đê

dam bao “kinh tế Nhà nước giữ vai trò chu dao, định hướng nên kinh tế” trong môitrường cạnh tranh cao và vẫn đảm bảo được các yêu cầu hội nhập không phải là

nhiệm vụ dễ dàng Hiện nay, Việt Nam đã là thành viên của Tô chức thương mại

thế giới WTO, tính đến giữa năm 2007 đã có quan hệ kinh tế với 224 nước và vùnglãnh thé trên thé giới, ký hơn 350 hiệp định hợp tác phát triển song phương, 87 hiệpđịnh thương mai, 51 hiệp định thúc day và bảo hộ đầu tư, 81 thoả thuận về đối xửtối huệ quốc., cho thấy xu hướng hội nhập mạnh mẽ của kinh tế Việt Nam đồngthời cũng đặt ra thách thức đối với kinh tế trong nước, yêu cầu thé hiện sự “bìnhđăng” tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong thê chế pháp lý

Thứ hai: Xây dựng cơ sở pháp lý thống nhất điều chỉnh các quan hệ trongđầu tư tài chính Nhà nước bên cạnh đó phải đảm bảo sự phù hợp với các văn bản

liên quan hoạt động dau tư, kinh doanh và các văn bản có liên quan

Hoạt động dau tư luôn được biểu hiện dưới những mục tiêu kinh tế - xã hội

cụ thê trên cơ sở các quy hoạch kế hoạch chung bởi vậy việc xác định các mục

tiêu cụ thê và thong nhất thực hiện đúng những mục tiêu đó sẽ đảm bao cho hoạtđộng đầu tư phát huy được vai trò của mình Bên cạnh đó kết quả đầu tư cũng phảiđược đánh giá trên tông thê các yếu tô kinh tế - xã hội và các lĩnh vực khác đề làm

được điêu này pháp luật hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước phải phù hop,

đồng bộ với pháp luật liên quan

Thứ ba: Pháp luật điều chỉnh hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước đảm

bảo yêu cầu quản lý nguồn vốn dau tư của Nhà nước đúng mục đích hiệu qua, có |quy hoạch đông bộ tạo lập được sự phối kết hợp giữa các cơ quan tô chức trong

hoạt động đầu tư sử dụng vốn của Nhà nước

Một trong những đặc trưng của hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước là

sự tham gia của nhiều chủ thé đại điện Nhà nước, hon nữa, dau tư tài chính của

Nhà nước không chi được xác định trên phạm vi một ngành lĩnh vực riêng lẻ nao

mà trên toàn bộ nền kinh tế và phạm vi ca nước Sử dụng nguồn tài chính không 16được huy động từ toàn thé xã hội ~ NSNN và các nguồn tài chính khác, vai trò tác

động của hoạt động đầu tư tài chính đối với nền kinh tế và đời sống vô cùng lớn Vì

những ly do trên, việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tutài chính không chi là yêu cầu cần thực hiện ma phải thực hiện đảm bảo yêu cầu

quan lý nguồn vốn cua Nhà nước được sử dụng đúng mục đích hiệu qua theo kê

hoạch, có sự phối hợp đồng bộ của các chủ thê tham gia.

12.3 Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động dau tư tài chính của Nhà nướcXét về khía cạnh kinh tế, một hoạt động đầu tư sẽ được thực hiện theo cácbước như sau: (i) Lập quy hoạch, kế hoạch hoạt động dau tư: (ii) Lựa chọn phương

án đầu tư hiệu quả và thực hiện kế hoạch dau tư; (iii) Vận hành hoạt động đầu tu,đánh giá kết quả Ngoài ra dé đảm bảo hoạt động dau tu được hiệu quả cần thiếtphải có hoạt động giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm của người đầu tư, ngườiquản lý Vận dụng thực tế thực hiện hoạt động đầu tư vào quy định pháp luật, dé

đảm bảo quản lý hiệu quả hoạt động đầu tư, các quy định pháp luật về hoạt độngdau tư sẽ bao gồm các quy phạm điêu chỉnh toàn bộ các hoạt động lập quy hoạch,

kế hoạch của hoạt động đầu tư, về việc thực hiện hoạt động đầu tu, về việc vậnhành và báo cáo kết quả, đặc biệt các quy định về quản lý, giám sát, kiếm tra và xử

lý vi phạm liên quan đến hoạt động đâu tư Đối với hoạt động đầu tư tài chính củaNhà nước xét về những đặc trưng của hoạt động này như vai trò, tam anh hưởnglớn, sự tham gia của nhiều chủ thé trong xã hội pháp luật về hoạt động đầu tài

chính của Nhà nước sẽ được nghiên cứu và xác định bao gồm các nội dung cơ bảnsau: Quy định vé lập quy hoạch kế hoạch hoạt động đầu tư tài chính của Nhà

nước; Quy định vê chủ thê quyết định thực hiện hoạt động đâu tư tài chính của

Nhà nước; Phương thức thực hiện đầu tư tài chính của Nhà nước; Hoạt động thanh

tra kêm tra và xử lý vi phạm trong hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước

Thứ nhất: Quy định pháp luật về lập quy hoạch kế hoạch hoạt động đầu tư

tài chính của Nhà nước

Trong bat cứ hoạt động nao, việc lập quy hoạch kế hoạch có ý nghĩa quan

trọng và tiên quyết đến hiệu quả của hoạt động đảm bảo dau tư đúng, phù hợp vàđối với hoạt động dau tư tài chính của Nha nước càng có ý nghĩa hơn bởi vai trò

quan trọng của nó trong sự phát triên ôn định và lành mạnh của nền kinh tế Vớichủ thé quan trọng là Nhà nước, việc lập quy hoạch kế hoạch hoạt động dau tư tài

chính của Nhà nước có liên quan trực tiếp đến lập quy hoạch kế hoạch phát triển

kinh tế của cả nước O Trung Quốc, kế hoạch kinh tế thường được xây dựng theo

kế hoạch 5 năm — 10 năm cho từng vùng, từng lĩnh vực và của cả nước Ở Việt

Nam cũng tượng tự việc lập quy hoạch tong thê phát triên kinh tế - xã hội được xác

