103 HOÀN THI Ệ N KHUNG PHÁP LÝ CHO HO ẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH TH ỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) TẠ I CÁC QU Ố C GIA M Ớ I N Ổ I: KINH NGHI Ệ M QU Ố C T Ế CHO VI Ệ T NAM Th s Ph ạ m Tr ầ n Minh Trang, Khoa Đầu tư, ĐH Kinh tế Qu ố c dân 1 Đặ t v ấn đề Cơ sở h ạ t ầng như đườ ng b ộ, đườ ng s ắt và năng lượng điệ n là ti ền đề chính cho n ề n kinh t ế phát tri ển, cũng như cả i thi ệ n cu ộ c s ố ng c ủa ngườ i dân và góp ph ần xoá đói giả m nghèo Trong các n ề n kinh t ế m ớ i n ổ i, vi ệ c phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng là vô cùng c ầ n thi ết, chưa kể đế n t ốc độ tăng dâ n s ố trong tương lai và tăng trưở ng kinh t ế là khá cao, đó chính là mộ t trong nh ữ ng chính sách quan tr ọ ng nh ấ t Có nhi ều ướ c tính v ề s ự chênh l ệ ch v ề cơ sở h ạ t ầ ng, c ụ th ể là s ố ti ề n c ần để đầ u tư xây dựng cơ sở h ạ t ầ ng và s ố ti ề n d ự trù có th ể huy động đượ c cho vi ệ c xây d ựng cơ sở h ạ t ầ ng Theo McKinsey (2016), m ộ t trong nh ững ước tính đượ c trích d ẫ n nhi ề u nh ấ t, có m ộ t s ự chênh l ệ ch v ề cơ sở h ạ t ầng ướ c tính là kho ả ng 3 3 nghìn t ỉ USD m ỗi năm trên toàn thế gi ớ i t ừ 2016 đến 2030, trong đó khoả ng 1000 t ỉ USD t ạ i các qu ốc gia đang phát triể n và các qu ố c gia m ớ i n ổ i Vì s ự h ỗ tr ợ t ừ các t ổ ch ứ c tài chính qu ố c t ế và các nhà tài tr ợ song phương, và nguồ n ngân sách t ừ Chính ph ủ t ạ i các qu ốc gia đang phát triể n khá h ạ n ch ế , kì v ọ ng vào khu v ực tư nhân để l ấp đầ y kho ả ng tr ống này là cao Hơn nữ a, nh ữ ng h ạ n ch ế cũng đượ c nhìn th ấ y v ề kh ả năng lậ p k ế ho ạ ch và th ự c hi ệ n c ủ a Chính ph ủ các nướ c m ớ i n ổi để phát tri ển cơ sở h ạ t ầng Do đó, việ c s ử d ụ ng ngu ồ n l ự c tài chính t ừ khu v ực tư nhân, bí quy ế t và công ngh ệ để phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng ở các nướ c m ớ i n ổ i thông qua hình th ức đối tác công tư (PPP) đã nhận đượ c r ấ t nhi ề u s ự chú ý trong c ả các nghiên c ứ u h ọ c thu ậ t l ẫ n các d ự án th ự c t ế M ặ t khác, m ặ c dù có nh ữ ng n ỗ l ự c trong vi ệ c gi ả m gánh n ặ ng v ề n ợ t ừ bên ngoài, gánh n ặ ng tài chính t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổi, PPP cũng gặ p ph ả i m ộ t s ố v ấn đề T ạ i Vi ệ t Nam, k ể t ừ năm 1997, sau hơn 20 năm vớ i trên 100 d ự án đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) đã đượ c tri ể n khai, Chính ph ủ b ắt đầ u so ạ n th ả o lu ậ t v ề PPP để trình Qu ố c h ộ i thông qua M ặ c dù hình th ức đối tác công tư đã có từ lâu trên th ế gi ớ i 104 2 T ổ ng quan nghiên c ứ u v ề s ự phát tri ể n các d ự án cơ sở h ạ t ầ ng theo hình th ức đối tác công tư (PPP) tạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i Ph ầ n này th ả o lu ậ n v ề định nghĩa PPP, tổ ng quan v ề phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng PPP t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i 2 1 Định nghĩa về PPP PPP là m ột cơ chế h ợ p tác gi ữ a khu v ự c công và khu v ực tư nhân trong việ c cung c ấ p các d ị ch v ụ công c ộng như xây dựng cơ sở h ạ t ầ ng, v ậ n hành và b ả o trì Nhi ề u nghiên c ứ u cho r ằ ng vi ệ c kinh doanh cung c ấp nướ c s ạ ch t ạ i Pháp vào gi ữ a th ế k ỉ th ứ XIX là ngu ồ n g ố c c ủa PPP, nhưng thuậ t ng ữ PPP được ra đờ i vào cu ố i nh ững năm 1990 tạ i Anh M ặc dù PPP được ra đờ i t ại Châu Âu và Mĩ và họ đã phát tri ể n r ấ t nhi ều chương trình dự án t ại đó, mô hình này lại đượ c gi ứ oi thi ệ u và phát tri ể n ứ ng d ụ ng m ạ nh m ẽ t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i do kho ả ng cách cung – c ầ u l ớ n v ề cơ sở h ạ t ầ ng và h ạ n ch ế v ề ngu ồ n l ự c c ủ a Chính ph ủ Định nghĩa về PPP không đượ c thi ế t l ậ p v ề m ặ t h ọ c thu ật Điề u này là do có nhi ề u k ế ho ạ ch trong PPP, t ừ vi ệ c k ế t h ợ p mua s ắ m truy ề n th ố ng c ủ a Chính ph ủ đế n tư nhân hoá hoàn toàn, trong thiế t k ế cơ sở h ạ t ầ ng, xây d ự ng, s ở h ữ u, và v ậ n hành Đề án bao g ồ m DBM (Thi ế t k ế - Xây d ự ng – B ả o trì), BOOT (Xây d ự ng – S ở h ữ u – V ậ n hành – Chuy ể n giao), BOO (Xây d ự ng – S ở h ữ u – V ậ n hành), BOT (Xây d ự ng – V ậ n hành – Chuy ể n giao), BLT (Xây d ự ng – Cho thuê – Chuy ể n giao), và ROT (Ph ụ c h ồ i ch ức năng – V ậ n hành – Chuy ể n giao) và nhi ề u các lo ạ i h ợp đồ ng khác Theo Delomon (2010), có hơn 25 loạ i h ợp đồ ng trong mô hình PPP Trong bài vi ết này, PPP được định nghĩa là “Mộ t h ợp đồ ng dài h ạ n gi ữ a m ộ t bên tư nhân và Cơ quan Chính phủ, để cung c ấ p d ị ch v ụ công c ộ ng và phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng công c ộng, trong đó tư nhân là bên chị u r ủi ro đáng kể và có trách nhi ệ m qu ả n lý, và ti ền công được căn cứ d ự a theo hi ệ u su ất lao động” (Ngân hàng Thế gi ớ i, 2014) 2 2 PPP t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i Theo Cơ sở D ữ li ệ u D ự án c ủ a Ngân hàng Th ế gi ớ i v ề s ự tham gia c ủ a kh ố i doanh nghi ệp tư nhân trong phát triẻn cơ sở h ạ t ầng (PPI), cơ sở d ữ li ệ u này bao g ồ m t ấ t c ả các d ữ li ệ u v ề d ự án PPP t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổi và đang phát triể n k ể t ừ năm 1990, tổ ng s ố các d ự án PPP đã đượ c th ự c hi ệ n là 7023 d ự án v ớ i t ổ ng m ứ c đầu tư là 1739 tỉ USD tính đế n cu ối năm 2017 Trong những năm 1990, Châu Mỹ Latinh và các qu ố c gia vùng Caribbean có s ố lượ ng d ự án PPP tương đối lơn, nhưng trong nh ững năm gần đây, các dự án PPP cũng đang gia tăng ở Đông Nam Á và Nam Á do tưng các dự án cơ sở h ạ t ầ ng và ổn đị nh kinh t ế vĩ mô Ở các qu ố c gia 105 m ớ i n ổ i, Brazil, Ấn Độ , Trung Qu ố c, Th ổ Nhĩ Kì và Mexico là 5 quốc gia hàng đầ u v ề đầu tư, chiế m 58 7% t ổ ng s ố các d ự án PPP ở các qu ố c gia m ớ i n ổi và đang phát tri ển Lĩnh vực điệ n, giao thông v ậ n t ả i, công ngh ệ thông tin và c ấp thoát nướ c là các lĩnh vự c ph ổ bi ế n nh ất, trong khi