Tiểu luận cao học chính sách công - Phân tích những bất cập về chính sách công ở Việt Nam hiện nay

TIỂU LUẬN MÔN: CHÍNH SÁCH CÔNG Đề tài: PHÂN TÍCH NHỮNG BẤT CẬP VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY MỤC LỤC I ĐẶT VẤN ĐỀ .1 II NỘI DUNG 1 1 Khái niệm chính sách công, vai trò của chính sách công 1 1.1 Khái niệm chính sách công .1 1.2 Vai trò của chính sách công ở Việt Nam 4 2 Những bất cập về chính sách công ở Việt Nam hiện nay 7 3 Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công ở Việt Nam.16 KẾT LUẬN 20 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 21 I ĐẶT VẤN ĐỀ Chính sách công (CSC) là chính sách của nhà nước, do nhà nước ban hành và thể hiện vai trò của nhà nước trong quản lý xã hội CSC là một bộ phận quan trọng trong hệ thống chính sách của mỗi quốc gia nhằm hiện thực hóa đường lối, chủ chương của chính đảng cầm quyền, đồng thời là công cụ hữu hiệu để quản lý, điều hành, điều tiết và tạo điều kiện xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) tại những thời điểm nhất định Toàn bộ quá trình từ khi xây dựng, hình thành chính đến thực thi, đánh giá chính sách được gọi là chu trình CSC Chu trình CSC bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn với những bước, những hoạt động cụ thể có mối quan hệ tương tác với nhau Mỗi khâu thuộc chu trình CSC có vai trò nhất định, tạo thành hệ thống tổng thể quyết định đến giá trị, hiệu quả của từng CSC trong thực tế đời sống kinh KT-XH Do đó, nghiên cứu về chu trình CSC là rất cần thiết và có ý nghĩa quan trọng Ở nước ta, CSC do Nhà nước ban hành, tổ chức thực hiện và dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phản ánh quan điểm, ý chí, nguyện vọng của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và toàn thể dân tộc Việt Nam Trong thời gian qua, chu trình CSC đã không ngừng được cải tiến và từng bước hoàn thiện Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, chu trình CSC vẫn còn bộc lộ không ít hạn chế, cần khắc phục, hoàn thiện hơn Chính vì vậy, nghiên cứu về “Phân tích những bất cập về chính sách công ở Việt Nam hiện nay” là một chủ đề đòi hỏi tiếp tục quan tâm và thực hiện ở nước ta hiện nay Chính vì vậy tác giả lựa chọn làm đề tài hết môn chính sách công của mình II NỘI DUNG 1 Khái niệm chính sách công, vai trò của chính sách công 1.1 Khái niệm chính sách công 1 Trên các ấn phẩm ở Việt Nam những năm gần đây, thuật ngữ “Chính sách công” được sử dụng với nhiều góc độ khác nhau Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu về chính sách công ở nước ta vẫn còn khá khiêm tốn; nhiều vấn đề liên quan đến chính sách công cần phải tiếp tục được làm rõ cả về lý luận và thực tiễn Trong khuôn khổ có hạn, bài viết dừng lại ở góc độ nhận thức khái lược bước đầu về lý luận và thực tiễn “Chính sách công” ở nước ta Chính sách công Ở các nước phát triển và các tổ chức kinh tế quốc tế, thuật ngữ “Chính sách công” được sử dụng rất phổ biến Có thể nêu ra một số quan niệm sau: Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành (Peter Aucoin, 1971) Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó (William Jenkin, 1978) Chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm (Thomas R Dye, 1984) Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân (B Guy Peter, 1990) Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra (William N Dunn, 1992) 2 Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội (Charle L Cochran and Eloise F Malone, 1995) Nói cách đơn giản nhất, chính sách công là tổng hợp các hoạt động của chính phủ/chính quyền, trực tiếp hoặc thông qua tác nhân bởi vì nó có ảnh hưởng tới đời sống của công dân (B Guy Peters, 1999) Thuật ngữ chính sách công luôn chỉ những hành động của chính phủ/chính quyền và những ý định quyết định hành động này; hoặc chính sách công là kết quả của cuộc đấu tranh trong chính quyền để ai giành được cái gì (Clarke E Cochran, et al, 1999) Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề (James Anderson, 2003) Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình (Kraft and Furlong, 2004) Từ các quan niệm trên, chính sách công có thể được nhìn nhận như sau: Trước hết, là một chính sách của nhà nước, của chính phủ (do nhà nước, do chính phủ đưa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của mỗi nước Thứ hai, về mặt kinh tế, chính sách công phản ánh và thể hiện hoạt động cũng như quản lý đối với khu vực công, phản ánh việc đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cộng cho nền kinh tế 3 Thứ ba, là một công cụ quản lý của nhà nước, được nhà nước sử dụng để: (i) Khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cho nền kinh tế, khuyến khích cả với khu vực công và cả với khu vực tư; (ii) Quản lý nguồn lực công một cách hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, cả trong ngắn hạn lẫn trong dài hạn Nói cách khác chính sách công là một trong những căn cứ đo lường năng lực hoạch định chính sách, xác định mục tiêu, căn cứ kiểm tra, đánh giá, xác định trách nhiệm trong việc sử dụng nguồn lực công như ngân sách nhà nước, tài sản công, tài nguyên đất nước 1.2 Vai trò của chính sách công ở Việt Nam Chính sách công định hướng cho các chủ thể trong xã hội Một trong những vai trò quan trọng của chính sách công là định hướng cho các hoạt động của các thực thể kinh tế - xã hội Mục tiêu chính sách thể hiện thái độ ứng xử của Nhà nước trước một vấn đề công, nên nó thể hiện rõ xu hướng tác động của Nhà nước lên các thực thể xã hội để chúng vận động phù hợp với những giá trị tương lai mà Nhà nước theo đuổi Các giá trị đó phản ánh ý chí của Nhà nước nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản của đời sống xã hội Nếu các thực thể xã hội tiến hành các hoạt động phù hợp với mục tiêu chính sách thì cũng có nghĩa là đạt được mục tiêu phát triển chung và sẽ nhận được những trợ giúp từ phía Nhà nước Hơn nữa, bản thân các giải pháp chính sách cũng có vai trò định hướng cho các thực thể kinh tế - xã hội trong việc đề ra biện pháp Tạo động lực cho các chủ thể trong xã hội Thái độ ứng xử của chủ thể biểu lộ rõ những xu thế tác động đến các đối tượng để chúng vận động theo định hướng Tác động này tạo động lực mạnh mẽ đến các chủ thể trong quá trình hoạt động Chẳng hạn, Nhà nước 4 dùng chính sách khuyến khích đầu tư trang thiết bị kỹ thuật trong các đơn vị kinh tế vừa tạo việc làm, vừa tăng thu nhập cho lao động Vai trò khuyến khích và hỗ trợ: Để đạt được mục tiêu chính sách, Nhà nước ban hành nhiều giải pháp, trong đó có giải pháp mang tính khuyến khích và hỗ trợ tài chính như miễn thuế, hỗ trợ lãi suất, cho vay vốn lãi suất thấp hoặc không lãi suất, về trợ giá, trợ cấp… và các biện pháp kỹ thuật như đơn giản hóa thủ tục hành chính, hỗ trợ kỹ thuật để tạo thuận lợi cho các thực thể kinh tế - xã hội tham gia Các biện pháp này không mang tính bắt buộc, nó tạo ra cơ chế khuyến khích sự tham gia tự nguyện của các thực thể kinh tế - xã hội, nghĩa là khuyến khích các thực thể kinh tế - xã hội tiến hành những hoạt động mà Nhà nước mong muốn Ví dụ, chính sách khuyến khích đầu tư trong nước, chính sách thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, Nhà nước ban hành nhiều giải pháp nhằm khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư xây dựng nhà máy để tiến hành hoạt động kinh doanh như miễn, giảm tiền thuê đất, đơn giản hóa thủ tục hành chính, hỗ trợ giải phóng mặt bằng,… Hoặc trong chính sách tam nông, Nhà nước ban hành các giải pháp khuyến nông như hỗ trợ về giống, hướng dẫn kỹ thuật cho nông dân, thu mua lương thực với giá bảo đảm cho nông dân có một mức lợi nhuận nhất định, cho vay vốn lãi suất thấp… Phân bổ nguồn lực cho quá trình phát triển Để sử dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng ổn định, bền vững, Nhà nước dùng chính sách để khuyến khích và điều tiết các quá trình khai thác sử dụng tài nguyên theo định hướng để bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và phát triển bền vững Tạo lập môi trường thích hợp cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội 5 Thống nhất thái độ ứng xử của chủ thể với các vấn đề kinh tế - xã hội chính là đã tạo ra một môi trường hướng