Sách chuyên khảo: Ủy quyền lập pháp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn - Tô Văn Hòa, Nguyễn Hải Ninh

LỜI NÓI ĐẦUVề lý luận và thực tiễn, ủy quyền lập pháp nằm ở vị trí trung tâm của mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, cũng như các cơ quan nhà nước khác trong lĩnh vực

PGS.TS TÔ VĂN HÒA

TS NGUYỄN HẢI NINH

ÏU QUVEN LAP DHAD

NHUNG VAN DE LY LUAN

A | NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRI QUOC GIA SU THAT

Ov guvén LẬP pHAD

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VA THỰC TIEN

Hoink 6ếu

PGS.TS TÔ VĂN HÒA

TS NGUYEN HAI NINH

ÏU QOUVEN LAP PHAD

NHỮNG VAN ĐỀ LÝ LUẬN

VÀ THỰC TIỀN

(Sách chuyên khảo)

Samy

TRUNG TAM THONG TIN THU VIEN

TRƯỜNG ĐẠI HOC LUẬT HA NỘI|

PHONG ĐỌC _ 6240.

NHA XUAT BAN CHINH TRI QUOC GIA SU THAT

Hà Nội - 2017

TAP THỂ TÁC GIẢ

PGS TS Tô Văn Hòa (đồng chủ biên)

TS Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên)PGS TS Nguyễn Văn Quang

ThS Nguyễn Đức Lam

TS Phan Thị Lan Hương

TS Hoàng Minh Hiếu

Ở Việt Nam, Quốc hội nước ta với tư cách là cơ quan

đại biểu cao nhất của Nhân dân được Hiến pháp năm 2013.

phân công, giao thực hiện quyền lập pháp Để thực hiệnquyển này, Quốc hội không chỉ có quyển ban hành cácđạo luật thông qua hoạt động “làm luật và sửa đổi luật”

mà còn có quyển ủy quyển lập pháp và kiểm soát hoạt

động này Cụ thể là Hiến pháp năm 2013 quy định Ủy ban

thường vụ Quốc hội có ni

lệnh về những vấn để được Quốc hội giao” (khoản 2Điều 74) Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 còn quy định

về quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một sốchủ thể như “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,

vụ và quyển han “ra pháp

‘Tha trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành văn bản pháp

luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra

việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản tráipháp luật theo quy định của luật” Điều 100); v.v

Nhằm giúp bạn đọc tìm hiểu về vấn để trên, Nhà xuấtbản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách chuyên

khảo Ủy quyền lập pháp - Những vấn đề lý luận và

thực tiên do PGS.TS Tô Văn Hòa và TS Nguyễn Hải Ninh(đồng chủ biên) Cuốn sách gồm ba chương:

Chương I: Các vấn dé lý luận về ủy quyền lập pháp

Chương II: Ủy quyên lập pháp ở một số quốc gia.

Chương ITI: Uy quyền lập pháp và cơ chế thực hiệ

quyền lập pháp trong điều kiện của Việt Nam

Hy vọng cuốn sách là tài liệu tham khảo hữu ích, góp

phần nghiên cứu và hoàn thiệ

LỜI NÓI ĐẦU

Về lý luận và thực tiễn, ủy quyền lập pháp nằm ở

vị trí trung tâm của mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp

và cơ quan hành pháp, cũng như các cơ quan nhà nước

khác trong lĩnh vực lập pháp, nhằm xây dựng hệ thống

pháp luật hoàn chỉnh và thống nhất Ủy quyền lập

pháp vừa có tính tất yếu vừa là yếu tố chỉ phối trực tiếptới hiệu quả hoạt động của cơ quan lập pháp, cơ quan

hành pháp và tác động gián tiếp tới hiệu quả hoạt động

của cơ quan tư pháp Ủy quyền lập pháp đã là đối tượng

nghiên cứu trực tiếp của luật học từ cuối thế kỷ XIX vàđang có thực tiễn áp dụng thành công ở các quốc giatrên thế giới

6 Việt Nam, lâu nay mới chỉ để cập vấn để này ở

góc độ hình thức, tức là trình tự, thủ tục ban hành

các văn bẩn dưới luật Ban hành văn bản pháp quy(nghị định, nghị quyết, thông tu ) là thẩm quyền củaChính phủ và các cơ quan nhà nước khác trong quá

trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ Lý luận và thực

tiễn xây dựng pháp luật của Việt Nam hầu như chưa décập mối quan hệ từ góc độ bản cl

Về phần mình, Chính phủ đóng vai trò chính trongviệc dự thảo các đạo luật và xây dựng, hoàn thiện hệ

thống pháp luật, song nhiều khi không thể chủ động

thực hiện vai trò đó do bị bó hẹp trong tư duy “cơ quan

chấp hành, điều hành của Quốc hội” Chính vì vậy, thựctiễn đã và đang tổn tại những bất cập trong công tác

xây dựng và hoàn thiện pháp luật, đặc biệt là sự phức

tạp và thiếu nhất quán của hệ thống pháp luật nói

chung cũng như pháp luật trong các lĩnh vực cụ thể.

Nghiên cứu về vấn để ủy quyển lập pháp trong điều

kiện của Việt Nam có thể đưa ra được một số để xuất hữu ích nhằm góp phần khắc phục những bất cập trong.

thực tiễn nói trên một cách hiệu quả

cAc TÁC GIA

Chương I

CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHAP

1 VỀ PHÁP LUẬT, QUYỀN LẬP PHÁP, CƠ QUAN LẬP PHAP

1 Một số khái niệm về pháp luật"

Trong khoa học pháp lý kể từ thời kỳ Khai sáng(đầu thế kỷ XVIII) cho tới nay, các trường phái luật học,

với những cách tiếp cận nghiên cứu đa dạng đã đưa ra

các quan điểm khác nhau về pháp luật?

1 Mục này bàn về pháp luật theo nghĩa chung nhất và nguyên gốc của nó Vì vậy thuật ngữ “luật” và "pháp luật" được sử dụng với

cùng một nghĩa Ở đây, tác giả chưa có ý định sử dụng hai thuật

ngữ này theo nghĩa có sự phân biệt hai nội hàm khác nhau như

cách hiểu thông thường trong khoa học pháp lý của Việt Nam.

2 Xem các khái niệm khác nhau về pháp luật được trình bày tại

John Locke: The second treatise concerning civil government (Bài luận

thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, Chương IX, X; Charles

de Secondate de Montesquieu: Bàn về tinh thần pháp luật (De L/esprit

des Lois, 1748), Hoàng Thanh Dam dich, Nxb Lý luận chính tri, 2004,

Năm 1690, John Locke (1632-1704) nhà triết học,

nhà chính trị người Anh đã công bố tác phẩm “Bài luận

thứ hai về chính quyền”, trong đó bàn về việc hìnhthành và ban chất của các hình thức chính quyền và cácloại quyền lực hợp thành chính quyền dân sự Mặc dùkhông trực tiếp dé cập khái niệm pháp luật trong tác

phẩm của mình song John Locke đã đưa ra quan niệm

ban đầu về trạng thái tự nhiên (State of Nature) và

trạng thái xung đột (State of War) của con người Ông

cũng nói về sự ra đời tất yếu của xã hội loài người vàvai trò, phạm vi của quyền lập pháp trong xã hội do’.Tác phẩm của John Locke được đánh giá là đã tạocảm hứng cho Montesquieu (1689-1755) nhà tư tưởng

Quyển 1, 2; Jean - Jacques Rousseau: Bàn vé khế ước xã hội (Du contract social, 1762), Hoàng Thanh Dam dich, Nxb Lý luận chính.

trị, 2004, Chương 6 - 12; Thomas Erskine Holland: The elements of

jurisprudence (Các thành tố của luật học), Oxford University Press,

1910, Phân I; Hans Kelsen: General Theory of law and state (Lý luận chung về pháp luật và nha nướo, dich bai Anders Wedberg, Havard University Press, 1946, Mục I; Frederick Pollock: A first book on jurisprudence (Cuốn sách đầu tiên về luật hoo), Nxb Macmillan and Co Ltd., 1911, Phần I; John Salmond: The law of tort (Pháp luật

về bỗi thường thiệt hai ngoài hợp đồng), Nxb Sweet & Maxwel, Ltd.,

1980, Quyển 1, Chương 1; Andrei Vyshinsky: Pháp luật của Nhà nước Xôviết (The law of the Soviet state), Hug Babb dich, Macmillan

Company, 1948.

