Lý luận hành chính nhà nước (giáo trình đại học)

So với quản lý của các tổ chức khác, thì quản lý Trước hết, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ máynhà nước được trao quyền, gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành phá

Chủ biên: PGS TS Nguyễn Hữu Hài

Biên soạn: PGS TS Nguyễn Hữu Hải

TS Đặng Khắc Ánh Thạc sĩ Hoàng Mai Thạc sĩ Chu Xuân Khánh Thạc sĩ Lê Văn Hòa Thạc sĩ Phạm Ngọc Hà

Hà Nội - 2010

LỜI NÓI ĐAU ựp * AÍậ/

Giảo trình Lý luận hành chỉnh nhà nước được sử dụng trong chương

trình đào tạo đại học hành chỉnh tại Học viện Hành chỉnh, tập trung vào những

nội dung chính sau đây:

- Lý luận chung về quản ỉỷ hành chinh nhà nước;

- Các lỷ thuyết và mô hình hành chỉnh nhà nuớc

- Nền hành chỉnh nhà nước;

- Chức năng, hình thức và phương pháp hành chỉnh nhà nước;

- Quyết định quản ỉý hạnh chỉnh nhà nước;

- Kiểm soát đối với nền hành chỉnh nhà nước;

- Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hành chỉnh nhà nước

Quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực mởỉ, còn có quan diêm và

cách tiếp cận chưa thắng nhất, cần được tiếp tục nghiên cứu, thảo luận một cách toàn diện, hệ thống giữa các nhà khoa học và người làm công tác thực tiễn.

Nhóm biên soạn Giáo trình này co gang đề cập đến những vấn đề lý

thuyết cơ bản trên cơ sở tìm hiểu yà tiếp thu những kiến thức của các nhà khoa học đi trưởc và vẫn trân trọng chỉ ra những nội dung mà giới khoa học hành chỉnh đang còn có ý kiến thảo luận.

Mặc dù nhóm biên soạn đã cố gắng xây dựng nội dung giảo trình khoa học và logic, những không thể tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định Chúng tôi rât mong sự đỏng góp của các nhà nghiên cứu, các độc giả và học viên để cỏ

được cơ sở chỉnh lỷ, hoàn thiện nội dung giảo trình này trong lần xuất bản sau

Xin trân trọng cảm ơn!

Tập thê tảc giả

Chương I

I KHÁI NIỆM, BẢN CHÁT VÀ VAI TRÒ CỦA HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 Một số khái niệm cơ bẳn

1.7. Quản lỷ nhà nưởc

Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là quản

lý toàn xã hội Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độchính trị, lịch sừ và đặc điểm văn hoá, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của

mỗi một quốc gia qua các giai đoạn lịch sử Xét về mặt chức năng, quản lý nhà

pháp thực hiện; thứ hai, chức năng hành pháp (hay chấp hành và điều hành) do

hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm; và thứ ba, chức năng tư pháp do các

cơ quan tư pháp thực hiện

Trong hệ thống xã hội, có nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: tồ chửc chính trị, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, các đoàn

thể nhân dân, các hiệp hội.v.v So với quản lý của các tổ chức khác, thì quản lý

Trước hết, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ máy

nhà nước được trao quyền, gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan

tư pháp;

Thứ hai, đối tượng quản lý của Nhà nước là tất cả các cá nhân, tồ chức

sinh sống và hoạt độngtrong phạm vi lãnh thổ quốc gia, công dân làm việc bênngoài lãnhthổ quốc gia

Thứ ba, quản lý nhà nước là quản lý toàndiện trên tất cả các lĩnh vực củađời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao;

Thứ tư, quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng công cụ pháp luật nhà nước, chính sách đê quản lý xã hội

2

Thứ năm, mục tiêu của quản lý nhà nước là phục vụ nhân dân, duy trì sự

ổn định và phát triển của toàn xã hội

Từ những đặc điểm trên, có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản

lý xã hội đặc biệt, mang tỉnh quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chỉnh

sách để điều chỉnh hành vi của cả nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời

sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ

nhân dân, duy trĩ sự ổn định và phát triển của xã hột

1.2 Hành chỉnh

Từ điển Oxford định nghĩa hành chính là: “một hành động thi hành”,

“quản lý các công việc” hoặc “hướng dẫn hoặc giám sát sự thực hiện, sử dụng

hoặc điều khiển” Theo gốc Latinh, ban đầu hành chính bắt nguồn từ minor,

nghĩa là: “phục vụ”, sau này là ministrate, nghĩa là: “điều hành”(l)

những đặc tính sau: thứ nhất, hành chính là phục vụ người khác thông qua việc

chấp hành các quyết định do người đó ban hành và chịu sự kiểm soát cùa họ

Thứ hai, hành chính là điều hành - khai thác, huy động và sử dụng cảc nguồn

lực (cơ sở vật chất, tài nguyên, nhân lực, tài chính ) theo quy định (luật hoặc

điềulệ) nhằm đạtđược mục tiêu của hệ thống (tổ chức hoặc nhànước)

trong quản lỷ một hệ thống theo những quy định định trước nhằm đạt mục tiêu

của hệ thống.

1.3 Hành chỉnh nhà nưởc

Trong quản lý nhà nước, thì hành chính công hay hành chính nhà nước là

hoạt động phục vụ nhân dân và công chức (nhà hành chính) thực hiện các chính

liên quan đến các thủ tục, biến các2 chính sách, quy định pháp luật thành hành

1 (Owen E Hughes, Public Management and Administration, Third Edition, Published by Palgrave Macmilan,

2003, p 6)

2 (Owen E Hughes, Public Management and Administration, Third Edition, Published by Palgrave Macmilan,

động và quản lý công sở Quản lý nhà nước bao gồm hành chính nhà nước,

đồng thời bao gồm việc xác định mục tiêu ban đầu, thiết lập các quy định để đạt

mục tiêu với hiệu quả tối đa, cũng như chịu trách nhiệm chính về các kết quả

Do đó, hành chính nhà nước chỉ là một bộ phận của quản lý nhà nước hay nóicách khác hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn so với quản lý nhà nước ở

một số khía cạnh

- Thứ nhất, hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp

của Nhà nước tức là hoạt độngchấp hành và điềuhành

- Thứ hai, chủ thể của hành chính nhà nước là các cơ quan, cá nhân có

Như vậy, hành chính nhà nước ỉà hoạt động thực thỉ quyển hành pháp

của Nhà nước, đỏ là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thong hành chỉnh nhà nước trong quản ỉý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm

phục vụ nhân dân, duy trĩ sự ổn định và phát triển của xã hội.

2 Bản chất của hành chính nhà nước

Hành chính nhà nước là một lĩnh vực rất rộng, đa dạng và phức tạp Bản thân nó liên quan rất nhiều lĩnh vực khác nhau và ứng dụng các lý thuyết cùa

nhiều khoa học khác nhau Như Rosenbloom (1986) đã chỉ ra: “hành chính nhà

nừớc là sự vận dụng các lý thuyết pháp lý, chính trị, quản lý và các quátrình để

phục vụ toàn xã hội hoặc từng bộ phận cùa xã hội”(2) Như vậy, hành chính nhà

nước vừa mang bản chất chính trị, mang tính pháp lý, vừa là hoạt động quản lý

- Hành chính nhà nước mangtính pháp lý.

chỉ dẫn pháp luật của Nhà nước Đồng thời, chủ thể hành chính nhà nước có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống xã hội (luật

trong hành động “hay hiện thực hóa luật), nên hoạt động của nómangtínhpháp

lý Mặt khác, hành chính nhà nước thực hiện chức năng lập quy - tức là banhành các văn bản quyphạm pháp luật dưới luật để cụthể và hướng dẫn thi hànhluật

- Hành chính nhà nước là hoạt động quản lý

nước nhưng nỏ là một bộ phận của quản lý nhà nước, mang bản chất của quản lý

năng thi hành pháp luật, chính sách; đồng thời nó phối hợp hoạt động hợp tác

của các cánhân, tồ chức trong xã hội nhằm đạt những mục tiêu chung nhất định Ngoài ra, hành chính nhà nước vừa là một khoa học vừa là một nghệ thuật, và mang tính trật tự thứ bậc củaquản lý nói chung