đạo, giúp cho các thực thể xác định được mục tiêu vận động của mình Còn sự phong phú về các giải pháp thực hiện sẽ làm cho các thực thể chủ động tìm cách ứng phó hiệu quả nhất với môi trường để tồn tại Điều này sẽ mang lại động lực mạnh cho các thực thể có chỗ đứng trong môi trường cạnh tranh Làm cơ sở phối hợp hoạt động của các chủ thể trong xã hội Nhà nước đề ra mục tiêu chính sách để thống nhất mọi thành phần xã hội đều hướng tới mục tiêu chung trên cơ sở thực hiện tốt những mục tiêu bộ phận của mình Do nắm chắc được mục tiêu chung các bộ phận sẽ tự biết được vai trò, vị trí, thời gian và mức độ hoàn thành các mục tiêu cụ thể của mình để tự giác phối hợp thực hiện mục tiêu chung Vai trò tạo lập Thông qua các chính sách công, Nhà nước đưa ra những điều kiện cần thiết nhằm tạo ra môi trường thuận lợi cho các thực thể kinh tế - xã hội tiến hành các hoạt động Ví dụ, chính sách phát triển thị trường lao động, thị trường vốn, thị trường khoa học – công nghệ, thị trường chứng khoán, thị trường bất động sản, thị trường dịch vụ Để kinh tế - xã hội đất nước phát triển một cách bình thường, ổn định, Nhà nước ban hành nhiều chính sách để đảm bảo các cân đối vĩ mô chính yếu như: cân đối giữa cung cầu, xuất nhập khẩu,… Vai trò điều tiết Nhà nước cũng sử dụng các chính sách để điều tiết thu nhập giữa các cá nhân và doanh nghiệp trong xã hội, điều tiết các thị trường lao động, vốn… như thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, quy định giá cả một 6 số hàng hóa thiết yếu, bình ổn giá trên thị trường, chính sách tiền lương, chính sách lãi suất, chính sách tỷ giá,… Nhà nước dùng các chính sách để bảo bảo sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền thông qua việc phân bổ và tái phân bổ các nguồn lực của xã hội Vai trò hiệu chỉnh những thất bại của thị trường Trong kinh tế thị trường, quy luật cạnh tranh, quy luật cung cầu, quy luật giá cả và các quy luật thị trường khác khuyến khích các thực thể kinh tế - xã hội đầu tư vốn, trí tuệ vào các hoạt động kinh doanh, nghiên cứu và phát triển, không ngừng đổi mới công nghệ, nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất lượng và hạ giá thành hàng hóa, dịch vụ cung cấp cho xã hội Nhờ đó các cá nhân, tổ chức trong xã hội được hưởng lợi như hàng hóa và dịch vụ nhiều về số lượng, phong phú về chủng loại, chất lượng ngày càng tăng lên với giá ngày càng rẻ Ở góc độ toàn xã hội, kinh tế thị trường góp phần vào việc phân bổ có hiệu quả các nguồn lực của xã hội và gia tăng phúc lợi xã hội, tạo động lực thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển Tuy nhiên, bản thân kinh tế thị trường cũng có nhiều khiếm khuyết mà các nhà kinh tế học gọi là thất bại của thị trường như độc quyền tự nhiên, cung cấp không đầy đủ hàng hóa công cộng, ngoại ứng, không đối xứng thông tin, sử dụng quá mức các tài nguyên sở hữu chung, bất ổn kinh tế vĩ mô, gia tăng bất bình đẳng… những vấn đề đó ảnh hưởng không tốt lên xã hội và các thành viên của xã hội Vì vậy, nhà nước phải ban hành các chính sách để hiệu chỉnh những thất bại của thị trường như chính sách tạo môi trường cạnh tranh và chống độc quyền; cung ứng dịch vụ công thông qua thành lập các doanh nghiệp nhà nước và tổ chức dịch vụ công; điều tiết những tác động tích cực và tiêu cực của ngoại ứng; bảo vệ và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên sở hữu chung; loại bỏ sự bất đối 7 xứng thông tin giữa những người sản xuất và người tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ; duy trì sự ổn định của nền kinh tế; bảo đảm sự công bằng xã hội 2 Những bất cập về chính sách công ở Việt Nam hiện nay Ở Việt Nam, với hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) thì CSC là công cụ tiền đề, không thể thay thế và chi phối các công cụ quản lý khác như pháp luật, kế hoạch, phân cấp - phân quyền… Điều đó giải thích vì sao trong những năm gần đây Đảng và Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm tới việc nâng cao vai trò của CSC như là một công cụ hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước nói riêng và đẩy