điệ n chi ế m 50,2% t ổ ng s ố d ự án PPP Ngân hàng th ế gi ớ i (2016) cho r ằng đầu tư theo hình thức đối tác công tư đã tăng trưở ng t ừ năm 1991 với hai giai đoạn điể n hình c ủa tăng trưở ng và m ộ t giai đoạn suy thoái như trong Hình 2 1 phía dướ i Ngân hàng th ế gi ớ i (20 16) cũng cho r ằng đầu tư vào PPP trên tổ ng m ứ c GDP v ẫ n gi ữ nguyên t ỉ tr ọng đều qua các năm trong g ầ n m ộ t th ậ p k ỉ qua và không có d ấ u hi ệ u h ồ i ph ụ c t ớ i m ức tăng trưởng trướ c cu ộ c kh ủ ng ho ả ng tài chính Châu Á Hình 2 1: Đầu tư vào các dự án cơ sở h ạ t ầ ng PPP 1991 – 2015 Ngu ồ n: Ngân hàng th ế gi ớ i (2016) 2 3 T ổ ng quan nghiên c ứ u v ề các d ự án PPP Đã có rấ t nhi ề u nghiên c ứ u v ề PPP ph ả n ánh l ị ch s ử hình thành và phát tri ể n c ủ a mô hình này trong g ần 30 năm qua Nhữ ng nghiên c ứ u có th ể đượ c phân lo ại như sau: 2 3 1 L ợ i ích c ủ a PPP so v ớ i mua s ắ m truy ề n th ố ng c ủ a Chính ph ủ UNESCAP (2015) ch ỉ ra m ộ t s ố nh ữ ng l ợ i ích mà PPP mang l ại như sau: (1) Ti ế p c ậ n ngu ồ n v ố n c ủ a khu v ực tư nhân: Vớ i kh ả năng tiế p c ậ n tài chính c ủ a khu v ực tư nhân ngày càng tăng, ngân sách chính phủ đượ c gi ả m đáng kể và s ố ti ền đó có thể đượ c s ử d ụng để tài tr ợ cho các d ự án phát tri ể n quan tr ọ ng không kém khác 106 (2) Phân b ổ r ủ i ro t ốt hơn: Một ưu điể m n ổ i b ậ t t ầ m quan tr ọ ng c ủ a PPP trong vi ệc đáp ứ ng nhu c ầu ngày càng tăng về cơ sở h ạ t ầ ng là giúp các bên liên quan phân b ổ r ủ i ro t ốt hơn, hiệ u qu ả hơn, phụ thu ộ c vào l ợ i th ế so sánh c ủa các bên và đặc điể m t ừ ng d ự án (3) Tăng hiệ u qu ả : N ếu đượ c l ậ p d ự án chi ti ế t, các h ợp đồng PPP cũng làm gia tăng hiệ u qu ả d ự án do chúng ta t ậ p trung nhi ều hơn vào đầ u ra và ít hơn vào y ế u t ố đầ u vào Ngân hàng th ế gi ớ i (2014) ch ỉ ra 7 ưu điể m c ủ a d ự án PPP: (1) Chi phí tr ọn đờ i: Tích h ợp đầy đủ khuy ế n khích m ộ t ch ủ đầu tư hoàn thành t ấ t c ả các h ạ ng m ụ c ch ức năng củ a d ự án (thi ế t k ế , xây d ự ng, v ậ n hành, b ả o trì) và điề u này làm gi ả m thi ể u t ổ ng chi phí cho d ự án (2) Chuy ể n giao r ủ i ro: Phân b ổ m ộ t s ố r ủi ro cho bên tư nhân có thể giúp qu ả n lý d ự án t ốt hơn, và có thể gi ả m chi phí chung cho d ự án chính ph ủ (3) T ậ p trung vào cung c ấ p d ị ch v ụ : Qu ả n lý trong công ty PPP t ậ p trung vào d ị ch v ụ đượ c giao mà không ph ả i xem xét các m ụ c tiêu ho ặ c ràng bu ộ c khác có th ể g ặ p ph ả i n ế u d ự án đượ c th ự c hi ệ n b ở i ch ủ đầu tư là Nhà nướ c (4) Đổ i m ớ i sáng t ạ o: ch ỉ định đầ u ra trong h ợp đồng, thay vì quy định đầ u vào, cung c ấp cơ hội đổ i m ớ i sáng t ạ o trong vi ệ c th ự c hi ệ n d ự án (5) S ử d ụ ng tài s ản: các bên tư nhân được thúc đẩ y s ử d ụ ng máy móc thi ế t b ị cho nhi ề u d ự án khác nhau, gi ả m chi phí cho vi ệ c ch ỉ s ử d ụ ng máy móc thi ế t b ị ph ụ c v ụ m ộ t m ục đích duy nhấ t (6) Huy độ ng ngu ồ n tài tr ợ b ổ sung: tính phí ngườ i dùng cho các d ị ch v ụ có th ể đem lạ i nhi ều doanh thu hơn và đôi khi có thể đượ c th ự c hi ệ n t ốt hơn hoặ c d ễ dàng hơn neues chủ đầu tư là bên tư nhân (7) Trách nhi ệ m: các kho ả n thanh toán c ủ a chính ph ủ có điề u ki ệ n r ằng bên tư nhân cung c ấp đầu ra đượ c ch ỉ đị nh v ớ i ch ất lượ ng, s ố lượ ng và khung th ờ i gian đã thoả thu ậ n Trebilcock và Rosenstock (2015) cho r ằng ba độ ng l ự c chính cho Chính ph ủ t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i: (1) Thay th ế các doanh nghi ệp Nhà nướ c khai thác v ậ n hành kém hi ệ u qu ả b ằ ng doanh nghi ệp tư nhân là độ ng l ực giúp đầ u t ư tối ưu hơn về ch ất lượ ng v ớ i chi phí r ủ i ro th ấp hơn cho Chính phủ và cho ngườ i s ử d ụ ng (2) Gi ả i quy ế t các v ấn đề trong quá trình xây d ự ng, ch ẳ ng h ạn như giả m thi ể u chi phí vượ t m ứ c và xây d ự ng m ớ i h ạ t ầ ng 107 (3) PPP là m ột phương tiện đáp ứ ng nhu c ầu cơ sở h ạ t ầ ng mà không ảnh hưở ng t ớ i các ràng bu ộ c v ề m ặ t Ngân sách 2 3 2 Nghiên c ứ u v ề các y ế u t ố ảnh hưởng đế n s ự thành công hay th ấ t b ạ i c ủ a các d ự án PPP Akintoye và các c ộ ng s ự (2003) đã điề u tra 61 d ự án PPP ở Anh và xác đị nh các y ế u t ố thành công c ủa PPP như sau: m ua s ắ m hi ệ u qu ả , kh ả thi, môi trườ ng kinh t ế như kì vọ ng, th ị trường tài chính đượ c thi ế t l ậ p t ố t OECD (2008) l ậ p lu ậ n r ằ ng hi ệ u qu ả c ủ a vi ệ c thành l ậ p m ột đơn vị độ c l ậ p dành riêng cho vi ệ c qu ả n lý các d ự án PPP là m ộ t y ế u t ố thành công Cơ quan PPP này đặ c bi ệ t quan tr ọng để thúc đẩ y suôn s ẻ và đàm phán thuậ n l ợ i v ề các h ợp đồ ng PPP ph ứ c t ạ p v ớ i các daonh nghi ệp tư nhân lớ n dày d ặ n kinh nghi ệ m v ề PPP và ph ố i h ợ p tr ự c ti ế p v ớ i Chính ph ủ Tribilcock và Rosenstock (2015) th ả o lu ậ n r ằ ng kh ả năng và thể ch ế c ủ a Chính ph ủ t ại nướ c m ớ i n ổi trong năng lự c ki ể m toán giá tr ị ti ề n t ệ , thành l ậ p b ộ ph ậ n chuyên trách v ề PPP, tình tr ạ ng ban hành lu ậ t liên quan đế n PPP là nh ữ ng y ế u t ố quan tr ọ ng 2 3 3 Nghiên c ứ u các y ế u t ố quy ết đị nh vi ệ c th ự c hi ệ n các d ự án theo hình th ứ c PPP Phân tích các y ế u t ố quy ết đị nh c ủ a PPP theo qu ốc gia và các lĩnh vực đầu tư t ừ 1990 – 2003 cho th ấ y các y ế u t ố như thị trườ ng l ớn hơn, mức độ ổn đị nh v ề m ặ t chính tr ị , ổn đị nh kinh t ế vĩ mô, luậ t pháp ch ặ t ch ẽ, năng lự c qu ả n lý hành chính và nhu c ầ u tiêu dùng l ớn hơn là nhữ ng y ế u t ố quy ết đị nh trong vi ệ c th ự c hi ệ n các d ự án theo hình th ứ c PPP (Hammami et al (2006)) 2 3 4 K ế t qu ả c ủ a các d ự án PPP Khi ki ể m tra 181 d ự án PPP ở M ỹ La- tinh trong các lĩnh vực năng lượ ng, truy ền thông và nướ c, ch ấtl ượ ng d ị ch v ụ đượ c c ả i thi ệ n trong c ả ba lĩnh vự c trên V ớ i s ự ra đờ i c ủa PPP, phí người dùng tăng trong lĩnh vực năng lượng, nước, nhưng trong lĩnh vự c truy ền thông chi phí đượ c cho th ấy có tăng hoặ c gi ảm Hơn nữ a, so