định trong từng thời ky Theo quy định hiện hành, quy hoạch tông thé phát triên

Thứ hai: Quy định pháp luật về chủ thê quyết định thực hiện hoạt động đầu

tư tài chính của Nhà nước và cơ chế quản lý vốn đầu tư của Nhà nước

Trên thé giới, sự tham gia của Nhà nước vào hoạt động kinh tế khá phô biến

tuy nhiên thông thường Nhà nước thực hiện các hoạt động dau tư thông qua việc

thành lập các tô chức trung gian hoặc qua các cơ quan, đơn vị của Nhà nước Tô

chức trung gian nay, thông thường chính là các Bộ ngành chủ quản, các cơ quan

nhà nước tuy nhiên hiện nay hình thành một xu hướng mới đó là thành lập các tô

chức kinh tế chuyên trách thực hiện hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước Như

ở Trung Quốc hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước trước day chi được thực

hiện qua các Bộ chu quan, với việc thành lập các phòng quản lý doanh nghiệp sau

này các phòng quan lý doanh nghiệp được tô chức lại thành các tô chức tài chính đêkinh doanh vốn Nhà nước tại doanh nghiệp ở các tinh thành phó lớn ở Trung Quoc

như Bắc Kinh, Thượng Hai, Quang Đông, Tham Quyến va ở các đặc khu kinh tế

đã thành lập công ty kinh doanh tài sản đê kinh doanh vôn nhà nước tại doanhnghiệp [18 tr 14] O một số quốc gia Nhà nước thành lập các tô chức kinh tế quan

lý và kinh doanh vốn Nhà nước như Tap đoàn đầu tư nhà nước Nauy, hiện nay làtập đoàn lớn thứ hai thế giới, Tập đoàn đầu tư nhà nước của Malaysia Tập đoànđầu tư nhà nước Singapore (Singapore Temasek Hollding), Công ty tư nhân hóa và

quản lý vốn nha nước ở Hungary, Việc hình thành các công ty đầu tư kinh doanh

vốn Nhà nước không nhăm ngoài mục đích dé các quy luật khách quan của nền

kinh tế thị trường phát huy được tác dung, dé nguồn vốn của Nha nước dau tư vào

kinh doanh có hiệu quả.

Ở Việt Nam hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước được thực hiện ngay

từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời với tính đa dang của nguồn vốn đầu

tư cùng với lịch sử phát triển kinh tế các chủ thé tham gia vào hoạt động dau tư tàichính của Nhà nước cũng rất phong phú bao gồm các cơ quan Nhà nước như Bộ

Tài chính Các Bộ quản lý ngành UBND: Ngân hang phát triển Việt Nam: các

DNNN: các tô chức, cá nhân có liên quan, Với mdi chu thê tham gia vào hoạt

động đầu tư tài chính cua Nhà nước, pháp luật đều quy định quyền hạn nhiệm vụ

và trách nhiệm khác nhau, bên cạnh đó cách thức thực hiện đầu tu vốn và quan lý

vốn cũng khác nhau: thông qua quyết định hành chính cơ chế người đại diện, haythông qua dau thâu đặt hang, Đặc biệt, năm 2005, ở Việt Nam đã thành lập công

ty dau tư kinh doanh vốn nhà nước với tên gọi là Tổng công ty Dau tư và Kinhdoanh vốn nhà nước (gọi tắt là SCIC) SCIC được xác định là một tô chức kinh tế

đặc biệt của Nhà nước, hoạt động theo Luật DNNN và các luật khác có liên quan.

Thang 6/2010 cùng với Quyết định số 992/QĐ-TTg ngày 30/6/2010 Tổng công tyĐầu tu và Kinh doanh vốn nha nước được chuyền thành công ty TNHH một thành

viên do Nhà nước làm chủ sở hữu và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Sự thành

lập công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam là một bước tiến đánh dấu

sự chuyên biến trong hoạt động quan ly và dau tư tài chính của Nhà nước, phù hợp

với xu thé chung cua thé giới

Thứ ba: Quy định pháp luật về phương thức thực hiện hoạt động dau tư tài

chính cua Nhà nước.

Phuong thức thực hiện dau tư tài chính của Nhà nước được hiéu là phươngpháp và cách thức thực hiện hoạt động đầu tư Với phạm vi hoạt động đa dạng

hướng đến nhiêu mục đích khác nhau và nhiêu chủ thê tham gia hoạt động dau tu

tài chính của Nhà nước được thực hiện dưới nhiều phương thức khác nhau Nếu căn

cứ vào cách thức thực hiện hoạt động đầu tư đầu tư tài chính của Nhà nước được

thực hiện thông qua các phương thức:

- Dau tư vào các doanh nghiệp

Theo pháp luật Việt Nam hoạt động đầu tư tài chính Nhà nước vào cácdoanh nghiệp có thé chia làm hai nhóm: Đầu tư trực tiếp vào các doanh nghiệp và

đầu tư gián tiếp vào các doanh nghiệp

Đầu tư trực tiếp vào các doanh nghiệp được hiéu là hoạt động đầu tư mà Nhà

nước trực tiếp hoặc gián tiếp bỏ vốn thành lập các doanh nghiệp với số cô phan,

vốn góp chỉ phối hoặc sở hữu toàn bộ vốn điều lệ đồng thời thông qua nhiều cơ chế

khác nhau quản lý doanh nghiệp được thành lập Trong hoạt động đầu tư tài chínhcủa Nhà nước việc dau tư vào các doanh nghiệp có vốn Nhà nước chi phối hoặcNhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ là phương thức đầu tư quan trọng và chiếm ty

trọng lớn nhât trong hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước Hiện nay pháp luật

điều chỉnh hoạt động dau tư trực tiếp vào các doanh nghiệp tương đối phức tap, bởi

đây là giai đoạn chuyền giao cuối cùng giữa hai văn bán luật: Luật DNNN năm

2003 và Luật Doanh nghiệp năm 2005.

Đầu tư gián tiếp vào các doanh nghiệp được hiểu là hoạt động đầu tư màNhà nước bỏ vốn thành lập các doanh nghiệp thông qua góp vốn mua cô phan với

ty lệ năm giữ từ 50% trở xuống vào các doanh nghiệp hoạt động theo theo Luật

Doanh nghiệp và Luật Hợp tác xã.