- Hành chính nhà nước là mộtnghề

Nghề hành chính là nghề tổng hợp, đòi hỏi một đội ngũ cán bộ, côngchức

phải cố trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ nhất định - tức họ ià những nhà hành

chính chuyên nghiệp Hành chính là nghề lao động trí óc và là nghề hiện thực hóa các ý tưởng của các nhà chính trị Hầu hết các nước trên thế giới đều coi

hành chính là một nghề cao quý trong xã hội

3 Vai trò của hành chính nhà nước

Cũng như quản lý nhà nước, hành chính nhà nước có vai trò quan trọng

đối với sự tồn tại và phát triển của một quốc gia, của một Nhà nước Vai ưò

quantrọng đó được thểhiệntrên các mặt sau:

- Thứ nhất, hành chính nhà nước hiện thực hóa các mục tiêu, ý tưởng của các nhà chính trị - những người đại diện của nhân dân Vai trò này xuất phát từ

chức nãng chấp hành của hành chính nhà nước Chủ thể hành chínhnhà nước có

mục tiêu chính trị của quốc gia, phục vụ lợi ích củađất nước, của nhândân

- Thứ hai, hành chính nhà nước điều hành các hoạt động kinh tế - xã hộinhằm đạt mục tiêu tới mứctối đavà với hiệu quà cao nhất Vai trò này xuất phát

từ chức nãng cụ thể của điều hành hành chính nhà nước là: định hưởng (thông

văn bản lập quy); hướng dẫn và tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, chính sách ;

kiểm tra, thanh tra và xử lý những vi phạm pháp luật

- Thứ ba, hành chính nhà nước duy trì và thúc đẩy xã hội phát triển theo

định hướng Đe thực hiện tốt hai vai trò trên, hành chính luôn có trách nhiệm

duy trì và tạo lậpnhững điều kiện thuận lợi cho sựphát triển của cácyếu tố cấu

thànhxã hội như: duy trì và phát triển các nguồn tài nguyên, kiến tạo các nguồn

lực vật chất, sừ dụng cỏ hiệu quả các nguồn lực tài chính, phát triển nguồn lực

con người, khắc phục những thất bại của thị trường hoặc hậu quả do những sai

sótcủa hành chính nhà nước gây ra

- Thứ tư, hành chính nhà nước đảm bảo cung cấp dịch vụ công cho xã hội.Cùng với sự phát triển của xã hội và quá trinh dân chủ hoá đời sống xã hội, thì vai trò này ngày càngquan trọng và mờ rộng Vì suy cho cùng, hành chính nhà nước được thiết lập nhằm để phục vụ lợi ích của nhân dân với tư cách là chủ thể

của xã hội, là chủ thể của quyền lực nhà nước

II ĐẶC ĐIẺM CỦA HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 Tính lệ thuộc vào chính trị

Nen hành chính nhà nướ^là một bộ phận câu thành hệ thông chỉnh trị, là

công cụ đê thực hiện ý chí của giai câp thông trị trong xã hội có giai câp đôi kháng và thực hiện ý chí của nhân dân trong xã hội dân chủ dưới sự lãnh đạo

của đàng cầm quyền Vì vậy, hành chính nhà nước mang bản chất chính trị, là

hoạt động thực thi nhiệm vụ chính trị, phải phục tùng và phục vụ chính trị ở

6

Việt Nam, hành chính nhà nước phải chấp hành các quyết định của các cơ quan

quyền lực nhà nước, dưới sự lãnh đạo của ĐảngCộng sản Việt Nam

Tuy nhiên, hành chính nhà nước cũng có tínhđộc lập tương đối nhất định,

thể hiện ở tính chuyên môn, kỹ thuật; cán bộ, công chức hành chính nhà nướcvậndụng hệ thốngtri thức khoa học vào việc thực hiện chức năng,nhiệm vụ của mình như: quản trị học, khoa học quản trị nhân sự, kinh tế học, luật học, chínhtrị học, tâm lý học, xãhội học

Trong một xã hội dân chủ, để bảo vệ quyền tự do, dân chủ cùa người dân,

cần phải xây dựng một nhà nước pháp quyền hay còn gọi là một nền pháp trị.Trong nhà nước pháp quyền thì hệ thống pháp luật là tối cao, mọi chủthể xã hộiđều phải hoạt động trên cơsở pháp luật và tuân thủ pháp luật Với tư cách là chù

thể quản lý xã hội, hành chính nhà nước càng phải hoạt động trên cơ sờ phápluật và có trách nhiệm thi hành pháp luật

Tính pháp quyền đòi hỏi các chủ thể hành chính nhà nước sử dụng đúng

đắn quyền lực, thực hiện đúng chức năng và quyền hạn được trao khi thi hànhcông vụ Đồng thời, luôn chú trọng đến việc nâng cao uy tín chínhtrị, về phấm

chất đạo đức, năng lực trí tuệ Phải kết hợp chặt chẽ yếu tố thẩm quyền và uy

dân

3 Tính lỉên tục, ổn định tương đối và thích ứng

Nen hành chính nhà nước có nghĩa vụ phục vụ dân, lấy phục vụ công vụ

và nhân dân là côngviệc hàng ngày, thườngxuyên cho nên hành chính nhà nước

hội; và phải ổn định tương đối trong tồ chức và hoạt động để bảo đảm hoạt động

không bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống chính trị - xã hội nào Đồng thời,cũngcần được thay đổi để thích ứng với sự thay đổi của môi trường, của xã hội

4 Tính chuyên nghiệp

Hành chính nhà nước có tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao Hành

môn sâu, mà phải có kiến thức rộng ưên nhiều lĩnh vực, phải có kiến thức và các

đất nước và phục vụ nhân dân

5 Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ

Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ, được thiết

kế theo hình tháp, gồm nhiều cơ quan hành chính được cấu trúc theo hệ thống

dọc từ trung ương đến cơ sở Đồng thời, đây là một hệ thống có tính trật tự, kỷluật cao, thông suốt từ trên xuống dưới, cấp dươi phục tùng, nhận chỉ thị và chịu

sựkiểm soát thường xuyêncủa cấp trên trực tiếp

6 Tính không vụ lợi

Hành chính nhà nước không có mục đích tư thân, nó tồn tại là vì xã hội,

nó có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công và lợi ích nhân dân Do đó, không đòi hỏi

người được phục vụ phải thù lao, không theo đuổi lợi nhuận

7 Tính nhân đạo

Xuất phát từ bản chất nhà nước dân chủ xã hội chủ nghĩa, tất cả các hoạt

động hành chính nhà nước đều hướng tớimục tiêu phục vụ con người, tôn ưọng

quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và lấy đó làm xuấtphát điểm cho việc

xây dựng hệ thống thể chế, cơ chế, chính sách và thủ tục hành chính, cũng như

trong thực hiện các hành vi hành chính

IV NGUYÊN TẤC TỎ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

1 Khái niệm và yêu cầu đối với nguyên tắc hành chính nhà nước

Ỉ.L Khải nỉệm nguyên tắc hành chỉnh nhà nước

"Nguyên tắc được hiểu là những chuẩn mực mà cá nhân, tổ chức phải dựa

vào đó trong suốt quá trinh hoạt động hay nói cách khác nó là tiêu chuẩn đính

8

hướng hành vi của con người, tổ chức Để đạt được mục tiêu của mình, Nhà

nước cần phải đặt ra những nguyên tắc định hướng cho tồ chức và hoạt động

quản lý nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng Xét về bản chất, các nguyên tắc hành chính nhà nước phản ánh các quy luật của quản lýnhànước

và hành chính nhànước, và phù hợpvới sự phát triển của xã hội

Nguyên tắc hành chính nhà nước là các quy tắc, những tưtưởng chi đạo,những tiêu chuẩn hành vi đòi hỏi các chù thể hành chính nhà nước phải tuânthủ

trongtổ chức và hoạt động hành chính nhà nước

1.2 Yêu cầu đối vởi nguyên tắc hành chính nhà nưởc

Khi xây dựng các nguyên tắc hành chính nhà nước cần đảm bảo các yêucầu sau:

- Nguyên tắc hành chính nhà nước phải phản ánh được các yêu cầu của

các quy luật vận độngkhách quan của xã hội;

- Các nguyên tắc hành chính nhà nước phải phù hợp với mục tiêu của

2 Nội dung các nguyền tắc hành chính nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa

2.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo đổi vởi hành chỉnh nhà nưởc

Hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa Việt Nam là hệ thống chính trị nhất

nguyên, trong đó chi tồn tại một đàng là Đảng cộng sản Việt Nam -lực lượng

quyền, giữ vai trò lãnh đạo toàn dân, toàn diện bao gồm chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao

Sự lãnh đạo của Đảngđối với hành chính nhà nước được thêhiện trên các

- Đảng đề ra đường lối, chủ trương định hướng cho quá trình tổ chức và hoạt động của hành chính nhà nước;

- Đảngphát hiện, đào tạo, bồi dưỡng những người có phẩmchất, năng lực

đường bầu cử dân chủ;

- Đảng kiểm tra hoạtđộng của các cơ quannhà nước trong việc thực hiện

đường lối, chủ trươngcủa Đàng;

- Các cán bộ, đảng viên và cáctổ chức Đảng gương mẫu trong việc thực

hiện đường lối, chủ trương của Đảng

Nguyên tắc này một mặt đòi hỏi ưong tổ chức và hoạt động quàn lý nhặ

lãnh đạo của Đảng Để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng, hành chính nhà nước có

trách nhiệm đưa đường lối, chủ trương của Đảng vào thực tiễn đời sống xã hội

vàđảmbảo sự kiểm tra của tổ chứcĐảngđối với hành chính nhà nước

2.2 Nguyên tắc nhân dân làm chủ trong quản lỷ hành chỉnh nhà nưởc

dân, vì dân, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân Nhà nước là công cụ thực hiện

quyền làm chủ của nhân dân Vi vậy, trong hoạt động hành chính nhà nướcphải

đảm bảo sự tham giavà giám sát của nhân dân đối với hoạt độnghành chính nhà

nước Nguyên tắc này đòi hỏi: Thứ nhất, tăng cường và mở rộng sự tham gia

trực tiếp của công dân vào vỉệc giải quyết các công việc củaNhà nước Thứ hai, nâng cao chất lượng của hình thức dân chủ đại diện, để các cơ quan này thực sự

đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân Thứ ba, hành chính nhà nước

có trách nhiệm tạo ra cơ sở pháp lý và các điều kiện tài chính, vậtchất.v.v chocác tổ chức xã hội hoạt động; định ra những hình thức và biện pháp để thu hút

sựtham giacủa các tổ chức xã hội, nhân dân tham gia vào hoạt động hành chính

nhà nước

2.3 Nguyên tắc tập trung dân chủ

10

Đây là nguyêntắc cơ bản và áp dụng cho tất cả các cơ quan nhà nước và

tổ chức củanhà nướctrong đó có cơ quan hành chính nhà nước Nguyên tắc này

xuất phát từ hai yêu cầu khách quan của quản lý, đó là: đảm bảotínhthốngnhất

cùa hệ thống lớn (quốc gia, ngành, địa phương, cơ quan, đơn vị, bộ phận) và đảm bảo sựphùhợpvới đặc thù của hệ thống con lệ thuộc (từng ngành, tùng địaphương, từng cơ quan, đơn vị, bộphận, cá nhân) Nguyên tắc này tạo khả năng

kết hợp quản lý xã hội một cách khoa học với việc phân cấp quản lý cụ thể, hợp

lý từng cấp,từng khâu, từng bộ phận

Tập trung trong hành chính nhà nước được thể hiện trêncác nội dung: (1)

tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước theo hệ

thống thứ bậc; (2) thống nhất chủ trương, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển; (3) thống nhất các quy chế quản lý; (4) thực hiện chế độ một thủ trưởng hoặc trách nhiệmcá nhân người đứng đầu ở tất cả các cấp, đơn vị

Dân chủ ưong hành chính nhà nước là sự phát huy trí tuệ của cácxấp, các ngành, cơ quan, đơn vị và các cá nhân tồ chức và hoạt động hành chính Tính

dânchủ được thể hiện cụ thể ở:(1) cấp dưới đượctham gia thảo luận, góp ýkiến

về những vấn đề trong quản lý; (2)cấpdưới được chủ động, linh hoạt trong việcthực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm trước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ của mình

Hai nội dung tập trung và dân chủ liên quan hữu cơ với nhau, tác động bồtrợ cho nhau Tập trung ưên cơ sở dân chủ và dân chủ trong khuôn khồ tập

trung Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ ở bất kỳ cấp nào cùng đòi hỏi sự

kết hợp hài hoà hai nội dung đó để tạo ra sự nhất trí giữa lãnh đạo và bị lãnhđạo, giữangười chỉhuy và người thừahành

2.4 Nguyên tắc kết hợp giữa quản lý ngành với quản lỷ lãnh thề

Trong xã hội xuất hiện hai xu hướng khách quan có quan hệ mật thiết vớinhau và thúc đẩy sản xuất xã hội phát triển, đó là: chuyên môn hoá theo ngành

và phân bố sản xuất theo địa phương, vùng lãnh thổ Vì vậy, trong quản lý nhà

nước cần phải kết hợp giữa quản lý ngành với quản lý theo lãnh thổ (địaphương

và vùng lãnh thổ)

kinh tế-kỹthuật đặc thù của ngành

Nội dung của quản lý theo ngành bao gồm:

lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển;

- Tạo môi trường pháp lý phù hợp cho sự phát triển của ngành thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy tắc quản lý, các quy định

chuyên môn kỹ thuật;

- Khuyến khích, hỗ trợ vàđiều tiếtsự pháp triển của ngành thông quaviệcban hành chính sách, tài trợ, hạnngạch, nghiên cứu và đào tạo

- Ngăn ngừa, phát hiện và khắc phục những tiêu cực phát sinh trong phạm

vi ngành thông quahoạt độngthanh tra, kiểm tra

Hành chính nhà nước địa phương và vùng lãnh thổ làhành chính tổng hợp

và toàn diện về các mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội của một khu vực dân

cư trênđịa bàn lãnh thổ đó, có nhiều cơ quan, đơnvị, tổ chức hoạtđộng

Tại các địa phương có các cơ quan chuyên môn cấp địa phương, cậc cơ

quannày vừa trực tiếp chịu sự quản lý trực tiếpvề tỗ chức, nhân sự và hoạt động

dọc Các cơ quan này thực hiện chức năng tham mưu cho chính quyền địa

phương về quản lý ngành, đồng thời đảm bảo đạt được các chi tiêu kinh tế - kỹ

thuật của ngành Các chính quyền địaphương có trách nhiệm bảo đảm cho các doanh nghiệp đóng trên địa bàn địa phương mình hoạt động thuận lợi như:

nguồn nhân lực, tài nguyên, điều kiện vật chất, kỹ thuật

12

2.5 Nguyên tắc phân định giữa quản ỉỷ nhà nưởc về kinh tế và quản tỷ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước

Khi chuyển sang nền kinhtế thị trường, các doanh nghiệp nhà nước đượctrao quyền tự chủ kinh doanh theo cơ chế thị trường, định hướng xã hội chù nghĩa, có sự quàn lý của Nhà nước Nên vai trò chủ yếu của Nhà nước là định

hướng, dẫn dắt, hỗ trợ và điều chỉnh hoạtđộng củacác doanh nghiệp, không can

thiệp sâu vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước như trước đây

Vì vậy, cần phải phân định và kếthợp tốt chức năng quàn lý nhà nướcc về kinh

tế với chức năng quản lý kinh doanhcủa doanh nghiệp nhà nước

Nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước không can thiệp vào nghiệp vụ kinh doanh, phải tôn trọng tính độc lập và tự chủ của các đơn vịkinh doanh Còn các đơn vị kinh doanh trong việc thực hiện nền kinh tế hàng

hoá nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường có sự quản iý của Nhà

nước, chấp nhận cạnh tranh, mờ cừa phải tuân theo pháp luật và chịu sự điềuchỉnhbằng pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước

Tuy cần phân biệt giữa quản lý nhà nước về kinh tế vàquản lý kinh doanhsong cũng cần thấy hai mặt đó không tách rời nhau một cách máy móc, mà kếthợp với nhau, thống nhấtvới nhau trong hệ thống kinh tế và cơ chế quảnlý kinh

tế của blhà nước xã hội chủ nghĩa

2.6 Nguyên tắc pháp chếxãhộỉ chủ nghĩa

dựatrên cơ sở pháp luật của Nhà nước Nguyên tắc này không cho phép các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý nhà nước một cách chủ quan, tuỳ tiện mà phải

dựa vào pháp luật, làm đúng pháp luật, nghiêm chỉnh chấp hành nguyên tắc

- Các hành vi hành chính phải được tiến hành đúng trình tự, thủ tục mà

pháp luậtquy định;