v ớ i các d ự án không th ự c hi ệ n theo hình th ứ c PPP, s ố lượng lao động đượ c gi ả m ¼ Tuy nhiên, để có th ể m ở r ộ ng ph ạ m vi cung c ấ p d ị ch v ụ thông qua PPP, không có thay đổi đáng kể nào v ề s ố lượ ng k ế t n ố i và kh ối lượ ng tiêu th ụ trong m ảng năng lượng và nước, trong khi đó có sự gia tăng nhất đị nh v ề s ố lượ ng ng ười đăng ký và th ời lượ ng truy ền thông trong lĩnh vự c truy ề n thông (Andres et al (2008)) Khi ki ể m tra 65 d ự án nướ c sinh ho ạt đô thị theo hình th ứ c PPP, quá trình chuy ển đổ i d ự án sang PPP đã cả i thi ệ n tình tr ạ ng rò r ỉ nước và độ tin c ậ y trong 108 ho ạt độ ng c ấp nướ c và thanh toán Ngoài ra, v ớ i vi ệ c th ự c hi ệ n d ự án theo hình th ứ c PPP, l ực lượng lao độ ng gi ả m t ừ ¼ đế n 2/3 Theo t ấ t c ả các h ợp đồ ng PPP, 24 tri ệ u người đã đượ c s ử d ụng nướ c s ạ ch (Marin (2009)) OECD (2008) l ậ p lu ậ n r ằ ng ở Anh, vi ệc tăng chi phí xây d ự ng trong d ự án PPP là 23%, th ấp hơn nhiề u so v ớ i 73% khi s ử d ụng phương thức đấ u th ầ u truy ề n th ố ng 2 3 5 Các trườ ng h ợ p th ấ t b ạ i khi th ự c hi ệ n d ự án PPP Trebilcock và Rosenstock (2015) th ả o lu ậ n r ằ ng có nhi ều trườ ng h ợ p do d ự báo doanh thu quá l ạ c quan, phía Chính ph ủ ch ấ p nh ậ n r ủ i ro doanh thu theo h ợ p đồ ng PPP M ặc dù PPP đã đượ c ra m ắt cách đây 30 năm, nhưng vẫ n có nhi ề u d ự án PPP đang triển khai liên quan đế n ho ạt độ ng b ả o trì dài h ạn và chưa hoàn thành hoặ c chuy ể n giao cho c ộng đồng Do đó, cầ n ph ả i xác nh ậ n thêm v ề k ế t qu ả c ủ a h ợp đồ ng PPP V ề các lĩnh vự c có nhi ề u nghiên c ứu liên quan đế n Châu Âu, M ỹ La-tinh, Châu Phi, tuy nhiên có khá ít nghiên c ứu liên quan đế n khu v ực Đông Nam Á 3 Hi ệ n tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng và nh ữ ng thành t ự u v ề PPP t ạ i Vi ệ t Nam Trong ph ầ n này, hi ệ n tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng và các thành t ự u v ề PPP t ạ i Vi ệ t Nam s ẽ đượ c th ả o lu ậ n 3 1 Hi ệ n tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng ở Vi ệ t Nam V ề hi ệ n tr ạng cơ sở h ạ t ầ ng, x ế p h ạ ng trong Ch ỉ s ố năng lự c c ạ nh tranh toàn c ầ u theo Di ễ n đàn kinh tế th ế gi ới thường đượ c trích d ẫn để so sánh Theo Ch ỉ s ố này, x ế p h ạng liên quan đế n phát tri ển cơ sở h ạ t ầng đượ c th ể hi ệ n trong B ả ng 3 1 B ả ng 3 1 X ế p h ạ ng v ề ch ất lượng cơ sở h ạ t ầng (thang điể m) 2010 – 2011 2017 - 2018 Vi ệ t Nam 123 (3 0 ) 89 (3 6) Indonesia 90 (3 7) 68 (4 1) Thái Lan 46 (4 9) 67 (4 1) Philippines 113 (3 2) 112 (3 0) Ngu ồ n: Báo cáo c ạ nh tranh toàn c ầ u 2010 – 2011 và 2017 – 2018 Vi ệ t Nam là m ộ t trong nh ững nước đượ c x ế p h ạng và có điể m s ố th ấ p nh ấ t so v ới các nướ c ASEAN trong khu v ự c So v ới năm 2010 – 2011, cơ sở h ạ t ầ ng c ủ a Vi ệ t Nam có bướ c ti ến vượ t b ậc và đượ c nâng h ạ ng lên x ế p th ứ 89, cao hơn Philipines (có th ứ h ạng không đổi) và điể m s ố cũng tăng lên đáng kể Indonesia có bướ c chuy ể n mình vượ t tr ộ i khi nâng h ạ ng và có điể m s ố ngang b ằ ng v ới Thái Lan Trong khi đó, cơ sở h ạ t ầ ng c ủ a Thái Lan b ị đánh giá tụ t h ạ ng và gi ả m c ả v ề điể m s ố 109 Thông s ố t ừ UNESCAP v ề cơ sở h ạ t ầ ng v ậ t lý (APII) d ự a trên d ữ li ệ u t ừ 2013 – 2015 v ề tình tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng trong gia o thông, năng lượ ng, công ngh ệ thông tin, c ấp nướ c và v ệ sinh t ạ i 41 qu ố c gia khu v ực Châu Á Thái Bình dương (UNESCAP, 2017b) Trong đó, Việt Nam đứ ng t ừ 14 trong khu v ự c, x ế p h ạ ng cao nh ấ t v ới điể m s ố 0 419 so v ớ i các qu ố c gia t ạ i khu v ực ASEAN, cao hơn c ả Thái Lan (0 418) Điể m s ố trung bình c ủ a các qu ố c gia m ớ i n ổ i trong khu v ự c là 0 431 B ả ng 3 2 X ế p h ạng và điể m s ố APII X ế p h ạ ng APII Đi ể m s ố APII Vi ệ t Nam 14 0 419 Philippines 24 0 336 Indonesia 27 0 278 Thái Lan 15 0 418 Ngu ồ n: UNESCAP 2017b M ộ t trong nh ữ ng nguyên nhân c ủ a vi ệ c phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng t ạ i Vi ệ t Nam đế n t ừ m ức đầu tư công khá cao Theo nghiên cứ u c ủa IMF (2015), đầu tư công tạ i Vi ệ t Nam ở m ứ c cao trong s ố các nướ c ASEAN trong th ờ i gian g ần đây, trung bình kho ảng 6% GDP hàng năm Do v ậ y, c ổ phi ế u v ốn công cũng chiế m t ỉ l ệ cao (kho ảng 70% GDP), ngưỡ ng trung bình t ạ i các qu ố c gia ASEAN Hình 3 1 Đầu tư công (%GDP) Ngu ồ n: IMF (2015) 110 Hình 3 2 C ổ phi ế u v ốn công (%GDP) năm 2013 Ngu ồ n: IMF (2015) 3 2 Thành t ự u phát tri ển cơ sở h ạ ng t ầ ng d ự án theo hình th ứ c PPP t ạ i Vi ệ t Nam Theo cơ sở d ữ li ệ u PPP c ủ a Ngân hàng Th ế gi ới, trong giai đoạ n t ừ năm 1990 đến 2018 đã có 107 dự án PPP hoàn thành thu x ế p tài chính H ầ u h ế t các d ự án PPP thu ộc ngành điệ n (87 d ự án), ti ế p theo là khu v ự c c ả ng bi ể n ( 8 d ự án), nướ c (5 d ự án) và lĩnh vự c vi ễ n thông (3 d ự án) Rõ ràng các lĩnh vực khác ngoài ngành điệ n đang hạ n ch ế Theo s ố li ệ u v ề PPI c ủ a Ngân hàng Th ế gi ớ i, t ạ i Vi ệ t Nam có 107 d ự án tri ể n khai theo hình th ứ c PPP v ớ i t ổ ng m ức đầu tư là $18 092 t ỉ đô la Mỹ t ừ năm 1990 đến năm 2018 Việ t Nam chi ế m 8% cam k ết đầu cư toàn cầ u cho d ự án PPP, v ớ i t ổ ng m ức đầu tư 3 4 tỉ đô la Mỹ cho 10 d ự án T ấ t c ả các d ự án đề u là các d ự án s ả n xu ất điệ n, chín trong s ố các d ự án đó sử d ụ ng ngu ồn năng lượ ng tái t ạ o và m ộ t trong s ố đó là mộ t c ụ m d ự án nhi ệt điệ n tr ị giá 1,9 t ỉ đô la Mỹ Vi ệ t Nam cam k ế t gi ả m thi ể u s ự ph ụ thu ộc vào năng lượng đố t than và x ử lý các v ấn đề môi trường Điề u này d ẫn đế n s ự t ập trung gia tăng đầu tư vào lĩnh vực năng lượ ng tái t ạ o Theo s ố li ệ u th ố ng kê t ừ Ngân hàng th ế gi ớ i, t ổ ng m ức đầu tư vào các dự án PPP t ạ i Vi ệ t Nam đang ở m ứ c cao nh ấ t t ừ trướ c t ớ i nay (1990-2018) 111 Ngu ồ n: Ngân hàng Th ế gi ớ i (PPI Database) Hình 3 3 Đầu tư vào các dự án cơ sở h ạ t ầ ng