- Pau tư trực tiếp cho dau tư xây dựng cơ ban; Đầu tư xây dựng cơ bản

là hoạt động đầu tư rất quan trọng trong hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước

Hang năm Nhà nước phái dành một khoản vốn lớn dé thực hiện dau tư xây dựngnhững công trình, dự án theo kế hoạch đầu tư được duyệt của Nhà nước Hoạt động

đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện chủ yếu bởi các Bộ quản lý ngành và cácUBND với nguồn vốn bao gồm một phan tích lũy trong nước là lệ phi, vốn viện trợ

theo dự án của các Chính phu vốn hỗ trợ phát triên chính thức ODA, vốn vay củaChinh phủ dưới hình thức trái phiêu vốn vay cua địa phương

- au tư thông qua tin dụng dau tư phát triên của Nhà nước: Đầu tưthông qua tín dung dau tu phát triên của Nhà nước được hiéu là hình thức Nhà nước

ho trợ nguôn von vào các dự án phát triên thuộc lĩnh vực được Nhà nước khuyên

khích thông qua các hình thức tín dụng và được thực hiện bởi Ngân hàng Phát triển

Việt Nam Tín dụng đầu tư phát triển được coi là hoạt động đầu tư tài chính của

Nhà nước bởi có sự huy động va sử dụng nguồn von Nhà nước (vốn cap từ ngân

sách bao gồm vốn điều lệ của ngân hàng, vốn cấp cho các dự án theo kế hoạch

hàng năm vốn ODA được chính phủ giao ) nhằm thực hiện hoạt động kinh tế

(trực tiếp hoặc gián tiếp tài trợ vốn cho các dự án) và gián tiếp tạo ra giá trị thực té,hơn nữa chú thể thực hiện hoạt động tín dụng đầu tư phát triển là Ngân hàng Pháttriển Việt Nam một tô chức do Chính phủ thành lập trên cơ sở tô chức lại Quỹ hỗtrợ phát triên

- Phương thức đầu tư khác; ví dụ phương thức đặt hàng trực tiếp hoặcgiao kế hoạch nhằm cung ứng và san xuất các dịch vụ san phâm công công

Thứ tư: Quy định pháp luật về cơ chế thanh kiêm tra, giám sát và xứ lí viphạm trong hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước

Hoạt động thanh tra, kiêm tra đối với bat kỳ hoạt động nao cũng déu rất quan

kiệm - chống lãng phí Luật phòng chống tham nhũng các quy định xử phạt trongLuật Đầu tư, Luật Đấu thầu Luật Doanh nghiệp và các văn bản khác.

Kết luận chương 1

Từ những nghiên cứu về bản chất của hoạt động đầu tư tài chính của Nhànước pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước, có thê đưa ra một số

kết luận như sau:

Thứ nhất, hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước là hoạt động phức tạp vớinhững đặc trưng riêng nhưng là hoạt động có vai trò quan trọng trong sự tồn tại,phát trién bên vững của đất nước, không chi thực hiện các mục tiêu kinh tế dambảo sự phát triên ôn định mà còn gánh vác các mục tiêu xã hội, đam bảo tính cânbăng bơi vậy đòi hoi phải được pháp luật điều chính day đủ và hiệu qua

Thứ hai, pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước được

xác định xem xét và đánh giá bao gồm các quy phạm điêu chỉnh hoạt động dau tư

tài chính cua Nhà nước nhằm mục đích kinh doanh và không kinh doanh, đó là tônghợp các quy định trong Luật NSNN, Luật Dau tư, Luật Đấu thầu, Luật Doanhnghiệp các văn bản hướng dẫn thi hành và các văn bán khác liên quan đến lập.thực hiện quan lý nguồn tài chính của Nhà nước vào hoạt động dau tư.

Thứ ba nội dung pháp luật điều chỉnh hoạt động dau tư tài chính của Nhanước được xác định bao gồm các van dé cơ bản sau: (i) Quy định về lập quy hoạch,

kế hoạch hoạt động dau tư tài chính của Nhà nước; (ii) Quy định về chu thể quyếtđịnh, thực hiện hoạt động dau tư tài chính của nhà nước; (iii) Quy định về phương

thức thực hiện hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước; (iv) Quy định về cơ chếthanh kiêm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong hoạt động đầu tư tài chính của Nhànước Đây đồng thời cũng chính là những nội dung luận văn tập trung nghiên cứu

và đánh giá tại chương 2.

CHƯƠNG 2THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT

VE HOẠT ĐỌNG DAU TƯ TÀI CHÍNH CUA NHÀ NƯỚC

Ở Việt Nam, trước năm 1986, khi chưa thực hiện công cuộc đổi mới, nềnkinh tế được vận hành theo cơ chế bao cấp, một chủ sở hữu duy nhất là Nhà nước

Hoạt động chi ngân sách được thực hiện thông qua chế độ cấp phát trực tiếp cho

các xí nghiệp và kết quá hoạt động của xí nghiệp được hiéu là hoạt động kinh tế

của Nhà nước Từ đặc thù nền kinh tế, pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của

Nhà nước trong giai đoạn này gân như còn rất sơ khai thể hiện qua các quy định về

thu — chi ngân sách và quy định về hoạt động của xí nghiệp quốc doanh Nhưng từnăm 1986, thực hiện chính sách đôi moi, nền kinh tế thị trường đã tạo điều kiện cho

kinh tế tư nhân và các hoạt động đầu tư phát triển, cùng với những thay đôi này, hệthong pháp luật về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước cũng được xây dựng

Sự ra đời của Luật NSNN các năm 1996, 1998, 2000, 2002; Luật DNNN năm

2003: Luật Doanh nghiệp, Luật Dau tu, Luật Dau thâu năm 2005 đã từng bước xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước Với đốitượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước thực

hiện các hoạt động dau tư tài chính hoạt động có vai trò rat quan trong, pháp luật

về hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước cũng bởi vậy càng được quan tâm

Hàng loại các văn bản liên quan đến hoạt động đầu tư tài chính nhà nước đã đượcban hành trong một thời gian ngắn Tuy nhiên sự đa dạng này không đồng nghĩavới sự "hoàn thiện” pháp luật điều chỉnh hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước.Cho đến thời điểm hiện tại, chưa có một văn ban nao cụ thé điều chỉnh một cách

thống nhất toàn bộ hoạt động Trong đầu tư tài chính của Nhà nước, hoạt động đầu

tư vào lĩnh vực kinh doanh được quy định trong Luật NSNN, Luật Đầu tư, LuậtXây dung, Luật Dat dai, Luật Đấu thâu và các văn bản hướng dẫn thi hành.Trong khi đó đối với hoạt động đâu tư tài chính của Nhà nước vào lĩnh vực công

không nhằm mục tiêu kinh doanh được điều chỉnh trong Luật NSNN, Luật Phòng —chống tham nhũng Luật Thực hành tiết kiệm - chống lãng phi, và các van ban

quy phạm pháp luật có liên quan Ngoài ra, phải kê đến các văn bản quy định các

van dé cụ thê liên quan dén quan lý đâu tư kinh doanh vôn nhà nước như: Nghị

Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN: Quyết định số

151/2005/QD-TTg thành lập Tổng công ty Dau tư và Kinh doanh vốn nhà nước;

Quyết định số 20/QD-DTKDV-HDQT ban hành Quy chế người đại diện: Việc

quy định tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật và thiếu tính thống nhất đã và đang

là một trong những nguyên nhân khiến hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước và

pháp luật điều chỉnh hoạt động này trở thành một van dé “nhay cảm”, kéo theo đó

là hàng loạt những vướng mac, sai phạm cúa các chủ thế thực hiện trên thực té

Dưới đây là một số đánh giá về thực trạng pháp luật về hoạt động dau tư tài chínhcua Nhà nước trên một số phương diện

2.1 Thực trạng pháp luật về lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư tài chính của

Nhà nước

Trong bất cứ hoạt động nao, việc lập quy hoạch kế hoạch có ý nghĩa quan

trọng và tiên quyết đến hiệu quả của hoạt động đầu tư Bên cạch kế hoạch đầu tư

được xác định cụ thê trong môi hình thức đâu tư sẽ được đê cập ở các nội dung sau

thì ở mỗi giai đoạn khác nhau hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước nói riêng,hoạt động đâu tư tài chính của các thành phân kinh tế khác luôn chịu sự điều chỉnhchặt chẽ và trực tiếp của chiến lược phát trién kinh tế của Nhà nước, quy hoạch kếhoạch phát triên kinh tế quốc gia

Trong một thời gian dài trước đây, công tác quy hoạch tông thê phát triên

kinh tế - xã hội được quy định tại Chi thị số 32/1998/CT-TTg ngày 23/9/1998 về

công tác quy hoạch tông thé phát triển kinh tế - xã hội thời kỳ đến 2010 Chi thị số32/1998/CT-TTg chỉ nêu lên những van dé mang tính định hướng khái quát thiếu

hướng dẫn thống nhất về nội dung, phương pháp, trình tự phê duyệt, thiếu sự phối

hợp giữa các cơ quan liên quan hơn nữa chỉ thị chỉ đặt ra yêu cầu quy hoạch tronggiai đoạn cụ thê nên xảy ra tình trạng không ăn khớp trong xây dựng và quy hoạch.Hơn nữa tính pháp lý của Chi thị số 32/1998/CT-TTg không cao, hệ quả là trongmột thời gian đài, hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước nói riêng và hoạt động

đâu tư nói chung thực hiện dàn trải, trùng lặp, chông chéo, không có quy hoạch.

Các địa phương Bộ, ngành thành lập hàng loạt các DNNN với quy mô nhỏ các dự

án xây dựng cơ bản thực hiện thiêu quản ly gây thất thoát nguồn vốn lớn của

Nhà nước.

Bao cáo chung tại hội thảo “Hiéu quả đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước - Thựctrạng và giải pháp” [53] đã đưa ra một số số liệu trong giai đoạn từ 2001 — 2005như sau: Số dự án đầu tư tăng nhanh qua các năm không tương xứng với tốc độtăng trưởng của vốn đầu tư, cụ thê năm 2001 có 6942 dự án trong kế hoạch; năm

2002 có 7605 dự an; năm 2003 có 10.596 dự án; năm 2004 có 12.355 dự án; năm

2005 có 13.300 dự án Tiếp theo, các dự án được bố trí dan trải , nguôn vốn bồ tri

không đáp ứng dẫn đến tình trạng mất cân đối giữa nhu cầu và khả năng tình hình

nợ đọng còn rat lớn, khối lượng đầu tư do dang cao, công trình chậm đưa vào sảnxuất sử dụng gây lãng phí thê hiện qua các con số: năm 2002 có 67.5% công trìnhđầu tư do dang: năm 2003 là 61.3%; năm 2004 là 70.6%; năm 2005 là 61% Tinh

trạng sai phạm gây thất thoát lãng phí vốn tro thành căn bệnh kinh niên cua dau tư

tài chính Nhà nước Nam 2002 thanh tra Chính phủ thanh tra 17 dự án lớn phát hiện

sai phạm chiếm 13.59% năm 2002 thanh tra 14 dự án số sai phạm về kinh tế và

lãng phí vốn dau tư là 19.1% số vốn được thanh tra Qua điều tra khởi tố, xét xử

các vụ án điên hình như Cảng Thị Vai, vụ La Thị Kim Oanh vụ Câu chui Văn

Thanh, PMU18

Khắc phục thực trạng yếu kém trong công tác lập quy hoạch và kế hoạch

phát triển kinh tế, ngày 07/9/2006 Chính phu ban hành Nghị định số

92/2006/NĐ-CP về lập, phê duyệt và quan lý quy hoạch tong thê phát triển kinh tế - xã hội; Tiếp

đó ban hành Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 sửa đổi, bô sung một

số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP: Thông tư số 03/2008/TT-BKH hướng

dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 04/2008/NĐ-CP và Nghị định số

92/2006/NĐ-CP: Quyết định sô 281/2007/QD-BKH ngày 26/3/2007 ban hành địnhmức chi phí cho lập, thâm định quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch tổng thé phat

triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành và quy hoạch các sản phẩm chủ yếu Cácvan ban này đã xác định rõ ràng nguyên tac, thâm quyên lập, quyết định nội dung

và trình tự lập quy hoạch, quy định cu thé về việc lập và nội dung quy hoạch tôngthé phát triển triên kinh tế - xã hội cả nước và quy hoạch cu thé đối với ving, tỉnh

thành pho trực thuộc trung ương huyện và ngành, lĩnh vực Quy hoạch tông thê

phat trién kinh tế - xã hội lập cho thời ky 10 nam có tầm nhìn từ 15 — 20 năm và

thé hiện cho từng thời ky 5 năm Các quy định về việc lập quy hoạch kế hoạch vaquy định, phê duyệt các dự án đầu tư của Nhà nước về cơ bản đã tạo lập được một

hành lang pháp lý cho hoạt động này.