2.7 Nguyên tắc công khai, minh bạch

Công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc nội dung nhất định Tất cả những thông tin của hành chínhnhà nước phải được công khai cho người dân trừ trường hợp có quy định cụ thể

với lý do hợp lý và trên cơ sởnhững tỉêuchí rõ ràng

Minh bạch trong hành chính là những thông tin phù hợp được cung cấp kịp thời cho nhân dân dưới hình thức dễ sử dụng, và đồng thời các quyếtđịnh và

các quy định của hành chính nhà nước phải rõ ràng và được phổ biến đầy đủ.Tính minh bạch là điều kiện tiên quyết để hành chính nhà nước có trách nhiệm

thực sự trước nhân dân và giúp nâng cao khả năng dự báo của người dân Nếukhông minh bạch sẽ dẫn đến sự tùy tiện hoặc sai lầm trong việc thực thi quyền

hạn, có những giao dịch không trung thực, những dự án đầu tư sai lầm, dẫnđếnquan liêu, tham nhũng Sự minh bạch sẽ giúp xây dựng một nền hành chính cời

mở, có ưách nhiệm, ngăn chặn được thamnhũng trong hành chính nhà nước

Nguyên tắc này đòi hỏi, các cơ quan nhà nước, các tổ chức và đơnvị khi

xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật phải được tiến hành công khai, minh bạch, đảm bảo công bằng, dân chù theo quy địhh của pháp luật

14

triểncác tư duy về lĩnh vực này, từ đó có thể vận dụng các lýthuyết vào những

điều kiện cụ thể

Cóthể tiếp cận các lý thuyết hành chính nhà nước theo bốnnhóm chính:

- Nhóm lý thuyết nghiên cứu về các chức năng của hành chính nhà nước

1 Các /lý thuyết nghiên cứu hành chính nhà nước trên gỏc độ thực thi

quyền lực nhà nước

bắt đầu từ việc nghiên cứu quyền lực nhà nước và sự phân chia việc thực hiệncác quyền lực nhà nước ở các quốc gia khác nhau Các nhà nghiên cứu căn cứ

vào những quyền hợp pháp đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật của quốc

gia (hiến pháp, luật) để nghiên cứu tại sao nhà nước lại quy định như vậy vàcác

cơ quan nhà nước được trao nhiệm vụthực thi quyền lực nhà nước phải làmgì

Từ đó, họ rút ra các kết luận sau:

- Sự phân chia thực thi quyền lực nhà nước tồn tại ở mọi quốc gia, dù quốc gia đó theo mô hình phân quyền hay tập quyền.

- Quyền hành pháp được trao cho các bộ phận khác nhau của hệ thống

- Mối quan hệ giữa các cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước ở các nước

là khác nhau do các yếu tố vãn hoá, kinh tế, trình độ phát triển kinhtế " xã hội

của mỗi quốc gia quyết định

- Các nhà nghiên cứu hành chính công căn cứ vào những quyền hợp pháp

đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật của quốc gia để nghiên cứu tại sao Nhà nước lại quy định như vậy và các cơ quan nhà nước được trao nhiệm vụ

thực thi quyền lực nhà nước phải làm gì?

Mặc dù, đây là cách tiếp cận tương đối khoa học, nhưng vẫn bị chi trích

do một số lý do cơbản sau:

Thứ nhất) theo cách tiếp cận này, các nhà nghiên cứu coi quản lý hành

chính là một lĩnh vựchẹp và bị động, hoặc chỉ như một công cụ bổtrợ bên trong

Thứ ba, cách tiếp cận này đã bỏ qua những khía cạnh lý thuyết về hành

chính và chưa chú ý tới công dân - những người bi tác động trực tiếp bởi cầc hoạt động hành chính Đồng thời, nhữngtác phẩm nghiêncứu theo cáchtiếp cận này chưa phân biệtrõ ràng hành chính và chính trị

2 Các lý thuyết nghiên cứu về hành chính nhà nước trong mối quan hệ vởỉ chính trị

Mối quan hệ giữa hành chính nhà nước và chính trị được nhiều nhà

nghiên cứu quan tâm Bản chất của nhà nước cũng như bản chất của hoạt động

lập pháp là tính chính trị Tiếp cận hành chính nhà nước dưới giác độ chính trị

16

giải trình thông qua nhữngđại biểu đối với nhân dân Có hai cách tiếp cận khác nhau được các nhà nghiên cứuquan tâm là:

- Hành chính độc lập vớichính trị (Sự phân đôi hành chính - chính trị)

- Hành chínhvàchính trị không phân đôi

2.1, Hành chỉnh độc lập với chỉnh trị

Những nhà nghiên cứutheo hướng này tìm kiếm cho hành chính nhà nướcmộtvị tríđộc lập, bên cạnhchính trị Để nhấn mạnh sự khác biệt của hànhchính nhà nước với các hoạt động chính trị, nhữngngười theo tư tườngnày đã đưa ra

một lập luận đơn giản nhưng có sức thuyết phục cao, đó là trong quản lý nhà nước không thể theo ý chí của các đảng phải chính trị mà phải theo cách riêngmang tínhkỹ thuật cùa hành chính

a Quan niệm của Thomas Woodrow Wilson (1856- 1924)

Trong khi Alexander Hamilton (1757-1804), Thomas Jefferson

(1743-1826), Andrew Jackson (1767-1845) và một số học giả khác thuộc thế kỷ đầu tiên của nền cộng hoàcủa Hoa Kỳ đã đề cập đến vấn đề điều hành các công việc

cùa Nhà nước song đến năm 1887 mới có được lời tuyên bố chính thức rằng hành chính công nên là một lĩnh vực độc lập và mang tính nghề nghiệp Điều

Thomas Woodrow Wilson

Thomas Woodrow Wilson là nhà khoa học chính trị, từng là chủ tịch của

đại học Princeton Mỹ và sau này là tổng thống thứ 28 cùa Hợp chùng quốcHoa

dấu ấn khởi xướng một ngành khoa học mới- khoa học hành chính công, tách

biệt khỏi khoa học chính trị

Theo ông, “thực hiện Hiến pháp khó hơn là xây dựng hiến pháp”, điều

này cũng có nghĩa là thực thi pháp luật khó hơn việc ban hành pháp luật Đồng

thời, Woodrow Wilson cũng nhấn mạnh vai trò quàn lý của Chính phủ và việc

sử dụng lực lượng tri thức đểthực hiện quản lý có hiệu quảmộtquốcgia

Wilson cho rằng hoạt động hành chính nhà nước chỉ có hiệu lực và hiệu

quả khi nền hành chính hoạt động một cách độc lập Nền hành chính chỉ hoạt động độc lập nếu nhưcác nhà hành chính được tự do tậptrung vào việc thực thi chính sách do các nhà lập pháp ban hành ra Ông cho rằng việc bồ nhiệm viên chức công nên dựa trên thành tích và công trạng hơn là sự trung thành với các

đảng phái, điềunàycho thấy hành chínhphải trung lập với chính trị

Theo ông, để có được sự độc lậpgiữa hành chính với chínhtrịthì:

- Hành chínhphảitựmình ly khai rakhòi chính trị;

- Hành chính công phải được tổ chức theo mô hình riêng và có phươngpháp hoạt động riêng không phụ thuộc và chính trị Đội ngũ nhân sự trong

trạng

- Giá trị dẫn dắt nền hành chính cônglà hiệu quả hoạt động, ồng chorằngcần tính toán hiệu quả kinh tế của hoạt động hành chính công Nếu hoạt độngkhông có hiệu quả,hành chínhNhànước sẽ không tồn tạilâu dài

được nhiều học giả khác ủnghộ nhưFrankJ.Goodnow và Leonard D White

ò Quan niệm của Frank Jonhson Goodnow (ỉ859-ỉ 939)

F.J Goodnow là một trong những người sáng lập và là Chủ tịch đầu tiên

của Hiệp hội khoa học chính trị HoaKỳ Ông là tác giả của cuốn sách “Chính trị

và hành chính” xuất bảnnăm 19003, trong đó trình bày một cáchkỹ lưỡng về sựphân đôi hành chính - chính trị