theo hình th ứ c PPP t ừ 1990 - 2018 t ạ i Vi ệ t Nam (tri ệu đô la Mỹ ) So sánh v ới các nướ c láng gi ề ng trong khu v ự c ASEAN t ạ i B ả ng 3 3, Vi ệ t Nam v ẫn là đất nướ c có s ố lượ ng và t ổ ng m ức đầu tư cho các dự án PPP th ấ p nh ấ t B ả ng 3 3 D ự án PPP t ừ năm 1990 - 2018 S ố d ự án T ổ ng m ứ c đ ầ u tư (tri ệ u USD) Vi ệ t Nam 107 18,092 Thái Lan 169 39,609 Philippines 149 56,073 Indonesia 127 59,923 Ngu ồ n: Ngân hàng Th ế gi ớ i (PPI Database) B ộ ph ậ n phân tích tr ự c thu ộ c The Economist (Economic Intelligence Unit) m ổ t ả môi trườ ng PPP t ạ i Châu Á – Thái Bình Dương bằ ng 19 thông s ố bao g ồ m: khung pháp lý, t ổ ch ứ c chính ph ủ , d ự án PPP đượ c th ự c hi ện, môi trường đầu tư, và tài chính Vi ệt Nam đượ c x ế p h ạ ng th ứ 7 t ạ i khu v ự c Châu Á v ới điể m s ố 66/100 Điể m s ố c ủ a Vi ệt Nam vào năm 2011 là 26 3 và vào năm 2014 là 33 1 (xế p th ứ 14) Như vậy, sau 7 năm Việt Nam đã vươn lên từ nhóm các nướ c có th ị trườ ng d ự án PPP m ớ i n ổi lên nhóm các nướ c có th ị trườ ng d ự án PPP phát tri ể n 112 B ả ng 3 4 EIU x ế p h ạng và thang điể m cho th ị trườ ng d ự án PPP năm 2011 và 2014 X ế p h ạ ng 2014 Đi ể m s ố 20 14 X ế p h ạ ng 2011 Đi ể m s ố 2011 1 Úc 91 8 1 92 3 4 Nh ậ t B ả n 75 8 6 63 7 7 Philippines 64 6 8 47 1 10 Thái Lan 50 4 10 45 3 18 Vi ệ t Nam 33 1 14 26 3 Ngu ồ n: Economist Intelligence Unit (2015) 4 Th ự c tr ạ ng khung pháp lý cho mô hình PPP t ạ i Vi ệ t Nam Vi ệ t N am cho đế n nay v ẫn chưa có luật riêng cho PPP, tuy nhiên đây là lĩnh vự c được Nhà nước quan tâm, định hướng thúc đẩ y trong quá trình hoàn thi ệ n n ề n kinh t ế th ị trường theo định hướ ng xã h ộ i ch ủ nghĩa và hộ i nh ậ p qu ố c t ế L ị ch s ử hình thành lu ậ t và chính sách cho hình th ứ c H ợp tác công tư ở Vi ệ t Nam b ắt đầ u t ừ năm 1992, khi Luật Đầu tư nướ c ngoài s ửa đổ i l ần đầu tiên đề c ập đế n vi ệ c thành l ậ p d ự án theo hình th ứ c BOT (Xây d ự ng – V ậ n hành – Chuy ể n giao) Năm 1994, có báo cáo rằ ng h ợp đồng BOT đầu tiên đượ c kí k ế t cho d ự án Nhà máy x ử lý nướ c c ủa Công ty TNHH Bình An Trong giai đoạ n này, lu ậ t v ề PPP b ị h ạ n ch ế đố i v ới đầu tư nướ c ngoài và ch ỉ m ộ t vài d ự án PPP có nhà đầu tư nướ c ngoài xu ấ t hi ệ n Trong kho ả ng th ờ i gian kh ủ ng ho ả ng ti ề n t ệ Châu Á b ắt đầ u t ừ nă m 1997, Ngh ị đị nh 77- CP ngày 18 tháng 6 năm 1997 cũng lần đầ u tiên cung c ấp các quy đị nh liên quan t ớ i BOT v ớ i s ự tham gia đầy đủ c ủa các nhà đầu tư trong nướ c Ở giai đoạ n này, d ự án PPP c ủa các nhà đầu tư trong nướ c ch ủ y ếu đượ c thành l ậ p b ở i các doanh nghi ệp Nhà nướ c (SOEs) v ớ i m ục đích thự c hi ệ n các d ự án đó mà không cầ n phân b ổ Ngân sách Nhà nước, nhưng các mụ c tiêu này không ph ải lúc nào cũng có th ể đạt đượ c thành công Với sự tham gia của Việt Nam vào Tổ chức thương mại Thế giới, sự khác biệt giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước đã bị bãi bỏ về mặt nguyên tắc và quy định cho dự án BOT được thống nhất vào năm 1007 Sau đó, hai quy định về 113 PPP (Nghị định 108/2009/ND - CP) và Quyết định số 71/2010/QĐ - TTg của Thủ tướng Chính phủ) được ban hành mà không có sự phối hợp chặt chẽ Sau một thời gian thực hiện theo phương thức vừa học vừa làm đối với các dự án PPP theo QĐ 71, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ - CP và Nghị định 30/2015/NĐ - CP Như vậy, sau một thời gian thí điểm thực hiện các dự án theo mô hình PPP, Nghị định 15/2015 được xem là một quy định về luật tương đối toàn diện thay thế cho các quy định pháp lý hiện hành đưa ra một khuôn khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng nhằm thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng và dịch vụ công tại Việt Nam Đối chiếu với thực tiễn ở Việt Nam, các Nghị định của Chính phủ đều có các quy định rất chi tiết và rõ ràng về điều kiện, thẩm quyền và thủ tục pháp lý đối với các dự án PPP Tuy nghiên, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức PPP hiện chỉ dừng lại ở mức nghị định của Chính phủ nên hành lang pháp lý về hoạt động này vẫn còn phụ thuộc vào các luật như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,… từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư, vận hành và khai thác dự án Trong khi đó những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công NĐ 15 cho phép khi dự án BOT có nhà đầu tư nước ngoài thì được áp dụng luật nước ngoài nhưng hiện những vấn đề liên quan đến đất đai theo quy định của Luật Đất đai vẫn không thể thống nhất được áp dụng thế nào Hay theo Nghị định 15 và Nghị định 30, thẩm định hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư dự án BT về nhà ở là trách nhiệm của Sở Kế hoạch và Đầu tư Tuy nhiên, điều 14 Nghị định 99/2016/NĐ - CP (hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở) lại giao việc này cho Sở Xây dựng Hơn nữa, do hình thức đầu tư PPP chỉ được điều chỉnh ở mức Nghị định, các nhà đầu tư quan ngại về tính ổn định của chính sách Theo nhà đầu tư, một dự án PPP có thơi gian đầu tư tương đối dài, trong khi trong vòng vài năm có đến vài nghị định điều chỉnh Việc chuyển tiếp từ nghị định này sang nghị định khác khiến nhà đầu tư rất lúng túng và các Sở, Ngành quản lý dự án cũng vướng trong việc áp dụng Mặc dù Nghị định PPP ra đời, nhưng phía Nhà nước và tư nhân vẫn còn gặp khó khăn ở nhiều khâu (quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt là công tác quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quảnl ý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư) 114 5 Khuyến nghị trong việc hoàn thành khung pháp lý triển khai mô hình PPP tại iệt Nam Phát triển cơ sở hạ tầng là một trong những mục tiêu hàng đầu của Chính phủ tại mỗi quốc gia bao gồm tài sản công, cung cấp nền tảng cho các hoạt động kinh tế và xã hội, và nó thường cần những khoản đầu tư lớn, có thể tạo ra tác động tiêu cực và cũng có thể bị hạn chế cạnh tranh (OECD, 2005) Tầm quan trọng của