Tuy nhiên, việc thực hiện Nghị định số 92/2006/NĐ-CP Nghị định sỐ04/2008/NĐ-CP trên thực tế chưa phát huy được hiệu quả như mong muốn Thực tếnày dẫn đến thực trạng chưa khắc phục va châm dứt được triệt dé tinh trạng chồngchéo và không ăn khớp giữa quy hoạch ngành và quy hoạch ving, địa phương, biểuhiện: Tôn tại tinh trạng một số địa phương quyết định đầu tư dự án sản xuất chếbiến nhưng quy hoạch không đủ hoặc không tính đến đến khả năng đáp ứng nguyên

liéu Vi du, trong ngành thủy sản xảy ra tinh trạng “bội thực nhà máy chế biến” dothành lập quá nhiêu nha máy trong khi nguồn liệu có nhiều hạn chế, như tinh An

Giang có tới trên 30 nhà máy chế biến cá tra, basa xuất khâu Tiền Giang tuy không

có nguồn nguyên liệu đổi dao nhưng cũng có đến 21 nhà máy chế biến thủy san

[37] dẫn đến hệ qua phải nhập khâu nguyên liệu thủy san Tinh trang dau tư tranlan, không tuân thủ quy hoạch phát triên dẫn đến thừa như đối với hoạt động đầu

tư vào ngành thép Theo khao sát của Bộ Công Thuong, hiện ca nước có 30 tinh,

thành co dự án san xuất gang thép trong đó, một sô tinh có nhiêu dự án như Ba

Rịa- Vũng Tàu (15 dự án), Hai Phòng (9 dự an); Phú Tho và Hà Tĩnh (4 dự án)

[38] Mặc dù năng lực sản xuất các sản phâm thép hiện có vượt qua xa với nhu cầu

thực tế của thị trường trong nước Tuy nhiên, việc cấp giấy phép xây dựng ở các

địa phương vẫn được tiếp tục Theo báo cáo của Bộ Công Thương đến cuối tháng8/2009 có tới 32 dự án thép khác được địa phương cấp phép nhưng chưa có ý kiếnchấp thuận chu trương dau tư của Thủ tướng [38]

Tóm lại, toàn bộ tình trạng thiểu quy hoạch, kế hoạch dẫn đến thực tế đầu tư

dàn trải trong hoạt động đầu tư tài chính cúa Nhà nước như đã nêu ở trên được lý

giải bởi một số nguyên nhân sau : (i) Quy định tham quyền, trách nhiệm lập trình

và phê duyệt quy hoạch phát triên rõ ràng nhưng chưa tạo được sự gan kết giữa các

chủ thê Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thê được coi là cơ quan có vai trò tạo sự liên kết

và thong nhất trong việc lập quy hoạch của các vùng ngành địa phương nhưngquyền mới dừng lại ở việc lấy ý kiến tham gia bằng văn bản và hướng dẫn nội

dung và phương pháp lập quy hoạch vùng, quy hoạch ngành phù hợp với từng thời

kỳ phát trién của đất nước; (ii) Thiếu các quy định về xu phat, giám sát việc thực

hiệc các quy hoạch, kế hoạch phát triển dẫn đến hiệu quả kém; (iii) Các nguyên

nhân chủ quan và kỹ thuật khác như yếu tố con người, chất lượng quy hoạch thấp.xây dựng quy hoạch không phù hợp với điều kiện thực tế

2.2 Thực trạng pháp luật về chủ thể quyết định và thực hiện hoạt động đầu

tư tài chính của Nhà nước

Theo các quy định pháp luật hiện hành chủ thé quản lý và thực hiện hoạt

động dau tư tài chính của Nhà nước bao gồm:

- Co quan, đơn vị nha nước

° Bộ Tài chính

Với tư cách là cơ quan chức năng thực hiện nhiệm vụ quản lý tài chính —

NSNN, Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ quản lý hoạt động đầu tư vốn Nhà nước

theo quy định của pháp luật Nghị định số 181/2008/ND-CP ngày 27/11/2008 quy

định chức năng nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tô chức của Bộ Tài chính đã nêu rõtrách nhiệm của Bộ Tài chính đối với hoạt động đầu tư vốn Nhà nước như sau:

Đối với việc quan lý ngân sách Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch vàĐầu tư lập dự toán chi đầu tư phát triển, phương án phân bô chi đầu tư xây dựng cơ

ban, chi bô sung dự trữ nhà nước chi hồ trợ tin dụng nhà nước chi góp vôn cô

phần và liên doanh cua ngân sách trung ương theo quy định của pháp luật

Về tài chính doanh nghiệp va quan lý vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp

Bộ Tài chính xây dựng, trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành theo

thâm quyên chế độ quan lý tài chính doanh nghiệp cơ chế giám sát vé tài chính đóivới các loại hình doanh nghiệp thuộc mọi thành phan kinh tế: cơ chế chính sách tàichính phục vụ chuyên đồi sở hữu sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước

Ngoài ra Bộ Tài chính là cơ quan tô chức thâm định và quyết định việc bảo

lãnh nhà nước đối với dự án đầu tư sử dụng vốn tín dụng thuộc danh mục được Nhà

nước bao lãnh.