mạnh chất lượng của sự nghiệp đổi mới nói chung Tuy nhiên, trước yêu cầu ngày càng cao và phức tạp của quản lý nhà nước thì hoạt động hoạch định và thực thi CSC ở nước ta đang ở trong bối cảnh nào và đặt ra những vấn đề gì cần giải quyết? Trong thời gian qua, hoạt động hoạch định CSC đã đạt được một số kết quả đáng khích lệ cả về số lượng và chất lượng trên các lĩnh vực trọng yếu, cấp bách về kinh tế, chính trị (tổ chức bộ máy nhà nước, an sinh xã hội, quân sự, ngoại giao…) Một số CSC quan trọng đã được luận chứng khoa học hơn, bám sát thực tiễn đất nước, địa phương và ngành Nhờ đó, bước đầu đã tạo lập và hoàn thiện được một hệ thống CSC khá phù hợp, đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của quản lý hành chính nhà nước, phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Trong lĩnh vực kinh tế, một số chính sách mới được ban hành đã đáp ứng được về cơ bản yêu cầu phát triển và hoàn thiện thể chế của nền kinh tế thị trường, đặc biệt, có tính ứng phó khá tốt với tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu như: chính sách kích cầu, chính sách điều chỉnh tiền lương cơ bản, chính sách hạ thấp lãi suất cho vay của ngân hàng, lãi suất tối đa cho tiền gửi bằng đồng Việt Nam, chính sách mang ngoại tệ, tiền Việt Nam của cá nhân khi xuất nhập cảnh, chính sách điều chỉnh thuế thu nhập cá nhân, chính sách miễn giảm thuế sử dụng đất nông 8 nghiệp… Theo đó, nhiều chính sách đã phát huy được tác dụng trong kiềm chế lạm phát, góp phần ổn định giá cả thị trường và mức độ tăng trưởng của nền kinh tế trong điều kiện khủng hoảng kinh tế Điều đó được đánh giá như những phản ứng kịp thời của nhà nước trước những biến động lớn của kinh tế toàn cầu và khu vực Bên cạnh đó, việc tổ chức thực thi CSC cũng đạt được những yêu cầu cơ bản như: kịp thời, đồng bộ, hiệu quả trong phạm vi cả nước cũng như từng địa phương, ngành Một số địa phương đã chủ động, linh hoạt và sáng tạo trong triển khai thực thi chính sách cho phù hợp với đặc điểm của mình, có tính đến đặc điểm của đối tượng thụ hưởng chính sách Công tác tổng kết thực tiễn thi hành chính sách cũng đã bắt đầu được chú ý hơn; một số chính sách được sơ kết, tổng kết khá công phu, có quy trình khoa học và có giá trị tham khảo lớn Nhìn tổng thể, việc thực thi chính sách đã đi vào nề nếp, nghiêm minh với không ít kinh nghiệm bổ ích đã được đúc rút từ thực tiễn Hoạt động phân tích, đánh giá CSC đã bắt đầu được quan tâm với tư cách là một trong những công đoạn quan trọng của quy trình CSC Tuy chưa nhiều và chưa thật sự phát huy hết hiệu quả nhưng một số cơ quan nhà nước, viện nghiên cứu và cá nhân có những sản phẩm phân tích, đánh giá CSC rất tốt, giúp cho việc ban hành, sửa đổi nhằm hoàn thiện hệ thống chính sách hiện hành theo hướng khả thi, hiệu quả, mang lại lợi ích cho xã hội Đặc biệt, vai trò của một số tổ chức phi nhà nước trong việc phân tích, đánh giá CSC được dư luận xã hội thừa nhận về chất lượng, về chính kiến và ảnh hưởng của chúng như: Viện nghiên cứu, tư vấn chính sách, pháp luật và phát triển (PLD) thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA)… Nhờ đó, từ chỗ là công việc khá lạ lẫm trong quy trình chính sách, thì đến nay hoạt động phân tích, đánh giá CSC đã bắt đầu được quan tâm nhiều hơn không chỉ từ phía các cơ quan nhà nước mà còn là của xã hội 9 Mặc dù vậy, khi đánh giá về hạn chế, khuyết điểm trong 5 năm thực hiện Nghị quyết Đại hội X, Đảng ta nhận định: "Năng lực xây dựng thể chế, quản lý, điều hành, tổ chức thực thi pháp luật còn yếu… Năng lực dự báo, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực còn yếu…"[1] Có thể thấy những hạn chế, bất cập đó trên các khía cạnh chủ yếu sau đây: - Lý luận về mô hình phát triển chung còn nhiều vấn đề chưa được làm sáng tỏ đã và đang tác động không nhỏ tới lý luận và thực tiễn của nhiều lĩnh vực vĩ mô như: về mối quan hệ giữa cải cách hệ thống chính trị với đổi mới kinh tế, về thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, về tăng trưởng đi đôi với thực hiện công bằng xã hội trong từng bước và trong cả quá trình phát