phát triển cơ sở hạ tầng đối với sự thịnh vượng của một quốc gia là rất lớn Do Chính phủ thường không có khả năng cung cấp đầy đủ nguồn lực cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, có thể là thiếu Ngân sách, cũng có thể là thiếu nhân lực, họ cần phải ban hành và thực thi một khung pháp lý chi tiết, quy định thể chế để có thể áp dụng cho việc triển khai các dự án có sự hợp tác của khu vực tư nhân Khung pháp lý phải được thiết kế như là một phần của hệ thống luật pháp toàn diện, để đảm bảo tích hợp ngang và dọc, tức là khung pháp lý cần được phác thảo theo cơ quan quản lý Nhà nước và sau đó dựa vào khung pháp lý của từng cơ quan quảnl ý nhày để phát triển các quy định phục vụ triển khai dự án PPP cho phù hợp Một số quốc gia chỉ dựa hoàn toàn vào các luật liên quan đến PPP cụ thể, tro ng khi các quốc gia khác đã thực hiện các bước bổ sung, chẳng hạn như thành lập một cơ quan quản lý PPP hoặc các cơ quan cung cấp dịch vụ hỗ trợ cho các đối tác trong khu vực công và khu vực tư nhân Tuy nhiên, hầu hết các khung pháp lý hiệu quả đều cần nhất quán trong một vài tiêu chí sau: hiệu quả của Chính phủ, tính ổn định và nhất quán trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua sắm và cung cấp các hình thức đối tác công bằng Một yếu tố mà Chính phủ cũng nên cân nhắc trong việc cung cấp khung pháp lý phù hợp cho các hình thức dự án PPP là khía cạnh nguồn nhân lực Chính phủ phải tham gia vào việc phát triển nguồn cung nhân lực có chuyên môn để quản lý các dự án phức tạp, các thoả thuận và hợp đồng PPP (bao gồm kĩ thuật, tài chính và quản ly) Các y ếu tố chính của khung pháp lý (luật pháp, chính sách và thể chế) phải tích hợp với nhau và tích hợp với đường lối, chủ trương của Nhà nước Trên thực tế, để đạt được sự tích hợp như vậy là khôgn hề dễ dàng Một vài kinh nghiệm từ các quốc gia triển khai mô hình PPP thành công cho thấy họ đã thành lập Đơn vị quản lý PPP (PPP Unit) Các đơn vị này được thành lập để thúc đẩy và cải thiện PPPs (quản lý số lượng và chất lượng dự án PPP bằng cách cố gắng thu hút nhiều dự án PPP hơn hoặc đảm bảo các dự án PP đáp ứng các tiêu chí chất lượng cụ thể như khả năng chi trả, giá trị đồng tiền, và chuyển giao rủi ro thích hợp) Ngoài ra đơn vị chuyên trách về dự án PPP có nhiệm vụ quản lý nhiều giao dịch PPP trên 115 các lĩnh vực, điều này phân biệt đơn vị PPP với các nhóm làm việc trong một Bộ, Ban ngành duy nhất, hoặc các uỷ ban chỉ được tập hợp để có thể làm việc cho một dự án cụ thể Nhìn chung, trách nhiệm của một đơn vị PPP phải được xác định bởi Chính phủ và hầu hết các đơn vị PPP đều được hình thành theo cách này, bao gồm Vương quốc Anh, bang Victoria (Úc), Phillipines và Hàn Quốc Kinh nghiệm của Hàn Quốc là một ví dụ điển hình Từ năm 1994 – 1998, đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng bị đình trệ, trong khi việc triển khai PPP trên toàn cầu khá phổ biến Lý do gặp phải l à từ sự thiếu minh bạch trong quy trình thực hiện dự án PPP, không đủ nhân lực và chuyên môn trong việc phát triển hình thức PPP và các hợp đồng có cấu trúc vô cùng phức tạp, và không đủ thu hút các nhà đầu tư tư nhân Đáp lại điều này (một phần do nỗ lực tăng chất lượng môi trường đầu tư năm 1997 của Châu Á sau cuộc khủng hoảng tài chính), Chính phủ Hàn quốc đã hình thành một Trung tâm đầu tư tư nhân (PICKO) với mục đích tạo ảnh hưởng đến khung pháp lý tại Hàn Quốc để sửa đổi những rào cản về khung pháp lý Sử dụng PPP vào việc phát triển cơ sở hạ tầng đã bùng nổ ngay sau đó, năm 1998 Hàn quốc có khoảng 500 triệu đô la Mỹ đầu tư theo PPP và năm 2005 con số đó là xấp xỉ 2,5 tỉ đô la Mĩ, đầu tư từ Ngân sách Nhà nước giảm đáng kể (PPIAF, Ngân hàng Thế giới 200 7) Nhiều đơn vị PPP thành công là đơn vị trực thuộc với các cơ quan Nhà nước, từ đó họ có nhiều quyền hạn hơn và hoạt động khá hiệu quả (bang Victoria, Úc; Nam Phi, Bồ Đào Nha) Đây cũng là xu hướng chính tại các nước phát triển hơn với tình trạng tham nhũng được kiểm soát và hệ thống chính trị ổn định, luật pháp chặt chẽ Tuy nhiên, có những đơn vị PPP được hoạt động độc lập hoặc bán độc lập cũng thu được két quả tốt (Phillipines, Bangladesh) Theo kinh nghiệm quốc tế những đơn vị PPP được phân cấp cao hơn trong hệ thống quản lý Nhà nước có xu hướng hoạt động hiệu quả hơn do họ có xu hướng hưởng nhiều hỗ trợ từ Chính phủ Ngoài ra, họ cũng sẽ tích cực hơn trong việc đảm bảo phát triển PPP phù hợp lợi ích quốc gia, cả về mặt kinh tế và xã hội, trong khi đó những đơn vị PPP chỉ chuyên trách một lĩnh vực cụ thể thường có quan điểm thiển cận hơn Một ví dụ hàng đầu cho việc thành công trong quản lý Nhà nước các dự án PPP là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) tại Anh Hệ thống này đã được áp dụng từ năm 1992 và đã là một trong những nước tiên phong trên thế giới trong việc điều tiết các dự án PP và hàng chục các quốc gia khác kể từ đó đã vận dụng mô hình này Khoảng 80 tỉ đô la Mỹ đầu tư vào 700 dự án PPP đã được triển khai trong suốt 16 năm qua 116 PFI được thành lập tại Anh để tìm kiếm sự hiệu quả và đổi mới từ khu vực tư nhân, nhưng với điều kiện nó hiệu quả về mặt chi phí Tất cả các đề xuất dự toán chi phí của các dự án tư nhân đều được so sánh với dự toán chi phí cung cấp thông qua khu vực công đối với dự án tương tự Chỉ những dự án có dự toán rẻ hơn được thực hiện Hệ thống quản lý cho các dự án này bao gồm hai cơ quan: một cơ quan phát triển dự án (PPP), cơ quan này cung cấp tư vấn tài chính và kĩ thuật từ phía khu vực tư nhân và khu vực công và họ sẽ yêu cầu Chính phủ trả tiền tư vấn cho dịch vụ này; cơ quan thứ hai là cơ quan thiết lập chính sách gắn liền với Bộ Tài chính, trong đó phác thảo các quy trình mua sắm, cấu trúc hợp đồng và kĩ thuật đánh giá 6 Kết luận Việt Nam cần đi theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực PPP Theo đó, việc Quốc hội, người dân và cộng đồng giám sát để bảo đảm sự minh bạch của các dự án có sự tham gia của cả cán bộ lẫn tài sản nhà nước là đúng đắn Luật PPP không cần quá chi tiết, phức tạp và tinh vi đến mức không c òn các không gian cho các quy luật thị trường vận động Điều căn bản nhất là tạo nên chất lượng mới trong việc triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “PPP Unit” tại các nước Đó sẽ là tổ chức củ a Nhà nước nhưng hoạt động với chức năng hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn hỗ trợ kĩ thuật để triển khai như một đơn vị độc lập, theo dõi và giám sát mục tiêu công khai và minh bạch hoá Ngoài ra, Chính phủ cũng cần đưa ra các biện pháp giải quyết nguồn nhân lực khan hiếm, thành lập một đơn vị PPP với nhiệm vụ quản lý tất cả các lĩnh vực có dự án PPP sẽ cần nguồn nhân lực có chuyên môn sâu cả về kĩ thuật và tài chính Cần phải tạo ra nguồn nhân lực trong nước, tránh phụ thuộc vào các chuyên gia tư vấn nước ngoài Tuy nhiên, trong tương lai xa, trách nhiệm phát triển nguồn nhân lực cho đơn vị PPP sẽ phụ thuộc về đề xuất của chính đơn vị 117 Tài liệu tham khảo: 1 Asian Development Bank 2017 Public-Private Partnership Monitor 2 Economist Intelligence Unit (EIU) 2015 Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia – Pacific The 2014 Infrascope 3 International Monetary Fund 2015 Makin public investment more efficient Washington DC International Monetary Fund 4 Ito, S (2018) Key issues for PPP Infrastructure Development in emerging economies: A case of Dutertenomics in the Philippines 5 Organization for Economic Co-operation and Development 2008 Public- private partnerships: In pursuit of risk sharing and value for money Paris: OECD 6 Organization for Economic Co-operation and Development 2016 OECD investment policy reviews Philippines Paris: OECD 7 The World Bank (2018) H1 2018 Private Participation in Infrastructure 8 Trebilcock, M and Rosenstock, M 2015 Infrastructure public-private partnerships in the developing world: lessons from recent experience The Journal of Development Studies Volume 51, 2015 - Issue 4 Pages 335-354 9 Tshombe, L and Molokwane, T (2016) An analysis of public private partnership in emerging economies Risk Governance and Control: Financial Markets and Institutions , 06(04) 10 UNESCAP (2018) PPP Policy, Legal and Institutional Frameworks in Asia and Pacific 11 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2015 Infrastructure financing, public-private partnerships, and development in the Asia-pacific Region 12 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2017a Infrastructure financing strategies for sustainable development in south-east Asia 13 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2017b Asia-Pacific Countries with Special Needs Development Report 2017: Investing in infrastructure for an inclusive and sustainable future 118 14 Valentine, J (2008) Public Partnerships in Infrastructure: Best Practices from the International Experience and Application for Thailand NESDB 15 World Bank 2016 The state of PPPs; Infrastructure public-private partnerships in emerging markets & developing economies 1991-2015 Washington DC: World Bank 16 World Bank, Private Participation in Infrastructure (PPI) Database Washington DC: World Bank 17 World Bank Institute 2014 Public-private partnerships: reference guide version 2 0 Washington DC: World Bank Institute 18 World Economic Forum 2010 The Global Competitiveness Report 2010- 2011 Geneva World Economic Forum World Economic Forum 2017 The Global Competitiveness Report 2017- 2018 Geneva World Economic Forum
HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ CHO HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ (PPP) TẠI CÁC QUỐC GIA MỚI NỔI: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ CHO VIỆT NAM Th.s Phạm Trần Minh Trang, Khoa Đầu tư, ĐH Kinh tế Quốc dân Đặt vấn đề Cơ sở hạ tầng đường bộ, đường sắt lượng điện tiền đề cho kinh tế phát triển, cải thiện sống người dân góp phần xố đói giảm nghèo Trong kinh tế nổi, việc phát triển sở hạ tầng vô cần thiết, chưa kể đến tốc độ tăng dân số tương lai tăng trưởng kinh tế cao, sách quan trọng Có nhiều ước tính chênh lệch sở hạ tầng, cụ thể số tiền cần để đầu tư xây dựng sở hạ tầng số tiền dự trù huy động cho việc xây dựng sở hạ tầng Theo McKinsey (2016), ước tính trích dẫn nhiều nhất, có chênh lệch sở hạ tầng ước tính khoảng 3.3 nghìn tỉ USD năm tồn giới từ 2016 đến 2030, khoảng 1000 tỉ USD quốc gia phát triển quốc gia Vì hỗ trợ từ tổ chức tài quốc tế nhà tài trợ song phương, nguồn ngân sách từ Chính phủ quốc gia phát triển hạn chế, kì vọng vào khu vực tư nhân để lấp đầy khoảng trống cao Hơn nữa, hạn chế nhìn thấy khả lập kế hoạch thực Chính phủ nước để phát triển sở hạ tầng Do đó, việc sử dụng nguồn lực tài từ khu vực tư nhân, bí cơng nghệ để phát triển sở hạ tầng nước thơng qua hình thức đối tác cơng tư (PPP) nhận nhiều ý nghiên cứu học thuật lẫn dự án thực tế Mặt khác, có nỗ lực việc giảm gánh nặng nợ từ bên ngoài, gánh nặng tài quốc gia nổi, PPP gặp phải số vấn đề Tại Việt Nam, kể từ năm 1997, sau 20 năm với 100 dự án đầu tư theo mơ hình đối tác cơng tư (PPP) triển khai, Chính phủ bắt đầu soạn thảo luật PPP để trình Quốc hội thơng qua Mặc dù hình thức đối tác cơng tư có từ lâu giới 103 Tổng quan nghiên cứu phát triển dự án sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư (PPP) quốc gia Phần thảo luận định nghĩa PPP, tổng quan phát triển sở hạ tầng PPP quốc gia 2.1 Định nghĩa PPP PPP chế hợp tác khu vực công khu vực tư nhân việc cung cấp dịch vụ công cộng xây dựng sở hạ tầng, vận hành bảo trì Nhiều nghiên cứu cho việc kinh doanh cung cấp nước Pháp vào kỉ thứ XIX nguồn gốc PPP, thuật ngữ PPP đời vào cuối năm 1990 Anh Mặc dù PPP đời Châu Âu Mĩ họ phát triển nhiều chương trình dự án đó, mơ hình lại giứoi thiệu phát triển ứng dụng mạnh mẽ quốc gia khoảng cách cung – cầu lớn sở hạ tầng hạn chế nguồn lực Chính phủ Định nghĩa PPP không thiết lập mặt học thuật Điều có nhiều kế hoạch PPP, từ việc kết hợp mua sắm truyền thống Chính