Đang tải... (xem toàn văn)
1 Q QU U Ả Ả N N L LÝ Ý V VÀ À P PH HÂ ÂN N C C Ấ Ấ P P Q QU U Ả Ả N N L LÝ Ý Đ Đ Ầ Ầ U U T T Ư Ư C CÔ ÔN NG G T TH H Ự Ự C C T TR R Ạ Ạ N NG G Ở Ở V VI I Ệ Ệ T T N NA AM M V VÀ À K KI IN NH H N NG GH HI I Ệ Ệ M M Q QU U Ố Ố C C T T Ế Ế TS Vũ Thành Tự Anh Chương trình giả ng d ạ y kinh t ế Fulbright 1 Khái ni ệ m v ề qu ản lý đầu tư công 1 Cách ti ế p c ậ n c ủ a bài vi ế t này là so sánh th ự c tr ạ ng c ủ a qu ản lý đầu tư công ở Vi ệ t Nam v ớ i chu ẩ n m ự c qu ản lý đầu tư công lý tưởng (đượ c t ổ ng k ế t t ừ lý thuy ế t và kinh nghi ệ m qu ố c t ế), để t ừ đó tìm ra nhữ ng h ạ n ch ế trong qu ản lý đầu tư công ở Vi ệt Nam, trên cơ sở đó đưa ra các khuy ế n ngh ị chính sách thích h ợ p M ặ c dù có m ộ t vài s ự khác bi ệ t trong chi ti ết, nhưng về đạ i th ể , c ả OECD, WB, IMF đề u quan ni ệ m r ằ ng qu ản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là m ộ t h ệ th ố ng t ổ ng th ể , b ắt đầ u t ừ vi ệ c hình thành nh ững định hướ ng l ớn trong chính sách đầu tư công cho đế n vi ệ c th ẩ m đị nh, l ự a ch ọ n, l ậ p ngân sách, th ực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ th ể , v ớ i m ục đích là đả m b ả o hi ệ u qu ả và hi ệ u l ự c c ủ a đầu tư công, qua đó đạt đượ c m ục tiêu tăng trưở ng và phát tri ể n chung c ủ a n ề n kinh t ế 2 Ch ẳ ng h ạn như, Ngân hàng Th ế gi ớ i, quy trình qu ản lý đầu tư công bao g ồ m tám n ộ i dung và đượ c tóm t ắ t như sau : 1 1 Định hướng đầu tư, xây dự ng d ự án, và sàng l ọc bước đầ u o Định hướ ng chi ến lược đầu tư : Đây là xuất phát điể m c ủ a quy trình qu ản lý đầu tư công, đượ c th ể hi ệ n qua chi ến lượ c hay k ế ho ạ ch t ổ ng th ể do c ấ p quy ết đị nh cao nh ất đề ra Định hướ ng này giúp cho ho ạt động đầu tư công củ a chính ph ủ ph ả n ảnh được các ưu tiên c ủ a qu ốc gia, đồ ng th ời cũng giúp cho việ c xây d ựng chương trình và ra quyết đị nh đầu tư củ a các b ộ - ngành và c ủ a các c ấ p chính quy ền địa phương o Xây d ự ng d ự án đầu tư : Căn cứ vào định hướ ng chi ến lược đầu tư, các bộ - ngành - đị a phương xây dự ng các h ồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự c ầ n thi ế t, m ụ c tiêu, các ho ạt độ ng chính, ngân sách d ự toán, ti ến độ th ự c hi ệ n, k ế t qu ả k ỳ v ọng … củ a d ự án o Sàng l ọ c d ự án bước đầ u : M ục đích của bước này là đả m b ả o d ự án do các b ộ - ngành - địa phương đề xu ất đả m b ả o th ỏa mãn các điề u ki ệ n t ố i thi ểu để có th ể đượ c xem xét ở các bướ c k ế ti ếp Các điề u ki ệ n t ố i thi ể u này bao g ồ m s ự c ầ n thi ế t, tính nh ất quán đố i v ớ i các ưu tiên củ a chính ph ủ , và s ự phù h ợ p v ề tài khóa Sàng l ọ c t ố t ở khâu này s ẽ giúp ti ế t ki ệ m th ờ i gian và ngu ồ n l ự c ở nh ững bướ c sau 1 Khái ni ệ m “đầ u t ư cô ng” đã đượ c trình bày ở các ph ầ n khác c ủa Đề tài nghiên c ứ u, vì v ậ y không nh ắ c l ạ i m ộ t cách chi ti ế t ở đâ y Trong bài này, đầu tư công đượ c hi ể u là chi tiêu c ủ a nhà nướ c giúp làm t ăng dung lượ ng v ố n v ậ t ch ấ t, ví d ụ nh ư xây d ự ng c ầ u , đườ ng, sân bay, c ả ng bi ể n , trườ ng h ọ c, b ệ nh vi ệ n v v Khái ni ệ m này v ề đầ u t ư công t ươ ng ứ ng v ớ i đị nh ngh ĩ a v ề đầ u t ư công (chi phí v ố n) trong Tài kho ả n qu ố c gia Trong gi ớ i h ạ n bài vi ế t này, chúng tôi không xem xét các kho ả n chi cho giáo d ụ c và y t ế c ủ a nhà nướ c, m ặ c dù nh ữ ng kho ả n chi này hi ể n nhiên tác độ ng đế n v ố n con ngườ i, và vì v ậ y c ũ ng có th ể đượ c coi nh ư m ộ t kho ả n đầ u t ư 2 Để tìm hi ể u chi ti ế t v ề khái ni ệ m qu ản lý đầu tư công củ a OECD, xem OECD (2001); c ủ a WB, xem Rajaram, Le, Biletska và Brumby (2010); và c ủ a IMF, xem Dabla-Norris, Brumby, Kyobe, Mills, và Papageorgiou (2010) 2 1 2 Th ẩm đị nh d ự án chính th ứ c o Đánh giá tiề n kh ả thi : M ục đích của bước này là xác đị nh nhanh tính kh ả thi c ủ a d ự án (ch ẳ ng h ạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và l ợi ích cũng như khả năng thu x ế p tài chính) và nh ậ n di ệ n m ộ t s ố l ự a ch ọ n thay th ế cho d ự án trướ c khi ti ến hành đánh giá kh ả thi đầy đủ o Đánh giá khả thi : D ự án s ẽ ph ả i qua m ộ t quy trình và quy chu ẩ n th ẩm định đầy đủ và nghiêm ng ặ t C ụ th ể là d ự án s ẽ đượ c phân tích chi phí và l ợ i ích m ộ t cách chi ti ết, đượ c th ẩm đị nh tính kh ả thi v ề tài chính, kinh t ế , và xã h ộ i Bên c ạnh đó, dự án cũng phải đượ c đánh gi á c ẩ n th ậ n v ề nh ữ ng r ủ i ro ti ề m tàng, v ề tính b ề n v ững, cũng như về tác độ ng môi trườ ng và xã h ộ i Ch ất lượ ng c ủa đánh giá khả thi ph ụ thu ộc vào động cơ, tính khách quan, năng lự c, và ch ất lượ ng d ữ li ệ u c ủ a t ổ ch ức đánh giá 1 3 Đánh giá độ c l ập đố i v ớ i th ẩ m đị nh d ự án S ự l ạ c quan thái quá và thi ế u khách quan đố i v ớ i các d ự án đầu tư công - do xác đị nh chi phí quá th ấ p và l ợ i ích quá cao - là hi ện tượ ng ph ổ bi ế n ở các nước đang phát triể n Chính vì v ậ y, luôn có nhu c ầ u ki ể m tra tính chân th ự c và khách quan c ủ a ho ạt độ ng th ẩm đị nh d ự án, đặ c bi ệt là đố i v ớ i nh ữ ng d ự án l ớn, hơn nữ a l ại do chính cơ quan thự c hi ệ n t ự th ẩm đị nh Trong trườ ng h ợp có nguy cơ xung độ t l ợ i ích nghiêm tr ọ ng thì th ậ m chí nên s ử d ụng tư vấn độ c l ậ p ngay t ừ khâu th ẩm đị nh d ự án 1 4 L ự a ch ọ n và l ậ p ngân sách d ự án B ấ t k ỳ d ự án đầu tư công nào đề u là m ộ t b ộ ph ậ n c ủ a k ế ho ạ ch đầu tư công tổ ng th ể , vì v ậ y vi ệ c l ự a ch ọ n và l ậ p ngân sách d ự án ph ải đượ c cân nh ắ c phù h ợ p v ớ i chu k ỳ ngân sách (hàng năm, trung hạ n, và dài h ạn) để đả m b ả o d ự án phù h ợ p v ới ưu tiên và khả thi v ề m ặ t tài khóa trong t ừ ng chu k ỳ ngân sách Để đả m b ả o tính công b ằng và tăng cườ ng hi ệ u l ự c giám sát sau này, các tiêu th ứ c l ự a ch ọ n d ự án ph ải đượ c công khai Đầu tư công hiệ u qu ả không ch ỉ ph ụ thu ộ c vào vi ệ c l ự a ch ọ n d ự án t ố t mà còn ph ụ thu ộ c vào ch ất lượ ng c ủ a ho ạt độ ng qu ả n lý và b ả o trì tài s ản Ngân sách chi thườ ng xuyên vì v ậ y ph ải được điề u ch ỉ nh thích h ợ p để ph ả n ánh nh ữ ng kho ả n chi m ớ i phát sinh này 1 5 Tri ể n khai d ự án S ự thành công (hay th ấ t b ạ i) trong tri ể n khai d ự án ph ụ thu ộ c vào nhi ề u nhân t ố, trong đó ch ắ c ch ắ n bao g ồ m (i) l ự a ch ọ n đúng d ự án t ố t; (ii) l ậ p ngân sách chính xác; (iii) chu ẩ n b ị các điề u ki ệ n c ầ n v ề năng lự c qu ả n lý tài chính, t ổ ch ứ c b ộ máy và nhân s ự , thu h ồi đấ t; (iv) k ế ho ạ ch mua s ắ m máy móc, v ật tư; (v) theo dõi và qu ả n lý chi phí; (vi) qu ả n lý các r ủ i ro phát sinh làm ảnh hưở ng t ớ i ti ến độ và chi phí c ủ a d ự án B ả n thân t ừ ng nhi ệ m v ụ này đề u r ấ t ph ứ c t ạ p, vì v ậ y ph ả i có nh ững hướ ng d ẫ n c ầ n thi ế t cho vi ệ c tri ể n khai d ự án V ề các m ặ t t ổ ch ứ c, vi ệ c b ố trí nhân s ự , xây d ự ng b ộ máy qu ả n lý, d ự ki ế n ti ến độ v v t ấ t c ả ph ải đượ c chu ẩ n b ị k ỹ càng và th ự c t ế Quy trình đấ u th ầ u công khai, công b ằ ng, và hi ệ u qu ả cũng cầ n đượ c xây d ự ng và công b ố Cũng cần lường trướ c nh ững cơ chế để ngăn chặ n (ho ặ c ít nh ấ t là gi ả m thi ểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai 1 6 Điề u ch ỉ nh d ự án Trong quá trình tri ể n khai d ự án, có th ể xu ấ t hi ệ n nh ữ ng tình hu ố ng m ớ i ảnh hưởng đế n thi ế t k ế , ti ến độ , hay chi phí c ủ a d ự án Vì v ậ y, ho ạt độ ng qu ả n lý d ự án c ầ n có m ộ t s ự linh ho ạ t nh ất định để có th ể ứ ng phó v ớ i nh ữ ng tình hu ống này Tuy nhiên, để tránh kh ả năng nhữ ng điề u ch ỉ nh này b ị l ợ i d ụng cũng như để gi ảm chi phí điề u ch ỉ nh, c ầ n th ự c hi ệ n th ậ t t ố t các khâu ở phía trước, đặ c bi ệ t là các khâu th ẩm đị nh, l ự a ch ọ n, ký k ế t h ợ p đồ ng mua s ắ m, l ậ p k ế ho ạ ch và chu ẩ n b ị các điề u ki ệ n c ầ n thi ế t để tri ể n khai d ự án Đồ ng th ờ i, ho ạt độ ng ki ể m tra, giám sát, đánh giá đị nh k ỳ cũng cần đượ c th ự c hi ện để có đượ c b ứ c tranh c ậ p nh ậ t v ề tình hình tri ể n khai d ự án, đặ c bi ệ t là v ề chi phí và l ợ i ích Bên c ạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ th ậ m chí h ủ y b ỏ các d ự án đượ c phát hi ệ n là kém hi ệ u qu ả và lãng phí 3 1 7 V ậ n hành d ự án Sau khi d ự án đầu tư công hoàn t ấ t, c ầ n ph ả i có m ộ t quá trình (i) bàn giao d ự án cho t ổ ch ứ c v ậ n hành; (ii) v ậ n hành d ự án; (iii) b ả o trì, b ảo dưỡ ng tài s ả n hình thành t ừ d ự án; (iv) h ạ ch toán chính xác và k ị p th ờ i nh ữ ng thay đổ i v ề giá tr ị tài s ả n; (v) và đánh giá mức độ h ữ u d ụ ng c ủ a d ự án căn cứ vào ch ất lượ ng và s ố lượ ng d ị ch v ụ nó mang l ạ i 1 8 Đánh giá và kiể m toán sau khi hoàn thành d ự án Đây là mộ t khâu r ấ t quan tr ọng nhưng lạ i hay b ị b ỏ qua M ục đích chính củ a khâu này là đánh giá xem dự án có đượ c tri ển khai theo đúng thiế t k ế , ti ến độ và ngân sách d ự toán, có ch ất lượ ng và k ế t qu ả đúng như kỳ v ọng, và đạt đượ c các m ục tiêu đề ra ban đầ u hay không M ộ t m ục đích nữ a c ủ a khâu này là so sánh d ự án đang xem xét vớ i các d ự án tương tự khác trong nướ c và qu ố c t ế, để t ừ đó rút ra bài họ c kinh nghi ệ m cho vi ệ c thi ế t k ế và tri ể n khai các d ự án khác trong tương lai Bên c ạ nh vi ệc đánh giá này , d ự án cũng có thể đượ c ki ể m toán (m ộ t cách ch ọ n l ọc) để đánh giá mức độ tuân th ủ c ủ a d ự án đố i v ớ i h ệ th ố ng lu ật đị nh v ề đầ u tư công Để h ỗ tr ợ cho vi ệc đánh giá (có tính chấ t ch ẩn đoán) chất lượ ng c ủ a ho ạt độ ng qu ản lý đầu tư công, các tác gi ả Rajaram, Le, Biletska và Brumby (2010) c ủ a Ngân hàng Th ế gi ới cũng đưa ra m ộ t b ả ng câu h ỏ i ch ẩn đoán như dưới đây : Các câu h ỏ i ch ẩn đoán giúp đánh giá hiệ u qu ả đầu tư công Nh ữ ng câu h ỏi sau đây có thể cung c ấp cơ sở để đánh giá chẩn đoán hiệ u qu ả c ủ a h ệ th ố ng qu ả n lý đầu tư công Bướ c 1 : Định hướng đầu tư, xây dự ng d ự án, và sàng l ọc bước đầ u 1 Có hướ ng d ẫ n mang tính chi ến và đượ c công b ố r ộ ng rãi cho các quy ết định đầu tư công ở c ấp trung ương/bộ/địa phương hay không? 2 Có quy trình để đả m b ảo các đề xu ất đầu tư tương thích vớ i chính sách c ủ a chính ph ủ và các định hướ ng chi ến lượ c hay không? Quy trình này có hi ệ u l ự c (effective) hay không? T ỷ l ệ các d ự án b ị lo ạ i b ỏ ở vòng sơ tuyể n là bao nhiêu? Bướ c 2 : Th ẩm đị nh d ự án chính th ứ c: 3 Có quy trình th ẩm đị nh d ự án chính th ứ c (phân tích chi phí và l ợ i ích) v ớ i m ức độ đánh giá chi ti ết hơn (ở c ấ p b ộ hay c ấp trung ương) cho các đề xu ấ t d ự án đầu tư công hay không? N ế u có, li ệ u có b ắ t bu ộ c th ẩm đị nh cho t ấ t các d ự án hay ch ỉ nh ữ ng d ự án trên m ộ t m ứ c giá tr ị đầu tư nhất đị nh? Li ệ u th ẩm đị nh d ự án ch ỉ ti ế n hành cho m ộ t s ố khu v ự c/ngành nh ất đị nh, và n ế u có thì s ẽ là khu v ự c/ngành nào? T ỷ l ệ s ố d ự án đầu tư đượ c chính th ứ c th ẩm đị nh v ề chi phí và l ợ i ích là bao nhiêu? Bướ c 3 : Đánh giá độ c l ập đố i v ớ i th ẩm đị nh d ự án 4 Th ẩm đị nh d ự án chính th ức đượ c th ự c hi ệ n b ởi cơ quan chi trả cho d ự án hay b ở i t ổ ch ứ c bên ngoài? Điề u gì th ể hi ệ n ch ất lượ ng c ủ a nh ữ ng b ả n th ẩm đị nh? Bướ c 4 : L ự a ch ọ n và l ậ p ngân sách d ự án 5 T ỷ l ệ các chương trình đầu tư công (Public Investment Program) đượ c tài tr ợ b ở i các nhà tài tr ợ qu ố c t ế là bao nhiêu? Li ệ u các d ự án này và các d ự án do nhà nướ c tài tr ợ có tr ả i qua m ộ t quá trình th ẩm định và được đưa vào dự toán ngân sách v ớ i cùng m ộ t quy t ắ c gi ố ng nhau hay không? N ế u khác nhau, hãy gi ả i thích s ự k hác nhau đó Chính phủ có ki ể m tra b ả n th ẩm đị nh t ừ nhà tài tr ợ hay không? 