triển, về bảo vệ môi trường trong phát triển bền vững… Trong đó, còn nhiều vấn đề đặt ra rất bức xúc nhưng chưa được kiến giải thấu đáo ở phương diện lý luận hay nói cách khác, lý luận còn bất lực trước nhiều vấn đề thực tế mà cội rễ của nó là tư duy chưa thật sự bắt kịp được yêu cầu ngày càng cao, phức hợp của công cuộc đổi mới Thực tiễn của Việt Nam, của từng địa phương, từng ngành vẫn chưa thật sự được quan tâm như là một tiền đề, điều kiện tối quan trọng để xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện chính sách Vì thế, vẫn còn không ít những chính sách xa với thực tế, gây khó khăn khi tổ chức thực hiện và không được dư luận thật sự đồng tình Đặc biệt, những căn bệnh chủ quan, duy ý chí, chạy theo thành tích, thích "đánh bóng hình ảnh", lợi ích cục bộ của từng bộ, ngành hoặc lợi ích của một số nhóm trong xã hội vẫn tồn tại dai dẳng đã gây những hậu quả không nhỏ cho xã hội, cho từng ngành và địa phương từ hoạt động hoạch định cho tới tổ chức thực thi CSC Quy trình hoạch định CSC tuy đã được nghiên cứu cải tiến theo hướng hiện đại, tiện lợi, dân chủ nhưng nhìn tổng thể vẫn theo cách "có một không 10 hai" (theo dẫn chứng của Giáo sư Kenichi Ohno, Viện Nghiên cứu kinh tế Nhật Bản)[2] Theo đó, có thể chỉ ra những bất cập chủ yếu như: - Làm chính sách vẫn đang được coi là đặc quyền của các cơ quan nhà nước, của nhà nước nói chung mà chưa phải là công việc chung của xã hội, của các doanh nghiệp, của các nhóm lợi ích trong xã hội - Có quá nhiều chính sách của các bộ, ngành trong khi chúng được xây dựng phân tán; thiếu sự phối hợp giữa các bộ, ngành một cách hợp lý và có cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm đích thực nên chất lượng không cao Trong khi đó, hầu hết các chiến lược hay chính sách đều thể hiện sự liệt kê mục tiêu, quan điểm định hướng, yêu cầu mà thiếu hẳn những kế hoạch hành động cụ thể hay các biện pháp cần có - Chưa hình thành được những kênh thông tin chính thống cần thiết giữa nhà nước với xã hội trong việc xây dựng, ban hành, thực thi CSC để phúc đáp những lợi ích cơ bản của đôi bên - Vai trò của các cơ quan thẩm định, phê duyệt chính sách chưa được phát huy nên đã tạo những kẽ hở đáng kể cho việc ra đời một số chính sách có chất lượng chưa cao, thậm chí xã hội không đồng tình - Hiện tượng "vận động chính sách" (lobby) tuy chưa được chính thức thừa nhận ở phương diện luật pháp nhưng đã xuất hiện dưới nhiều hình thức với những biểu hiện tiêu cực khác nhau làm ảnh hưởng đến tính công bằng của chính sách, gây những nguy hại nhất định cho xã hội lại chưa được quan tâm nghiên cứu để có phương hướng và biện pháp xử lý có hiệu lực, hiệu quả Trong lĩnh vực tổ chức thực thi CSC bộc lộ những hạn chế, bất cập chủ yếu về tính kịp thời, đồng bộ, nhất quán trong tổ chức thực hiện, nhất là ở một số chính sách về kinh tế - xã hội và môi trường trong thời gian gần đây Hoạt động tuyên truyền, phổ biến, thuyết phục, vận động nhằm định hướng dư luận 11 trong quá trình thực hiện chính sách chậm được đổi mới về hình thức, phương pháp, nội dung; còn nhiều biểu hiện hình thức, "làm cho có"… nên kém hiệu quả Công tác hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra chưa kịp thời, thường xuyên và thiếu thực chất Việc xử lý khiếu nại, tố cáo các vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện còn chậm, nhiều trường hợp thiếu công bằng, nghiêm minh đã ảnh hưởng xấu đến thực hiện CSC Công tác tổng kết thực tiễn, rút kinh nghiệm cho hoạch định và thực thi chính sách chưa được coi trọng, chưa làm thường xuyên, kịp thời Trong một thời gian dài, hoạt động này chưa thật sự được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm, coi trọng do sự bất cập trong tư duy làm chính sách Điều này không chỉ đúng với quy trình chính sách của chính quyền địa phương mà còn của Chính phủ, các bộ, ngành Trong những năm gần đây, thực tiễn cho thấy xã hội đã bắt đầu ý thức rõ hơn về vai trò quan trọng của hoạt động này trong tổng thể quy trình chính sách Tuy vậy, xét về tổng thể, hoạt động phân tích, đánh giá CSC còn ở trong tình trạng