phủ đến tư nhân hố hồn tồn, thiết kế sở hạ tầng, xây dựng, sở hữu, vận hành Đề án bao gồm DBM (Thiết kế - Xây dựng – Bảo trì), BOOT (Xây dựng – Sở hữu – Vận hành – Chuyển giao), BOO (Xây dựng – Sở hữu – Vận hành), BOT (Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao), BLT (Xây dựng – Cho thuê – Chuyển giao), ROT (Phục hồi chức – Vận hành – Chuyển giao) nhiều loại hợp đồng khác Theo Delomon (2010), có 25 loại hợp đồng mơ hình PPP Trong viết này, PPP định nghĩa “Một hợp đồng dài hạn bên tư nhân Cơ quan Chính phủ, để cung cấp dịch vụ cơng cộng phát triển sở hạ tầng cơng cộng, tư nhân bên chịu rủi ro đáng kể có trách nhiệm quản lý, tiền cơng dựa theo hiệu suất lao động” (Ngân hàng Thế giới, 2014) 2.2 PPP quốc gia Theo Cơ sở Dữ liệu Dự án Ngân hàng Thế giới tham gia khối doanh nghiệp tư nhân phát triẻn sở hạ tầng (PPI), sở liệu bao gồm tất liệu dự án PPP quốc gia phát triển kể từ năm 1990, tổng số dự án PPP thực 7023 dự án với tổng mức đầu tư 1739 tỉ USD tính đến cuối năm 2017 Trong năm 1990, Châu Mỹ Latinh quốc gia vùng Caribbean có số lượng dự án PPP tương đối lơn, năm gần đây, dự án PPP gia tăng Đông Nam Á Nam Á tưng dự án sở hạ tầng ổn định kinh tế vĩ mô Ở quốc gia 104 nổi, Brazil, Ấn Độ, Trung Quốc, Thổ Nhĩ Kì Mexico quốc gia hàng đầu đầu tư, chiếm 58.7% tổng số dự án PPP quốc gia phát triển Lĩnh vực điện, giao thông vận tải, cơng nghệ thơng tin cấp nước lĩnh vực phổ biến nhất, điện chiếm 50,2% tổng số dự án PPP Ngân hàng giới (2016) cho đầu tư theo hình thức đối tác công tư tăng trưởng từ năm 1991 với hai giai đoạn điển hình tăng trưởng giai đoạn suy thối Hình 2.1 phía Ngân hàng giới (2016) cho đầu tư vào PPP tổng mức GDP giữ nguyên tỉ trọng qua năm gần thập kỉ qua khơng có dấu hiệu hồi phục tới mức tăng trưởng trước khủng hoảng tài Châu Á Hình 2.1: Đầu tư vào dự án sở hạ tầng PPP 1991 – 2015 Nguồn: Ngân hàng giới (2016) 2.3 Tổng quan nghiên cứu dự án PPP Đã có nhiều nghiên cứu PPP phản ánh lịch sử hình thành phát triển mơ hình gần 30 năm qua Những nghiên cứu phân loại sau: 2.3.1 Lợi ích PPP so với mua sắm truyền thống Chính phủ UNESCAP (2015) số lợi ích mà PPP mang lại sau: (1) Tiếp cận nguồn vốn khu vực tư nhân: Với khả tiếp cận tài khu vực tư nhân ngày tăng, ngân sách phủ giảm đáng kể số tiền sử dụng để tài trợ cho dự án phát triển quan trọng không khác 105 (2) Phân bổ rủi ro tốt hơn: Một ưu điểm bật tầm quan trọng PPP việc đáp ứng nhu cầu ngày tăng sở hạ tầng giúp bên liên quan phân bổ rủi ro tốt hơn, hiệu hơn, phụ thuộc vào lợi so sánh bên đặc điểm dự án (3) Tăng hiệu quả: Nếu lập dự án chi tiết, hợp đồng PPP làm gia tăng hiệu dự án tập trung nhiều vào đầu vào yếu tố đầu vào Ngân hàng giới (2014) ưu điểm dự án PPP: (1) Chi phí trọn đời: Tích hợp đầy đủ khuyến khích chủ đầu tư hồn thành tất hạng mục chức dự án (thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo trì) điều làm giảm thiểu tổng chi phí cho dự án (2) Chuyển giao rủi ro: Phân bổ số rủi ro cho bên tư nhân giúp quản lý dự án tốt hơn, giảm chi phí chung cho dự án phủ (3) Tập trung vào cung cấp dịch vụ: Quản lý công ty PPP tập trung vào dịch vụ giao mà xem xét mục tiêu ràng buộc khác gặp phải dự án thực chủ đầu tư Nhà nước (4) Đổi sáng tạo: định đầu hợp đồng, thay quy định đầu vào, cung cấp hội đổi sáng tạo việc thực dự án (5) Sử dụng tài sản: bên tư nhân thúc đẩy sử dụng máy móc thiết bị cho nhiều dự án khác nhau, giảm chi phí cho việc sử dụng máy móc thiết bị phục vụ mục đích (6) Huy động nguồn tài trợ bổ sung: tính phí người dùng cho dịch vụ đem lại nhiều doanh thu đơi thực tốt dễ dàng neues chủ đầu tư bên tư nhân (7) Trách nhiệm: khoản tốn phủ có điều kiện bên tư nhân cung cấp đầu định với chất lượng, số lượng khung thời gian thoả thuận Trebilcock Rosenstock (2015) cho ba động lực cho Chính phủ quốc gia nổi: (1) Thay doanh nghiệp Nhà nước khai thác vận hành hiệu doanh nghiệp tư nhân động lực giúp đầu tư tối ưu chất lượng với chi phí rủi ro thấp cho Chính phủ cho người sử dụng (2) Giải vấn đề trình xây dựng, chẳng hạn giảm thiểu chi phí vượt mức xây dựng hạ tầng 106 (3) PPP phương tiện đáp ứng nhu cầu sở hạ tầng mà không ảnh hưởng tới ràng buộc mặt Ngân sách 2.3.2 Nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến thành công hay thất bại dự án PPP Akintoye cộng (2003) điều tra 61 dự án PPP Anh xác định yếu tố thành công PPP sau: mua sắm hiệu quả, khả thi, mơi trường kinh tế kì vọng, thị trường tài thiết lập tốt OECD (2008) lập luận hiệu việc thành lập đơn vị độc lập dành riêng cho việc quản lý dự án PPP yếu tố thành công Cơ quan PPP đặc biệt quan trọng để thúc đẩy suôn sẻ đàm phán thuận lợi hợp đồng PPP phức tạp với daonh nghiệp tư nhân lớn dày dặn kinh nghiệm PPP phối hợp trực tiếp với Chính phủ Tribilcock Rosenstock (2015) thảo luận khả thể chế Chính phủ nước lực kiểm toán giá trị tiền tệ, thành lập phận chuyên trách PPP, tình trạng ban hành luật liên quan đến PPP yếu tố quan trọng 2.3.3 Nghiên cứu yếu tố định việc thực dự án theo hình thức PPP Phân tích yếu tố định PPP theo quốc gia lĩnh vực đầu tư từ 1990 – 2003 cho thấy yếu tố thị trường lớn hơn, mức độ ổn định mặt trị, ổn định kinh tế vĩ mô, luật pháp chặt chẽ, lực quản lý hành nhu cầu tiêu dùng lớn yếu tố định việc thực dự án theo hình thức PPP (Hammami et al (2006)) 2.3.4 Kết dự án PPP Khi kiểm tra 181 dự án PPP Mỹ La-tinh lĩnh vực lượng, truyền thông nước, chấtl ượng dịch vụ cải thiện ba lĩnh vực Với đời PPP, phí người dùng tăng lĩnh vực lượng, nước, lĩnh vực truyền thơng chi phí cho thấy có tăng giảm Hơn nữa, so với dự án không thực theo hình thức PPP, số lượng lao động giảm ¼ Tuy nhiên, để mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ thơng qua PPP, khơng có thay đổi đáng kể số lượng kết nối khối lượng tiêu thụ mảng lượng nước, có gia tăng định số lượng người đăng ký thời lượng truyền thông lĩnh vực truyền thông (Andres et al (2008)) Khi kiểm tra 65 dự án nước sinh hoạt thị theo hình thức PPP, q trình chuyển đổi dự án