1 Frank J Goodnow, Polictics and Administration, New York, 1900,

18

thực thi chính sách (chứcnăng hành chính) Hai chức năng này được hình thànhbời sự phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau thực thi các loại quyền lực đó Ngành lập pháp được sự hỗ trợ bởi khả năng thực hiện của ngành tư pháp, thể hiện các ý chí của nhà nước và lập ra các chính sách; ngành

hành pháp thực thi các chính sách này mộtcách“vôtư” và “phi chínhtrị”

Theo cáchtư duy độc lập với chính trị, khoa học hành chính cần quan tâm

đến trách nhiệm của công chức nhà nước đối với công dân, trang bị kiến thức chuyên môn, đào tạo các chuyên gia và chuẩn bị các nhà chuyên môn cho các vịtrí trong Chính phủ và công tác nghiên cứu Những nội dung đó làm cho hành

chính công không thể là một bộ phận của khoa học chính trị mà phải tách ra

thành một lĩnhvực riêng - khoa học hành chính

c, Quan niệm của Leonard D White (1891 -1958)

L.D White là nhànghiên cứu lỗi lạc về hànhchínhtrong lịchsử nước Mỹ

Ông là một nhà sáng lập quan trọng của khoa học hành chính, đã từng làmviệc

tại ộậi học Chicago sau khi miễn nhiệm trong Chính phủ của Tổng thống F.D

nghiên cứu hành chính công trong bối cảnh xã hội và chính trị riêng dưới từngthời tổng thống Mỹ

ộng đã xuất bản nhiều cuốn sách và bài báo về hành chính song tiêu biểu

nhất là cuốn “Nhập môn hành chính” xuất bản năm 1926 Có thể nói đây là cuốn

sách đầu tiên chuyên sâu về lĩnh vực hành chính Trong tác phẩm này, White đã đưa ra một số nguyên tắc quan trọng như: Chính trị không được xâm phạm vào

học quản lý; Hành chínhcông có thể trởthành một khoa học độc lập và sứmệnhcùa hành chính làkinh tế và hiệu quả

Theo L White, hành chính công là một quá trình thống nhất Bất kỳ ởnơi nào có nó đều có sự thống nhất về nội dung thông qua các đặc tính hành chính

Vì vậy, nên nghiên cứu hành chính công trên nền tảng quản lý thay vì nền tảngpháp luật Ông cho rằng, hành chính khácvới chính trị ở một số điểm sau:

- Hành chính công là một quá trình đơn nhất, tất cả các hoạt động đều đồng nhất về mặt nội dung thông qua nhữngđặc tính quan trọng của nó Vì vậy,

- Trước hết hành chính là nghệ thuật song cũng có một xu hướng là chuyển nó thành một ngành khoa học Các nhà hành chính hiện nay có rất nhiều trang thiết bị và hệ thống kiến thức để hỗ trợ họ trong công vỉệc Khoa học giúp

đưa các phương thức hành chính vào thực tiễn công tác hàng ngày và loại bỏdần lối làmviệc chỉ theo kinh nghiệm chủ nghĩa

- Hành chính đã, đang và sẽ trởthành trọng tâm của vấn đề quản lý hiệnđại của Chínhphủ Vì thế, nên bắt đầu nghiên cửu về hành chính trên cơ sở của

nó so với các đặc điểm mang tính tác nghiệp Pháp luật, nhất là hệ thống luật

hành chính, có ảnh hưởng nhiều nhất và qui định những giới hạn đối với nền

hành chính

Các lý thuyết này đã tạo nên sự phân biệt mạnh mẽ giữachỉnh trị và hành chỉnh. Sự phân biệt này cũng đã được thể hiện trongchương trình đàotạo tại các

trường tồng hợp ở Mỹ: trọng khi các nhà hành chính học giảng dạy về lý thuyết

tổ chức, lập ngân sách, và những vấn đề về nhân sự thì các nhà chính trị lạigiảng dạy về chính phủ, về các tiến trình lập pháp, hành vi tư pháp, các chính

sằch của nhà nước và chính quyền địa phương

Nhóm lýthuyết này đồng thời cũng hướng đến sựtáchhành chính công rakhỏi lĩnh vực quản trị doanh nghiệp - một lĩnh vực đi sâu vào bản chất của các

tổ chức Sự phân biệt giữa lý thuyết và thực tế trong hành chính công cũng đã đưa đến những đóng góp không nhỏ của hành chính công trong việc tìm ra các

"nguyên tắc" của hành chính

2.2 Hành chỉnh và chỉnh trị không phân đôi

20

Trong khi có những người tiếp cận hành chính và chính trị độc lập như là

hai ngành khoa học thi một số nhà nghiên cứu khác lại cho rằng sự độc lập của

này không thừa nhận sự tách biệt hành chính với chính trị Họ cho răng hành

chính và chính trị cỏ cùng nguồn gốc, hành chính phụ thuộc vào chính trị; hay chính trị là nguồn gốc của hành chính Họ không thừa nhậnhành chính là một

lĩnhvực khoa học độc lập với khoa học chính trị

Một số đại diện bác bỏ sự phân tách giữa hành chính và chính trị là Davis

Schick

a Fritz Morstein Marx

Cuốn sách “Các yếu tố của hành chính công” do Fritz MorsteinMarx chủ

biên ra đời năm 1947 là mộttrong những tác phẩm đặt dấu hỏi đối với sự phân

đôi giữa chính trị và hành chính Tất cả 14 bài viết trong cuốn sách do các nhà

quản lý thực tiễn viết đã chỉ ra rằng cái gọi là “hành chính độc lập” trên thựctếlại mang nặngtính chính trị Các tác giả đã đặt ra mộtsố câu hỏi nghiên cứu thể hiện sự hoài nghi về tính độc lập của hành chính công với chính trị, cụ thể nhưsau:

- Liệu một quyết định mangtính kỹ thuật về ngân sáchvà nhân sự có thật

sự khách quan và phi chính trị không, hay nó mang nặng tính chủ quan và chính

Trong cuốn “Chấn thương của chính trị: Hănh chính công những năm thập niín 60”, Allen Schick khẳng định rằng “hănh chính” vă “chính trị” lă hai

phạm trù hoăn toăn không thể tâch rời nhau được Ông khẳng định hănh chínhcông luôn sử dụng quyền lực vă phục vụ quyền lực vă sự phục vụ quyền lực lă

để giúp giai cấp thống tộ đảm bảo sự cai trị có hiệu quả Theo ông, tất cả mọi ngườiđều có lợi từ sự cai trị tốt của Chính phủ

Ông cho rằng sự phđn đôi thực ra lại đưa ra một khuôn khổ để đưa chúng lại gần nhau vă chính sựphđn đôi giữa hănh chính vă chính trị đê tạo nín uythế

cho hănh chính đối với chính trị: hiệu quả thắng sự đại diện, sự hợp lý thắng quyền lợi câ nhđn Cuối cùng, sự phđn đôi đê bị phản đối không phải vì nổtâch

chuẩnmực đa nguyíncủacâc khoa học sau chiếntranh4

4 Xem Alien Schick, "The Trauma of Politics: Public administration in the sixties" in Mosher, American Public Administration, tr.152.

c Paul Appleby (189Ỉ-Ỉ963)

Paul Appleby lă nhă hănh chính xuất chúng trong thời kỳ chính sâch kinh

tế xê hội mới vă từng lă Hiệu trưởng của trường Maxwell tại Đại học Syracuse,

Mỹ Ông đê khẳng định việc thừa nhận câc hoạt động chính phù mang tính phi chính trị lă hoăn toăn trâi với kinh nghiệm văthực tiễn của nước Mỹ

Trong cuốn “ Nền dđn chủ vĩ đại ” xuất bản năm 1945, ông đê so sânh hoạt

động cùa chính phủ với doanh nghiệp vẵng đê lăm đảo lộn hoăn toăn sự phđnđịnh ranh giới âp đặt giữa hănh chính vă chính trị Ông tuyín bố sẽ lă họang

tưởng nếu cho rằng hănh chính lă riíng rẽ vă có thể không biết lý do tại sao.bị

tâch khỏi chính trị Tâc phẩm “ Nen dđn chủ vĩ đại ” của Appleby được coi như

lời “câo phó” cho sựphđn tâch hănh chính - chính trị khi ôngđưa ra một tiền đề hết sức cô đọng vă khâi quât lă “chính phủ lă khâc biệt vì chính phủ lă chínhtrị”