1 John Locke: The second treatise concerning civil government

(Bai luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, Chương II,

II, VH va XI

chính trị Pháp, ông nổi tiếng với thuyết tam quyềnphân lập, ông đã phát triển lý luận của mình về phápluật và thuyết phân quyền vào giữa thế ky XVIII.

"Trong tác phẩm nổi tiếng “Bàn về tỉnh thân pháp luật”

(De Lesprit des lois) xuất bản năm 1748, Montesquieu

luận về pháp luật trong các chính thé khác nhau và

trong các mối quan hệ với các yếu tố khác nhau của tựnhiên và xã hội Đề cập sự ra đời và khái niệm của phápluật, ông viết:

“Khi con người được tổ chức thành xã hội thì họ

mất cảm giác yếu đuối, cảm giác về bình đẳng trước đây

cũng mất Trang thái [xung đột] (TG)' bắt đầu Haitrạng thái [xung đột] (TG) nói trên dẫn tới việc phảithiết lập luật lệ giữa người với người Luật đó là lý trícủa loài người khi ta nói về luật chung cho mọi dântrên trái đất Luật chính trị và luật dân sự của mỗi dântộc chỉ là sự vận dụng cụ thể lý trí loài người nói trênvào từng trường hợp mà thôi”

Như vậy, Montesquieu cho rằng khi con người rời

bé trang thái tự nhiên để hình thành xã hộ

hướng tất yếu về sự phát triển của loài người - thì khi

¡ - một xu

1 Trong Charles de Secondate de Montesquieu: Bàn về tỉnh thân pháp luật (De Lesprit des Lois, 1748), Hoàng Thanh Dam

dich, Nxb Lý luận chính trị, 2004, tr 44, sử dụng thuật ngữ “Trạng

thái chiến tranh"

2 Charles de Secondate de Montesquieu: Bàn về tỉnh thần pháp

luật (De L’esprit des Lois, 1748), Sdd, tr 44.

1

đó dẫn tới tình trạng xung đột, thể hiện dưới hai trạng.

thái chủ yếu là xung đột giữa các xã hội loài người vớinhau và giữa con người với nhau trong cùng một xã hội

Sự xung đột này là tất yếu và bản thân nó đòi hỏi

trật tự và luật lệ được thiết lập để giải quyết các xung

đột trong xã hội Pháp luật, theo Montesquieu, là lý trí

của loài người để điều chỉnh, qua đó giải quyết, xung

đột trong xã hội Vì xung đột trong xã hội loài người

là tất yếu nên sự tổn tại của pháp luật trong xã hội làtất yếu

Khi bàn sâu hơn về pháp luật với tư cách là sự thểhiện ý chí của con người, Rousseau (1712-1778) nhàtriết học thuộc trào lưu khai sáng, ông viết trong tác

phẩm “Bàn về khế ước xã hội” (Du contract social):

“Khi toàn dân quy định một điểu gì cho toàn dan

thì họ chỉ xem xét đến toàn thể, nếu hình thành mối

quan hệ thì phải là quan hệ giữa toàn thể trên một cáchnhìn này với toàn thể trên một cách nhìn khác; cái toàn

thể không hé bị chia tách ra Như vậy chất liệu để xây

dựng là chất liệu chung cũng như ý chí xây dựng là ý

chí chung Cái đó tôi gọi là luật

Khi tôi nói luật bao giờ cũng là tổng quát chung

cho mọi người, tôi hiểu rằng luật coi tất cả thân dân là một cơ thể, mà trừu tượng hóa các hành động, không coi

con người như một cá nhân hoặc như một hành động

riêng lẻ Luật có thể quy định rằng sẽ có một số đặc

quyền, nhưng không nói rõ đặc quyền cho một cá nhân

cụ thể nào Luật cũng có thể chia công dân làm nhiều

hạng, nhưng không chỉ định cụ thể người này, người kia

là thuộc hang nay hay hạng khác”

Như vậy, Rousseau đã phát triển thêm một bước

khái niệm về pháp luật bằng sự phát hiện tính “chung”của pháp luật Đối với Rousseau, luật vừa là sản phẩm

của ý chí chung, của cái toàn thể xã hội con người, vừa

áp dụng chung cho toàn thể xã hội con người mà không

có sự phân biệt hay cá thể hóa Tính chung và tính toàn thể này độc đáo ở chỗ, chính ý chí của toàn thể xã hội được chuyển hóa thành luật và đến lượt mình, luật

quay trở lại áp dụng chung cho toàn thể xã hội con

người Tất nhiên, cái gọi là “áp dụng toàn thể” trong trường hợp này cần được hiểu một cách linh hoạt, theo

nghĩa bao gồm cả luật áp dụng chung cho một nhóm,một loại đối tượng nhất định trong xã hội

Kể từ cuối thế kỷ XIX, khoa học pháp lý ngày càng

phát triển và hình thành các trường phái luật học khác

nhau với những quan điểm khác nhau về pháp luật, như

trường phái pháp luật tự nhiên (Natural law), trường phái pháp luật thực định (Positive Jaw), trường phái pháp luật xã hội chủ nghĩa Các trường phái này đều

có đặc điểm là cách tiếp cận cụ thể hơn về khái

pháp luật Frederick Pollock, một học giả người Anh

1 Jean - Jacques Rousseau: Ban về khế ước xã hội (Du contract

social, 1762), Sdd, tr 95.

13

đầu thế kỷ XX, sau khi xem xét các khái niệm phápluật của các trường phái luật học khác nhau đã tổng kết

Thomas Erskine Holland, một học giả khác cùng

thời với Frederick Pollock cũng đã đưa ra một khái niệm

tương tự về pháp luật, song nhấn mạnh hơn tới nộidung của pháp luật Theo Erskine Holland: “Pháp luật,

vì vậy, theo nghĩa trừu tượng của các quy tắc hành xử của con người, là những quy định bắt buộc thực hiện,

hoặc không được thực hiện, một số loại hành vi nào đó

mà nếu không tuân thủ điểu đó sẽ bị hoặc có thể bị áp

dụng chế tài hoặc những điều bất lợi nào do”

Một học giả khác thuộc trường phái luật học Anh

-Mỹ, John Salmond (1862-1924) lại đưa ra một kháiniệm khác về pháp luật trong đó thuộc tính “chung” và

chủ thể ban hành pháp luật được nhấn mạnh:

“Pháp luật có nghĩa là pháp luật bắt buộc (imperative law) là quy tắc xử sự áp đặt đối với con người bởi một.

1 Frederick Pollock: A first book on jurisprudence (Cuốn sách đầu tiên về luật học), Nxb Macmillan and Co Ltd., 1911, tr 29.