lẻ tẻ, rời rạc, hình thức; không có nhiều những sản phẩm nghiên cứu có tầm cỡ về nội dung, chất lượng và quy mô để có thể tạo ra được những đột phá về chính sách trong từng lĩnh vực Vì những lý do rất khác nhau mà những kết quả nghiên cứu, phân tích, đánh giá CSC được ứng dụng vào thực tế một cách hữu ích chưa nhiều, gây lãng phí, thiệt thòi cho toàn bộ quy trình CSC hoặc từng công đoạn trong đó Việc tiếp thu các kết quả phân tích, đánh giá CSC từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn rất dè dặt, cứng nhắc; thậm chí có những trường hợp tỏ thái độ phân biệt, phê phán, "chụp mũ"… Số lượng các cơ quan hoặc cá nhân nghiên cứu về CSC chưa đủ để đáp ứng nhu cầu thực tế của lĩnh vực này, trong đó bản thân họ cũng gặp những khó khăn nhất định về khung pháp lý và phản ứng của một số cơ quan nhà nước Khi Việt Nam chuyển sang phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, đòi hỏi ban hành các chính sách để 12 tạo ra những nhân tố, môi trường cho sự chuyển đổi trở thành cấp bách Vì vậy, trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung cao vào việc xây dựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo các hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội Việc ban hành hàng loạt văn bản pháp luật trong không ít trường hợp dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp, thậm chí mâu thuẫn nhau giữa các quy định pháp lý, mà cuối cùng là sự chi phối của chúng đối với các hoạt động kinh tế – xã hội theo các chiều khác nhau, khiến cho những hoạt động này không đạt được mục tiêu mong muốn Nói cách khác, hàng loạt chính sách được ban hành, có hiệu lực thi hành, song việc chính sách đó có hiệu lực thực tế như thế nào và đáp ứng mục tiêu đặt ra đến đâu thì dường như không được quan tâm Đôi khi chính sách được ban hành chẳng những không giải quyết được vấn đề đặt ra, mà còn gây ra những hiệu ứng phụ làm phức tạp thêm vấn đề Chẳng hạn, chính sách hạn chế ùn tắc giao thông trong các thành phố lớn đã được triển khai với nhiều giải pháp khác nhau, song thực tế vẫn chưa giải quyết được vấn đề ùn tắc, trong khi đó một số giải pháp đưa ra, như chặn các ngã tư, thu phí chống ùn tắc lại gây ra các hiệu ứng phụ làm rắc rối thêm hiện trạng Hơn thế, việc hoạch định chính sách (thông qua việc soạn thảo và ban hành hàng loạt văn bản pháp luật) và việc tổ chức triển khai các chính sách đó trên thực tế đã tiêu tốn tiền của của nhân dân và sức lực của không ít người, song nhiều khi các chính sách này không đem lại lợi ích tương xứng với chi phí đã bỏ ra Do đó, đã đến lúc cần coi đánh giá chính sách như một khâu không thể thiếu trong quy trình chính sách Các trở ngại trong đánh giá chính sách công hiện nay Mặc dù là một khâu quan trọng trong quy trình chính sách, song ở nước ta, nhiều chính sách không được quan tâm đánh giá Tình trạng đó xuất phát từ các lý do sau đây: 13 Thứ nhất, nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản Điều đó được biểu hiện: - Đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ Mặc dù chính sách được thể chế hóa trong văn bản pháp luật, song không thể đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ Thậm chí có những chính sách lớn lại là tập hợp của những chính sách bộ phận Chẳng hạn, chính sách xóa đói, giảm nghèo bao gồm chính sách hỗ trợ người nghèo thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo, chính sách khám, chữa bệnh miễn phí cho người nghèo… Do đó, việc đánh giá chính sách thường khá phức tạp, đòi hỏi có cách nhìn tổng thể - Coi đánh giá chính sách là việc của cơ quan ban hành chính sách, nên chờ đợi khi cơ quan này có chủ trương hoặc yêu cầu cụ thể mới tổ chức triển khai đánh giá - Tách biệt giữa đánh giá nội dung chính sách (thể hiện qua văn bản) với đánh giá việc thực thi chính sách Đôi khi, chúng ta rơi vào các nhận xét phiến diện: hoặc cho rằng các chính sách ban hành là đúng đắn, thường chỉ sai phạm trong khâu thực thi; nhưng có lúc lại che lấp các hạn chế trong thực thi chính sách bằng cách đổ lỗi cho sự không phù hợp của các quy định pháp luật Thứ hai, các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách Trên thực tế, rất ít chính sách được tổ chức đánh giá một cách nghiêm túc, bài bản Nhiều cơ quan có thẩm quyền (cơ quan ban hành chính sách hoặc chủ trì tổ chức thực hiện chính sách) không đưa việc đánh giá chính sách vào chương trình hoạt động của mình Có thể nêu ra nhiều nguyên nhân của tình trạng này: do không có đủ nhân lực, không có nguồn lực tài chính để đánh giá, do chính sách được thực hiện rất “bình lặng” không gây ra vấn đề gì, do bản thân các cơ quan này không muốn “tự phán xét” các chính sách do 14 mình ban hành và thực thi… Đương nhiên, việc đánh giá chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước tiến hành Các đánh giá chính sách có thể được phản ánh qua công luận, qua ý kiến của nhân dân, của các tổ chức chính trị – xã hội Song sự đánh giá từ bên ngoài nhà nước sẽ chỉ có giá trị thực sự nếu được các cơ quan nhà nước tiếp nhận, tổng hợp và rút kinh nghiệm Trong không ít trường hợp, sự đánh giá lẻ tẻ, tự phát của nhân dân bị bỏ qua Nếu thiếu sự chủ trì của các cơ quan chức năng, thì việc đánh giá cũng ít có tác động đến các nhà hoạch định và thực thi chính sách Thứ ba, việc xem xét lại chính sách đôi khi chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề” Trong một số trường hợp, các chính sách vẫn “bình yên” trong một thời gian dài, chỉ đến khi “vấp váp” trong thực tiễn, người ta mới nhận ra được những “lỗ hổng” của chính sách Thứ tư, thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách một cách khoa học Khi đánh giá chính sách, người ta thường so sánh các kết quả đạt được với mục tiêu chính sách ban đầu Việc đánh giá chính sách sẽ dễ dàng nếu các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định lượng, chẳng hạn như tốc độ gia tăng dân số, tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường… Song, trên thực tế đa số các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định tính, nhiều khi mục tiêu không rõ ràng, trong trường hợp đó việc đánh giá chính sách theo mục tiêu đề ra có thể không phản ánh hết các giá trị của chính sách Để đánh giá chính sách, về nguyên tắc, phải có các bộ tiêu chí đánh giá được thiết kế đối với từng loại chính sách Việc thiếu các tiêu chí đánh giá khiến cho việc đánh giá không toàn diện, đầy đủ, mang tính phiến diện Chẳng hạn, đánh giá về chính sách xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam, có thể thấy kết quả rất khả quan với việc giảm tỷ lệ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10,7% năm 2010 theo chuẩn nghèo giai đoạn 2006 – 2010 Song, nếu đi vào đánh giá tác động của các chính sách cụ thể tới người nghèo thì thấy còn rất nhiều hạn chế Chẳng hạn, Chương trình 135 trong giai đoạn 2006 – 2010 tuy đã chi hơn 15 14.000 tỉ đồng, chưa tính đến giá trị công sức đóng góp của dân, nhưng đến năm 2010, mới chỉ có 113 xã, chiếm 6% số xã được hưởng thụ Chương trình, được “xóa tên” khỏi diện nghèo Ở một số tỉnh có số xã còn tỷ lệ nghèo cao, như Lạng Sơn: 49%, Điện Biên: 50%, Quảng Bình: 49,34%, Quảng Nam: 48,78%, Quảng Ngãi: 49,94% Thứ năm, đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách có thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng cách làm này có thể dẫn đến chỗ các kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính những người làm ra và vận hành chính sách đó, việc chỉ ra các sai sót của bản thân họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ quan Vì vậy, khi đánh giá chính sách, ít cơ quan tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến phản hồi từ nhân dân hay các đối tượng hưởng lợi một cách rộng rãi, công khai Trong một số trường hợp các cơ quan chức năng đã tổ chức thu thập ý kiến phản hồi từ các phương tiện truyền thông, hay tổ chức các buổi đóng góp ý kiến thông qua các đoàn thể chính trị – xã hội Tuy nhiên, không phải lúc nào các ý kiến này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra liên quan đến chính sách được đánh giá Thứ sáu, thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính sách Các cơ quan thường dành nguồn kinh phí