Nhiều nhă cải câch tiến bộ thời kỳ chính sâch kinh tế - xê hội mới 1950) ở Mỹ cũng cho rằng sự dính líu, can thiệp của chính trị văo hănh chính lă

(1930-22

tốt VÌ Sự canthiệp này sẽ giúp thực hiện vai trò kiềm chế, điều tiết và hạn chế sự

3 Các lý thuyết nghiên cứu các nguyên tắc hoạt động của hành chính nhà

nước

Một số tác giả tiêu biểu nghiên cứu theo xu hướng này là Marry Parker

trong doanh nghiệp” của Henry Fayol (1915) và các nguyên tắc của tổ chức của

cho bộ máy thư lại

Tất cả các tác phẩm trên đều đưa ra một số nguyên tắc hành chính nhất

định Vì thế, các nhà lý thuyết tổ chức đã gắn cho trường phái này cái tên “quản

lý hành chính”

3.1 Các nguyên tắc quản lỷ hành chỉnh của Henry Fayol (1841 -1925)

người đặt nền móng cho lý thuyết tổ chức cổ điển Ông tốt nghiệp kỹ sư mỏ và

trài qua nhiều vị trí quản lý cao'cấp trong ngành khai thác mỏ Năm 1918, ông từ

giã ngành khai thác mỏ để tập trung nghiên cứu về quản lý hành chính tại Trung

cha đẻ của một trong những lý thuyết quản lý hiện đại nhất - thuyết quản lý

hành chính

Lần đầu tiên, khi nghiên cứu các chức năng quản lý cấp cao trong các tổ

sử dụng rộng rãi với cái tên mà chính ông đặt cho chúng - những nguyên tắcquản lý hành chính:

Phân công lao động rành mạch

Quyền uy của người chỉ huy

Tính kỷ luậtQuyền hạnđi đôi với trách nhiệm

Thống nhất lãnh đạoChỉ huy thống nhất và liên tụcLợi ích cá nhân phụ thuộc và phục tùng lợi ích chung

Hệ thống thứ bậc rõ ràng

Tập trung kết quả kiểm traCông bằng

Nhân sự ồn địnhThù lao thích đáng cho nhân viên

thời gian còn lại để truyền bá thuyết quản lý theo khoahọc Taylor được lịch sử thừa nhận là “cha đẻ của thuyết quản lý theo khoa học” Ông vừa là nhà khoa học lý thuyết đồng thời là nhà quản lýthực tiễn

triển các nguyên tắc để tối đa hoá hiệu quả của quản lý Theo Taylor, những nguyên tắc quản lý khoahọc giúp chocác tổ chức tăng cườnghiệuquả bao gồm:

động);

- Lập kế hoạchvà phân công công việc;

24

- Thiết lập các phương pháp và thời gian chuẩn mực cho mỗi nhiệm vụ;

- Sử dụng hệ thống lương bổng để thúc đẩy, khuyến khích người lao

động

3,3 , Nguyền tắc bộ mảy thư lạỉ của Max Weber (1864 -1920)

nhìn nhận là một trong 4 người sáng lập ngành xã hội học và quản trị côngđương đại Ông nghiên cứu nhiều lĩnh vực khác nhau, tiêu biểu là xã hội học,chínhtrị học, kinhtế học, lịch sử vàtôn giáo

1922, ông đã đưa ra các nguyên tắc để thiết lậpbộ máy thư lại hay còn gọi là bộ

máy quan liêu Max Weber đã khẳng định vai trò quan trọng trong xã hội của các tổ chức thư lại quan liêu với chức năng quản lý xã hội Theo ông, một tổ chức muốn quản lý có hiệu quả, cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

- Thiết ỉập hệ thắng thứ bậc rõ ràng, cơ cấu hành chính của bộ máy thư lại là theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan cao

đảm bảo tính chuẩn xác, quy phạm trong hoạt động của tổ chức, ngăm ngừa sự

tuỳ tiện trong giải quyếtcông việc

- Tỉnh khách quan (vô nhân xưng): Các viên chức nhà nước thực hiện các

thức, theo một trình tự thủ tục khách quan, không bị chi phối bởi các mối quan

hệ cá nhân

- Tính trung lập với chỉnh trị là biểu hiện đặc trưng của người viên chức

nghiệp trên cơ sởnăng lực, chuyên môn củahọ, không xem xét tới các mặtkhác như như địa vị xã hội, lòng trung thành hay sự ủng hộ của họ đối với các đầng phái chính trị.

4 Nhóm lý thuyết nghiên cứu các chức năng hành chính nhà nước

chung ỵà chức năng của hành chính nhà nướcnói riêng, tiêu biểu bao gồm: F.W

F w Taylor đã xem xét hoạt động quản lý qua 2 chức năng ca bản Thứ nhất là chức năng phân tích, phân chiacông việc để có thể chuyên môn hoá các

thao tác, động tác nham đạt năng suất tối đa Thứ hai là chức năng kiểm soát

xuấtliên tục5

5 Xem chi tiết tại Chương 2, Giáo trình Quản lý học đại cương, hệ cừ nhân hành chỉnh.

6 Xem chi tiết tại Chương 2, Giáo trình Quản lý học đại cương, hệ cử nhân hành chính.

Henry Fayol là người xây dựng mộtcách có hệ thống các chức năngquản

lý được áp dụng vào lĩnh vực hành chính nhà nước Ông chiahoạt động sản xuất

công nghiệp thành 6 nhóm hoạt động cơ bản: Kỹ thuật (sản xuất, chế tạo, chế

vốn); Bảo vệ (bảo vệ người và tài sản); Ke toán (kiểm kê tài sản, lập bảngcông

nợ, tính toán giá thành, thống kê ) và hành chính Chức năng hành chính là một trong những chức năng quan trọng của sàn xuất kinh doanh và bao gồm 5 chức năng: kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp và kiểmtra6

Luther H Gulick và Lyndall Urwick đã nghiên cứu lý thuyết về chức năng

hành chính trong cuốn sách **Những bài viết về khoa học hành chỉnh” (Papers

on the Science of Administration), năm 1937 Hai ông đã đưa ra quy trinh hànhchính, hay còn gọi là chức năng nội bộ của hành chính nhà nước theo mô hình

(1) P: Lập kế hoạch (Planning)

26

(2) O: Tổ chức (Organizing)

(3) S: Nhân sự(Staffing)

(4) D: Chỉ huy (Directing)

(6) R: Báo cáo (Reporting)

Garson và Overman đã đánh dấu một bước phát triển trong nghiên cứu

chức năng hành chính giúp chuyển nền hành chính công truyền thống sang nền

hành chính công hiện đại, nền hành chính phát triển Năm 1983, hai ông đã đề xuất một cụm từ mới “PAFHRIER” để mô tả các chức năng cơ bản của hành

chính nhànước bao gồm:

(1) PA: Phân tích chính sách (Policy Analysis)

(2) F: Quảnlý tài chính (Financial Management)

chính nhà nước không chỉ được xem xét thông qua các chức năng nội bộ củahànhchính nhà nước mà còn xem xét trong mối quan hệ với bênngoài

II CÁC MÔ HÌNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TIÊU BIẺU

1 Mô hình hành chính công truyền thống

Mô hình hành chính công truyền thống (The traditional model of Public Administration) được xây dựng trên cơ sở lý thuyết về mối quan hệ giữa chínhtrị và hành chính của T.w.Wilson, nguyên tắc thiết lập bộ máy quan liêu của

được coi là mô hình hành chính lâu đời nhất và là lý thuyết quản lý khu vực

MÔ hình hành chính công truyềnthống có những đặc trưng cơ bảnsau7:

7 B G Peters, The Future of Governing, 2nd ed., Lawrence, KS: University Press of Kansas 2001, pp 3-12.

- Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ

trên xuống dưới; mang tínhvững bền và ổn định

- Quản lý xã hội bằng pháp luật, luật lệ và thực hiện các chính sách do các nhà chính trị ban hành Các quyết định được viết chính thức bằngvănbảnvà áp

dụng một cách nhất quán

- Mỗi tổ chức có đội ngũ nhân sự với nhữngquy địnhnội bộ riêng biệt

(đối xử với mọi trường hợp là giống nhau);