se Ngân hàng phái triển Việt Nam

Ngân hàng phát triên Việt Nam (The Vietnam Development Bank — VDB) là

tô chức đặc biệt được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Quỹ Hỗ trợ phát triển (thànhlập theo Nghị định số 50/1999/NĐ-CP ngày 08 /7/1999) dé thực hiện chính sách tíndụng đâu tư phát triên và tin dụng xuất khâu cua Nhà nước, hoạt động không vi

mục tiêu lợi nhuận Ngoài nguồn vốn điều lệ được kế thừa 5.000 ty đồng tư Quỹ

Hỗ trợ phát triển, Ngân hàng Phát triển còn được huy động vốn thông qua phát

hành trái phiếu, nguồn vốn ODA Chính phủ giao, các nguồn von vay của Tiết kiệmbưu điện Quỹ Bảo hiểm xã hội và các tổ chức tài chính tin dụng trong và ngoài

nước nhận tiên gửi ủy thac, Theo hướng dan tại Nghị định số 108/2006/NĐ-CPhướng dẫn thi hành Luật Đầu tư và Nghị định số 151/2006/NĐ-CP về tín dụng đầu

tư và tín dụng xuất khâu của Nhà nước thì Ngân hàng phát trién là tô chức thâm

định và quyết định các dự án được cấp vốn dau tư phát triển của Nhà nước

° Các Bộ, cơ quan ngang bộ và UBND

Xuất phát từ nên kinh tế chuyên đôi từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung do

Nhà nước làm chủ sở hữu hơn nữa dù đã trải qua hơn hai lam năm đôi mới sang cơ

chế thị trường nhưng đến nay phan lớn nguồn vốn trong đầu tư tài chính của Nha

nước là từ NSNN, nên việc phân công phân cap quan lý nguồn von này có sự tham

gia rất lớn của các Bộ quản lý ngành và Chính quyên cấp tỉnh cụ thê, đối với cáckhoản vốn dau tư trực thuộc chương trình đầu tư cua Trung ương trách nhiệm quan

lý vốn dau tư thuộc các Bộ quan lý ngành khoản vốn dau tư thuộc chương trình do

địa phương dam nhiệm do Chính quyền cấp tinh quan lý Hang năm, theo quy định

cua Luật NSNN vé việc lập dự toán NSNN các Bộ lập kê hoạch vôn đâu tư gửi Bộ

Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính UBND các tinh lập dự toán ngân sách địaphương về phan kế hoạch vốn dau tư xin ý kiến Thường trực Hội đồng nhân dan

tỉnh trước khi gửi Bộ Kế hoạch Đầu tư và Bộ Tài chính.

Ngoài ra, như đã dé cập tại Chương 1, Ngân hàng Nhà nước cũng là một chủthê đại diện Nhà nước sử dụng nguồn vốn từ Nhà nước, tuy nhiên do tính chất vàmục tiêu hoạt động đặc thù nên hoạt động của Ngân hàng Nhà nước không đề cập

trong phạm vi luận văn.

- Các doanh nghiệp có vốn Nhà nước

° Tổng công ty Dau tư và Kinh doanh von nhà nưóc

Dé quan lý kinh tế nhà nước ở các nước có nền kinh tế chuyên đối thường

diễn ra hai phương án: (1) Nhà nước giao cho cơ quan thuộc bộ máy nhà nước thựcthi quyền đại diện chủ sở hữu và (2) Nhà nước thành lập một tô chức dau tư kinh

doanh vốn nhà nước thực hiện quản lý đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước Ở Việt

Nam hiện nay, đang thực hiện song song ca hai phương an này, bên cạnh việc phân

cấp quản lý qua các Bộ quản lý ngành UBND cấp tỉnh thì Nhà nước cũng đangtừng bước chuyền đôi sang hình thức quản lý thông qua tô chức kinh doanh vốn,với việc lần lượt hình thành các công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước: Tổng

công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) năm 2005 và Công ty dau tưtài chính Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (HFIC) năm 2010 Tổng công ty Dau

tư và Kinh doanh vốn nhà nước là một tô chức kinh tế đặc biệt nhiệm vụ chủ yếuđược xác định là tiếp nhận là thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nướcdau tư tại các DNNN: thực hiện đầu tư và kinh doanhvén nhà nước vào các ngành,

lĩnh vực quan trọng mà Nhà nước cần chi phối đề thành lập doanh nghiệp và cáchoạt động khác Theo báo cáo tính đến ngày 29/1/2010 thì SCIC đã tiếp nhận 922

DNNN trong đó tiến hành thoái vốn đầu tư 284 doanh nghiệp

° Các Doanh nghiệp nhà nước

Các DNNN ở Việt Nam hiện nay chủ yếu được thành lập bơi quyết định cua

Thu tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chu tịch UBND theo sự điều chính của LuậtDNNN năm 2003 và thực hiện hoạt động trong phạm vi được quy định trong quyết định thành lập hoạt động này có thê được hiêu là hoạt động đầu tư tài chính củaNhà nước với chu thê thực hiện là các Bộ cơ quan ngang Bộ và UBND Tuy nhiên

bơi la một doanh nghiệp nên trong hoạt động cua mình các doanh nghiệp này cũng

tiến hành các hoạt động dau tư nguồn vốn được xác định là nguồn vốn Nhà nước

thông qua việc đầu tư vào các dự án hoặc thành lập các doanh nghiệp mới Ngoài

ra, một bộ phận DNNN tô chức dưới hình thức công ty quốc phòng an ninh thựchiện sản xuất cung ứng sản phâm dịch vụ công ích theo đặt hàng hoặc giao kếhoạch của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an Trưởng ban Cơ yếu

Chính phủ.