2 Thomas Erskine Holland: The elements of jurisprudence (Các

thành tố của luật hoc), Oxford University Press, 1910, tr 23.

cơ quan có thẩm quyền cưỡng chế để bảo đảm thi hành.

Nói cách khác, pháp luật là mệnh lệnh trong đó quy

định một số cách thức xử sự chung và nó được áp đặt vàbảo đảm thực hiện bỗi cơ quan có thẩm quyền”

Hans Kelsen (1881-1973) người Mỹ gốc Áo, một học.

giả đến từ nền luật học châu Âu lục địa, cũng đưa ra

quan điểm tương tự với John Salmond về khái niệm

pháp luật Ông viết ngay trong trang đầu tiên của một.

tác phẩm nổi tiếng của mình:

“Pháp luật là trật tự của hành vi, đó là một hệ thốngcác quy tấc xử sự ràng buộc hành vi của con người

“Trật tự này do nhà nước bảo đảm thực hiện",

Sau khi Cách mạng Tháng Mười Nga thành công,

các luật gia Xôviết đã phát triển lý luận riêng của mình

về nhà nước và pháp luật dựa trên chủ nghĩa duy vậtlịch sử Mác - Lênin Khác với các khái niệm nêu trên,khái niệm pháp luật theo trường phái Xôviết nhấn

mạnh tới ý nghĩa chính trị của pháp luật với tư cách

công cụ để phục vụ đấu tranh giai cấp và thống trị giai

cấp Andrei Vyshinsky, Viện trưởng Viện kiểm sát tối

1 John Salmond: The law of tort (Pháp luật về bổi thường thiệt hại ngoài hợp đồng), Nxb Sweet & Maxwel, Ltd., 1930, tr 20.

2, Hans Kelsen: General Theory of law and state (Lý luận chung về pháp luật va nha nuée), dich bởi Anders Wedberg, Havard University,

1946, tr 1.

15

cao Liên bang Xốviết giai đoạn 1931-1939, đã đưa rakhái niệm pháp luật đại diện cho trường phái luật họcXôviết như sau:

“Pháp luật là tổng thể (a) các quy tắc xử sự, thể hiện.

ý chí của giai cấp thống trị và được xác lập trong trật tự

pháp lý, và (b) các tập quán và quy tắc của đời sống cộng đồng được cơ quan có thẩm quyền công nhận - việc tuân thủ tất cả các quy tắc xử sự này được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước nhằm bảo vệ,

bảo dam va phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự

xã hội có lợi cho giai cấp thống trị và được giai cấpthống trị chấp nhận”'

Quan điểm của các học giả Xôviết về pháp luật

hoàn toàn được chia sẻ bởi các học giả Việt Nam trong

thời kỳ trước Đổi mới Tuy nhiên, kể từ khi Đổi mới cho đến nay, quan điểm về khái niệm pháp luật ở Việt Nam

phần nào đã được điều chỉnh hài hòa hơn, tính giai cấpvẫn được công nhận như một phần thuộc tinh cố hữucủa pháp luật, song bên cạnh đó tính xã hội cũng đã

bước đầu được để cao Theo cách hiểu phổ biến ở Việt

Nam hiện nay thì:

“Pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự chung do

Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện

1 Vyshinsky, Andrei Vyshinsky: Pháp luật của Nhà nước Xôviết

(The law of the Soviet state), Hug Babb dịch, Macmillan Company,

1948, tr 50.

để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mục dich, định

hướng của Nhà nước"

Mặc dù được thể hiện dưới những ngôn từ khác

nhau, cách tiếp cận cũng không hoàn toàn giống nhau,thậm chí có thể đối lập nhau, song các quan điểm xuyênsuốt từ cuối thế kỷ XVII toát lên những nét chung nhấtđịnh khi để cập khái niệm pháp luật

Thứ nhất, pháp luật là tổng hợp các quy tắc xử sự

chung được đặt ra để thiết lập các trật tự trong xã hội.

Với tư cách là quy tắc xử sự, pháp luật có nội dung làcác quyền hoặc nghĩa vụ pháp lý tác động lên hành vicủa con người, uốn nắn hành vi của con người trongnhững hoàn cảnh cụ thể Khi pháp luật áp đặt nghĩa vụhoặc hạn chế hành vi thì bắt buộc con người phải tuântheo Với tư cách là quy tắc xử sự chung, pháp luật được

hiểu theo nghĩa rộng, tức là nó không điều chỉnh các trường hợp cụ thể mà mang nghĩa trừu tượng Pháp luật được đặt ra để áp dụng với toàn thể xã hội hoặc

quy định về một nhóm hành vi hoặc đối tượng trong xãhội Như vậy, pháp luật bao gồm các quy tắc xử sự chứa.đựng các quyền, nghĩa vụ pháp lý tác động chung lêncác chủ thể Các quy tắc xử sự, tức là pháp luật, phảiđược đặt ra trước khi hành vi được thực hiện Để phânbiệt, trong một số trường hợp có những quy tắc xử sự

1 Trường Dai học Luật Hà Nội: Giáo trình lý luận nhà nước và

ái Nxb Côi

pháp luật, Nxb Cô Fane

TRƯỜNG ĐẠI HOC LUẬT H

17

riêng và cũng mang giá trị pháp lý bắt buộc như pháp

luật, có thể được gọi là pháp luật riêng Ví dụ, một

quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với một

hành vi vi phạm pháp luật giao thông được ban hành

đúng thẩm quyển; trường hợp này cơ quan nhà nước có thẩm quyển ban hành một lệnh buộc người vi phạm phải thực hiện một việc, đó là nộp phạt Quy tắc xử sự

này chỉ được ban hành riêng cho người vi phạm và cũng

chỉ cho hành vi vi phạm cu thể chứ không được áp dung

cho người khác cho di có hành vi vi phạm tương ty’

vi dụ khác, hai pháp nhân ký kết hợp đồng kinh

doanh được pháp luật chung công nhận là hợp pháp

và được cơ quan tư pháp bảo vệ Vi phạm đối với các

cam kết trong trường hợp này có thể sẽ bị kiện ra tòa

và phải béi thường thiệt hại, qua đó bảo vệ hợp đồnggiữa hai bên Như vậy, hợp đồng này, khi được ký kết

hợp pháp, có thể được coi là thứ pháp luật riêng giữa

hai bên.

Thứ hai, pháp luật do các cơ quan nhà nước có

thẩm quyển đặt ra hoặc công nhận và được bảo dam thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước Pháp luật tất yếu phải do cơ quan nhà nước có thẩm.

quyền ban hanh bởi lẽ chỉ có Nhà nước mới là đại điện

1 Hane Kelsen: General Theory of law and state (Lý luận chung

về pháp luật và nhà nướ, dịch bồi Anders Wedberg, Havard

University Press, 1946, tr, 128, 129.

cao nhất và có chủ quyền của toàn bộ dân cư trên phạm

vi lãnh thổ, chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới

có đủ tư cách để đặt ra pháp luật ràng buộc hành vi của

mọi người, qua đó thiết lập trật tự trong xã hội và bảo

Chính vì lý do

này, có thể nói pháp luật thể hiện ý chí chung của xã

Pháp luật và các trật tự do pháp luật thiết lập nên

sẽ là vô nghĩa nếu việc vi phạm pháp luật và các trật tựđảm tự do của mọi người trong xã hội