Các đặc trưng của mô hình hành chính công truyền thống đưa ra đảm bảo cho nền hành chính có hiệu lực cao; thủ tục chặt chẽ, chính xác; đảm bảo tính

một số nhược điểm như: tính quan liêu, cứng nhắc cao do hệ thống hành chính được thiếtkế theo hệ thống thứ bậc chặt chẽ, nhiều tầngnấc vàcồng kềnh; Hiệu quả qùản lý thấp do quá quan tâm đến quá trình làm việc; quantâm nhiều đến

yếu tố đầu vào, ít quan tâm tới đầu ra; hạn chế tính năng động, sáng tạo, linh

hoạtcùa người lao động

Mồ hình quản lý công mới (New Public Management) là cụm từ viết tắt

của nhómcác xu hướng cải cách hành chính thuộc chương trình cải cách của các nước OECD những năm 1970 Người đưa ra ý tường này là bà Magerete

mô hình quản lý công mới xuấtpháttừnhữngnguyênnhân chính sau đây:

28

Một ỉà, qua một thời gian dài được áp dụng ở rất nhiều quốc gia khác

nhau, mô hìnhhành chính côngtruyền thống đã bộc lộ những hạn chế nhất định

Vì vậy, cần phảixem xét lại vai trò củaChính phủ

Hai là, xuất phát từ cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 khiếngiádầu thếgiới tăng cao đột ngột và gâyra cuộc khùnghoảng kinh tế 1973-1975 cóquy mô

toàn cầu Cuộc khủng hoảng kinh tế đã gây ra thâm hụt ngân sách vàđật Chínhphũ trước những yêu cầu cấp thiết phải nỗ lực đồi mới các|i thức quản lý bởi họ

nhận rarằng việc thay đổi cách thức quản lýlà tiền đề để nângcao hiệu quả (đặc

biệt là hiệu quả kinh tế) hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội, từ đó

sẽ khôi phục được nền kinh tế đang trong giai đoạn suy thoái Điều này đã thôi thúc các nhàquản lý và các nhàkhoa học nghiên cứu, đề xuất mô hình quản lý mới có hiệu quả cao hơn Vì vậy, cần phải xem xét lại vai trò của Chính phủ,

nên chuyển từ vai trò “chèo thuyền” sang vai trò chủ yếu là “lái thuyền” Nghĩa

là Nhà nước không nên trực tiếp cung ứng tất cả mọi dịch vụ mà nên chuyện

giao bớt cho khuvực tư nhân nhằm nâng cao chất lượngvà hiệu quảquảnlý của

Ba ỉà9 sự rađời của một số lý thuyết kinh tếgây áp lực phải thay đổi cách

thức quản lý Có thể kể tới một số lý thuyết như: Lý thuyết về sự lựa chọn công

cộng; lý thuyết chủ - tớ Ngoài ra, có thể kể tới mô hình “Sáng tạo lại Chính

phủ - Reinventing Government” của hainhà tư tường Osbome và Gaebler Đây

là mô hình quản lý mới với phong cách lãnh đạo hành pháp thiết thực; phânquyền mạnh; hướng theo thị trường, theo khách hàng với tinh thần kinh doanh, hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư để giải quyết các nhu cầu của cộng đồng Ở Mỹ, nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển dẫn tới sự giao thoa

ngày càng sâu sắc giữa kinh tế và hành chính Người ta chống lại mô hình quan

doanh” để đáp ứng nhu cầu của người dân - những người có quyền lựa chọn và đòi hỏi dịch vụ công cộng có chất lượng cao

Bổn là, xu hướng toàn cầu hoá dẫn đến việc phải nâng caọ năng lực cạnh

tranh của quốc gia với quốc tế, khu vực tư và khu vực công, giữa những ngườithực thi công vụ trong tổ chức

Năm là, xu hướrig dân chù hoá đời sống xã hội do trình độ dân trí đượcnâng cao, đòi hỏi Nhà nước phải điều chỉnh nền hành chính Nhà nước thích ứng,chuyển từ hành chính“caitrị” sang hành chính “phục vụ”

Sáu là, sự phát triển mạnh mẽ của khoa học - kỹ thuật đòi hỏi sự điều

chỉnh kinhtế và phát triển nềnhành chính

Do vậy, để đáp ứng những vấn đề trên thì hoạt động hành chính của cácquốc gia phải thay đổi cách thức quản lý để giảm tính quan liêu, lỉnh hoạt hơn,

giải quyết công việc sáng tạo hơn, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn, tập

2.2, Cảc xu hưởng mang tỉnh đặc trưng của mô hình quản lý công mởỉ

Mục tiêu của mô hình quản lý công mới là làm tăng hiệu quả hoạt động

được mụctiêu Họ không quan tâm nhiều đến chu trình, cách thứctiến hành mà

quan tâm trước hết đến mục tiêu cần đạt được, cụ thể là hiệu quả đo đếm đượcbằng một hệ thống chỉ tiêu đánh giá, so sánh giữa kết quả và chi phí Bên cạnh hiệu quả về mặt kinh tế, thước đo để đánh giá hoạt động quản lý hành chính còn

được đo bằng hiệuquả xã hội (mức độ phục vụ, mức độ thoả mãn, hài lòng của

xã hội đối với nền hành chính )

Xuất phát từ mục tiêu làm tăng hiệu quả hoạt động của hành chính nhà nước, các nước áp dụng mô hình NPMđã tìm kiếm các xu hướng cải cáchkhácnhau,nhưng tựu chung lại có các xu hướng phổ biến sau:

a Đơn giản hoả hệ thống quy định, quy tắc (deregulation)

cách cứng nhắc và nghiêm ngặt những quy định chặt chẽ Còn trong mô hình

s OECD (Kickert, 1997: 733)

30

quản lý công mới, cơ chế hoạt động của hành chính nhà nước mềm dẻo hơn, linh hoạt hơn, dễ thích nghi với tình hình kinh tế, chínhtrị, xã hội mới.

Các Nhà nước cần đơn giản hoá các thể chế, các quy định, thủ tục để người dân thực sự hiểu, có thể thực hiện đúng các quy định và các cơ quanhành

chính nhà nước cũng có thể dễ dàng áp dụng trong thực tế Để đơn giản hoá các

quy định, thủ tục cần giảm số lượng các quy định, quy tắc, tránh gây phiền hà cho người thực thi công vụ và nhân dân và nâng cao chất lượng các văn bảnquy

b Đẩy mạnh phân quyền

Quá trình phân quyềndiễn ra rất mạnh mẽ ở rất nhiều quốc gia khácnhau,

thể hiện mối quan hệ giữaChính phù trung ương và chính quyền địaphương, ví

dụ như ở Anh, NewZealad, Cộng hoà Liên bang Đức hay Thuỵ Điển

Đẩy mạnh phân quyền tức là Chính phủ Trung ương chuyển giao nhiều

hơn các quyền hạn, trách nhiệm, thẩm quyền cho các cấp chính quyền địaphương trong việc chủ động giải quyết các công việc của địa phương và được tự

chù trong quản lý và sử dụng các nguồn lực được phân bổ trong phạm vi thẩmquyềncủa họ

Phân quyền phảỉ đảm bảo thực hiện đồng bộ trên hai phương diện:

-Phân quyền thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ)

- Phân quyền trong quản lý và sử dụng các điều kiện đảm bảo cho phân

quyền (nhân sự,tài chính)

Mô hình NPM chú trọng việc đẩy mạnh phân quyền do nó tạo sự chủ động, sáng tạo, linh hoạt cho chính quyền bên dưới, dẫn đến tăng hiệu quả của hoạt động hành chính nhà nước

c Ảp dụng cơ chế thị trường và áp dụng nhiều phương pháp quản lý hiện đại của

quả và chi phí; coi công dân là “khách hàng”của nền hành chính, quản lý theomục tiêu để làm cho nền hành chính trở nên năng động, để tăng hiệu quả, chất

lượng và sự linh hoạttrong đáp ứng các dịch vụ cho yêu cầu ngày càng cao của

công dân thoát khỏi vỏ ốc quan liêu cùabộ máy thư lại cũ

d Xây dựng đội ngũ viên chức nhà nước mang tính chuyên nghiệp với những

tiêu chuẩn và thước đo rõ ràng về thực thi công vụ Trong công vụ, phải xácđịnh rõ mục tiêu, buộc công chức phải chú ý đến việc thực hiện các mục tiêuvà tăng trách nhiệm công vụ Công chức không còn hoàn toàn trung lập với chínhtrị

e Tư nhân hoá một phần các hoạt động của Nhà nước đặc biệt là đối với các dịch vụ công.