4 6 Ch ất lượ ng và tính khách quan c ủ a các b ả n th ẩm định có đượ c ki ể m tra b ở i m ột cơ quan bên ngoài hay b ở i m ột cơ quan thuộ c chính quy ề n hay không? 7 Vi ệ c l ự a ch ọ n d ự án cu ối cùng có đượ c ti ến hành như mộ t ph ầ n c ủ a quy trình ngân sách hay không? Hay nó đượ c th ự c hi ện trướ c quy trình ngân sách? Chính ph ủ có lưu giữ các d ự án đã đượ c th ẩm định để cân nh ắ c v ề ngân sách hay không? 8 Có quy trình hi ệ u l ực để ki ể m soát nh ữ ng d ự án được đưa vào di ệ n c ấ p ngân sách trong chương trình đầu tư công hay không, ví dụ như tậ p h ợ p nh ữ ng d ự án đượ c chính th ứ c phê chu ẩ n phân b ổ ngân sách và tri ể n khai? S ố lượng cơ quan giám sát có bị gi ớ i h ạ n hay không, và vai trò ch ủ y ế u c ủ a h ọ c ủa được quy đị nh c ụ th ể hay không? Có t ồ n t ạ i các n ấ c ủ y quy ề n trung gia để đưa dự án đế n chính quy ền trung ương hay không? Có quy trình đượ c l ập trướ c (nhưng giớ i h ạn) để b ổ sung d ự án có tính c ấ p bách v ề kinh t ế hay chính tr ị không? a) T ỷ l ệ các d ự án tham giam vào c hương trình đầ u t ư công bằng cách “phá rào” tránh quy trình ki ể m soát ở khâu “giữ c ửa” (gate-keeping)? b) T ỷ l ệ c ủ a các d ự án “vượt rào” đượ c c ấ p ngân sách là bao nhiêu? 9 Giá tr ị trung bình c ủ a nh ữ ng d ự án m ớ i là bao nhiêu khi so v ớ i giá tr ị c ủ a: a) Chương trình đầu tư công đang đượ c th ự c hi ệ n? b) Các d ự án đã hoàn thành (sử d ụng trung bình di độ ng c ủa ba năm) Bướ c 5 Tri ể n khai d ự án 10 T ỷ l ệ hoàn thành c ủ a các d ự án đầu tư công (trung bình hằng năm trong vòng 5 năm trở l ạ i đây) là bao nhiêu, tỷ l ệ này được định nghĩa bằ ng chi phí ước tính để hoàn thành các d ự án đầu công tư hiệ n t ại chia cho ngân sách đầu tư công hằng năm? Tỷ l ệ khác bi ệt như thế nào gi ữ a nh ữ ng khu v ự c then ch ố t – ví d ụ như giáo dụ c, y t ế , c ấp nướ c và v ệ sinh môi trườ ng, đường xá và điệ n? 11 Các b ộ có ti ế n hành k ế ho ạch đấ u th ầ u và mua s ắ m phù h ợ p v ớ i thông l ệ tiên ti ế n hay không (ví d ụ như đấ u th ầ u c ạ nh tranh)? Và n ế u có thì các b ộ có th ự c hi ệ n các k ế ho ạ ch mua s ắ m hi ệ u qu ả hay không? Bướ c 6 Điề u ch ỉ nh d ự án 12 Chính ph ủ đã phân bổ h ợp lý (rationalization) đố i v ớ i các chương trình đầu tư công trong nh ững năm gần đây hay không? Quá trình phân bổ này có giúp c ả i thi ện tính ưu tiên củ a các chương trình đầu tư công hay không? Điề u này có d ẫn đế n vi ệ c h ủ y b ỏ ho ặ c t ạ m th ời đình ch ỉ các d ự án đang đượ c th ự c hi ệ n hay không? N ế u có, t ỷ l ệ ph ần trăm của các chương trinh đầu tư công bị h ủ y b ỏ ho ặ c t ạ m th ời đình chỉ là bao nhiêu? Ch ỉ ra n ế u có các d ự án đơn thuầ n b ị “hoãn lại” chứ không h ủ y b ỏ hoàn toàn 13 Cơ quan thự c hi ệ n d ự án có đượ c yêu c ầ u chu ẩ n b ị các báo cáo ti ến độ đị nh k ỳ hay không? Các báo cáo này có c ậ p nh ậ t phân tích chi phí và l ợi ích hay không? Các cơ quan tài trợ có ch ị u trách nhi ệ m cho nh ững thay đổ i v ề chi phí và l ợ i ích hay không? Có nh ững cơ chế đang đượ c s ử d ụng để bu ộc cơ quan thự c hi ệ n d ự án chu ẩ n b ị báo cáo c ậ p nh ậ t? Nh ữ ng báo cáo qu ả n lý d ự này có đượ c s ử d ụ ng trong nh ữ ng th ả o lu ậ n ngân sách ti ế p theo v ớ i B ộ Tài Chính ho ặ c B ộ K ế ho ạ ch hay không? 14 Đố i v ớ i m ộ t b ộ ph ận có tính đạ i di ệ n c ủ a các d ự án đầu tư công (bao gồ m c ả nh ữ ng d ự án do nướ c ngoài hay t ổ ch ứ c tài chính qu ố c t ế tài tr ợ ), t ỷ l ệ ph ần trăm vượ t chi phí d ự toán trung bình (sau khi điề u ch ỉ nh l ạ m phát) trong nh ữ ng d ự án chính ở các khu v ự c then ch ố t là bao nhiêu? Bướ c 7 V ậ n hành d ự án 15 D ự án có đượ c giao cho nhà th ầu tư nhân hay không và, nế u có, vi ệ c th ắ ng th ầ u có d ự a trên cơ sở đấ u th ầ u c ạnh tranh hay không? Các công ty nước ngoài có được phép tham gia đấ u th ầ u hay không? N ế u nh ững phương pháp khác đượ c s ử d ụ ng, hãy gi ả i thích nh ững phương pháp đó Có bằ ng ch ứ ng nào t ừ Đánh giá Quố c gia v ề H ệ th ống đấ u th ầ u và mua s ắ m – (Country Procurement Assessment Reviews - CPARs) ho ặ c b ản đánh giá khác về đấ u th ầ u mua s ắ m góp ph ầ n vào s ự leo thang chi phí ho ặ c gian l ậ n? 5 Bướ c 8 Đánh giá và kiể m toán sau khi hoàn thành d ự án 16 Có quy trình chuy ể n giao trách nhi ệ m qu ản lý cho cơ quan cung cấ p d ị ch v ụ đố i v ớ i ho ạ t độ ng v ậ n hành và b ảo dưỡ ng tài s ản đã đượ c t ạ o l ậ p t ừ d ự án đầu tư công hay không? Cơ quan cung c ấ p d ị ch v ụ có đượ c cung c ấp đủ ngân sách để v ậ n hành và b ảo dưỡ ng nh ữ ng tài s ản đó hay không? Việ c cung ứ ng d ị ch v ụ c ủa cơ quan vận hành có được giám sát thườ ng xuyên hay không? Cơ quan nào chị u trách nhi ệ m v ề vi ệ c cung ứ ng d ị ch v ụ ? 17 Chính ph ủ có th ự c hi ện đăng bộ tài s ả n ho ặc lưu giữ th ố ng kê tài s ả n khu v ự c công bao g ồ m máy móc, thi ế t b ị , xe c ộ hay không? Quy ề n s ở h ữ u h ợ p pháp c ủ a tài s ản có đượ c duy trì hay không? Tài s ản có được đị nh giá theo nh ữ ng nguyên t ắ c k ế toán v ữ ng ch ắc, theo đó đị nh nghĩa kế toán c ủ a m ộ t tài s ản đượ c tuân th ủ , kh ấu hao đượ c tr ừ vào giá tr ị tài s ả n, và trong ch ừ ng m ự c có th ể , c ậ p nh ậ t giá tr ị tài s ản để th ể hi ệ n nh ững thay đổ i v ề giá c ả 18 Đố i v ớ i m ộ t b ộ ph ận có tính đạ i di ệ n c ủ a các d ự án đầu tư công, mức độ ch ậ m tr ễ và thay đổ i th ờ i gian hoàn thành d ự án so v ới ước tính ban đầu như thế nào? Chêch l ệ ch so v ớ i ngân sách ban đầ u (ho ặc đã được điề u ch ỉ nh) trong nh ữ ng d ự án chính ở nh ữ ng khu v ự c then ch ốt như th ế nào? 19 Giá tr ị hi ệ n t ạ i ròng th ự c t ế c ủ a các d ự án đã hoàn thành có đượ c tính toán hay không? D ự án có được đánh giá khi hoàn thành hay không? Sự khác bi ệ t gi ữ a giá tr ị hi ệ n t ạ i th ự c t ế và giá tr ị hi ệ n t ại ướ c tính (theo th ẩm định) ban đầu như thế nào? Có các phương pháp khác để đánh giá tác động đố i v ớ i nh ữ ng d ự án đã hoàn thành không? 2 Qu ản lý đầu tư công ở Vi ệt Nam và tác độ ng c ủa nó đố i v ớ i hi ệ u qu ả đầu tư công 2 1 Định hướng đầu tư, xâ y d ự ng d ự án, và sàng l ọc bước đầ u Vi ệc đị nh hướ ng đầu tư , xây d ự ng và sàng l ọ c d ự án ở Vi ệt Nam đượ c ph ả n ả nh trong r ấ t nhi ề u vă n b ả n ở các c ấp khác nhau (trung ương, tỉ nh - thành ph ố , huy ệ n, ngành), v ớ i ph ạ m vi khác nhau (toàn qu ốc, vùng, địa phương, lã nh th ổ đặ c bi ệ t), bao trùm nh ữ ng kho ả ng th ờ i gian khác nhau (h ằng năm, 5 năm, 10 năm, tầm nhìn xa hơn 10 năm) như đượ c tóm t ắ t trong B ả ng 1 Còn đố i v ớ i t ừ ng d ự án c ụ th ể, các cơ quan có thẩ m quy ề n s ẽ căn cứ vào định hướ ng và quy ho ạ ch đầu tư để phê duy ệ t ch ủ trương đầu tư Nhìn chung, nhữ ng d ự án đề xu ấ t phù h ợ p v ới đị nh hướ ng và n ằ m trong quy ho ạ ch s ẽ được cho phép đầu tư về m ặ t ch ủ trương, và khi đó sẽ đượ c x ế p hàng trong danh m ụ c chu ẩ n b ị đầu tư và chờ cân đố i ngân sách 3 B ả ng 1 Tóm t ắt các vă n b ả n định hướ ng chi ến lược đầu tư Văn b ả n Cơ quan ban hành/phê duy ệ t Th ờ i hi ệ u C ấ p trung ương Chi ế n lư ợ c phát tri ể n kinh t ế xã h ộ i c ủ a qu ố c gia Ban ch ấ p hành TW Đ ả ng 10 năm và t ầ m nhìn xa hơn Phương hư ớ ng, nhi ệ m v ụ phát tri ể n đ ấ t nư ớ c Th ủ tư ớ ng Chính ph ủ (B ộ K ế ho ạ ch và Đ ầ u tư ch ủ trì) 5 năm Các chương trình m ụ c tiêu qu ố c gia Th ủ tư ớ ng Chính ph ủ 5 năm K ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế xã h ộ i 5 năm Qu ố c h ộ i phê duy ệ t ( Chính ph ủ ch ủ trì) 5 năm Chươn g trình đ ầ u tư công (PIP) Th ủ tư ớ ng Chính ph ủ phê duy ệ t (B ộ K ế ho ạ ch và Đ ầ u tư ch ủ trì) 5 năm K ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế xã h ộ i h ằ ng năm Chính ph ủ (B ộ K ế ho ạ ch và Đ ầ u tư ch ủ trì) 1 năm C ấ p vùng, đ ị a phương, ngành Quy ho ạ ch t ổ ng th ể phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i các lãnh th ổ đ ặ c bi ệ t (vùng kinh t ế tr ọ ng đi ể m; khu kinh t ế , khu kinh t ế qu ố c phòng, khu Th ủ tư ớ ng Chính ph ủ phê duy ệ t (B ộ K ế ho ạ ch và Đ ầ u tư ch ủ trì Riêng đ ố i v ớ i các quy ho ạ ch liên quan đ ế n qu ố c phòng s ẽ do B ộ Qu ố c phòng ch ủ trì ) 10 năm và t ầ m nhìn xa hơn 3 R ấ t ti ế c là s ố li ệ u v ề s ố lượ ng (hay t ỷ l ệ ) d ự án b ị lo ạ i ở vòng s ơ tuy ể n khô ng đượ c B ộ K ế ho ạ ch và Đầ u t ư công b ố 6 công nghi ệ p, khu ch ế xu ấ t, khu công ngh ệ c ủ a c ả nư ớ c; hành lang kinh t ế , vành đai kinh t ế ); Quy ho ạ ch t ổ ng th ể phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i t ỉ nh, thành ph ố tr ự c thu ộ c Trung ương Th ủ tư ớ ng Chính ph ủ phê duy ệ t (UBND t ỉ nh, thành ph ố tr ự c thu ộ c Trung ương ch ủ trì, ph ố i h ợ p v ớ i các B ộ , ngành liên quan t ổ ch ứ c l ậ p quy ho ạ ch) 10 năm và t ầ m nhìn xa hơn Quy ho ạ ch phát tri ể n ngành, lĩnh v ự c, s ả n ph ẩ m ch ủ y ế u c ủ a qu ố c gia Các B ộ qu ả n lý ngành, lĩnh v ự c ch ủ trì, ph ố i h ợ p v ớ i các cơ quan, đ ị a phương li ên quan t ổ ch ứ c l ậ p và phê duy ệ t quy ho ạ ch 10 năm và t ầ m nhìn xa hơn Q uy ho ạ ch t ổ ng th ể phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i c ủ a huy ệ n, th ị xã, thành ph ố tr ự c thu ộ c t ỉ nh UBND c ấ p huy ệ n t ổ ch ứ c l ậ p và trình Ch ủ t ị ch UBND c ấ p t ỉ nh phê duy ệ t quy ho ạ ch 10 năm và t ầ m nhìn xa hơn Quy ho ạ ch phát tri ể n ngành, lĩnh v ự c, s ả n ph ẩ m ch ủ y ế u c ủ a t ỉ nh Ch ủ t ị ch UBND c ấ p t ỉ nh phê duy ệ t (các s ở qu ả n lý ngành, lĩnh v ự c, s ả n ph ẩ m ch ủ y ế u ch ị u trách nhi ệ m t ổ ch ứ c l ậ p và trình quy ho ạ ch) Ngu ồ n : T ổ ng k ế t t ừ Ngh ị định 04/2008/NĐ -CP ngày 11/1/2008 s ửa đổ i, b ổ sung m ộ t s ố điề u c ủ a Ngh ị đị nh s ố 92/2006/NĐ - CP ngày 07 tháng 9 năm 2006 củ a Chính ph ủ v ề l ậ p, phê duy ệ t và qu ả n lý quy ho ạ ch t ổ ng th ể phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i T ừ đầ u th ậ p niên 2000, Vi ệt Nam đã đẩ y m ạ nh phân c ấ p v ề quy ho ạ ch Tuy nhiên, Chính ph ủ v ẫ n th ố ng nh ấ t qu ả n lý công tác quy ho ạ ch trên ph ạ m vi c ả nướ c C ụ th ể là theo Ngh ị đị nh 04/2008/NĐ -CP thì: “ Chính ph ủ , Th ủ tướ ng Chính ph ủ tr ự c ti ế p quy ết đị nh quy ho ạ ch c ấ p qu ố c gia, bao g ồ m: quy ho ạ ch t ổ ng th ể phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i c ủ a c ả nướ c, c ủ a các t ỉ nh và thành ph ố tr ự c thu ộc Trung ương; quy hoạ ch các công trình k ế t c ấ u h ạ t ầ ng quan tr ọng có ý nghĩa chiế n lượ c; quy ho ạ ch t ổ ng th ể phát tri ể n ngành, vùng kinh t ế ; quy ho ạ ch chung xây d ự ng các đô thị (t ừ lo ạ i II tr ở lên); quy ho ạ ch phát tri ể n các khu công nghi