Ngoài các chủ thé nêu trên Chính phủ Thủ tướng Chính phủ cũng trực tiếptham gia vào hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước thông qua ban hành các văn

bản pháp quy, thực hiện kiêm tra giám sát hoạt động đầu tư, thực hiện quyền chủ

sở hữu đối với công ty nhà nước,

Qua việc xác định các chủ thê tham gia vào hoạt động đầu tư tài chính của

Nhà nước có thé đưa ra một số nhận xét như sau:

Thứ nhất: Chủ thê thực hiện và quan lý hoạt động dau tư tài chính cua Nha

nước hét sức đa dạng với sự tham gia cua các cơ quan nhà nước va các tô chức kinh

tế Nguồn vốn Nhà nước là nguồn vốn nhạy cảm, phức tạp đòi hỏi cao trong công

tác quan lý, sử dụng cũng như những thay đôi phù hợp với hoàn cảnh mới bởi vậy

sự đa dạng này là một tất yếu hơn nữa, cũng bắt nguồn từ lịch sử kinh tế của Việt

Nam với việc đi lên từ nền kinh tế bao cấp, cơ chế hành chính chủ quản Các cơquan Nhà nước như Bộ UBND ngoài hoạt động quản lý hành chính đồng thời giữ

luôn vai trò quyết định và quản lý nguồn vốn đầu tư của Nhà nước

Tuy nhiên sự đa dang và có quá nhiều chủ thé tham gia vào hoạt động quản

lý thực hiện hoạt động động đầu tư tài chính của Nhà nước và sự thay đôi cơ chế

quản lý cũng nảy sinh nhiều bất cập Trong hoạt động quản lý nguồn vốn của Nhànước tôn tại thực trạng không xác định được cơ quan nào là đại diện sở hữu chính;

có sự "lấn sân" từ quản lý nhà nước sang quan ly của chu sở hữu và ngược lại Bộ

máy và cán bộ quản lý không chuyên nghiệp và chuyên tâm vào một mục đích nhất

quán giữa công việc hành chính và kinh doanh, sinh lời của doanh nghiệp Việc

quan lý chéng chéo cũng dẫn tới việc khó phân xu trách nhiệm đối với hoạt động

của doanh nghiệp Điên hình như trước đây cơ chế các Bộ và UBND tỉnh, thành

phó thực hiện đồng thời ca ba chức năng (quan lý nhà nước về kinh tế: chủ quản

cấp trên đối với DNNN và đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước) đã làm cho đầu tư

von cua nhà nước vào doanh nghiệp dàn trải manh mún dần đến phân lớn các

DNNN có quy mô nhỏ cơ cau bat hop ly, chưa tập trung vào những ngành lĩnhvực then chốt của nên kinh tế Theo số liệu báo cáo của Cục Tài chính doanhnghiệp tính đến 10/5/2010, ca nước đã thực hiện sắp xếp được 5.565 DNNN và bộphận DNNN trong đó cô phần hóa được 3.922 doanh nghiệp (chiếm 70,48%).trong số các DNNN được cô phần hóa này thì có tới 2.282 doanh nghiệp thuộc địa

phương (chiếm 58.18%); 1.190 doanh nghiệp khối Bộ ngành (chiếm 30,34%); 450

doanh nghiệp khói Tập đoàn Tông công ty (chiếm 11.48%) [44] con số này đã cho

thay số lượng khổng lỗ các DNNN ở Việt Nam, trong đó chiếm trên 50% là những

doanh nghiệp do địa phương thành lập quy mô nhỏ.

Thứ hai: cơ cấu chủ thê tham gia hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nướcdang có sự chuyên địch theo hướng tích cực phù hợp với yêu cầu mới của nền kinh

kế và xu hướng trên thé giới

Trước hết thé hiện qua việc hình thành công ty đầu tư và kinh doanh vốn

Nhà nước Được dé cập đến từ Hội nghị lần thứ tư Ban chap hanh Trung uong

Đảng khóa VIII về việc chuyên cơ chế quản lý vốn của Nhà nước theo phương thứchành chính sang cơ chế đầu tư vốn Đến Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp

hành Trung ương Dang mới chỉ rõ “thí diém lập Công ty dau tư tài chính Nhà nước

dé thực hiện đầu tư và quan lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp” [11tr.6-8] năm

2005 Tổng công ty Dau tư và Kinh doanh vốn nhà nước mới được thành lập gọi tắt

là SCIC (còn được nhắc đến với cái tên “siêu tổng công ty”) và gần đây là Công tyđầu tư tài chính Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (HFIC) Mô hình công ty đầu

tư kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam được xác định là giống với mô hình công

ty TEMASEK Holdings của Singapo, được thành lập từ năm 1974 TEMASEK

hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp kinh doanh vốn, tiến hành dau tư vốn cho

các công ty theo chiến lược phát triên kinh tế của Chính phủ không hề có cơ quan

trung gian giữa Nhà nước với TEMASEK [18 tr.11,133-143],

Tại Việt Nam việc thành lập công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nướcnhư một đầu mồi đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp thực hiện thống nhất, có

hiệu quả chức năng đại điện chu sở hữu vốn nhà nước đánh dau một bước tiên về

sự chuyên đôi từ phương thức quản lý hành chính của cơ quan chủ quan sang quản

lý thông qua phương thức dau tư vốn là một phương án trên thực tế đã bước đầu

được chứng minh tính hiệu qua và phù hợp với xu hướng thị trường Tính đến

08/9/2010 SCIC đang thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại 540doanh nghiệp với tông giá trị phan von nhà nước theo sô kề toán là 11.582 ty đồng

Năm 2009, thu cô tức đạt 1.580 ty đồng Nhiều doanh nghiệp dat ty suất lợi

nhuận/vốn chủ sở hữu trên 20%, một số doanh nghiệp đạt trên 35% (Vinamilk35.7% Dược Hậu Giang 36%, Nhựa Tiền Phong 64.8% Viễn thông FPT 91%)

[57] Hoạt động cua SCIC đã đạt được những bước tiến lớn trong việc bán vốn Nhà

nước nếu trong năm 2006, “siéu tong công ty” chỉ thoái vốn tại 6 doanh nghiệp thì

năm 2007 đạt được 35 doanh nghiệp, năm 2008 là 59 doanh nghiệp và năm 2009

đột biến với 283 doanh nghiệp — gấp hai lần tổng số bán trong ba năm trước Kếhoạch năm 2010 theo công bố tại hội nghị trao đôi kinh nghiệm day mang công tác

bán vốn Nhà nước tại doanh nghiệp được SCIC tổ chức tháng 6 năm 2010 thì công

ty sẽ thoái vốn 287 công ty với tông cộng vốn điều lệ của các doanh nghiệp đượcthoái vốn là hơn 5.314 ty đồng trên sô sách [46]