quyền và sau đó lan rộng ra nhiều nước trên thế giới Theo các nhà nghiên cứu thì tư nhân hoá không chỉ là chuyển sở hữu công thành sở hữutư bằng cách bán

đi các tài sản của Nhà nước mà bao hàm rất nhiều hình thức như cổ phần hoá các doanh nghiệp và tập đoàn hoá các công ty để nâng cao tínhcạnh tranh

Tư nhân hoá có ý nghĩa quan trọng trong việc thu hút được đông đảo các

phủ, tham giavào hoạt động của nền hành chính công Đồng thời, xu hướng này

quản lý nhà nước một cách có hiệu quảnhất Xuhướng tư nhân hoá giúp công

dân đượctiếp cận với các dịch vụ đa dạnghơn

3 Mô hình quản trị nhà nước tốt

3d, Hoàn cảnh ra đời

Thuật ngữ Good Governance khi dịch sang tiếng Việt có thể được hiểu là

“quản trị nhà nước tốt”, “quản trị hiệu quả” hoặc “điều hành chính phủtốt” Mô

hình này xuất hiện vào cuối những năm 1980, đầu 1990 trong bối cảnh các nhà

quản lý muốn tìmkiếm một cách thức quản lý thích ứng với tiến trìnhphát triển,những thách thức và biến động của xu thế toàn cầu hoá, khu vực hoá Hơn nữa,

32

dựng xã hội dân sự và đẩy mạnh sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước diễn ra ở nhiều quốc gia khácnhau.

Đứng trước đòi hỏi đó, các nhà cải cách và các nhà nghiên cứu đã tìm kiếm và đưa ra một cách thức quản lý mới, được thể hiện rõ nét trong mô hình

“quản trị nhà nước tốt” “Quản trị nhà nước tốt” là một thuật ngữ được sử dụng

khá phổ biếnhiện nay trong quản lý khu vực công9

9 Ngân hàng thế giới sử dụng thuật ngữ nàỵ ỉần đầu tiên trong Báo cáo “ Sub-Saharan: from crisis to sustainable Growth” (Tiêu Sahara - từ khùng hoảng đen phát triển bền vững) 1989.

“Governance - the World Bank ’ s experience ”, 1996 (Quản trị nhà nước - kinh nghiệm cùa Ngân hàng thế giới, 1996).

11 Governance for sustainable human development (Quản trị nhà nước vì sự phát triển nguồn nhân lực bền vững)

3.2 Đặc trưng của mô hình quản trị nhà nưởc tốt

Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa chung về thuật ngữ “quản trị nhà nước tốt” song có thể xem xét quan điểm của Ngân hàng thế giới10, UNDP11 và

Ưỷ ban châu Âu Có thể hiểu, quản trị nhà nước tốt là việc thực hiện các công việc của Nhà nước một cách có hiệuquả với sự tham gia củanhiều chủ thể trong

xã hội, thoảmãn nhu cầu và bảo đảm quyền của công dân, tổ chức

Quản trị nhà nước tốt có mộtsố đặc trưng cơ bản sau:

a Huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội vào hoạt động quản lý của

Nhà nước

cường sự tham gia của xã hội đối với hoạt động của hệ thống hành chính từ

trung ương đến địa phương Các cá nhân, tổ chức trong xã hội có thể tham gia

vào hóạt động của Chính phủ (cụ thể là việc ban hành các quyết định hành

chính, các chính sách, biện pháp hành động) một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua người đại diện hoặc các tổ chức hợp pháp Bêncạnh đó, khi banhành

và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính, các chính sách, những đối tượng

dễ tổn thương nhất trong xã hội được các chủ thể quản lý quan tâm hợp lý Các

tô chức chức năng phải thông báo và sắp xếp các buổi gặp gỡ với công dân để

đảm bảo quyền tự do ngôn luận và đảm bảo mọi nguyện vọng của công dân được bày tỏ vàthực hiện.

b Quàn ỉý theo các quy định pháp luật:

Quản trị nhà nước tốt đòi hỏi các quy định pháp luậtkhôngchỉ đầy đủ mà còn phảiđảm bảo tínhkhách quan và công bằng Pháp luật phải tạo thànhkhungpháp lý an toàn để bảo vệ quyền con người, đặc biệt là bảo vệ quyền lợi của các dân tộc thiểu số, những đối tượng chịu thiệt thòi trong xã hội Việc thực hiệnpháp luậtphải cỏ sự độc lập tương đối với hoạt động tưpháp, hoạt động của các

lực lượng vũ trang

c Tính công bằng, minh bạch:

Chính phủ quản trị tốt là Chính phủ phục vụ công bằng, bình đẳng với

mọi đối tượng khác nhau trong xã hội, không phân biệt giai cấp, dân tộc, tôn

giáo Tính minh bạch trong quản trị nhà nước tốt thể hiện ở việc các hoạt độngcủa Chính phủ phải liên tục được thông tin chính xác tới mọi cá nhân và tổ chứctrong xã hội; vàcác thông tin đó phải đầy đủ, dễtruy cập và dễ hiểu/

d Sự thỉch ứng linh hoạt đổi với sự thay đổi của môi trường quản lỷ.

Một Chính phủ quản trị tốt là một Chính phủ có thể đối mặt và giải quyết

tốt mọi thay đổi Những thay đổi đó có thể diễn ra bên trong hệ thống Chính phủcủa mỗi quốc gia, cũng có thể do sự tác động của môi trường quốc tế (xu hướng

quốc tế hoá, toàn cầu hoá) Sự thích ứng của Chính phủ không chỉ thể hiện ở sự

kịp thời đúng đắn của các quy định pháp luật được ban hànhmà còn biểu hiện rõ

nét ở sự sáng tạo, linh hoạt của các cá nhân, tổ chức thực thipháp luật

e Sự định hưởng và đồng thuận,

Quản trị tốt phải chỉ ra được cách thức để tìm được sự đồng thuận củaxã hội đối với Chính phủ thông qua những hoạtđộng nhằm điều hoà lợi ích của cánhân công dân, của các tổ chức và của Nhànước Có như vậy mới thiết lậpđượcmột xã hộimở rộng và bảo đảm được lợi ích của cảcộng đồng

34

Đồng thời, Chính phủ cũng cần quan tâm đến những chínhsách mang tầm chiến lược để hướng tới một sự phát triển bền vững, vừa giữ được ổn định xã

hội, tăng trưởngkinh tế, vừagiữ gìn mộtmôitrường trong sạch chothế hệ tương lai Điều này chỉ có thể đảm bảo thực hiện được chỉ khi các nhà quản lý hiểu rõ được những đặc trưng về các di tích lịch sử, vãnhỏa, nguồn lực và bối cảnh của

một xã hội hoặc của cộng đồng

f Trách nhiệm bảo cảo và giải trình

Trách nhiệm báo cáo và giải trình là một yêu cầu thiết yếu đối với một

Chính phủ quản trị tốt Các chủ thể ban hành và thực hiện quy định pháp luật không chỉ có trách nhiệm giải trình đối với cơ quan cấp trên, đối với cơ quan

dân cử màcòn có trách nhiệm giải trinh đối với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chúng và các bên liên quan đến các quy định đó Tuy nhiên, trách

nhiệm giải trìnhkhông thể thựchiện nếuthiếuđi tính minh bạch và hệ thốngcác quy định pháp luật đầy đủ, chính xác

g Hiệu lực và hiệu quả

Quản trị tốt có nghĩa là kết quả của quá trình ban hành và thực hiện các

quy định pháp luật phải đảm bảo sự tuân thủ đối với các đối tượng chịu sự điều

chỉnh Đồngthời, kết quả đạt được phải đáp ứng được nhu cầu của xã hội trong

việc sử dụng hợp lý và tiết kiệm nhất các nguồn lực Tuy nhiên tính hiệu quả trong xu hướng quản trị tốt cũng có nhiều điểm khác biệt so với mô hình NPM

khi nó bao gồm cả việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo

vệ môitrường sinh thái

Với những đặc trưng trên thì rõ ràng là quản trị tốt là một mô hình lý

tưởng nhưngrất khó đảm bảo thực hiện một cách tuyệt đối với bấtkỳ Chính phủnào Song, để đạt được sự phát triển bền vững thì việc nghiên cứu và áp dụng

mô hình này vào thực tiễn là một yêu cầu cần thiết đối với hầu hếtcác quốc gia