đó không đem lại hậu quả pháp lý bất lợi nào cho chủ

thể vi phạm Các chế tài pháp lý trong trường hợp này

nhằm mục đích bảo đảm trật tự được duy trì và phápluật được tuân thủ Phải là Nhà nước chứ không phảibất kỳ hệ thống thiết chế nào khác trong xã hội có đủ tưcách áp đặt các chế tài đó lên các thành viên của xã hộiqua đó bao dam các thành viên của xã hội tôn trongtrật tự và ý chí chung Chỉ có Nhà nước, với đẩy đủ các

cơ quan và bộ máy của nó, mới là hệ thống thiết chế cóchủ quyền đối với toàn bộ phạm vi lãnh thổ và dân cư,

được người dân trao quyển để thực hiện chủ quyền đó

đối với mình

Như vậy, có thể định nghĩa khái quát pháp luật là

tổng thể các quy tắc xử sự chung, do cơ quan nhà nước

có thẩm quyển đặt ra, thể hiện ý chí chung của xã hội, được bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước bằng

cách áp dụng chế tài đối với vi phạm, qua đó giải quyếtcác xung đột trong xã hội, thiết lập các trật tự phù hợp.với ý chí chung Do xung đột trong xã hội loài người là

18

tất yếu nên sự tồn tại của pháp luật cũng là tất yếu Với

ý nghĩa như vậy, pháp luật là công cụ thiết yếu nhất để

thiết lập trật tự trong xã hội Không có pháp luật, các

mâu thuẫn trong xã hội không được giải quyết triệt để,

dẫn tới tình trạng người dân tự xử các mâu thuẫn dựatrên lòng vị kỷ của mình mà gây ra tình trạng rối loạn

xã hội.

2 Pháp luật thành văn

Trong hệ thống pháp luật quốc gia hiện đại, tức là

tổng thể pháp luật chung trong một quốc gia hiện đại,

có thể có ba loại hình pháp luật khác nhau, đó là pháp

luật thành văn (statufory law), pháp luật tập quán (customary Jaw) và pháp luật án lệ (precedent) Trong

đó, pháp luật thành văn là các quy tắc xử sự chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra và ban

hành trong các văn bản quy phạm pháp luật nhất định

để điều chỉnh các quan hệ xã hội hay các hành vi xảy ra sau đó Các quy tắc xử sự chung của pháp luật thành văn được thể hiện bằng ngôn ngữ súc tích, cô đọng và

mang tính trừu tượng dưới hình thức các quy phạm cuthể Một khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyềnban hành theo đúng thủ tục quy inh, các văn bản quyphạm pháp luật có hiệu lực pháp lý và được bảo đảm

thực thi bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà

trước tiên là tòa án So với pháp luật tập quán và pháp

luật án lệ, pháp luật thành văn chiếm tuyệt đại đa số

trong hệ thống pháp luật và là bộ phận quan trọng nhất.của pháp luật quốc gia Thậm chí, các cơ quan có thẩmquyền của các quốc gia hiện đại ngày càng có xu hướngban hành nhiều hơn các văn bản quy phạm pháp luật

để diéu chỉnh các loại quan hệ trong xã hội vốn đang

ngày càng trở nên đa dang và phức tap hơn Lĩnh vựccủa pháp luật thành văn cũng chính là lĩnh vực màtrong đó có sự hiện diện của ủy quyền lập pháp Chính

vì vậy, ở nhiều nội dung trong sách này, thuật ngữ

“pháp luật” được sử dụng đồng nghĩa với “pháp luật

thành văn”.

Tập hợp pháp luật thành văn của một quốc gia có

thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau để xem

xét một cách cụ thể

Theo tiêu chí về nội dung của quy phạm, có thé

phân loại pháp luật thành pháp luật nội dung (material

Jaw) và pháp luật thủ tục (formal law) Pháp luật nộidung quy định các quyền và nghĩa vụ pháp lý mà ngườidan được hưởng hoặc phải thực hiện hay không đượcthực hiện, ví dụ quyển được có luật sư bào chữa, luật sưbào chữa có quyển được gặp thân chủ, quyển đượcthành lập doanh nghiệp, v.v Pháp luật thủ tục quyđịnh về trình tự, thủ tục pháp lý mà các cơ quan nhànước thực hiện hoặc người dân phải thực hiện tại các cơquan nhà nước để qua đó hiện thực hóa quyền và nghĩa

vụ pháp lý của mình mà luật nội dung đã quy định.Pháp luật quy định thủ tục pháp lý mà người dân phải

21

thực hiện tại các cơ quan nhà nước có thể được gọi là

pháp luật thủ tục bên ngoài (external procedural law),tức là thủ tục tiến hành giữa cơ quan nhà nước và ngườidân Khi thực hiện các thủ tục này, thông thường người

dân phải thực hiện một số nghĩa vụ để đáp ứng các

yêu cầu nhất định của cơ quan nhà nước Ví dụ: khi ngườidân đến cơ quan nhà nước hoàn tất các thủ tục giấy tờ

để đăng ký thành lập doanh nghiệp, hay luật sư phải

làm các thủ tục tại cơ quan tố tụng để được gặp thân

chủ Khác với pháp luật thủ tục bên ngoài, pháp luật

thủ tục bên trong (internal procedural law) bao gồm các

quy tắc xử sự chung do cơ quan nhà nước ban hành để

điều chỉnh mối quan hệ thủ tục giữa các cơ quan nha

nước với nhau để thực thi pháp luật nội dung Ví dụ: khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp trên hướng dẫn cơ quan nhà nước có thẩm quyển ở cấp dưới trong việc xử lý các thủ tục, giấy tờ nhằm đăng ký kinh

doanh cho người dan’ Mặc dù là thủ tục nội bộ của

cơ quan nhà nước và liên quan mật thiết với việc thực

hiện chức năng hành pháp, nhưng trong quá trình thực

thi pháp luật các thủ tục nội bộ này có thể ảnh hưởng

1 Sự phân biệt giữa pháp luật thủ tục bên trong và pháp luật

thủ tục bên ngoài ở đây tương tự như sự phân biệt giữa pháp luật

bên trong và pháp luật bên ngoài theo quan điểm của Bruce Wyman

trình bày trong tác phẩm “Điểu chỉnh các quan hệ của quan

chức công” (Governing the relations of public officers), Keefe-Davison Company, 1903, tr 15-18,

tiểm tàng đến việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của

người dân.

Theo tiêu chí tên gọi và thứ bậc hiệu lực của vănbản chứa đựng quy phạm pháp luật, tập hợp pháp luật

thành văn của một quốc gia có thể được phân loại thành

các văn ban quy phạm pháp luật được ban hành với têngọi khác nhau Căn cứ phân loại này dựa trên thực tiễn

sử dụng tên gọi văn bản có chứa đựng quy phạm phápluật ở mỗi quốc gia, ví dụ Hiến pháp, luật, pháp lệnh,

nghị định, thông tư hay bất kỳ văn bản quy phạm pháp

luật nào khác Trong đó, Hiến pháp là đạo luật cơ ban

có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luậtquốc gia Hiến pháp có thể được ban hành bởi cơ quanlập pháp quốc gia, hoặc do toàn dân phúc quyết thôngqua hình thức trưng cầu dân ý Luật là văn bản quy

phạm pháp luật chung do cơ quan lập pháp quốc gia,

thường là cơ quan đại diện cao nhất ban hành Các vănbản quy phạm pháp luật còn lại có hiệu lực thấp hơn luật

do các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước ban hành.