có hạn của mình để triển khai các công việc mới (nhằm tạo ra những kết quả mới) hơn là dùng kinh phí đó để xem xét lại những gì đã làm Nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản, phiến diện, thường được thực hiện có tính chất hành chính, tổng kết, báo cáo công tác của các cơ quan chính quyền chịu trách nhiệm triển khai chính sách Các cơ quan chức 16 năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách Việc xem xét lại chính sách chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề” Chưa thể chế hóa được quy trình, tiêu chí đánh giá chính sách, đặc biệt là hiệu quả chính sách từ phương diện chi phí - lợi ích Việc đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà chưa quan tâm đầy đủ đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào Sự can dự và vai trò của các chủ thể hưởng lợi trong việc đánh giá chính sách công còn thấp và mờ nhạt Chưa có cơ chế hữu hiệu nhằm giám sát, ghi nhận và xử lý các phản hồi của người dân đối với việc thực thi chính sách Việc này chỉ được các cấp quản lý quan tâm khi có các sự cố hoặc vụ việc nghiêm trọng xảy ra (tranh chấp đất đai, ô nhiễm môi trường, sự cố đập thủy điện, dịch bệnh, cháy nổ ) Chưa dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách nên thường phải dựa vào sự hỗ trợ của nước ngoài và các nhà tài trợ 3 Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công ở Việt Nam Khi phân tích nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trên một số lĩnh vực về chính sách công, Đảng ta đều đưa ra đánh giá, đó là: "tổ chức thực hiện vẫn là khâu yếu" Từ việc nghiên cứu các yếu tố tác động đến hiệu quả thực thi chính sách công, có thể rút ra một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi chính sách ở Việt Nam như sau: Một là, muốn nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công, cần nâng cao chất lượng chính sách.Trong thực tiễn chính sách công ở Việt Nam, bên cạnh những chính sách đảm bảo chất lượng, cũng có không ít chính sách chất lượng không cao Chính điều này đã ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả thực thi 17 một số chính sách trong thực tế Chất lượng không cao của một số chính sách thể hiện trên một số khía cạnh, như phương án và mục tiêu chính sách thiếu cụ thể, không rõ ràng, thiếu tính khả thi, mục tiêu chính sách quá cao, một số phương án chính sách được đề ra không phù hợp với thực tiễn Chất lượng của một số chính sách không cao do nhiều nguyên nhân, trong đó gồm ba nguyên nhân chủ yếu: i) chưa coi trọng đúng mức việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của chính sách; ii) năng lực hoạch định chính sách của cơ quan hoạch định chính sách; iii) dân chủ hóa trong hoạch định chính sách chưa được coi trọng đúng mức, sự tham gia của người dân và hoạt động tư vấn, giám định và phản biện của các tổ chức chưa đáp ứng yêu cầu Do đó, để góp phần nâng cao hiệu quả thực thi chính sách, cần coi trọng nâng cao chất lượng chính sách theo hướng, coi trọng nghiên cứu cơ sở lý luận về chính sách, nâng cao năng lực của cơ quan hoạch định chính sách và dân chủ hóa quá trình hoạch định chính sách Hai là, để nâng cao hiệu quả thực thi chính sách, cần đảm bảo nguồn lực đủ mức cho thực thi chính sách Trong thực tiễn thực thi chính sách công ở Việt Nam, nhiều chính sách liên quan trực tiếp đến lợi ích và cuộc sống của đông đảo người dân như bảo vệ môi trường, an toàn vệ sinh thực phẩm thực hiện chưa như mong muốn Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó, có nguyên nhân là việc phân bổ và đảm bảo nguồn lực chưa đủ mức Do đó, để nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công, cần phân bổ nguồn lực đủ mức cho thực thi chính sách; thực hiện sự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực để thực thi một số chính sách liên quan đến lợi ích và cuộc sống của nhiều người dân Để đảm bảo nguồn lực cho thực thi chính sách, ngoài sử dụng hợp lý và tiết kiệm nguồn lực do nhà nước đầu tư, cần thực hiện xã hội hóa tối đa cũng như sự tham gia của người dân và xã hội để có thêm nguồn lực cho thực thi chính sách 18