Thanh lập công ty dau tư và kinh doanh vốn nhà nước thê hiện tính đúng dan

trong điều hành, quan lý hoạt động dau tư tài chính của Nha nước nhưng bên cạnh

đó cũng phat sinh những vướng mắc, ngoài van dé về xác định chủ thé đại diện

quản lý vốn Nhà nước Thứ nhất về phạm vi, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanhvốn nhà nước SCIC thành lập năm 2005 có nhiệm vụ là quán lý, đầu tư và kinh

doanh vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà Chính phủ góp vốn, các lĩnh vực theoquy định của pháp luật, như vậy tức là vốn Nhà nước do SCIC quản lý sẽ khônggiới hạn, tuy nhiên như đã đề cập, đầu năm 2010 Công ty đầu tư tài chính Nhànước Thanh phố Hỗ Chí Minh được thành lập với nhiệm vụ chức năng tương tựSCIC trong các lĩnh vực và ngành nghề thành phó Hồ Chí Minh can ưu tiên, vậy thì

có quy định nảo cụ thê về việc thành lập các công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà

nước? Thứ hai, chức nang, nhiệm vụ của Tống công ty Dau tư và Kinh doanh vốnnhà nước SCIC được xác định là tiếp nhận và thực hiện quyên đại diện chủ sở hữu

vốn nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH nhà nước một thành viên, công ty

TNHH có hai thành viên trở lên, công ty cô phần được chuyên đổi từ các công ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập, tuy nhiên quy định này vẫn chưa có hướngdẫn hoặc lộ trình cụ thê gây khó khăn rất lớn cho hoạt động của công ty Tính đếnnay, sau lăm năm thành lập công ty mới tiếp nhận quản lý hơn 900 DNNN chủ yếu

là doanh nghiệp nho [32] Tiếp theo, hiện nay liên quan đến hoạt động của SCICchỉ có một số văn bản như Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg; Quyết định số

152/2006/QD-TTg, Quyết định số 922/QĐ-TTg ngày 30/6/2010 về Chuyển Tổngcông ty Dau tư và Kinh doanh vốn nhà nước thành công ty TNHH một thành viên

do Nhà nước là chủ sở hữu Các văn bản này chỉ đề cập đến thành lập tô chức củacông ty, trong khi các van dé cụ thé khác còn thiếu quy định dẫn đến tinh trạng mặc

dù hoạt động của SCIC có tính đặc thù nhưng một số quy định áp dụng chung cho các doanh nghiệp hoặc DNNN được áp dụng cho ca SCIC, cụ thé nhất là cơ chế taichính hiện nay áp dụng theo Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05/12/2009 vềquy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vàodoanh nghiệp khác cho tất cá các công ty nhà nước, Thông tư số 17/2010/TT-BTCngày 05/8/2010 hướng dẫn cơ chế tài chính của công ty TNHH một thành viên doNhà nước làm chủ sở hữu Tóm lại, điểm mau chốt trong các van đề liên quan đếntông công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước là thiếu quy định điều chinh cu thé

các vân đê liên quan đên hoạt động của mô hình công ty rất quan trọng này Tuy

nhiên ngay tai Singapore, Công ty TEMASEK được đánh giá là hoạt động rất

thành công và hiệu quả vừa rồi mất 30% giá trị tài sản do đầu tư vào các công ty tài

chính và ngân hàng đầu tư của Mỹ, và điều đó chứng tỏ rằng không có một đơn vị

quản lý vốn nào là hoàn toàn hoàn hảo Cho nên không nên cầu toàn, không nêntuyệt đối hóa mà nên đặt ra một lộ trình liên tục cải tiến, liên tục đôi mới, liên tụcnâng cao thì mô hình này sẽ phát huy tác dụng tốt hơn [32]

Tính tích cực thứ hai thể hiện trong sự chuyền dich trong cơ cau chủ thêtham gia hoạt động đầu tư tài chính của Nhà là xây dung mô hình công ty mẹ -công ty con Mô hình công ty mẹ - công ty con ra đời đánh dấu một bước đồi mớiquan trọng về mồi quan hệ giữa các doanh nghiệp trong nội bộ tập đoàn tông công

ty theo hướng tao cơ so pháp lý và kinh tế dé chuyền từ mối quan hệ liên kết mangtính hành chính theo hình thức giao vốn sang cơ chế đầu tư vốn giữa công ty mẹvới các công ty thành viên trong nội bộ tông công ty Công ty mẹ không trực tiếpcan thiệp vào hoạt động của công ty con băng các biện pháp hành chính mà chủ yếu

có quyền đối với công ty con với tư cách là người dau tư vốn trên cơ sơ pháp luật.Đồng thoi, chủ sở hữu nhà nước chi quan lý công ty mẹ không can thiệp đến công

ty con, tôn trọng quyên sở hữu trực tiếp của công ty mẹ đối với công ty con

2.3 Thực trạng pháp luật về phương thức thực hiện hoạt động đầu tư tài

chính của Nhà nước

2.3.1 Đầu tư vào các doanh nghiệp

Như đã đề cập tại chương 1, hoạt động đâu tư tài chính Nhà nước vào cácdoanh nghiệp có thê chia làm hai nhóm: Đầu tư trực tiếp vào các doanh nghiệp:Đầu tư gián tiếp vào các doanh nghiệp

(i) — Về hoạt động dau tư trực tiếp vào các doanh nghiệp

Trong hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước việc đầu tư vào

các doanh nghiệp có vốn Nhà nước chi phối hoặc Nha nước sở hữu 100% vốn điều

lệ là phương thức đầu tư quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn nhất trong hoạt động đầu

tư tài chính của Nhà nước Theo báo cáo của 83 Tập đoàn, Tông công ty Nhà nước.

tính đến 31/12/2009, tông tài sản tại các doanh nghiệp có vốn Nhà nước chỉ phối

hoặc sở hữu 100% vốn điều lệ là 1.533.602 tỷ đồng Tài sản này được hình thành từ

nguồn vốn chủ sở hữu nguồn vốn vay và các khoản nợ khác: trong đó vốn chủ sở

hữu là 562.046 ty đồng [47] Hiện nay, nội dung pháp lý điều chính hoạt động nay