3 Quyền lập pháp, hoạt động lập pháp, cơ quan

pháp

John Locke có lẽ là học giả đầu tiên đưa ra kháiniệm về quyền lập pháp Trong tác phẩm nổi tiếng củamình, ông viết:

“Quyền lập pháp là nhánh quyền lực có quyền địnhhướng cách thức sử dụng sức mạnh của Khối thịnh vượng

23

chung để duy trì cộng đồng cũng như các thành viên

sinh sống trong cộng đồng đó”

'Từ khái niệm hết sức trừu tượng của John Locke

về quyền lập pháp và khái niệm về pháp luật phân tích

trên đây có thể xác định rằng quyền lập pháp chính là quyền làm ra pháp luật Chính pháp luật là công cụ để

định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước

tác động lên toàn thể cộng đồng hoặc toàn thể các cơ quan nhà nước Ổ đây có hai điểm đáng lưu ý Thứ nhất,

quyển lập pháp là quyền của nhà nước và điểu này đượchiểu theo nghĩa trừu tượng, có nghĩa rằng quyền này có

thể không nhất định phải gắn với một cơ quan nhà nước

cụ thể nào song nó luôn phải được thực hiện với danhnghĩa nhà nước Bởi chỉ có nhà nước mới là thiết chế

duy nhất có chủ quyền trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ va

có tính chính thống để đặt ra pháp luật buộc toàn thể

cộng déng sinh sống trên lãnh thổ đó phải tuân thủ.Các thiết chế khác trong xã hội dù có đặc biệt hay đông

đảo tới dau cũng không có quyền lập pháp để buộc toàn thể cộng đồng phải tuân thủ Thứ hai, quyển lập pháp phải được hiểu là quyển ban hành ra pháp luật mà

1 Nguyên văn tiếng Anh “The legislative power is that which

has a right to direct how the force of the commonwealth shall be em- ployed for preserving the community and the members of it”

(John Locke: The second treatise concerning civil government (Bai

luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 143),

trước tiên là pháp luật thành văn với đẩy đủ các cáchphân loại như dé cập trên đây Quyền lập pháp khôngphải chỉ là quyền ban hành một loại văn bản quy phạmpháp luật nào đó, ví dụ quyền làm luật.

Hoạt động lập pháp là hoạt động làm ra pháp luật,

tức là hoạt động của một cơ quan nhà nước có thẩm.

quyển quyết định về c:ác quy phạm pháp luật cụ thể

trong văn bản quy phạm pháp luật và chính sự quyết

định này đem lại hiệu lực pháp lý cho các quy phạm pháp luật đó, làm cho các quy phạm pháp luật có hiệu

lực bắt buộc thi hành đối với các thủ thể mà nó tác động

lên Các hoạt động khác trong quá trình lập pháp, ví dụ

dự thảo, tham vấn, đánh giá tác động quy phạm, cóthể được gọi là hoạt động hỗ trợ lập pháp

Để diễn đạt khái niệm hoạt động lập pháp một cách cụ thể hơn, có thể sử dụng cách tiếp cận Luật Công

cụ lập pháp năm 2003 của Ôxtrâylia, theo đó một hoạt

động sẽ được coi là hoạt động lập pháp, nếu:

- Đặt ra hay sửa đổi các quy định chứa đựng các

quyển hay nghĩa vụ pháp lý chứ không phải áp dụng

các quy định đó vào các trường hợp cụ thể; và

- Trực tiếp hay gián tiếp tác động lên lợi ích, apđặt nghĩa vụ, quy định quyển, thay đổi quyển hay

nghĩa vụ của các chủ thể!

1 Điều 5 Luật Công cụ lập pháp (Legislative instrument Act)

năm 2003 của Oxtraylia

25

Tat nhiên, những hoạt động này phải được thực

hiện bởi cơ quan có thẩm quyền và có lực pháp lý

buộc các đối tượng chịu tác động phải thực thi

Co quan lập pháp, hay cơ quan có quyền lập pháp,chính là cơ quan được giao thực hiện quyền lập pháp.Nói cách khác, quyển lập pháp được giao phó cho cơ

quan nào thì cơ quan đó là cơ quan lập pháp Như trên.

đã để cập, quyền lập pháp là quyền của nhà nước làm

ra pháp luật để ràng buộc quyển và nghĩa vụ pháp lý đối với người dân, tạo ra khuôn khổ pháp luật mà người

dân phải hành xử theo trong từng lĩnh vực nhất định

Quyền lập pháp cũng làm ra pháp luật để trao quyền và

điểu chỉnh chính hoạt động của các cơ quan nhà nước

Chính vì vậy, cơ quan lập pháp có vai trò cực kỳ quan

trọng trong xã hội Trong ba nhánh quyền lực thườngđược biết tới theo thuyết phân quyển thì quyển lậppháp là quyển quan trọng nhất và cơ quan lập pháp.tương ứng là cơ quan quan trọng nhất, bởi lẽ cơ quan

này sẽ có quyển thiết lập các khuôn khổ pháp lý có hiệu lực đối với bất kỳ ai trên phạm vi lãnh thổ quốc gia.

Cũng chính cơ quan này áp đặt ý chí của mình, thông

qua việc ban hành pháp luật lên hai nhánh còn lại củaquyền lực nhà nước

Trước khi để cập câu hỏi cơ quan lập pháp chamột quốc gia là cơ quan nào trong bộ máy nhà nước cinđặt câu hỏi: Trong xã hội dân chủ, ai là người có quyền

lập pháp? Nói cách khác quyền làm ra pháp luật phảithuộc về ai, xuất phát từ đâu?

Câu hỏi trên đây đã được trả lời ngay từ thời kỳKhai sáng Theo John Locke, bất kỳ công cụ nào do cơquan nhà nước ban hành cũng không thể được coi làpháp luật nếu nó thiếu yếu tố quan trọng nhất củapháp luật, đó là sự đồng thuận của xã hội Và không có

ai khác ngoài xã hội, bằng cách trực tiếp hoặc thôngqua cd quan mà nó trao quyền, có quyền đặt pháp luật

cho chính mình' Montesquieu cũng khẳng định:

“Ở một đất nước tự do, mỗi người với tư cách là

một đơn vị tự do phải là người cai trị của chính mình;

quyền lập pháp phải được đặt ở toàn thé dan chúng”?.

Kế thừa quan điểm của John Locke va Montesquieu,

Rousseau cũng khẳng định:

“ân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật

Va “luật trị vì tức là lợi ích chung trị vì”!

Trong tác phẩm của minh, Montesquieu viết tiếp:

“Nhung bởi vì điều này [quyển lập pháp bởi toàn

thể dân chúng] là không thể thực hiện được ở những

1 John Locke: The second treatise concerning civil government (Bài luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 134.

2 Montesquieu: Tỉnh thần pháp luật (The spirit of laws), do

‘Thomas Nugent dich, 1725, Batoche Books, Nxb Kitchener, 2001,

tr 176.

$, 4 Jean - Jacques Rousseau: Bàn về khế ước xã hội (Du

contract social, 1762), Hoàng Thanh Dam dịch, Sdd, tr 97.

27

nước lớn, và đối với nước nhỏ thì cũng vô cùng khó khăn,điều phù hợp hơn là người dân sẽ hành động thông quangười đại diện của mình những gì mà bản thân họ không.thể tự hành động”.