ệ p, khu công ngh ệ cao Các b ộ qu ả n lý ngành ph ố i h ợ p v ớ i B ộ K ế ho ạch và Đầu tư xây dự ng quy ho ạ ch phát tri ể n ngành, trình Th ủ tướ ng Chính ph ủ phê duy ệ t B ộ trưở ng B ộ qu ả n lý ngành quy ế t đị nh quy ho ạ ch c ụ th ể phát tri ể n n ộ i b ộ ngành, lĩnh vự c theo phân công c ủ a Chính ph ủ Trên cơ sở quy ho ạ ch t ổ ng th ể c ủ a c ả nướ c, c ủ a ngành, c ủ a vùng kinh t ế , Ch ủ t ị ch U ỷ ban nhân dân c ấ p t ỉ nh xây d ự ng các quy ho ạ ch c ấp địa phương, bao gồ m: quy ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i c ủ a t ỉ nh, c ủ a các ti ể u vùng lãnh th ổ thu ộ c t ỉ nh và c ủa các đơn vị hành chính tr ự c thu ộ c; quy ho ạ ch c ụ th ể phát tri ển ngành trên đị a bàn; quy ho ạ ch xây d ựng các đô thị (t ừ lo ạ i III tr ở xu ố ng), nông thôn c ủ a t ỉ nh trình H ội đồ ng nhân dân cùng c ấ p phê chu ẩn, trướ c khi quy ết đị nh K ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế - xã h ội 5 năm và hàng năm củ a c ấ p nào do c ấp đó quyế t đị nh Chính ph ủ l ậ p, trình Qu ố c h ộ i quy ết đị nh k ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế - xã h ộ i c ủ a c ả nướ c; U ỷ ban nhân dân c ấ p t ỉ nh l ậ p, trình H ội đồ ng nhân dân cùng c ấ p quy ết đị nh k ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế - xã h ội trên đị a bàn ” V ề m ặ t hình th ức, tưở ng ch ừng như mạng lưới hàng trăm văn bả n, t ừ chi ến lược đế n k ế ho ạ ch, quy ho ạch, định hướng, chương trình v v t ừ c ấp trung ương đế n c ấ p huy ệ n và các b ộ ngành s ẽ bao quát h ế t m ọ i ngóc ngách c ủ a ho ạt động đầu tư công và đả m b ảo đầu tư công đượ c d ẫ n d ắ t 7 b ở i nh ững định hướ ng rõ ràng và nh ấ t quán Tuy nhiên, trên th ự c t ế , r ừng văn bả n này v ấ p ph ả i m ộ t s ố nhược điểm cơ bả n 4 Th ứ nh ấ t, v ề ph ạ m vi, m ặ c dù t ừ hơn 10 năm nay, Chính ph ủ đã coi kinh tế - xã h ộ i - môi trườ ng là ba tr ụ c ộ t c ủ a phát tri ể n b ề n v ữ ng ở Vi ệ t Nam, song các chi ến lượ c và k ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế - xã h ội, đặ c bi ệ t là ở c ấp địa phương, nhìn chung chỉ m ớ i coi tr ọ ng lĩnh vự c kinh t ế mà ít đề c ậ p t ớ i hai tr ụ c ộ t còn l ạ i Điề u này ảnh hưở ng tr ự c ti ế p t ớ i vi ệ c ho ạch đị nh và phân b ổ ngu ồ n l ực đầu tư công cho hai lĩnh vự c h ế t s ứ c quan tr ọ ng này Th ứ hai, th ứ t ự ưu tiên trong định hướ ng đầu tư công chưa rõ ràng Theo tác giả Lê Vi ế t Thái, do cùng m ộ t lúc t ồ n t ạ i quá nhi ề u mũi nhọ n, tr ọ ng tâm, tr ọng điểm nên đã dẫn đế n hi ện tượng đầ u tư tràn lan, làm phân tán nguồ n l ực đầu tư, kéo dài thờ i gian th ự c hi ệ n d ự án và gi ả m hi ệ u qu ả đầu tư Th ứ ba, không ch ỉ thi ế u rõ ràng, trong không ít trườ ng h ợ p, th ứ t ự ưu tiên về đầu tư công còn không nh ấ t quán v ớ i th ứ t ự ưu tiên về ngu ồ n l ự c Ch ẳ ng h ạn như trong khi công nghiệ p hóa luôn đượ c kh ẳng đị nh là m ụ c tiêu bao trùm c ủ a n ề n kinh t ế thì t ỷ l ệ đầu tư công cho công nghiệ p ch ế t ạ o ch ế bi ến đã giả m t ừ 10,3% vào năm 2000 xu ố ng ch ỉ còn 5,9% trong năm 2008, rồi sau đó tăng lên 9,8 % vào năm 2011 T rong giai đoạ n 2000-2011, theo s ố li ệ u c ủ a T ổ ng c ụ c Th ố ng kê, t ỷ l ệ đầu tư cho nông nghiệ p - v ốn luôn đượ c coi là m ột “mặ t tr ận hàng đầu” - đã giả m liên t ụ c t ừ 12,2% xu ố ng ch ỉ còn 5,6%, đồ ng th ờ i t ỷ l ệ đầu tư cho mộ t m ặ t tr ận hàng đầ u khác là giáo d ụ c - đào tạ o gi ả m t ừ 6,4% xu ố ng ch ỉ còn 4,1% Trong khi đó, hai lĩnh vực không được ưu tiên cao là xây d ự ng và kinh doanh b ất độ ng s ả n l ạ i có t ỷ tr ọng đầu tư công tăng lần lượ t t ừ 2,4% và 0,9% lên 5,3% và 2,4% m ột cách tương ứ ng Th ứ tư, sự điề u ph ố i c ủa trung ương cũng như sự ph ố i h ợ p gi ữ a các c ấ p và gi ữ a các b ộ , ngành, địa phương trong quy ho ạch đầu tư còn rấ t l ỏ ng l ẻ o Trong cách làm quy ho ạ ch và l ập chương trình đầu tư công hiệ n nay, nhu c ầ u (mà th ự c ra là mong mu ốn) đầu tư củ a các b ộ ngành và đị a phương đượ c t ổ ng h ợ p t ừ dướ i lên Hi ệ n nay, m ỗ i b ộ ngành và địa phương chỉ chú tr ọ ng t ớ i quy ho ạch đầu tư trong ngành mình - trong nhi ều trườ ng h ợ p là do ch ạ y theo thành tích và l ợ i ích c ụ c b ộ - mà không qu an tâm đế n quy ho ạch đầu tư trong các bộ ngành và địa phương khác Đồ ng th ờ i, k ỷ lu ậ t tài khóa và k ỷ lu ậ t quy ho ạ ch c ủa trung ương thấ p, mang n ặ ng tính ban phát và bao c ấ p H ệ qu ả là quy ho ạch đầu tư luôn vượ t xa kh ả năng ngân sách Ngay cả khi chưa tính hế t các h ạ ng m ục đầu tư ở m ọ i c ấ p m ọ i ngành thì t ổ ng nhu c ầu đầu tư cơ sở h ạ t ầ ng (CSHT) theo quy ho ạch cho giai đoạ n 2011- 2020 đã lên tớ i g ầ n 300 t ỷ đô -la (giá 2010) , nghĩa là mỗi năm cần đầ u tư khoả ng 30 t ỷ đô - la, tương đương vớ i 20-25% GDP c ủ a n ề n kinh t ế Con s ố này vượ t xa t ỷ l ệ đầu tư CSHT kho ả ng 12% GDP hi ệ n nay c ủ a Vi ệt Nam, và cao hơn hẳ n t ỷ l ệ đầu tư CSHT dướ i 10% GDP c ủa các nước Đông Á như Nhậ t B ả n, Hàn Qu ốc, Đài Loan, Trung Quố c trong giai đoạ n m ở r ộng đầu tư củ a h ọ B ả ng 2 D ự ki ế n t ổ ng nhu c ầu đầu tư cơ sở h ạ t ầ ng theo quy ho ạ ch 2011-2020 Lĩnh vực đầu tư Vốn đầu tư (tỷ đô - la) Trung bình/năm (tỷ đô - la) Giao thông 160,0 16,00 Điện 46,5 4,65 4 Nh ữ ng h ạ n ch ế này đượ c phân tích chi ti ế t trong các công trình nghiên c ứ u c ủ a Lê Vi ết Thái (2012); Đoàn Hồ ng Quang, Lê Minh Tu ấ n, và Nguy ễn Ánh Dương (2010); Việ n Nghiên c ứ u Qu ả n lý Kinh t ế Trung ương và Họ c vi ệ n Năng lự c C ạnh tranh Châu Á (2010); và Dwight H Perkins và Vũ Thành Tự Anh (2011) 8 Thủy lợi 11,5 1,15 Cấp thoát nước 16,6 1,66 Hạ tầng giáo dục đào tạo 8 ,5 0,85 Hạ tầng y tế 8,5 0,85 Thông tin và truyền thông 15,0 1,50 Hạ tầng đô thị và nông thôn 28,5 2,85 Tổng cộng 295,1 29,51 Ngu ồ n : T ổ ng h ợ p t ừ các quy ho ạch đã công bố c ủ a Chính ph ủ Ghi chú: Giá tr ị v ốn đầ u đượ c tính theo m ứ c giá 2010 Đồ ng th ờ i, ở c ấp độ địa phương, cả ng bi ể n, sân bay, khu kinh t ế ven bi ể n, khu kinh t ế c ử a kh ẩ u, khu công nghi ệp v v đượ c quy ho ạch và đầu tư mộ t cách tràn lan, th ậ m chí vô t ổ ch ứ c, vô k ỷ lu ật (xem Vũ Thành Tự Anh 2012) Như vậ y, s ự y ế u kém trong điề u ph ố i c ủ a trun g ương và phố i h ợ p c ủa các địa phương cùng v ớ i s ự chia c ắ t c ủ a n ề n kinh t ế và k ỷ lu ậ t tài khóa l ỏ ng l ẻ o là nh ữ ng nguyên nhân cơ bả n d ẫ n t ới đầu tư sai ưu tiên , ch ồ ng chéo, lãng phí, kém hi ệ u qu ả hi ệ n nay ở Vi ệ t Nam 2 2 Th ẩm đị nh d ự án chính th ứ c V ề hình th ứ c, các d ự án đầu tư công ở Vi ệt Nam cũng ph ả i tr ải qua hai bướ c th ẩm định cơ bả n là nghiên c ứ u ti ề n kh ả thi và nghiên c ứ u kh ả thi 5 V ề th ẩ m quy ề n, các b ộ, ngành, và địa phương có trách nhi ệ m t ổ ch ứ c th ẩm đị nh nh ữ ng d ự án do mình quy ết đị nh ho ặc đượ c ủ y quy ề n quy ết đị nh đầu tư Đầ u m ố i t ổ ch ứ c th ẩm đị nh d ự án là đơn vị chuyên môn tr ự c thu ộ c cơ quan quy ết đị nh đầu tư Ch ẳ ng h ạn như Sở K ế ho ạch và Đầu tư sẽ là đầ u m ố i th ẩm đị nh nh ữ ng d ự án đầu tư do Ủ y ban Nhân dân c ấ p t ỉ nh quy ết định đầu tư Theo quy đị nh hi ệ n hành, Th ủ tướ ng Chính ph ủ thành l ậ p H ội đồ ng Th ẩm định nhà nước đố i v ớ i nh ữ ng d ự án do Th ủ tướ ng Chính ph ủ quy ết định đầu tư (hoặ c nh ữ ng d ự án khác khi th ấ y c ầ n thi ế t) Trong nh ững trườ ng h ợ p này, B ộ trưở ng B ộ K ế ho ạch và Đầu tư là Chủ t ị ch H ội đồ ng Th ẩm định nhà nướ c v ề các d ự án đầu tư 6 M ặ c dù quy trình th ẩm đị nh có v ẻ ch ặ t ch ẽ v ề hình th ức, nhưng tr ên th ự c t ế , ho ạt độ ng th ẩm đị nh d ự án trong th ờ i gian qua b ộ c l ộ r ấ t nhi ề u b ấ t c ậ p 7 , c ụ th ể là: Th ứ nh ấ t, trong r ấ t nhi ều trườ ng h ợ p, t ồ n t ại xung độ t l ợ i ích trong ho ạt độ ng th ẩm đị nh d ự án Ch ẳ ng h ạn như cơ quan thẩm đị nh d ự án đồ ng th ời là cơ quan quyết đị nh ho ặ c là c ấp dướ i c ủa cơ quan quy ết đị nh ch ủ trương đầu tư Th ậ m chí, trong m ộ t s ố trườ ng h ợp, cơ quan thẩm định trướ c đó lại đóng vai trò tư vấ n cho ch ủ đầu tư trong việ c xây d ự ng d ự án Trong trườ ng h ợ p này, ho ạ t độ ng th ẩm đị nh d ự án ch ỉ có tính ch ấ t hình th ứ c và chi ế u l ệ 5 Đố i v ớ i các d ự án đầu tư xây dự ng công trình, theo Điề u 5 c ủ a Ngh ị đị nh s ố 12/2009 / NĐ - CP thì ch ỉ các d ự án quan tr ọ ng qu ố c gia m ớ i c ầ n l ậ p nghiên c ứ u ti ề n kh ả thi (g ọi là Báo cáo đầu tư xây dựng công trình) để trình Qu ố c h ộ i xem xét, quy ết đị nh v ề ch ủ trương đầ u t ư, còn tấ t c ả các d ự án khác không c ầ n l ậ p nghiên c ứ u ti ề n kh ả thi 6 Quy trình th ẩm định đố i v ớ i nh ữ ng d ự án đầu tư đặ c thù s ẽ đượ c th ự c hi ện theo quy định riêng Đố i v ớ i các d ự án đầu tư công liên quan đến các lĩnh vực có tính chuyên ngành thì đơn vị đầ u m ố i còn ph ả i l ấ y ý ki ế n c ủa các cơ quan chuyên ngành 7 M ộ t l ầ n n ữ a, r ấ t ti ế c là s ố li ệ u v ề s ố lượ ng (hay t ỷ l ệ ) d ự án b ị lo ạ i ở vòng th ẩ m đị nh d ự án khô ng đượ c B ộ K ế ho ạ ch và Đầ u t ư công b ố Ở Hàn Qu ố c trong giai đ o ạ n t ừ 1999 đế n 2007, có t ớ i 44% (c ụ th ể là 147 trên t ổ ng s ố 335) d ự án l ớ n v ớ i t ổ ng s ố v ố n đầ u t ư d ự ki ế n lên t ớ i 82 t ỷ đô -la b ị t ừ ch ố i ngay t ừ vòng đánh giá ti ề n kh ả thi Trong s ố này, đ a s ố liên quan t ớ i giao thông v ậ n t ả i nh ư đườ ng b ộ (68), đườ ng s ắ t (33), đườ ng th ủ y (9), và c ả ng (6) Ngu ồ n:? 9 Th ứ hai, năng lự c c ủa các cơ quan thẩm đị nh d ự án hi ệ n r ấ t h ạ n ch ế , th ể hi ệ n rõ nh ấ t qua vi ệ c th ẩm đị nh các d ự đầu tư quy mô l ớ n và ph ứ c t ạ p Vì thi ếu năng lự c th ẩm định nên các cơ quan th ẩm định thường không đưa ra đượ c nh ững đánh giá thuyế t ph ụ c v ề hi ệ u qu ả tài chính, kinh t ế , và xã h ộ i c ủ a d ự án, và vì v ậy không đủ lu ậ n c ứ để lo ạ i b ỏ hay thông qua d ự án Trong trườ ng h ợ p này, gi ải pháp thông thườ ng là yêu c ầ u ch ủ đầu tư điề u ch ỉ nh l ạ i d ự án sao cho phù h ợ p v ớ i các quy đị nh hi ện hành để tránh nh ữ ng r ủ i ro v ề trách nhi ệ m và pháp lý sau này Th ứ ba, trong không ít trườ ng h ợ p, vi ệ c th ẩm đị nh d ự án ch ỉ mang tính minh h ọ a cho các quy ế t định đầu tư có tính chính trị , và vì v ậy không đả m b ả o tính khách quan M ộ t ví d ụ điể n hình là d ự án đườ ng s ắ t cao t ố c B ắ c - Nam (ĐSCT) Theo Báo cáo đầu tư đườ ng s ắ t cao t ố c Hà N ộ i – H ồ Chí Minh (g ọ i t ắ t là Báo cáo) c ủ a B ộ Giao thông - V ậ n t ả i trong k ỳ h ọ p th ứ 7, Qu ố c h ội khóa II, thì trong tình huống cơ sở, tỷ lệ nội hoàn kinh tế cao nhất cũng chỉ đạ t 10,6%, th ấp hơn mức yêu cầu tối thiểu (hay chi phí cơ hộ i c ủ a v ốn) là 12%, và do v ậ y d ự án không hi ệ u qu ả v ề m ặ t kinh t ế Tuy nhiên, khi tìm cách đánh giá lại để c ủ ng c ố tính kh ả thi về mặt kinh tế của ĐSCT, Báo cáo đã thay đổ i m ộ t s ố gi ả đị nh trong mô hình tính toán, c ụ th ể là (i) chi phí khai thác và duy tu bảo dưỡng thấp hơn; (ii) tỷ lệ đô thị hóa cao hơn ở các tỉnh, thành phố dọc trên tuyến ĐSCT; và (iii) giá nhiên liệu của vận tải đường bộ và đường hàng không cao hơn V ớ i nh ữ ng gi ả đị nh m ớ i này, mà th ự c ch ất là ước lượ ng chi phí th ấp đi và lợi ích cao lên, tỷ lệ nội hoàn kinh tế trong t ấ t c ả các phương án đều đượ c nâng lên trên 14% Như vậ y, b ằng cách thay đổ i m ộ t s ố gi ả đị nh h ạ th ấp chi phí và phóng đạ i ích c ủ a d ự án đầu tư, ngườ i ta có th ể d ễ dàng bi ế n m ộ t k ế t qu ả không kh ả quan tr ở thành kh ả quan, ít nh ấ t là trên gi ấ y t ờ 8 Th ứ tư, sứ c ép v ề th ờ i g ian cũng ảnh hưở ng tiêu c ực đế n ch ất lượ ng c ủ a th ẩm đị nh d ự án Theo quy đị nh hi ệ n nay, th ờ i gian th ẩm đị nh d ự án ph ụ thu ộ c vào quy mô và t ầ m quan tr ọ ng c ủ a d ự án Ch ẳ ng h ạn như đố i v ớ i nh ữ ng d ự án xây d ự ng công trình, th ờ i gian th ẩm đị nh c ủ a các d ự án quan tr ọ ng qu ố c gia là không quá 90 ngày làm vi ệ c t ừ ngày nh ận đủ h ồ sơ hợ p l ệ ; còn th ờ i gian th ẩm định đố i v ớ i d ự án nhóm A, B, C l ần lượ t là không quá 40, 30, và 20 ngày làm vi ệ c M ặ c dù quy đị nh chính th ức là như vậ y, song trên th ự c t ế , th ờ i gian th ẩm đị nh ph ải đượ c rút ng ắn hơn r ấ t nhi ề u thì m ớ i có th ể gi ả i quy ết đượ c m ộ t kh ối lượ ng d ự án đồ s ộ c ầ n ph ả i th ẩm đị nh Điề u này mâu thu ẫ n tr ự c ti ế p v ớ i th ự c tr ạ ng năng lự c c ủa đội ngũ thẩm đị nh h ạ n ch ế , thi ếu động cơ khuy ế n khích làm vi ệ c, ngu ồ n d ữ li ệ u và thông tin chuyên môn khan hi ế m K ế t qu ả là trong nhi ều trườ ng h ợ p, vi ệ c th ẩm đị nh d ự án ho ặ c r ấ t t ố n th ờ i gian, ho ặ c ch ỉ được làm sơ sài chiế u l ệ Th ứ năm, đố i v ớ i các d ự án ODA, nh ữ ng mâu thu ẫ n v ề quy trình và quy chu ẩ n th ẩm đị nh d ự án c ủ a Vi ệ t Nam v ới đố i tác qu ố c t ế luôn là m ộ t nguyên nhân quan tr ọ ng khi ế n vi ệ c th ẩm đị nh d ự án b ị ch ậ m tr ễ 2 3 Đánh giá độ c l ập đố i v ớ i th ẩm đị nh d ự án Ở Vi ệ t Nam hi ệ n nay không có h ội đồ ng th ẩm định đầu tư công thườ ng tr ự c, và càng không có h ội đồ ng th ẩm định hay đánh giá đầu tư công độ c l ậ p V ề m ặt pháp lý, trong các văn bả n pháp quy v ề đầu tư công hiện nay, không có quy đị nh v ề đánh giá độ c l ập đố i v ớ i th ẩm đị nh d ự án đầ u tư công Về m ặt danh nghĩa, theo chức năng nhiệ m v ụ đượ c phân công, m ộ t s ố b ộ ngành (đặ c bi ệ t là B ộ K ế ho ạ ch và Đầu tư và trong m ộ t ch ừ ng m ực ít hơn là Bộ Tài chính ) đượ c giao nhi ệ m v ụ theo dõi chung ho ạt động đầu tư nằ m tr ọ ng ph ạ m vi qu ả n lý c ủ a mình, và vì v ậ y v ề nguyên t ắ c có quy ề n và trách nhi ệ m xem xét l ạ i k ế t qu ả th ẩm đị nh c ủa các ngành và địa phương liên quan Tuy nhiên, trên th ự c t ế , m ộ t m ặt vì không đượ c giao nhi ệ m v ụ c ụ th ể , m ặ t khác vì ngu ồ n l ự c (v ề t ổ ch ức, con ngườ i, th ờ i gian, tài chính) h ế t s ứ c h ữ u h ạ n nên các b ộ cũng không có sứ c và động cơ để “bao sân” 8 Xem thêm phân tích chi ti ế t trong Vũ Thành Tự Anh (2010) 10 V ề m ặ t lý thuy ết, các cơ quan dân cử (bao g ồ m Qu ố c h ộ i, H ội đồ ng Nhân dân t ỉ nh - thành ph ố , và H ội đồ ng Nhân dân qu ậ n - huy ệ n) có ch ức năng quyết đị nh quy ho ạ ch, k ế ho ạ ch phát tri ể n kinh t ế - xã h ội, đồ ng th ờ i có ch ức năng giám sát việ c tri ể n khác các quy ho ạ ch và k ế ho ạ ch này, và do v ậ y c ầ n thi ế t và ph ả i có ý ki ến độ c l ậ p v ề quy ết định đầu tư công trong phạ m vi c ủ a mình Tuy nhiên, trên th ự c t ế , vai trò quy ết đị nh và giám sát này c ủa các cơ quan dân cử r ấ t h ạ n ch ế , đặ c bi ệ t là ở c ấp địa phương Nguyên nhân , m ộ t l ầ n n ữ a, ch ủ y ế u là do thi ế u ngu ồ n l ực và độ ng cơ Bản thân đa số thành viên c ủa các cơ quan dân cử là công ch ứ c trong b ộ máy chính quy ề n; hơn nữ a, t ỷ l ệ chuyên trách r ấ t th ấ p, ngu ồ n l ự c v ề con ngườ i và tài chính đề u b ấ t c ậ p 2 4 L ự a ch ọ n và l ậ p ngân sách d ự án 9 Khác v ớ i nhi ều nướ c, ở Vi ệ t Nam, vi ệ c l ự a ch ọ n d ự án có hai đặc điể m quan tr ọ ng, và hai đặ c điể m này làm tăng mứ c ph ứ c t ạ p và độ b ất đị nh c ủ a k ế t qu ả l ự a ch ọ n d ự án cu ố i cùng Đặc điể m đầ u tiên là c ấ p quy ết đị nh đầu tư và cấ p phê duy ệ t (hay ch ấ p thu ậ n) quy ết định đầu tư có thể k hác nhau Theo TS Lê Đăng Doanh, trong số nh ữ ng d ự án đầu tư công của năm 2011 thì có tớ i 70% d ự án do các địa phương quả n lý và quy ết định đầu tư, nhưng nhiề u d ự án trong s ố này c ầ n có s ự phê duy ệ t hay ch ấ p thu ậ n c ủa trung ương, đặ c bi ệ t là nh ữ ng d ự án n ằm ngoài cân đố i ngân sách c ủa địa phương 10 Đặc điể m th ứ hai, ở Vi ệ t Nam hi ệ n nay đang có sự tách r ờ i gi ữ a ho ạt độ ng l ự a ch ọ n và l ậ p d ự toán cho d ự án đầu tư công vớ i ho ạt độ ng b ố trí ngu ồ n v ố n C ụ th ể là theo cơ chế phân c ấ p, các b ộ ngành đượ c quy ết đị nh h ầ u h ế t v ề danh m ụ c và quy mô c ủ a các d ự án đầu tư trong phạ m vi b ộ ngành c ủ a mình, song B ộ Tài chính m ới là cơ quan chị u trách nhi ệ m thu x ế p ngu ồ n v ốn đầ u tư Tương tự như vậy, các địa phương cũng chủ độ ng phê duy ệ t danh m ục và quy mô đầu tư công, song đ a s ố l ạ i trông ch ờ vào ngu ồ n v ố n h ỗ tr ợ c ủa trung ương Điề u này di ễ n ra m ộ t cách ph ổ bi ế n trên toàn qu ốc, đặ c bi ệ t là ở nh ữ ng t ỉ nh không t ự cân đối đượ c ngân sách Tình tr ạ ng quy ho ạch mang tính duy ý chí, trong đó mộ t ph ần động cơ là tranh giành nguồ n l ự c t ừ ngân sách, d ẫn đế n nhi ề u h ệ l ụ y tiêu c ực Đầ u kiên ph ả i k ể đế n th ự c tr ạ ng là danh m ục đầu tư do các địa phương, bộ, ngành đề xu ấ t ngày càng dài, d ự toán đầu tư ngày càng bị th ổ i ph ồ ng, trong khi ngân sách l ại không đủ 11 Điều này, đến lượ t mình, d ẫ n đế n m ộ t cu ộc đua chạ y d ự án và s ự c ạ nh tranh quy ế t li ệ t gi ữ a các b ộ, ngành, địa phương về ngu ồ n l ự c Bên c ạnh đó, việ c l ự a ch ọ n d ự án không đi đôi với cân đố i ngân sách làm cho r ấ t nhi ề u d ự án đầu tư, mặc dù đã đượ c quy ết đị nh, không th ể tri ển khai đượ c, ho ặ c gi ả có đượ c tri ển khai thì cũng bị ch ậ m tr ễ , và do v ậy độ i giá thành (xem thêm ph ầ n Tri ể n khai d ự án) Đố i di ệ n v ớ i tình hình này, các b ộ, ngành, và địa phương buộc phải bố trí vốn đầu tư theo kiểu “liệu cơm gắp mắm” Cụ thể là giành ưu tiên cao nhất d ành vốn cho các dự án mặc dù đã bàn giao và đã hoàn thành nhưng chưa được bố trí và/hoặc thanh toán đủ vốn Tiếp sau đó là bố trí vốn cho các dự án phải hoàn thành sớm hoặc sắp hoàn thành, vốn đối ứng (theo tiến độ thực hiện dự án) cho các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức, rồi đến các dự án đang triển khai Cuối cùng mới là các dự án đã được phê duyệt nhưng mới bắt đầu hay còn chưa triển khai Ý th ức đượ c th ự c tr ạ ng này, Th ủ tướ ng Chính ph ủ đã ra Chỉ th ị s ố 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 v ề tăng cườ ng qu ản lý đầu tư từ v ốn ngân sách nhà nướ c và v ố n trái phi ế u chính ph ủ 9 Vi ệ c l ậ p ngân sách d ự án còn ph ả i tính đế n các kho ả n chi thườ ng xuyên, b ả o trì, b ảo dưỡ ng Tuy nhiên, do thi ế u thông tin và s ố li ệ u v ề vi ệ c l ậ p ngân sách cho các kho ả n chi này nên ph ầ n này ch ỉ t ậ p trung vào phân tích vi ệ c l ậ p ngân sách cho chi đầ u t ư 10 Xem bài: Phân c ấ p qu ản lý: “Đừng đổ h ế t l ỗi cho địa phương” , truy c ậ p ngày 20/10/2012 t ạ i đị a ch ỉ http://vneconomy vn/20120503042847392P0C9920/phan-cap-quan-ly-dung-do-het-loi-cho-dia-phuong htm 11 Theo TS Lê Đă ng Doanh, n ă m 2011, c ả nướ c có 66 000 d ự án đầu tư công vớ i nhu c ầ u v ố n kho ả ng 220 000 t ỷ VNĐ, tuy nhi ên ch ỉ tri ể n khai đượ c 20 529 d ự án v ớ i t ổ ng s ố v ố n d ự ki ế n chi 123 029 t ỷ đồ ng, t ứ c là ch ỉ th ự c hi ệ n đượ c kho ả ng 1/3 d ự án và đáp ứ ng đượ c ½ nhu c ầ u v ốn đầu tư 11 Ch ỉ th ị này yêu c ầ u các bộ, ngành, địa phương bên cạnh việc phải tuân thủ đúng quy chế hiện hành về quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tư còn phải tuân thủ thêm một số nguyên tắc khác, trong đó quan trọng nhất là: Đảm bảo các dự án đầu tư phải theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chương trình đã phê duyệt, chỉ được quyết định đầu tư khi đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn phải có trong hồ sơ dự án trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt 12 Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và tổng mức vốn của các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; các dự án sử dụng vốn ngân sách trung ương bổ sung có mục tiêu cho địa phương; vốn trái phiếu Chính phủ Các bộ, ngành, địa phương phải gửi báo cáo về việc ra quyết định đầu tư và triển khai dự án đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính để hai bộ này thực hiện nhiệm vụ giám sát Những dự án được quyết định đầu tư mà không xác định rõ nguồn vốn, mức vốn thuộc ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ, dẫn đến kéo dài thời gian th i công, gây lãng phí thì người ký quyết định phải chịu trách nhiệm về những tổn thất do việc kéo dài này gây ra Chỉ thi 1792 cũng quy định rằng, từ năm 2012: Tất cả các dự án đã được quyết định đầu tư phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch được giao M ọi trường hợp bổ sung vốn, điều chuyển trong nội bộ vốn ngành, lĩnh vực chỉ được thực hiện khi cơ quan có thẩm quyền giao vốn chập thuận Việc cấp phát và ứng chi vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ từ Kho bạc Nhà nước cho các dự án đầu tư (trong kế hoạch) phải theo khối lượng thực hiện Việc bố trí vốn từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ phải được lập theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm K ế hoạch đầu tư năm 2012 phải tính đến cân đối chung của cả giai đoạn 2011 - 2015 Việc bố trí vốn cho dự án mới năm 2012 phải bảo đảm tổng số nguồn vốn bố trí cho từng dự án (gồm ngân sách trung ương, ngân sách địa phương , và các nguồn hợp pháp khác) tối thiểu bằng 15% đối với dự án nhóm A; 20% đối với dự án nhóm B; 35% đối với dự án nhóm C so với tổng vốn đầu tư được duyệt; dự án nhóm B phải hoàn thành trong 5 năm, dự án nhóm C phải hoàn thành trong 3 năm M ặ c dù vi ệ c Th ủ tướ ng ban hành Ch ỉ th ị 1792 là m ộ t d ấ u hi ệ u tích c ự c, cho th ấ y quy ế t tâm c ủ a Chính ph ủ trong vi ệc tăng cườ ng qu ản lý đầu tư từ v ốn ngân sách nhà nướ c và v ố n trái phi ế u chính ph ủ Tuy nhiên, b ả n thân s ự ra đờ i c ủ a Ch ỉ th ị này , đặ c bi ệ t là t ừ nh ữ ng nguyên t ắ c m ớ i và nh ững quy đị nh b ổ sung cho năm 2012, có th ể th ấ y th ự c tr ạ ng qu ản lý đầu tư từ ngu ồ n v ố n trung ương từ trước đế n nay l ỏ ng l ẻ o ra sao 2 5 Tri ể n khai d ự án S ự thành công (hay th ấ t b ạ i) trong tri ể n khai d ự án ph ụ thu ộ c vào nh ững bướ c chu ẩ n b ị trước đó , bao g ồ m xây d ựng định hướ ng chi ến lượ c và quy ho ạch đầu tư công, thẩm đị nh d ự án, l ự a ch ọ n 12 Khi vi ế t nh ư v ậ y, vô hình trung, Ch ỉ th ị 1792 đã th ừ a nh ậ n vi ệ c t ồ n t ạ i tình tr ạ ng quy ế t đị nh đầ u t ư b ấ t ch ấ p kh ả n ă ng thu x ế p v ố n Th ự c t ế này c ũ ng đượ c ph ả n ả nh trong Báo cáo ki ểm toán Ngân sách Nhà nước niên độ năm 2010, trong đó cho th ấ y ở H ả i Phòng, k ế ho ạ ch v ố n ch ỉ đáp ứng đượ c 12,8% nhu c ầ u v ố n c ủ a các d ự án đã phê duy ệ t Còn ở Ninh Thu ậ n, Gia Lai, Kon Tum, v ố n đầ u t ư xây d ự ng cho các d ự án đã đượ c phê duy ệ t l ầ n lượ t g ấ p 3,4; 3,7; 5,7 l ầ n k ế ho ạ ch v ốn đầu tư xây dự ng c ủ a đị a ph ương em “Ngân sách Nhà nướ c: Nh ẹ tay thu nhưng rộ ng tay chi,” tạ i đị a ch ỉ http://www thoibaonganhang vn/tin-tuc/2-ngan-sach-nha-nuoc--nhe-tay-thu-nhung-rong-tay-chi- 3282 html 12 và tài tr ợ d ự án , đấ u th ầ u xây d ự ng v v Nh ữ ng phân tích ở các ph ần trướ c v ề h ạ n ch ế c ủ a nh ữ ng bướ c trong quy trình qu ản lý đầu tư công ng ụ ý r ằ ng khâu tri ể n khai d ự án đầu tư công ở Vi ệ t Nam s ẽ g ặ p ph ả i r ấ t nhi ề u tr ụ c tr ặ c Trên th ự c t ế, điều đã đã xả y ra, mà bi ể u hi ể n rõ ràng nh ấ t và b ứ c xúc nh ấ t là vi ệ c trong r ấ t nhi ều trườ ng h ợ p, ti ến độ c ủ a d ự án b ị kéo dài, giá thành cao hơn nhi ề u so v ớ i d ự toán, đồ ng th ờ i ch ất lượ ng b ị xu ố ng c ấ p nhanh chóng Chi phí đầu tư cơ sở h ạ t ầ ng c ủ a Vi ệt Nam, đặ c bi ệt là trong lĩnh vực giao thông, đang tă ng lên r ất nhanh và đã cao hơn đáng kể so v ớ i các qu ốc gia đang và đã phát triể n khác (xem B ả ng 3 ) 13 C ụ th ể là n ếu như suất đầu tư trung bình cho 4 làn xe của đườ ng Pháp Vân - C ầ u Gi ẽ, đượ c coi là tuy ế n cao t ốc đầ u tiên c ủ a Vi ệ t Nam, ch ỉ là 1,86 tri ệu đô - la/km trong giai đoạ n 1998-2002, thì đế n giai đoạ n 2006-2012, su ất đầu tư trung bình củ a tuy ế n C ầ u Gi ẽ - Ninh Bình đã lên tớ i g ầ n 10 tri ệu đô -la/km Các tuy ế n H ồ Chí Minh - Trung Lương và Đà Nẵ ng - Qu ảng Ngãi cũng c ó su ấ t đầu tư tương tự như vậ y G ần đây hơn, ba tuyến đườ ng cao t ốc đã đượ c quy ho ạ ch và trong quá trình tri ể n khai, bao g ồ m H ồ Chí Minh - Long Thành – D ầu Giây, Trung Lương – M ỹ Thu ậ n, và B ế n L ứ c - Long Thành có chi phí r ấ t l ớ n, lên t ới trên dướ i 20 tri ệ u đô - la/km Đặ c bi ệ t, su ất đầ u tư củ a tuy ế n B ế n L ứ c - Long Thành d ự ki ế n lên t ớ i 28 tri ệu đô -la/km N ế u so sánh v ớ i Trung Qu ốc trong giai đoạ n phát tri ển tương đương vớ i Vi ệ t Nam hi ệ n nay, hay th ậ m chí so v ớ i M ỹ , thì su ất đầu tư đườ ng cao t ố c c ủ a Vi ệ t Nam cao hơn rấ t nhi ề u (xem B ả ng 3 ) Hai lý do thường được đưa ra để bi ệ n minh cho su ất đầu tư cao là chi phí đề n bù gi ả i t ỏ a và chi phí gia c ố n ền đấ t ở Vi ệt Nam cao hơn so vớ i nh ững nơi khác Tuy nhiên, bằ ng ch ứ ng th ự c t ế cho th ấ y ch ỉ riêng hai nguyên nhân này không đủ để gi ả i thích s ự chênh l ệ ch r ấ t l ớ n v ề su ất đầ u tư trong B ả ng 2 gi ữ a các d ự án ở Vi ệ t Nam trong các th ờ i k ỳ khác nhau, cũng như giữ a các d ự án ở Vi ệ t Nam v ớ i các d ự án c ủ a Trung Qu ố c và M ỹ Năm 2007, D ự án h ỗ tr ợ k ỹ thu ậ t quy ho ạ ch phát tri ển đườ ng cao t ố c c ủ a ADB cho Vi ệ t Nam ướ c tính chi phí thông thườ ng để xây d ự ng m ộ t ki-lô-mét đườ ng cao t ố c b ố n làn xe ở Vi ệ t Nam là t ừ 4,1 đế n 4,8 tri ệu đô -la, trong đó đã t ính c ả chi phí đề n bù, xây c ầ u, kh ắ c ph ục điề u ki ệ n đị a hình khó khăn và nề n đấ t y ế u , và ướ c tính này phù h ợ p v ớ i kinh nghi ệ m qu ố c t ế Th ế nhưng k hi m ộ t d ự án đườ ng cao t ốc được đưa vào danh mụ c các d ự án giao thông quan tr ọ ng c ủ a Chính ph ủ , thì ngay l ậ p t ứ c, chi phí bình quân đượ c “quy hoạch” lên thành 7,6 tri ệ u USD/km 14 Nhìn vào các d ự án c ụ th ể , ch ẳ ng h ạn như tuyế n H ồ Chí Minh - Long Thành – D ầ u Giây, sau khi tr ừ chi phí c ầ u và ti ế p nh ận đấ t (286 tri ệ u USD) thì chi phí v ẫ n lên t ớ i 13,5 tri ệu USD/km Tươn g t ự như vậ y, trong d ự án B ế n L ứ c – Long Thành, sau khi tr ừ đi 1,1 tỷ USD để xây ba chi ế c c ầ u và b ồi thường đất, thì chi phí đơn vị c ủ a d ự án v ẫ n là 16,8 tri ệ u USD/km B ả ng 3 Chi phí đầu tư đườ ng cao t ố c D ự án/đ ị a đi ể m Kho ả ng cách (km) T ổ ng chi phí (tri ệ u USD) Năm xây d ự ng Su ấ t đ ầ u tư (tri ệ u US$/km 4 làn xe) Đường cao tốc của Việt Nam Pháp Vân – Cầu Giẽ (*) 32,3 53 1998 - 2002 1,86 Cầu Giẽ - Ninh Bình 56,0 548 2006 - 2012 9,78 TP HCM - Trung Lương 61,9 613 2004 - 2010 9,90 Đà N ẵng – Quảng Ngãi 131,5 1 404 2012 - 2016 10,67 TP HCM - Long Thành – Dầu Giây 51,0 932 2009 - 2013 18,28 13 Ph ầ n vi ế t v ề chi phí cơ sở h ạ t ầ ng d ự a trên nghiên c ứ u c ủa Chương trìn h gi ả ng d ạ y kinh t ế Fulbright và Chương trình Vi ệ t Nam thu ộc Đạ i h ọ c Harvard (2012) 14 Quy ết đị nh 412/QĐ -Ttg, 11/4/2007 phê duy ệ t danh m ục đầu tư mộ t s ố d ự án k ế t c ấ u h ạ t ầ ng giao thông quan tr ọ ng, thi ế t y ếu giai đoạn đến năm 2020 13 Trung Lương – Mỹ Thuận 54,0 1 000 2009 - 18,52 Bến Lức - Long Thành 57,1 1 608 2012 - 2015 28,16 So sánh quốc tế Trung Quốc Jiangxi 134,0 320 1996 - 2004 2,39 Liaoning 109,0 288 1996 - 1998 2,64 Shenyang - Jinzhou (6 làn xe) 192,0 729 1996 - 2001 2,53 Shanxi 176,0 618 1999 - 2006 3,51 Chengdu - Nanchong 208,0 772 1998 - 2004 3,71 Changchun - Harbin 101,9 404 1998 - 2003 3,96 Chongqing (4 & 6 làn xe) 89,0 46 1 1996 - 2004 4,37 Hoa Kỳ (bình quân 25 bang) 2002 (**) 5,80 (*) Đườ ng Pháp Vân C ầ u Gi ẽ chưa đạ t chu ẩn đườ ng cao t ố c (**) Ch ỉ s ố giá USD ở Hoa K ỳ tăng 1,21 lầ n t ừ 2003 đế n 2010 V ậ y quy v ề giá 2010, thì chi phí đầu tư đườ ng cao t ố c bình quân ở Hoa K ỳ được điề u ch ỉ nh thành 7,0 tri ệ u USD/km (C ần lưu ý rằng đây là chỉ s ố giá chung; ch ỉ s ố giá xây d ựng thường cao hơn chỉ s ố giá chung) Ngu ồ n : Chương trình giả ng d ạ y kinh t ế Fulbright và Chương trình Việt Nam, Đạ i h ọ c Harvard (2012) Rõ ràng là nh ững nguyên nhân khách quan như n ền đấ t y ế u và ph ả i xây thêm c ầ u không gi ả i thích đượ c m ộ t cách th ỏa đáng tình trạng tăng chi phí xây dựng cơ sở h ạ t ầ ng Bên c ạnh đó, nh ữ ng v ấn đề phát sinh nhưng chậm đượ c gi ả i quy ết cũng không hẳ n là do hi ện chưa có khung pháp lý ch ặ t ch ẽ v ề quy trình theo dõi, ki ểm tra, giám sát, đánh giá dự án đầu tư công 15 Câu h ỏ i đặ t ra là: v ậy đâu là những nguyên nhân chính? Đầ u tiên, ph ả i kh ẳng đị nh r ằ ng nh ữ ng nguyên nhân chính đề u xu ấ t phát t ừ b ấ t c ậ p trong vi ệ c thi ế t k ế th ể ch ế , chính sách, và t ừ ch ất lượ ng kém c ủ a ho ạt độ ng qu ản lý đầu tư công - t ức là đề u có tính ch ủ quan B ả n thân Ch ỉ th ị 1792 cũng thừ a nh ận “do phân cấ p quá r ộ ng l ạ i thi ế u các bi ệ n pháp qu ản lý đồ ng b ộ d ẫ n t ớ i tình tr ạ ng phê duy ệ t quá nhi ề u d ự án vượ t kh ả năng cân đố i v ốn ngân sách nhà nướ c và v ố n trái phi ế u Chính ph ủ , th ờ i gian thi công kéo dài, k ế ho ạch đầu tư bị c ắ t khúc ra t ừng năm, hiệ u qu ả đầu tư kém, gây phân tán và lãng phí ngu ồ n l ự c c ủa Nhà nước” Như đã phân tích ở các ph ần trướ c (và s ẽ phân tích ở các ph ầ n sau), th ự c tr ạ ng này là h ệ qu ả t ấ t y ế u c ủ a vô vàn b ấ t c ậ p trong m ỗi bướ c c ủ a quy trình qu ản lý đầu tư công cũng như củ a toàn b ộ h ệ th ố ng qu ản lý đầu tư công ở Vi ệ t Nam Error! Reference source not found li ệ t kê m ộ t s ố d ự án đầu tư công lớn trong đó chi phí và thờ i gian hoàn thành đề u l ớn hơn nhiề u so v ớ i k ế ho ạch ban đầ u Nh ữ ng nguyên nhân quan tr ọ ng c ủ a tình tr ạ ng này bao g ồ m: Nút th ắ t trong gi ả i t ỏ a m ặ t b ằ ng, k ể c
QUẢN LÝ VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG THỰC TRẠNG Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TS Vũ Thành Tự Anh Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright Khái niệm quản lý đầu tư công1 Cách tiếp cận viết so sánh thực trạng quản lý đầu tư công Việt Nam với chuẩn mực quản lý đầu tư công lý tưởng (được tổng kết từ lý thuyết kinh nghiệm quốc tế), để từ tìm hạn chế quản lý đầu tư công Việt Nam, sở đưa khuyến nghị sách thích hợp Mặc dù có vài khác biệt chi tiết, đại thể, OECD, WB, IMF quan niệm quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) hệ thống tổng thể, việc hình thành định hướng lớn sách đầu tư cơng việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, đánh giá dự án đầu tư cụ thể, với mục đích đảm bảo hiệu hiệu lực đầu tư cơng, qua đạt mục tiêu tăng trưởng phát triển chung kinh tế.2 Chẳng hạn như, Ngân hàng Thế giới, quy trình quản lý đầu tư cơng bao gồm tám nội dung tóm tắt sau: 1.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu o Định hướng chiến lược đầu tư: Đây xuất phát điểm quy trình quản lý đầu tư công, thể qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể cấp định cao đề Định hướng giúp cho hoạt động đầu tư cơng phủ phản ảnh ưu tiên quốc gia, đồng thời giúp cho việc xây dựng chương trình định đầu tư - ngành cấp quyền địa phương o Xây dựng dự án đầu tư: Căn vào định hướng chiến lược đầu tư, - ngành - địa phương xây dựng hồ sơ dự án bao gồm thơng tin cần thiết, mục tiêu, hoạt động chính, ngân sách dự tốn, tiến độ thực hiện, kết kỳ vọng … dự án o Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích bước đảm bảo dự án - ngành - địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn điều kiện tối thiểu để xem xét bước Các điều kiện tối thiểu bao gồm cần thiết, tính quán ưu tiên phủ, phù hợp tài khóa Sàng lọc tốt khâu giúp tiết kiệm thời gian nguồn lực bước sau Khái niệm “đầu tư cơng” trình bày phần khác Đề tài nghiên cứu, khơng nhắc lại cách chi tiết Trong này, đầu tư công hiểu chi tiêu nhà nước giúp làm tăng dung lượng vốn vật chất, ví dụ xây dựng cầu, đường, sân bay, cảng biển, trường học, bệnh viện v.v Khái niệm đầu tư công tương ứng với định nghĩa đầu tư cơng (chi phí vốn) Tài khoản quốc gia Trong giới hạn viết này, không xem xét khoản chi cho giáo dục y tế nhà nước, khoản chi hiển nhiên tác động đến vốn người, coi khoản đầu tư Để tìm hiểu chi tiết khái niệm quản lý đầu tư công OECD, xem OECD (2001); WB, xem Rajaram, Le, Biletska Brumby (2010); IMF, xem Dabla-Norris, Brumby, Kyobe, Mills, Papageorgiou (2010) 1.2 Thẩm định dự án thức o Đánh giá tiền khả thi: Mục đích bước xác định nhanh tính khả thi dự án (chẳng hạn thơng qua phân tích nhanh chi phí lợi ích khả thu xếp tài chính) nhận diện số lựa chọn thay cho dự án trước tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ o Đánh giá khả thi: Dự án phải qua quy trình quy chuẩn thẩm định đầy đủ nghiêm ngặt Cụ thể dự án phân tích chi phí lợi ích cách chi tiết, thẩm định tính khả thi tài chính, kinh tế, xã hội Bên cạnh đó, dự án phải đánh giá cẩn thận rủi ro tiềm tàng, tính bền vững, tác động môi trường xã hội Chất lượng đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, lực, chất lượng liệu tổ chức đánh giá 1.3 Đánh giá độc lập thẩm định dự án Sự lạc quan thái thiếu khách quan dự án đầu tư công - xác định chi phí thấp lợi ích cao - tượng phổ biến nước phát triển Chính vậy, ln có nhu cầu kiểm tra tính chân thực khách quan hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt dự án lớn, lại quan thực tự thẩm định Trong trường hợp có nguy xung đột lợi ích nghiêm trọng chí nên sử dụng tư vấn độc lập từ khâu thẩm định dự án 1.4 Lựa chọn lập ngân sách dự án Bất kỳ dự án đầu tư công phận kế hoạch đầu tư cơng tổng thể, việc lựa chọn lập ngân sách dự án phải cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên khả thi mặt tài khóa chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tính cơng tăng cường hiệu lực giám sát sau này, tiêu thức lựa chọn dự án phải công khai Đầu tư công hiệu không phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà phụ thuộc vào chất lượng hoạt động quản lý