Montesquieu còn nhấn mạnh rằng người đại diệncần được lựa chọn theo từng khu vực dân cư có quy môtương đối đông”

Như vậy là theo quan điểm của các học giả thời kỳ

Khai sáng thì cơ quan lập pháp chính là cơ quan đại

điện của người dân Quan điểm này hoàn toàn phù hợp.

cả về mặt lý luận và thực tiễn Về mặt lý luận, cơ quanđại điện do Nhân dân bầu ra với nhiệm vụ phản ánh ý

chí, nguyện vọng của Nhân dân và có thể bị Nhân dân

bãi nhiệm bất cứ lúc nào Vì vay cơ quan đại điện là cơ

quan có tính chính danh và xứng đáng nhất để được

Nhân dân trao quyền ban hành pháp luật ràng buộc đối

với toàn thể Nhân dân Trong thực tiễn, hơn 300 năm qua kể từ thời kỳ Khai sáng là giai đoạn phát triển

rực rd của nền dân chủ đại diện với co quan nhà nước

nòng cốt của các chính thể là các cơ quan lập pháp do

Nhân dân bầu ra và bãi nhiệm

Cân lưu ý, nhiệm vụ của cơ quan lập pháp trongmột quốc gia là bảo đảm cho quốc gia có một hệ thống

1, 2 Montesquieu: Tinh thân pháp luật (The spirit of laws), do

‘Thomas Nugent dịch, 1725, Batoche Books, Nxb Kitchener, 2001,

tr 176.

pháp luật đầy đủ, hoàn chỉnh với những phẩm chất cần

có của một hệ thống pháp luật dân chủ, bảo vệ quyềncon người, vì công lý Trong thực tiễn, bản thân cơ quan

lập pháp có thể không phải là chủ thể duy nhất xây

dựng nên hệ thống pháp luật, song nó phải bảo đảmđược, và có đủ năng lực để bảo đảm được các phẩm chất

mà hệ thống pháp luật của quốc gia phải có Chính điểu

này dẫn dat tới khái niệm “Ủy quyền lập pháp”.

IL VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP

1 Ủy quyền lập pháp và lập pháp ủy quyền

Vào thời kỳ Khai sáng của John Locke, Montesquieu

và Rousseau, người ta còn chưa biết tới thuật ngữ

“ay quyền lập pháp” hay “lập pháp ủy quyền”, trong tiếng

Anh là “legislative delegation” hay “delegated legislating” Song, cho tối hiện nay thì hiện tượng mà các thuật ngữ

này mô tả đã trở thành hết sức phổ biến trên thế giới.

Theo nhiều nghiên cứu thì ủy quyền lập pháp đã trởnên phổ biến ở cả hai bờ Đại Tây Duong! và càng ngày

càng trở nên phổ biến ngay cả ở các quốc gia có truyén

thống pháp luật khác nhau như Đức, Pháp đại diện

cho trường phái pháp luật châu Âu lục địa, Anh, Mỹ, Ôxtrâylia, Niu Dilan đại diện cho trường phái pháp luật

1, Xem Bernard Schwartz: Pháp luật hành chính của Pháp và

thế giới luật chung (French adminis

world, New York University Press, 1954.

trative law and common law

29

chung Anh - Mỹ' Ngay ở các quốc gia châu A như Nhật Ban, An Dé, Malaixia, Xingapo?, hay các quốc gia châu

Phi như Nam Phi, ủy quyển lập pháp cũng đã trở

thành hiện tượng quen thud:

Theo khái niệm được hiểu phổ biến hiện nay‘, ủy

quyển lập pháp (legislative delegation) là việc eo quan

1 Xem Sir Courtenay Ilbert: Legislative methods and forms

(Các phương pháp và hình thức lập pháp), Clarendon Press, Oxford, 1901; Georg Haibach: Comitology: A Comparative Analysis of the

Separation and Delegation of Legislative Powers (Chế độ ủy ban: Phân tích so sánh giữa phân quyền và ủy quyền lập pháp),

4 Maastricht J Eur & Comp L 373 1997, Hermann Punder: Democratic legitimation of delegated legislation - A comparative view on the American British and German law (Sự chính đáng mang

tinh dân chủ của lập pháp ủy quyền - cái nhìn so sánh về pháp luật

Hoa Ky, Anh và Đức), 58 Int'l & Comp L.Q 858 2009.

2 Xem Joseph Ernest De Becker: Elements of Japanese Law

(Các thành tố của pháp luật Nhật Bản), 50 S African L.J 310 1933; Prof Vishweshwaraiah, Delegated legislation, Lecture delivered as,

a Resource Person at the National Law School of India University,

Bangalore to the I.A.S Officers on July 26th, 2004.

3 Xem F P Rousseau, Thirty years of gertzen's case, 61 8, African

LJ 31 1944.

4 Xem Alf Ross, Delegation of Power: Meaning and Validity of

the Maxim Delegate Potesias non potest delegari (Ủy nhiệm quyền lực:

'Ý nghĩa và hiệu lực của định đề Không được ủy quyền tiếp), 7 Am J.

Comp L 1 1958, trang 16; Daniel Devlin, Delegated legislation

(Lập pháp ủy quyền), 32 Police J 15, 1959, tr 15; J A G Griffith.

‘The constitutional significance of delegated legislation in England,

48 Mich L Rev 1079 1949-1950, tr 1079.

lập pháp của quốc gia ủy nhiệm, hay nói cách khác là

cho phép một chủ thể khác ở bên trong hoặ

bộ máy nhà nước ban hành pháp luật, dưới hình thức

văn bản quy phạm pháp luật Pháp luật được ban hànhtheo cách thức ủy quyền l:

buộc đối với các chủ thể chịu tác

không phải là ngang bằng), với pháp luật do cơ quanlập pháp ban hành; điều đó có nghĩa là pháp luật được

ban hành theo ủy quyền lập pháp cũng có thể chứa

đựng các nghĩa vụ hay hạn chế pháp lý buộc các chủ

thể, mà trước tiên là người dân phải thực hiện và việc không thực hiện hoặc thực hiện sai có thể đem lại hau

quả pháp lý

Căn cứ trên khái niệm ủy quyền lập pháp, lậppháp ủy quyền (delegated legislating) là hoạt động ban

hành pháp luật theo cách thức của ủy quyền lập phái

tức là hoạt động ban hành pháp luật được thực hiện béicác cơ quan không phải là cơ quan lập pháp quốc gia.Bởi không phải là cơ quan lập pháp quốc gia nên các ca

quan trên chỉ có thể ban hành pháp luật nếu được sự ủy

quyền của cơ quan lập pháp quốc gia Đó chính là lý do

bên ngoài

pháp cũng có hiệu lực bắt

g giống như (mặc dù

tt lợi do cơ quan tư pháp áp dụng.

hoạt động lập pháp của cơ quan không phải là cơ quanlập pháp được gọi là lập pháp ủy quyển Tóm lại, lậppháp ủy quyền là hoạt động ban hành pháp luật bồi các

cơ quan nhận được sự ủy quyền của cơ quan lập phápquốc gia

31

2 Pháp luật nguyên phát và pháp luật thứ phat!Sau khi đã xác định khái niệm ủy quyển lập pháp

và lập pháp ủy quyền thì có thé phân loại pháp luật

theo một tiêu chí khác bên cạnh hai tiêu chí sử dụng ởmục 2 Phần I Chương này, đó là tiêu chí nguồn gốc của

thẩm quyền ban hành pháp luật Theo đó chia ra pháp

luật do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành và phápluật không do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành

Như trên đã trình bày, cơ quan lập pháp quốc gia,thường là cơ quan đại diện cao nhất của quốc gia, do toàn

thể Nhân dân bầu ra và được Nhân dân trao quyền lập

pháp Theo thuyết Khế ước xã hội và thuyết Phân

quyền phân tích trên đây thì Nhân dân là chủ thể của

quyền lực Một trong những kết quả của định để này là

khẳng định chỉ có Nhân dan mới có quyền đặt ra pháp luật để hạn chế hành vi của chính mình, lấy cái ý chí

chung dựa trên cơ sở hy sinh tự do tuyệt đối mà đem lại

tự do tương đối cho cá nhân trong xã hội Để thể hiện

và thực hiện điểu đó, Nhân dân bầu ra cơ quan đại điệncủa mình và trao cho cơ quan này quyền thay mặt mình

đặt ra pháp luật Vì Nhân dân là chủ thể, là nguồn gốc của

quyền lực, trong đó có quyền lập pháp, nên pháp luật do

cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân ban hành được

1, Khái niệm pháp luật nguyên phát (primary law) và pháp luật

thứ phát (secondary law) được để cập ở John Salmond: The Iaw of tort (Pháp luật về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đẳng), Nxb Sweet &

Maxwel, Ltd., 1980, tr, 178-176.

sự ủy nhiệm của quyển lực gốc Do đó, có thể gọi pháp

luật này là “pháp luật nguyên phát” (primary law), tức

là pháp luật phát sinh trực tiếp từ quyền lực gốc

Pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập phápđược làm ra không phải bởi cơ quan lập pháp mà bởi cơquan nhận được ủy quyền lập pháp từ cơ quan lập pháp.Pháp luật này không được làm ra dưới sự ủy nhiệm của

chủ thể gốc của quyền lực mà là của chủ thể đã nhận được ủy nhiệm của chủ thể gốc - cơ quan lập pháp Do

đó, có thể gọi pháp luật này là “pháp luật thứ phát”

(secondary law), tức là pháp luật phái sinh gián tiếp từquyền lực gốc

Xét theo hình thức chứa đựng pháp luật trong

thực tiễn, pháp luật nguyên phát thường được ban hànhđưới hình thức các đạo luật của Nghị viện còn pháp luật

thứ phát có thể được ban hành dưới nhiều loại hình văn

ban dưới luật khác nhau

Giữa pháp luật nguyên phát và pháp luật thứ phát,

tức là pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháptổn tại một mối quan hệ khăng khít mang tính chấtnhư một mệnh dé của khoa học pháp lý Dé là pháp luật

thứ phát phải chịu sự chỉ phối của pháp luật nguyên

phát, không có pháp luật thứ phát nào nằm ngoài sự baoquát của pháp luật nguyên phát và nếu không phải là

cơ quan lập pháp thì không được ban hành pháp luật nguyên phát (mối quan hệ này sẽ được phân tích kỹ hơn

ở các phần sau).

3uoLe 33

3 Phân loại pháp luật ban hành theo ủy quyền

lập pháp

Ngoài sự khác biệt về nguồn gốc của quyền ban

hành, kéo theo đó là sự khác biét về chủ thể ban hành

và thứ bậc của hiệu lực pháp lý, thì giữa pháp luậtnguyên phát và pháp luật ban hành theo ủy quyền lậppháp (pháp luật thứ phát) hầu như không có sự khác

biệt đáng kể Cũng là pháp luật nên pháp luật nguyên

phát có những phân loại nào thì pháp luật thứ phát cũng có những phân loại đó, trừ sự phân loại theo hình.

thức chứa đựng văn bản quy phạm pháp luật vốn được

dùng để phân biệt chính hai loại pháp luật này Như

vậy, pháp luật thứ phát cũng bao gồm các quy phạmpháp luật nội dung, các quy phạm pháp luật thủ tụcbên trong và các quy phạm pháp luật thủ tục bên ngoàitheo nghĩa phân tích tại mục 2 Phần I trên đây! Việc các

1 Xem Stephen Argument, Parliamentary Scrutiny of Quasi legislation Austraylia, Published and Printed by the Department of the Senate Parliament House, Canberra, ISSN 1031-976X, May 1992,

-tr 9; Duncan Berry, When does an instrument made under primary

legislation have “legislative effect”? (The Loophole in March 1997 and

is based on a paper presented at the CALC conference held in Vancouver,

September 1996), tr 12; Daniel Deviin, Delegated legislation (Lập pháp

uy quyền), 32 Police J 15, 1959, tr 16 Mục này bàn về pháp luật theo nghĩa chung nhất và nguyên gốc của nó Vì vậy thuật ngữ “luật”

và “pháp luật” được sử dụng với cùng một nghĩa Ở đây, tác giả chưa

có ý định sử dụng hai thuật ngữ này theo nghĩa có sự phân biệt bai nội hàm khác nhau như cách hiểu thông thường trong khoa học

pháp lý của Việt Nam

cơ quan được ủy quyền lập pháp có thé ban hành loại

quy phạm pháp luật nào trên đây hoàn toàn tùy thuộc

vào phạm vi mà nó được ủy quyền

II TÍNH TẤT YẾU VÀ ĐẶC ĐIỂM CUA ỦY QUYỀN

LẬP PHÁP

1 Tính tất yếu của ủy quyền lập pháp

Từ thế kỷ thứ XVII, trong khoa học pháp lý, đặcbiệt là trong lý thuyết lập pháp, đã tổn tại một định để

nổi tiếng của John Locke:

“Co quan lập pháp không được chuyển giao quyền

làm pháp luật vào bất kj tay ai, bởi vi đó là quyển được

ủy nhiệm từ nhân dan, người nhận sự ủy nhiệm đó không

được chuyển giao lại quyền đó cho người khác”,

Theo định dé này thì quyển lập pháp của quốc gia,tức là đặt ra pháp luật ràng buộc đối với người dân, chỉ

có thể được trao cho cơ quan do người dan bầu ra và

cơ quan này không được chuyển giao quyển này vào taybất kỳ cơ quan nào khác Diéu này được hiểu là trênlãnh thổ quốc gia chỉ có một cơ quan lập pháp do ngườidân bầu và trao quyền lập pháp Bất cứ co quan nào

khác nếu không do người dân bầu để thực hiện quyền.

lập pháp thì không được thực hiện quyền lập pháp vàNghị viện, do đó, cũng không được chuyển giao quyền

1 John Locke: The second treatise concerning civil government

(Bài luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 141.

35

lập pháp vào tay bất cứ cơ quan nào khác Nếu điểu nàyxảy ra sẽ dẫn tới tình trạng cơ quan được đặt ra pháp.

luật để ràng buộc nghĩa vụ đối với người dân lại chưa được sự đồng ý của người dân để làm điều đó và như

vậy sẽ đi ngược lại với tỉnh thần của chế độ dân chủ vàpháp quyền Ngay từ thuở đầu hình thành và pháttriển của khoa học chính trị, pháp lý hiện đại, định đểnày đã trở thành một trong những trụ cột của họcthuyết phân quyền

Có thể thấy, thực tiễn ủy quyển lập pháp, như

phân tích trên đây, không tuân thủ định để của John

Locke Ủy quyền lập pháp trên thực tế đã đóng vai trò

cơ sở để hình thành nên loại pháp luật có hiệu lực pháp

lý đẩy đủ đối với người dân mà không do cơ quan lậppháp do Nhân dân bầu ra ban hành Mặc dù có phantrái với học thuyết phân quyền song, sự xuất hiện ủyquyền lập pháp lại mang tính tất yếu Điều này được

thể hiện qua một số điểm sau đây:

Thứ nhất, trong xã hội hiện đại, đặc biệt kể từ

khi bắt đầu thời kỳ công nghiệp hóa cuối thế kỷ XIX,

hệ thống pháp luật của các quốc gia trở nên ngày càng

đổ sộ hơn và phức tạp hơn Đây là một xu thế kháchquan xảy ra ở tất cả các quốc gia Montesquieu đã kết

luận rằng, kể từ khi con người sống thành cộng đồng,

tức là thành xã hội, con người đã lao vào trạng thái

xung đột liên miên và pháp luật được đặt ra để n

nắn xử sự của các bên liên quan, qua đó điều tiết các

xung đột này' Từ kết luận này có thể suy ra quy môcộng đồng của con người càng lớn, càng tập trung, mốiquan hệ giữa con người trong cộng đồng càng dày đặcthì xung đột xảy ra càng nhiều và nhu cầu đối với sựđiều chỉnh của pháp luật càng lớn Nếu không có phápluật điều chỉnh một lĩnh vực nào đó có xung đột thì lĩnhvực đó sẽ trở nên hỗn loạn và “luật rừng” sẽ lên ngôi,

không xã hội hiện đại nào thoát khỏi xu hướng này.