bảo trì tài sản Ngân sách chi thường xuyên phải điều chỉnh thích hợp để phản ánh khoản chi phát sinh 1.5 Triển khai dự án Sự thành công (hay thất bại) triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân tố, chắn bao gồm (i) lựa chọn dự án tốt; (ii) lập ngân sách xác; (iii) chuẩn bị điều kiện cần lực quản lý tài chính, tổ chức máy nhân sự, thu hồi đất; (iv) kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; (v) theo dõi quản lý chi phí; (vi) quản lý rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ chi phí dự án Bản thân nhiệm vụ phức tạp, phải có hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v tất phải chuẩn bị kỹ thực tế Quy trình đấu thầu cơng khai, cơng bằng, hiệu cần xây dựng công bố Cũng cần lường trước chế để ngăn chặn (hoặc giảm thiểu) nguy tăng chi phí tương lai 1.6 Điều chỉnh dự án Trong q trình triển khai dự án, xuất tình ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí dự án Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có linh hoạt định để ứng phó với tình Tuy nhiên, để tránh khả điều chỉnh bị lợi dụng để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực thật tốt khâu phía trước, đặc biệt khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch chuẩn bị điều kiện cần thiết để triển khai dự án Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cần thực để có tranh cập nhật tình hình triển khai dự án, đặc biệt chi phí lợi ích Bên cạnh cần có chế để đình chí hủy bỏ dự án phát hiệu lãng phí 1.7 Vận hành dự án Sau dự án đầu tư cơng hồn tất, cần phải có q trình (i) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) vận hành dự án; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) hạch tốn xác kịp thời thay đổi giá trị tài sản; (v) đánh giá mức độ hữu dụng dự án vào chất lượng số lượng dịch vụ mang lại 1.8 Đánh giá kiểm tốn sau hoàn thành dự án Đây khâu quan trọng lại hay bị bỏ qua Mục đích khâu đánh giá xem dự án có triển khai theo thiết kế, tiến độ ngân sách dự tốn, có chất lượng kết kỳ vọng, đạt mục tiêu đề ban đầu hay khơng Một mục đích khâu so sánh dự án xem xét với dự án tương tự khác nước quốc tế, để từ rút học kinh nghiệm cho việc thiết kế triển khai dự án khác tương lai Bên cạnh việc đánh giá này, dự án kiểm tốn (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ dự án hệ thống luật định đầu tư công Để hỗ trợ cho việc đánh giá (có tính chất chẩn đốn) chất lượng hoạt động quản lý đầu tư công, tác giả Rajaram, Le, Biletska Brumby (2010) Ngân hàng Thế giới đưa bảng câu hỏi chẩn đoán đây: Các câu hỏi chẩn đốn giúp đánh giá hiệu đầu tư cơng Những câu hỏi sau cung cấp sở để đánh giá chẩn đoán hiệu hệ thống quản lý đầu tư công Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Có hướng dẫn mang tính chiến công bố rộng rãi cho định đầu tư công cấp trung ương/bộ/địa phương hay không? Có quy trình để đảm bảo đề xuất đầu tư tương thích với sách phủ định hướng chiến lược hay khơng? Quy trình có hiệu lực (effective) hay khơng? Tỷ lệ dự án bị loại bỏ vòng sơ tuyển bao nhiêu? Bước 2: Thẩm định dự án thức: Có quy trình thẩm định dự án thức (phân tích chi phí lợi ích) với mức độ đánh giá chi tiết (ở cấp hay cấp trung ương) cho đề xuất dự án đầu tư cơng hay khơng? Nếu có, liệu có bắt buộc thẩm định cho tất dự án hay dự án mức giá trị đầu tư định? Liệu thẩm định dự án tiến hành cho số khu vực/ngành định, có khu vực/ngành nào? Tỷ lệ số dự án đầu tư thức thẩm định chi phí lợi ích bao nhiêu? Bước 3: Đánh giá độc lập thẩm định dự án Thẩm định dự án thức thực quan chi trả cho dự án hay tổ chức bên ngồi? Điều thể chất lượng thẩm định? Bước 4: Lựa chọn lập ngân sách dự án Tỷ lệ chương trình đầu tư cơng (Public Investment Program) tài trợ nhà tài trợ quốc tế bao nhiêu? Liệu dự án dự án nhà nước tài trợ có trải qua trình thẩm định đưa vào dự toán ngân sách với quy tắc giống hay không? Nếu khác nhau, giải thích khác Chính phủ có kiểm tra thẩm định từ nhà tài trợ hay không? Chất lượng tính khách quan thẩm định có kiểm tra quan bên ngồi hay quan thuộc quyền hay không? Việc lựa chọn dự án cuối có tiến hành phần quy trình ngân sách hay khơng? Hay thực trước quy trình ngân sách? Chính phủ có lưu giữ dự án thẩm định để cân nhắc ngân sách hay khơng? Có quy trình hiệu lực để kiểm soát dự án đưa vào diện cấp ngân sách chương trình đầu tư cơng hay khơng, ví dụ tập hợp dự án thức phê chuẩn phân bổ ngân sách triển khai? Số lượng quan giám sát có bị giới hạn hay khơng, vai trò chủ yếu họ quy định cụ thể hay khơng? Có tồn nấc ủy quyền trung gia để đưa dự án đến quyền trung ương hay khơng? Có quy trình lập trước (nhưng giới hạn) để bổ sung dự án có tính cấp bách kinh tế hay trị khơng? a) Tỷ lệ dự án tham giam vào chương trình đầu tư cơng cách “phá rào” tránh quy trình kiểm sốt khâu “giữ cửa” (gate-keeping)? b) Tỷ lệ dự án “vượt rào” cấp ngân sách bao nhiêu? Giá trị trung bình dự án so với giá trị của: a) Chương trình đầu tư công thực hiện? b) Các dự án hồn thành (sử dụng trung bình di động ba năm) Bước Triển khai dự án 10 Tỷ lệ hoàn thành dự án đầu tư cơng (trung bình năm vịng năm trở lại đây) bao nhiêu, tỷ lệ định nghĩa chi phí ước tính để hồn thành dự án đầu công tư chia cho ngân sách đầu tư công năm? Tỷ lệ khác biệt khu vực then chốt – ví dụ giáo dục, y tế, cấp nước vệ sinh môi trường, đường xá điện? 11 Các có tiến hành kế hoạch đấu thầu mua sắm phù hợp với thông lệ tiên tiến hay khơng (ví dụ đấu thầu cạnh tranh)? Và có có thực kế hoạch mua sắm hiệu hay khơng? Bước Điều chỉnh dự án 12 Chính phủ phân bổ hợp lý (rationalization) chương trình đầu tư cơng năm gần hay khơng? Q trình phân bổ có giúp cải thiện tính ưu tiên chương trình đầu tư cơng hay khơng? Điều có dẫn đến việc hủy bỏ tạm thời đình dự án thực hay khơng? Nếu có, tỷ lệ phần trăm chương trinh đầu tư cơng bị hủy bỏ tạm thời đình bao nhiêu? Chỉ có dự án đơn bị “hỗn lại” khơng hủy bỏ hồn tồn 13 Cơ quan thực dự án có yêu cầu chuẩn bị báo cáo tiến độ định kỳ hay khơng? Các báo cáo có cập nhật phân tích chi phí lợi ích hay khơng? Các quan tài trợ có chịu trách nhiệm cho thay đổi chi phí lợi ích hay khơng? Có chế sử dụng để buộc quan thực dự án chuẩn bị báo cáo cập nhật? Những báo cáo quản lý dự có sử dụng thảo luận ngân sách với Bộ Tài Chính Bộ Kế hoạch hay không? 14 Đối với phận có tính đại diện dự án đầu tư công (bao gồm dự án nước ngồi hay tổ chức tài quốc tế tài trợ), tỷ lệ phần trăm vượt chi phí dự tốn trung bình (sau điều chỉnh lạm phát) dự án khu vực then chốt bao nhiêu? Bước Vận hành dự án 15 Dự án có giao cho nhà thầu tư nhân hay khơng và, có, việc thắng thầu có dựa sở đấu thầu cạnh tranh hay khơng? Các cơng ty nước ngồi có phép tham gia đấu thầu hay không? Nếu phương pháp khác sử dụng, giải thích phương pháp Có chứng từ Đánh giá Quốc gia Hệ thống đấu thầu mua sắm – (Country Procurement Assessment Reviews - CPARs) đánh giá khác đấu thầu mua sắm góp phần vào leo thang chi phí gian lận? Bước Đánh giá kiểm tốn sau hồn thành dự án 16 Có quy trình chuyển giao trách nhiệm quản lý cho quan cung cấp dịch vụ hoạt động vận hành bảo dưỡng tài sản tạo lập từ dự án đầu tư công hay không? Cơ quan cung cấp dịch vụ có cung cấp đủ ngân sách để vận hành bảo dưỡng tài sản hay khơng? Việc cung ứng dịch vụ quan vận hành có giám sát thường xun hay khơng? Cơ quan chịu trách nhiệm việc cung ứng dịch vụ? 17 Chính phủ có thực đăng tài sản lưu giữ thống kê tài sản khu vực cơng bao gồm máy móc, thiết bị, xe cộ hay không? Quyền sở hữu hợp pháp tài sản có trì hay khơng? Tài sản có định giá theo ngun tắc kế tốn vững chắc, theo định nghĩa kế tốn tài sản tuân thủ, khấu hao trừ vào giá trị tài sản, chừng mực có thể, cập nhật giá trị tài sản để thể thay đổi giá 18 Đối với phận có tính đại diện dự án đầu tư công, mức độ chậm trễ thay đổi thời gian hoàn thành dự án so với ước tính ban đầu nào? Chêch lệch so với ngân sách ban đầu (hoặc điều chỉnh) dự án khu vực then chốt nào? 19 Giá trị rịng thực tế dự án hồn thành có tính tốn hay khơng? Dự án có đánh giá hồn thành hay khơng? Sự khác biệt giá trị thực tế giá trị ước tính (theo thẩm định) ban đầu nào? Có phương pháp khác để đánh giá tác động dự án hồn thành khơng? Quản lý đầu tư cơng Việt Nam tác động hiệu đầu tư công 2.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Việc định hướng đầu tư, xây dựng sàng lọc dự án Việt Nam phản ảnh nhiều văn cấp khác (trung ương, tỉnh - thành phố, huyện, ngành), với phạm vi khác (toàn quốc, vùng, địa phương, lãnh thổ đặc biệt), bao trùm khoảng thời gian khác (hằng năm, năm, 10 năm, tầm nhìn xa 10 năm) tóm tắt Bảng Cịn dự án cụ thể, quan có thẩm quyền vào định hướng quy hoạch đầu tư để phê duyệt chủ trương đầu tư Nhìn chung, dự án đề xuất phù hợp với định hướng nằm quy hoạch cho phép đầu tư mặt chủ trương, xếp hàng danh mục chuẩn bị đầu tư chờ cân đối ngân sách.3 Bảng Tóm tắt văn định hướng chiến lược đầu tư Văn Cơ quan ban hành/phê duyệt Thời hiệu Cấp trung ương 10 năm tầm nhìn xa Chiến lược phát triển kinh tế xã hội Ban chấp hành TW Đảng năm quốc gia năm năm Phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ tướng Chính phủ (Bộ Kế hoạch năm đất nước Đầu tư chủ trì) năm Các chương trình mục tiêu quốc gia Thủ tướng Chính phủ 10 năm tầm nhìn Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Quốc hội phê duyệt (Chính phủ chủ trì) xa năm Chương trình đầu tư cơng (PIP) Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế hoạch Đầu tư chủ trì) Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Chính phủ (Bộ Kế hoạch Đầu tư chủ năm trì) Cấp vùng, địa phương, ngành Quy hoạch tổng thể phát triển kinh Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế tế - xã hội lãnh thổ đặc biệt hoạch Đầu tư chủ trì Riêng (vùng kinh tế trọng điểm; khu kinh quy hoạch liên quan đến quốc phòng tế, khu kinh tế quốc phòng, khu Bộ Quốc phịng chủ trì) Rất tiếc số liệu số lượng (hay tỷ lệ) dự án bị loại vịng sơ tuyển khơng Bộ Kế hoạch Đầu tư công bố công nghiệp, khu chế xuất, khu Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (UBND 10 năm tầm nhìn cơng nghệ nước; hành lang tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xa kinh tế, vành đai kinh tế); chủ trì, phối hợp với Bộ, ngành liên Quy hoạch tổng thể phát triển kinh quan tổ chức lập quy hoạch) 10 năm tầm nhìn tế - xã hội tỉnh, thành phố trực thuộc Các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực chủ trì, xa Trung ương phối hợp với quan, địa phương liên quan tổ chức lập phê duyệt quy hoạch 10 năm tầm nhìn Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh UBND cấp huyện tổ chức lập trình xa vực, sản phẩm chủ yếu quốc gia Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch Quy hoạch tổng thể phát triển kinh Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt (các tế - xã hội huyện, thị xã, thành sở quản lý ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ phố trực thuộc tỉnh yếu chịu trách nhiệm tổ chức lập trình Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh quy hoạch) vực, sản phẩm chủ yếu tỉnh Nguồn: Tổng kết từ Nghị định 04/2008/NĐ-CP ngày 11/1/2008 sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07 tháng năm 2006 Chính phủ lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội Từ đầu thập niên 2000, Việt Nam đẩy mạnh phân cấp quy hoạch Tuy nhiên, Chính phủ thống quản lý công tác quy hoạch phạm vi nước Cụ thể theo Nghị định 04/2008/NĐ-CP thì: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trực tiếp định quy hoạch cấp quốc gia, bao gồm: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nước, tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương; quy hoạch cơng trình kết cấu hạ tầng quan trọng có ý nghĩa chiến lược; quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng kinh tế; quy hoạch chung xây dựng đô thị (từ loại II trở lên); quy hoạch phát triển khu công nghiệp, khu công nghệ cao Các quản lý ngành phối hợp với Bộ Kế hoạch Đầu tư xây dựng quy hoạch phát triển ngành, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Bộ trưởng Bộ quản lý ngành định quy hoạch cụ thể phát triển nội ngành, lĩnh vực theo phân cơng Chính phủ Trên sở quy hoạch tổng thể nước, ngành, vùng kinh tế, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng quy hoạch cấp địa phương, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội tỉnh, tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh đơn vị hành trực thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành địa bàn; quy hoạch xây dựng đô thị (từ loại III trở xuống), nơng thơn tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp phê chuẩn, trước định Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm hàng năm cấp cấp định Chính phủ lập, trình Quốc hội định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nước; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh lập, trình Hội đồng nhân dân cấp định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa bàn.” Về mặt hình thức, tưởng chừng mạng lưới hàng trăm văn bản, từ chiến lược đến kế hoạch, quy hoạch, định hướng, chương trình v.v từ cấp trung ương đến cấp huyện ngành bao quát hết ngóc ngách hoạt động đầu tư cơng đảm bảo đầu tư công dẫn dắt định hướng rõ ràng quán Tuy nhiên, thực tế, rừng văn vấp phải số nhược điểm bản.4 Thứ nhất, phạm vi, từ 10 năm nay, Chính phủ coi kinh tế - xã hội - môi trường ba trụ cột phát triển bền vững Việt Nam, song chiến lược kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt cấp địa phương, nhìn chung coi trọng lĩnh vực kinh tế mà đề cập tới hai trụ cột cịn lại Điều ảnh hưởng trực tiếp tới việc hoạch định phân bổ nguồn lực đầu tư công cho hai lĩnh vực quan trọng Thứ hai, thứ tự ưu tiên định hướng đầu tư công chưa rõ ràng Theo tác giả Lê Viết Thái, lúc tồn nhiều mũi nhọn, trọng tâm, trọng điểm nên dẫn đến tượng đầu tư tràn lan, làm phân tán nguồn lực đầu tư, kéo dài thời gian thực dự án giảm hiệu đầu tư Thứ ba, không thiếu rõ ràng, khơng trường hợp, thứ tự ưu tiên đầu tư cơng cịn khơng qn với thứ tự ưu tiên nguồn lực Chẳng hạn cơng nghiệp hóa ln khẳng định mục tiêu bao trùm kinh tế tỷ lệ đầu tư công cho công nghiệp chế tạo chế biến giảm từ 10,3% vào năm 2000 xuống 5,9% năm 2008, sau tăng lên 9,8% vào năm 2011 Trong giai đoạn 2000-2011, theo số liệu Tổng cục Thống kê, tỷ lệ đầu tư cho nông nghiệp - vốn coi “mặt trận hàng đầu” - giảm liên tục từ 12,2% xuống 5,6%, đồng thời tỷ lệ đầu tư cho mặt trận hàng đầu khác giáo dục - đào tạo giảm từ 6,4% xuống 4,1% Trong đó, hai lĩnh vực khơng ưu tiên cao xây dựng kinh doanh bất động sản lại có tỷ trọng đầu tư cơng tăng từ 2,4% 0,9% lên 5,3% 2,4% cách tương ứng Thứ tư, điều phối trung ương phối hợp cấp bộ, ngành, địa phương quy hoạch đầu tư lỏng lẻo Trong cách làm quy hoạch lập chương trình đầu tư cơng nay, nhu cầu (mà thực mong muốn) đầu tư ngành địa phương tổng hợp từ lên Hiện nay, ngành địa phương trọng tới quy hoạch đầu tư ngành - nhiều trường hợp chạy theo thành tích lợi ích cục - mà khơng quan tâm đến quy hoạch đầu tư ngành địa phương khác Đồng thời, kỷ luật tài khóa kỷ luật quy hoạch trung ương thấp, mang nặng tính ban phát bao cấp Hệ quy hoạch đầu tư vượt xa khả ngân sách Ngay chưa tính hết hạng mục đầu tư cấp ngành tổng nhu cầu đầu tư sở hạ tầng (CSHT) theo quy hoạch cho giai đoạn 2011-2020 lên tới gần 300 tỷ đô-la (giá 2010), nghĩa năm cần đầu tư khoảng 30 tỷ đô-la, tương đương với 20-25% GDP kinh tế Con số vượt xa tỷ lệ đầu tư CSHT khoảng 12% GDP Việt Nam, cao hẳn tỷ lệ đầu tư CSHT 10% GDP nước Đông Á Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Trung Quốc giai đoạn mở rộng đầu tư họ Bảng Dự kiến tổng nhu cầu đầu tư sở hạ tầng theo quy hoạch 2011-2020 Lĩnh vực đầu tư Vốn đầu tư Trung bình/năm (tỷ đơ-la) (tỷ đô-la) Giao thông 16,00 Điện 160,0 4,65 46,5 Những hạn chế phân tích chi tiết cơng trình nghiên cứu Lê Viết Thái (2012); Đoàn Hồng Quang, Lê Minh Tuấn, Nguyễn Ánh Dương (2010); Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương Học viện Năng lực Cạnh tranh Châu Á (2010); Dwight H Perkins Vũ Thành Tự Anh (2011) Thủy lợi 11,5 1,15 Cấp thoát nước 16,6 1,66 Hạ tầng giáo dục đào tạo 8,5 0,85 Hạ tầng y tế 8,5 0,85 Thông tin truyền thông 15,0 1,50 Hạ tầng đô thị nông thôn 28,5 2,85 Tổng cộng 295,1 29,51 Nguồn: Tổng hợp từ quy hoạch cơng bố Chính phủ Ghi chú: Giá trị vốn đầu tính theo mức giá 2010 Đồng thời, cấp độ địa phương, cảng biển, sân bay, khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu, khu công nghiệp v.v quy hoạch đầu tư cách tràn lan, chí vơ tổ chức, vơ kỷ luật (xem Vũ Thành Tự Anh 2012) Như vậy, yếu điều phối trung ương phối hợp địa phương với chia cắt kinh tế kỷ luật tài khóa lỏng lẻo nguyên nhân dẫn tới đầu tư sai ưu tiên, chồng chéo, lãng phí, hiệu Việt Nam 2.2 Thẩm định dự án thức Về hình thức, dự án đầu tư công Việt Nam phải trải qua hai bước thẩm định nghiên cứu tiền khả thi nghiên cứu khả thi.5 Về thẩm quyền, bộ, ngành, địa phương có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự án định ủy quyền định đầu tư Đầu mối tổ chức thẩm định dự án đơn vị chuyên môn trực thuộc quan định đầu tư Chẳng hạn Sở Kế hoạch Đầu tư đầu mối thẩm định dự án đầu tư Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh định đầu tư Theo quy định hành, Thủ tướng Chính phủ thành lập Hội đồng Thẩm định nhà nước dự án Thủ tướng Chính phủ định đầu tư (hoặc dự án khác thấy cần thiết) Trong trường hợp này, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch Đầu tư Chủ tịch Hội đồng Thẩm định nhà nước dự án đầu tư.6 Mặc dù quy trình thẩm định chặt chẽ hình thức, thực tế, hoạt động thẩm định dự án thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập7, cụ thể là: Thứ nhất, nhiều trường hợp, tồn xung đột lợi ích hoạt động thẩm định dự án Chẳng hạn quan thẩm định dự án đồng thời quan định cấp quan định chủ trương đầu tư Thậm chí, số trường hợp, quan thẩm định trước lại đóng vai trị tư vấn cho chủ đầu tư việc xây dựng dự án Trong trường hợp này, hoạt động thẩm định dự án có tính chất hình thức chiếu lệ Đối với dự án đầu tư xây dựng công trình, theo Điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP dự án quan trọng quốc gia cần lập nghiên cứu tiền khả thi (gọi Báo cáo đầu tư xây dựng cơng trình) để trình Quốc hội xem xét, định chủ trương đầu tư, tất dự án khác không cần lập nghiên cứu tiền khả thi Quy trình thẩm định dự án đầu tư đặc thù thực theo quy định riêng Đối với dự án đầu tư công liên quan đến lĩnh vực có tính chun ngành đơn vị đầu mối cịn phải lấy ý kiến quan chuyên ngành Một lần nữa, tiếc số liệu số lượng (hay tỷ lệ) dự án bị loại vịng thẩm định dự án khơng Bộ Kế hoạch Đầu tư công bố Ở Hàn Quốc giai đoạn từ 1999 đến 2007, có tới 44% (cụ thể 147 tổng số 335) dự án lớn với tổng số vốn đầu tư dự kiến lên tới 82 tỷ đơ-la bị từ chối từ vịng đánh giá tiền khả thi Trong số này, đa số liên quan tới giao thông vận tải đường (68), đường sắt (33), đường thủy (9), cảng (6).Nguồn:? Thứ hai, lực quan thẩm định dự án hạn chế, thể rõ qua việc thẩm định dự đầu tư quy mô lớn phức tạp Vì thiếu lực thẩm định nên quan thẩm định thường không đưa đánh giá thuyết phục hiệu tài chính, kinh tế, xã hội dự án, khơng đủ luận để loại bỏ hay thông qua dự án Trong trường hợp này, giải pháp thông thường yêu cầu chủ đầu tư điều chỉnh lại dự án cho phù hợp với quy định hành để tránh rủi ro trách nhiệm pháp lý sau Thứ ba, khơng trường hợp, việc thẩm định dự án mang tính minh họa cho định đầu tư có tính trị, khơng đảm bảo tính khách quan Một ví dụ điển hình dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam (ĐSCT) Theo Báo cáo đầu tư đường sắt cao tốc Hà Nội – Hồ Chí Minh (gọi tắt Báo cáo) Bộ Giao thông - Vận tải kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa II, tình sở, tỷ lệ nội hồn kinh tế cao đạt 10,6%, thấp mức yêu cầu tối thiểu (hay chi phí hội vốn) 12%, dự án không hiệu mặt kinh tế Tuy nhiên, tìm cách đánh giá lại để củng cố tính khả thi mặt kinh tế ĐSCT, Báo cáo thay đổi số giả định mơ hình tính tốn, cụ thể (i) chi phí khai thác tu bảo dưỡng thấp hơn; (ii) tỷ lệ đô thị hóa cao tỉnh, thành phố dọc tuyến ĐSCT; (iii) giá nhiên liệu vận tải đường đường hàng không cao Với giả định này, mà thực chất ước lượng chi phí thấp lợi ích cao lên, tỷ lệ nội hoàn kinh tế tất phương án nâng lên 14% Như vậy, cách thay đổi số giả định hạ thấp chi phí phóng đại ích dự án đầu tư, người ta dễ dàng biến kết khơng khả quan trở thành khả quan, giấy tờ.8 Thứ tư, sức ép thời gian ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng thẩm định dự án Theo quy định nay, thời gian thẩm định dự án phụ thuộc vào quy mô tầm quan trọng dự án Chẳng hạn dự án xây dựng cơng trình, thời gian thẩm định dự án quan trọng quốc gia không 90 ngày làm việc từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ; thời gian thẩm định dự án nhóm A, B, C không 40, 30, 20 ngày làm việc Mặc dù quy định thức vậy, song thực tế, thời gian thẩm định phải rút ngắn nhiều giải khối lượng dự án đồ sộ cần phải thẩm định Điều mâu thuẫn trực tiếp với thực trạng lực đội ngũ thẩm định hạn chế, thiếu động khuyến khích làm việc, nguồn liệu thông tin chuyên môn khan Kết nhiều trường hợp, việc thẩm định dự án tốn thời gian, làm sơ sài chiếu lệ Thứ năm, dự án ODA, mâu thuẫn quy trình quy chuẩn thẩm định dự án Việt Nam với đối tác quốc tế nguyên nhân quan trọng khiến việc thẩm định dự án bị chậm trễ 2.3 Đánh giá độc lập thẩm định dự án Ở Việt Nam khơng có hội đồng thẩm định đầu tư cơng thường trực, khơng có hội đồng thẩm định hay đánh giá đầu tư công độc lập Về mặt pháp lý, văn pháp quy đầu tư cơng nay, khơng có quy định đánh giá độc lập thẩm định dự án đầu tư công Về mặt danh nghĩa, theo chức nhiệm vụ phân công, số ngành (đặc biệt Bộ Kế hoạch Đầu tư chừng mực Bộ Tài chính) giao nhiệm vụ theo dõi chung hoạt động đầu tư nằm trọng phạm vi quản lý mình, ngun tắc có quyền trách nhiệm xem xét lại kết thẩm định ngành địa phương liên quan Tuy nhiên, thực tế, mặt khơng giao nhiệm vụ cụ thể, mặt khác nguồn lực (về tổ chức, người, thời gian, tài chính) hữu hạn nên khơng có sức động để “bao sân” Xem thêm phân tích chi tiết Vũ Thành Tự Anh (2010) Về mặt lý thuyết, quan dân cử (bao gồm Quốc hội, Hội đồng Nhân dân tỉnh - thành phố, Hội đồng Nhân dân quận - huyện) có chức định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời có chức giám sát việc triển khác quy hoạch kế hoạch này, cần thiết phải có ý kiến độc lập định đầu tư