Cuộc sống hiện đại của con người chịu sự chỉ phối củacông nghiệp hóa, hiện đại hóa, số hóa, tin học hóa làmcho mức độ tập trung dân cư về các đô thị ngày càng lớn,

sự giao dịch, tương tác ngày càng đậm đặc Có những.lĩnh vực cách đây 300 năm chưa chứa đựng nhiềuxung như lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, y

dược, an toàn lao động, vệ sinh môi trường, v.v., nhưng

nay những lĩnh vực này chứa đựng nhiều xung đột nhất

và có nguy cơ tiểm tàng ảnh hưởng tới lợi ích chungnhất Những lĩnh vực trước kia đã xuất hiện xung đột,song giờ đây quy mô và tính phức tạp của nó lớn hơn.nhiều, ví dụ lĩnh vực giao thông đường bộ, giao thôngđường thủy, Bên cạnh đó, nhà nước hiện đại, trong xuhướng bảo đảm phúc lợi xã hội (social welfare) cũngngày càng quan tâm điều chỉnh một số lĩnh vực như:

bảo hiểm xã hội, chăm sóc y tế, bảo hộ lao động, v.v

1 John Locke: The second treatise concerning civil government

(Bài luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 141

37

Tat cả những yếu tố này làm gia tăng nhu cầu xây dựngpháp luật trong xã hội hiện đại lên gấp nhiều lần so vớithời kỳ của John Locke, Montesquieu và Rousseau.

Thứ hai, cùng với xu hướng mở rộng các lĩnh vựcđiều chỉnh của pháp luật, bản thân pháp luật ngày naycũng đứng trước yêu cầu mang tính kỹ thuật cao hơn,chỉ tiết hơn, toàn diện hơn và một số lĩnh vực đòi hỏi sự

thay đổi thường xuyên hơn này thể hiện rõ nhất trong lĩnh vực phát triển kinh tế Cùng với quá trình

công nghiệp hóa, trong nền kinh tế ngày càng xuất hiện

hoàn chỉnh như công nghiệp

thực phẩm, công nghiệp hóa chất, công nghiệp cao su,

nhiều ngành công ng]

công nghiệp khai khoáng, công nghiệp năng lượng, công

nghiệp thuốc lá, rượu - bia, v.v., yêu cầu hình thành cácngành công nghiệp này trong nền kinh tế luôn mangtính tất yếu mà mọi quốc gia đều khuyến khích Tuy

nhiên, sự hiện diệ của chúng vừa có nhiều tác độngtích cực song cũng tiểm tàng tác động tiêu cực tới đờisống của người dân Vì vậy nhà nước hiện đại luôn đứng.trước nhu cầu điểu chỉnh các ngành công nghiệp một

cách toàn diện, từ quy trình sản xuất, tiêu chuẩn chất

lượng sản phẩm, tới tác động môi trường, tiêu chuẩn

bảo vệ sức khỏe người lao động, v.v Các ngành công

nghiệp càng có nguy cơ cao (ví dụ: thuốc lá, hóa chất,rượu, bia), thì nhu cầu điểu chỉnh càng cao Sự điểuchỉnh chỉ tiết và toàn điện như vậy nhằm mục đích vừa

phát huy được tác dụng tích cực của các ngành công

ngl trong phat triển kinh tế, vừa bảo đảm được sự

an toan cho cộng đồng Chính điều này làm cho phápluật trong lĩnh vực công nghiệp có xu hướng mang tính

kỹ thaật cao hơn và chỉ tiết hơn và do vay cũng có thé thường xuyên bị thay đổi hơn.

Thứ ba, trong quá trình hoạt động của nhà nướchiện đại luôn có những tình huống mang tính chất bấtngờ xảy ra đồi hồi có hành động kịp thời của nhà nước.Các trường hợp bất ngờ thông thường nhất là thiên tai,

địch toa có thể chia cắt một phần lãnh thổ hoặc đặt một phần lãnh thổ vào tình trạng khẩn cấp Ngoài ra, khi

các qiốc gia ngày càng hội nhập nhiều hơn thì cũngxuất niện các tình huống bất ngờ như trừng phạt kinh

tế, lh cấm vận gây ảnh hưởng tức thời và có khinghiêm trọng tới các ngành sản xuất trong nước Nhữngtình suống bất ngờ như vậy nhiều khi đồi hỏi hành

động khẩn cấp về mặt lập pháp, ví dụ thiết lập chế

quản lý chặt chẽ hơn ở khu vực khẩn cấp, giảm thuế

trongnước hoặc đưa một mặt hàng nào đó ra khỏi danh

mục lánh thuế xuất khẩu hàng hóa để giảm bét khó khăndo trừng phạt kinh tế.

Thứ tư, do đặc thù của từng địa phương về đời

sống ‘in hóa, phong tục tập quán, điều kiện thổ nhưỡng,

mà piáp luật ở những nơi đó cũng có những nét đặc thùriêng Duy nhất một cơ quan lập pháp quốc gia khôngthé lan hành tất cả pháp luật phù hợp với điều kiệnđặc trù của tất cả các địa phương của quốc gia

39

Những yếu tố trên đây có tác động sâu sắc tới côngtác xây dựng pháp luật của nhà nước hiện đại Cơ quan

lập pháp của 300 năm trước không hé đối mặt với nhu

câu xây dựng khối lượng pháp luật lớn và phức tạp nhưngày nay Xã hội của thời kỳ đó còn đơn giản, chủ yếu làcác mối quan hệ giữa chủ đất với nông dân và giữa cáo

tiểu thương với nhau Vì vậy nhu cầu quản trị cũng đơn

giản và nhu cầu xây dựng pháp luật không quá lớn

300 năm sau, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động

của cơ quan lập pháp của quốc gia về cơ bản không thayđổi, chúng vẫn là những tập thể hàng trăm đại biểu dongười dan bầu ra trên phạm vi cả nước và hoạt động.theo chế độ hội nghị, biểu quyết theo đa số Mặc dùđược sự hỗ trợ của khoa học, công nghệ hiện đại, các cơquan lập pháp ngày nay hoàn toàn không có nguồn lực

cần thiết để trực tiếp làm ra toàn bộ hệ thống pháp luật

của quốc gia Chúng không có đủ thời gian để các đại

biểu trao đổi chỉ tiết và sau đó biểu quyết về các quy

phạm pháp luật có mức độ phức tạp và tính kỹ thuậtcao Để đáp ứng nhu cầu lập pháp của thực tiễn hiệnđại, cơ quan lập pháp quốc gia phải ủy quyền cho các cơ

quan khác có chế độ làm việc thường xuyên hơn, có hiểu.

biết chuyên sâu và có nguồn lực sẵn sàng hơn để cùng

mình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

1 Chorley: Law-making in Whitehall, 9 Mod L Rev 26, 1946,

tr 26.