cơng phạm vi Tuy nhiên, thực tế, vai trò định giám sát quan dân cử hạn chế, đặc biệt cấp địa phương Nguyên nhân, lần nữa, chủ yếu thiếu nguồn lực động Bản thân đa số thành viên quan dân cử công chức máy quyền; nữa, tỷ lệ chuyên trách thấp, nguồn lực người tài bất cập 2.4 Lựa chọn lập ngân sách dự án9 Khác với nhiều nước, Việt Nam, việc lựa chọn dự án có hai đặc điểm quan trọng, hai đặc điểm làm tăng mức phức tạp độ bất định kết lựa chọn dự án cuối Đặc điểm cấp định đầu tư cấp phê duyệt (hay chấp thuận) định đầu tư khác Theo TS Lê Đăng Doanh, số dự án đầu tư công năm 2011 có tới 70% dự án địa phương quản lý định đầu tư, nhiều dự án số cần có phê duyệt hay chấp thuận trung ương, đặc biệt dự án nằm cân đối ngân sách địa phương.10 Đặc điểm thứ hai, Việt Nam có tách rời hoạt động lựa chọn lập dự toán cho dự án đầu tư cơng với hoạt động bố trí nguồn vốn Cụ thể theo chế phân cấp, ngành định hầu hết danh mục quy mô dự án đầu tư phạm vi ngành mình, song Bộ Tài quan chịu trách nhiệm thu xếp nguồn vốn đầu tư Tương tự vậy, địa phương chủ động phê duyệt danh mục quy mô đầu tư công, song đa số lại trông chờ vào nguồn vốn hỗ trợ trung ương Điều diễn cách phổ biến toàn quốc, đặc biệt tỉnh khơng tự cân đối ngân sách Tình trạng quy hoạch mang tính ý chí, phần động tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực Đầu kiên phải kể đến thực trạng danh mục đầu tư địa phương, bộ, ngành đề xuất ngày dài, dự toán đầu tư ngày bị thổi phồng, ngân sách lại không đủ.11 Điều này, đến lượt mình, dẫn đến đua chạy dự án cạnh tranh liệt bộ, ngành, địa phương nguồn lực Bên cạnh đó, việc lựa chọn dự án không đôi với cân đối ngân sách làm cho nhiều dự án đầu tư, định, triển khai được, giả có triển khai bị chậm trễ, đội giá thành (xem thêm phần Triển khai dự án) Đối diện với tình hình này, bộ, ngành, địa phương buộc phải bố trí vốn đầu tư theo kiểu “liệu cơm gắp mắm” Cụ thể giành ưu tiên cao dành vốn cho dự án bàn giao hồn thành chưa bố trí và/hoặc tốn đủ vốn Tiếp sau bố trí vốn cho dự án phải hoàn thành sớm hoàn thành, vốn đối ứng (theo tiến độ thực dự án) cho dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức, đến dự án triển khai Cuối dự án phê duyệt bắt đầu hay chưa triển khai Ý thức thực trạng này, Thủ tướng Chính phủ Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu phủ Việc lập ngân sách dự án cịn phải tính đến khoản chi thường xuyên, bảo trì, bảo dưỡng Tuy nhiên, thiếu thông tin số liệu việc lập ngân sách cho khoản chi nên phần tập trung vào phân tích việc lập ngân sách cho chi đầu tư 10 Xem bài: Phân cấp quản lý: “Đừng đổ hết lỗi cho địa phương”, truy cập ngày 20/10/2012 địa http://vneconomy.vn/20120503042847392P0C9920/phan-cap-quan-ly-dung-do-het-loi-cho-dia-phuong.htm 11 Theo TS Lê Đăng Doanh, năm 2011, nước có 66.000 dự án đầu tư công với nhu cầu vốn khoảng 220.000 tỷ VNĐ, nhiên triển khai 20.529 dự án với tổng số vốn dự kiến chi 123.029 tỷ đồng, tức thực khoảng 1/3 dự án đáp ứng ½ nhu cầu vốn đầu tư 10 Việt Nam chưa có khung pháp lý thống tồn diện cho hoạt động kiểm tốn dự án đầu tư công nguồn vốn nước Nhiệm vụ giao cho Kiểm tốn Nhà nước Tuy nhiên, nhiều ngun nhân, số lượng dự án kiểm toán hàng năm Theo tác giả Nguyễn Anh Tuấn, Phó Vụ trưởng Vụ Tổng hợp Kiểm tốn Nhà nước, trung bình năm, tồn ngành Kiểm tốn Nhà nước thực kiểm toán từ 310 đến 350 dự án đầu tư công, tức chưa đến 1% tổng số dự án đầu tư công nước Trong số này, Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành thực kiểm toán khoảng 22-25 chương trình, dự án trọng điểm Ban quản lý dự án trung ương ngành làm chủ đầu tư Cịn Kiểm tốn Nhà nước khu vực thực kiểm toán chi tiết từ đến 10 dự án đầu tư tỉnh.18 Ngay với mẫu kiểm tra nhỏ (chưa tới 1% tổng số dự án), tổng kết tác giả Nguyễn Anh Tuấn cho thấy “những hạn chế, thiếu sót quản lý đầu tư xây dựng xảy tất khâu trình đầu tư, làm giảm hiệu đầu tư, gây thất thốt, lãng phí ngân sách nhà nước Tổng hợp kết kiểm toán chi đầu tư năm 2006-2009 tỉnh thành, ngành, dự án, chuyên đề, đề án chương trình mục tiêu, Kiểm tốn Nhà nước kiến nghị xử lý tài chính: 4.224.289 triệu đồng.” Cần nhấn mạnh rằng, tất dự án đầu tư công (kể với nguồn vốn ODA), hoạt động kiểm toán dừng lại việc kiểm tra, xác nhận tính đắn, trung thực, hợp pháp thơng tin, đồng thời kiểm tra tính tuân thủ pháp luật việc quản lý, sử dụng tài sản công ngân sách nhà nước trình thực dự án đầu tư cơng Như có nghĩa Kiểm tốn Nhà nước khơng có chức đánh giá đầu tư cơng, kết kiểm tốn khơng cho biết chất lượng kết dự án đầu tư có kỳ vọng đạt mục tiêu đề ban đầu hay không Trên thực tế, Bộ Kế hoạch Đầu tư quan đầu mối giúp Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực giám sát đánh giá đầu tư công Nội dung việc tổ chức giám sát, đánh giá dự án đầu tư công quy định Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ban hành ngày 15/12/2009 Theo Nghị định này, nội dung đánh giá dự án đầu tư bao gồm đánh giá ban đầu, đánh giá kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động, đánh giá đột xuất, đánh giá kết thúc bao gồm nội dung sau: Đánh giá trình chuẩn bị đầu tư dự án; Đánh giá trình thực dự án: hoạt động quản lý thực dự án; kết thực mục tiêu dự án; nguồn lực huy động cho dự án; lợi ích dự án mang lại cho người thụ hưởng người tham gia; tác động dự án19; tính bền vững yếu tố bảo đảm tính bền vững dự án; Các học rút sau trình thực dự án đề xuất khuyến nghị cần thiết Về tổ chức thực đánh giá dự án đầu tư, Nghị định 113/2009/NĐ-CP quy định chủ đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức thực đánh giá ban đầu, kỳ kết thúc dự án đầu tư Như vậy, tương tự khâu thẩm định dự án, việc đánh giá dự án giao cho chủ đầu tư, điều hiển nhiên tạo nguy xung đột lợi ích Hệ việc đánh giá đầu tư quy định chi tiết mặt pháp lý lại thực hình thức thực tế Tất nhiên, nguyên tắc, quan định đầu tư quan quản lý nhà nước đầu 18 Xem Nguyễn Anh Tuấn, “Quản lý đầu tư công”, truy cập ngày 3/11/2012 địa chủ trang web: http://ecna.gov.vn/ct/ht/Lists/BaiViet/Attachments/87/Kiểm tốn đầu tư cơng - Ths.pdf 19 Đánh giá tác động bao gồm đánh giá thực trạng kinh tế - kỹ thuật vận hành dự án; đánh giá tác động kinh tế - xã hội; đánh giá tác động mơi trường, sinh thái; đánh giá tính bền vững dự án 18 tư thực đánh giá đột xuất dự án đầu tư thuộc quyền quản lý Tuy nhiên, nhấn mạnh số phần trước, nhìn chung hiệu hiệu lực hoạt động thấp So sánh kinh nghiệm quốc tế quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công để đảm bảo đầu tư công có hiệu hiệu lực vấn đề hệ trọng quốc gia Vì vậy, kinh nghiệp quốc tế đầu tư công vô phong phú Bài viết này, khn khổ mình, khơng có tham vọng tổng kết cách toàn diện kinh nghiệm quốc tế quản lý đầu tư cơng Nó có ý định khiêm tốn (i) tóm tắt số thành công thất bại quản lý đầu tư công giới; (ii) so sánh chất lượng quản lý đầu tư công Việt Nam so với số nước có liệu Để thực hai mục tiêu này, viết sử dụng tài liệu hội thảo Ngân hàng Thế giới chủ đề “Thúc đẩy hiệu đầu tư công” tổ chức Hà Nội vào tháng 8/2010 Trong giai đoạn 2008-2010, Ngân hàng Thế giới thực nghiên cứu tình quản lý đầu tư cơng 29 quốc gia, chia thành nhóm, bao gồm nước: (i) có hệ thống quản lý đầu tư công tiên tiến; (ii) phụ thuộc vào viện trợ nước ngoài; (iii) phụ thuộc vào tài nguyên; (iv) hậu chiến dễ đổ vỡ; (v) chuẩn bị gia nhập EU Trong chừng mực liên quan đến Việt Nam, Bảng tóm tắt số đặc điểm nội dung quản lý đầu tư cơng ba nhóm nước Bảng Tóm tắt số đặc điểm quản lý đầu tư cơng ba nhóm nước Định hướng Hệ thống quản lý Quốc gia phụ thuộc viện Quốc gia phụ thuộc đầu tư, xây đầu tư công tiên tiến trợ nước tài nguyên tự nhiên dựng dự án, sàng lọc Cơ chế hướng dẫn sàng Chiếc lược đầu tư thường Chiến lược đầu tư bước đầu lọc đầu tư công chi tiết, trọng hướng vào nhà tài phủ khơng hồn mạch lạc có thẩm quyền trợ xây dựng mức toàn tuân thủ Thẩm định dự Chiếc lược ngành gắn kết chung chung, thiếu quyền lực tài từ án thức với ngân sách trung hạn sở để sàng lọc sơ cơng ty khai thác tài nguyên Thiếu minh bạch Đánh giá độc Được dựa lập hướng dẫn toàn diện quy Phụ thuộc vào nhà tài trợ Thiếu khả tiến hành thẩm định dự trình chuẩn mực thẩm định, Chính phủ thiếu lực thẩm định dự án Động án hỗ trợ tối đa công cụ thẩm hướng dẫn, thẩm định cần thẩm định bị giảm định qua nhiều bước phê thiết (cho dự án tự chi xuống, dự án mang tính Lựa chọn chuẩn thẩm định trả) Khơng chuyển giao trị đầu tư công lập ngân sách lực thẩm định tăng phụ thuộc vào nguồn dự án Thực quan thu từ tài nguyên độc lập, nhân tố có tính Phụ thuộc vào nhà tài trợ then chốt Chính phủ thiếu lực Thiếu khả nhu cầu thẩm định cần thiết thẩm định độc lập Dự án phải có thẩm định độc lập trước chọn Không gắn kết chi đầu Thiếu gắn kết ngân sách Thẩm quyền ngân sách đa tư chi thường xuyên chi thường xuyên vào dự niên (trung dài hạn) hỗ Một phần lớn viện trợ nằm án Minh bạch trợ cho việc thực dự án ngân sách Gắn kết Thường thiếu gắn kết với dự án đầu tư công với lược đầu tư quốc hệ thống ngân sách gia sách tài khóa lỏng lẻo Đồng ý tài trợ dự án 19 đồng nghĩa với việc dự án đưa vào ngân sách Triển khai dự Quản lý chặt chẽ tổng chi Thiếu tài bổ sung Quản lý dẫn đến án phí thông qua phân chia thực tài trợ khơng khơng chi hết dự tốn trách nhiệm rõ ràng, hệ ổn định Quản lý nên Nguồn thu thường không thống kế toán vững nhà tài trợ thành lập ổn định gây giảm đầu tư báo cáo tiến độ Hệ thống quan quản lý dự án tiến tốn chậm Hình đấu thầu chặt chẽ, có chia sẻ hành đấu thầu Ảnh hưởng thành số loại dự án rủi ro phủ nhà xấu quản lý sau kèm với khai thác tài thầu nguyên Điều chỉnh Có chế chi tiết xem xét Phụ thuộc vào định Thiếu chế tái xem xét dự án việc có nên tiếp tục dự án nhà tài trợ dự án chi phí tăng cao hay khơng chi phí tăng nguyên nhân quản lý cao Vận hành Danh sách quản lý tài sản Chuyển giao tài sản không Đăng tài sản không đầy dự án toàn diện, tin cậy kèm với đăng tài sản, đủ Thiếu kinh phí vận kiểm toán độc lập ngân sách vận hành bảo hành bảo dưỡng trì thiếu chi thường khơng gắn với ngân sách xuyên không kết nối chi thường xuyên vào ngân sách tài khóa Đánh giá Tập trung nhiều vào đánh Phụ thuộc đánh giá nhà Hầu đánh kiểm tốn sau giá tác động Dự án hồn tài trợ, khơng sử dụng đánh giá tác động thiếu nhu hoàn thành kiểm toán giá dựa vào hiệu để cải cầu khả thực thành dự án quan cấp cao thiện khả lập thực dự án Nguồn: Petrie, Murray (2010) “Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences” Dựa nghiên cứu tình quản lý đầu tư công Ngân hàng Thế giới, tác giả Brumby đa đưa bảng so sánh hiệu (efficiency) hiệu lực (effectiveness) quản lý đầu tư cơng số quốc gia, có Việt Nam (xem Bảng 8) Nhìn vào so sánh này, thấy chất lượng tất khâu quy trình quản lý đầu tư cơng Việt Nam từ mức trung bình trở xuống, có tới 5/8 khâu mức yếu Việc khắc phục yếu khâu phải trở thành ưu tiên quan trọng nỗ lực tái cấu đầu tư cơng nói chung cải thiện hiệu quản lý đầu tư cơng nói riêng Việt Nam Bảng So sánh chất lượng quản lý đầu tư công Việt Nam với số nước khác Các chức quản lý đầu Chile Ireland Hàn Brazil Belarus Trung Việt Nigeria tư công Quốc Quốc Nam Định hướng, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Thẩm định dự án thức 20