sang PPP cải thiện tình trạng rị rỉ nước độ tin cậy 107 hoạt động cấp nước tốn Ngồi ra, với việc thực dự án theo hình thức PPP, lực lượng lao động giảm từ ¼ đến 2/3 Theo tất hợp đồng PPP, 24 triệu người sử dụng nước (Marin (2009)) OECD (2008) lập luận Anh, việc tăng chi phí xây dựng dự án PPP 23%, thấp nhiều so với 73% sử dụng phương thức đấu thầu truyền thống 2.3.5 Các trường hợp thất bại thực dự án PPP Trebilcock Rosenstock (2015) thảo luận có nhiều trường hợp dự báo doanh thu lạc quan, phía Chính phủ chấp nhận rủi ro doanh thu theo hợp đồng PPP Mặc dù PPP mắt cách 30 năm, có nhiều dự án PPP triển khai liên quan đến hoạt động bảo trì dài hạn chưa hoàn thành chuyển giao cho cộng đồng Do đó, cần phải xác nhận thêm kết hợp đồng PPP Về lĩnh vực có nhiều nghiên cứu liên quan đến Châu Âu, Mỹ La-tinh, Châu Phi, nhiên có nghiên cứu liên quan đến khu vực Đông Nam Á Hiện trạng phát triển sở hạ tầng thành tựu PPP Việt Nam Trong phần này, trạng phát triển sở hạ tầng thành tựu PPP Việt Nam thảo luận 3.1 Hiện trạng phát triển sở hạ tầng Việt Nam Về trạng sở hạ tầng, xếp hạng Chỉ số lực cạnh tranh toàn cầu theo Diễn đàn kinh tế giới thường trích dẫn để so sánh Theo Chỉ số này, xếp hạng liên quan đến phát triển sở hạ tầng thể Bảng 3.1 Bảng 3.1 Xếp hạng chất lượng sở hạ tầng (thang điểm) 2010 – 2011 2017 - 2018 Việt Nam 123 (3.0) 89 (3.6) Indonesia 90 (3.7) 68 (4.1) Thái Lan 46 (4.9) 67 (4.1) Philippines 113 (3.2) 112 (3.0) Nguồn: Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2010 – 2011 2017 – 2018 Việt Nam nước xếp hạng có điểm số thấp so với nước ASEAN khu vực So với năm 2010 – 2011, sở hạ tầng Việt Nam có bước tiến vượt bậc nâng hạng lên xếp thứ 89, cao Philipines (có thứ hạng khơng đổi) điểm số tăng lên đáng kể Indonesia có bước chuyển vượt trội nâng hạng có điểm số ngang với Thái Lan Trong đó, sở hạ tầng Thái Lan bị đánh giá tụt hạng giảm điểm số 108 Thông số từ UNESCAP sở hạ tầng vật lý (APII) dựa liệu từ 2013 – 2015 tình trạng phát triển sở hạ tầng giao thông, lượng, công nghệ thông tin, cấp nước vệ sinh 41 quốc gia khu vực Châu Á Thái Bình dương (UNESCAP, 2017b) Trong đó, Việt Nam đứng từ 14 khu vực, xếp hạng cao với điểm số 0.419 so với quốc gia khu vực ASEAN, cao Thái Lan (0.418) Điểm số trung bình quốc gia khu vực 0.431 Bảng 3.2 Xếp hạng điểm số APII Xếp hạng APII Điểm số APII Việt Nam 14 0.419 Philippines 24 0.336 Indonesia 27 0.278 Thái Lan 15 0.418 Nguồn: UNESCAP 2017b Một nguyên nhân việc phát triển sở hạ tầng Việt Nam đến từ mức đầu tư công cao Theo nghiên cứu IMF (2015), đầu tư công Việt Nam mức cao số nước ASEAN thời gian gần đây, trung bình khoảng 6% GDP hàng năm Do vậy, cổ phiếu vốn công chiếm tỉ lệ cao (khoảng 70% GDP), ngưỡng trung bình quốc gia ASEAN Hình 3.1 Đầu tư cơng (%GDP) Nguồn: IMF (2015) 109 Hình 3.2 Cổ phiếu vốn cơng (%GDP) năm 2013 Nguồn: IMF (2015) 3.2 Thành tựu phát triển sở hạng tầng dự án theo hình thức PPP Việt Nam Theo sở liệu PPP Ngân hàng Thế giới, giai đoạn từ năm 1990 đến 2018 có 107 dự án PPP hồn thành thu xếp tài Hầu hết dự án PPP thuộc ngành điện (87 dự án), khu vực cảng biển ( dự án), nước (5 dự án) lĩnh vực viễn thông (3 dự án) Rõ ràng lĩnh vực khác ngành điện hạn chế Theo số liệu PPI Ngân hàng Thế giới, Việt Nam có 107 dự án triển khai theo hình thức PPP với tổng mức đầu tư $18.092 tỉ đô la Mỹ từ năm 1990 đến năm 2018 Việt Nam chiếm 8% cam kết đầu cư toàn cầu cho dự án PPP, với tổng mức đầu tư 3.4 tỉ đô la Mỹ cho 10 dự án Tất dự án dự án sản xuất điện, chín số dự án sử dụng nguồn lượng tái tạo số cụm dự án nhiệt điện trị giá 1,9 tỉ đô la Mỹ Việt Nam cam kết giảm thiểu phụ thuộc vào lượng đốt than xử lý vấn đề môi trường Điều dẫn đến tập trung gia tăng đầu tư vào lĩnh vực lượng tái tạo Theo số liệu thống kê từ Ngân hàng giới, tổng mức đầu tư vào dự án PPP Việt Nam mức cao từ trước tới (1990-2018) 110 Nguồn: Ngân hàng Thế giới (PPI Database) Hình 3.3 Đầu tư vào dự án sở hạ tầng theo hình thức PPP từ 1990 - 2018 Việt Nam (triệu đô la Mỹ) So sánh với nước láng giềng khu vực ASEAN Bảng 3.3, Việt Nam đất nước có số lượng tổng mức đầu tư cho dự án PPP thấp Bảng 3.3 Dự án PPP từ năm 1990 - 2018 Số dự án Tổng mức đầu tư (triệu USD) Việt Nam 107 18,092 Thái Lan Philippines 169 39,609 Indonesia 149 56,073 127 59,923 Nguồn: Ngân hàng Thế giới (PPI Database) Bộ phận phân tích trực thuộc The Economist (Economic Intelligence Unit) mổ tả môi trường PPP Châu Á – Thái Bình Dương 19 thơng số bao gồm: khung pháp lý, tổ chức phủ, dự án PPP thực hiện, mơi trường đầu tư, tài Việt Nam xếp hạng thứ khu vực Châu Á với điểm số 66/100 Điểm số Việt Nam vào năm 2011 26.3 vào năm 2014 33.1 (xếp thứ 14) Như vậy, sau năm Việt Nam vươn lên từ nhóm nước có thị trường dự án PPP lên nhóm nước có thị trường dự án PPP phát triển 111 Bảng 3.4 EIU xếp hạng thang điểm cho thị trường dự án PPP năm 2011 2014 Xếp hạng 2014 Điểm số 2014 Xếp hạng 2011 Điểm số 2011 Úc 91.8 92.3 Nhật Bản 75.8 63.7 Philippines 64.6 47.1 10 Thái Lan 50.4 10 45.3 18 Việt Nam 33.1 14 26.3 Nguồn: Economist Intelligence Unit (2015) Thực trạng khung pháp lý cho mơ hình PPP Việt Nam Việt Nam chưa có luật riêng cho PPP, nhiên lĩnh vực Nhà nước quan tâm, định hướng thúc đẩy trình hồn thiện kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa hội nhập quốc tế Lịch sử hình thành luật sách cho hình thức Hợp tác cơng tư Việt Nam năm 1992, Luật Đầu tư nước sửa đổi lần đề cập đến việc thành lập dự án theo hình thức BOT (Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao) Năm 1994, có báo cáo hợp đồng BOT kí kết cho dự án Nhà máy xử lý nước Công ty TNHH Bình An Trong giai đoạn này, luật PPP bị hạn chế đầu tư nước vài dự án PPP có nhà đầu tư nước xuất Trong khoảng thời gian khủng hoảng tiền tệ Châu Á năm 1997, Nghị định 77-CP ngày 18 tháng năm 1997 lần cung cấp quy định liên quan tới BOT với tham gia đầy đủ nhà đầu tư nước Ở giai đoạn này, dự án PPP nhà đầu tư nước chủ yếu thành lập doanh nghiệp Nhà nước (SOEs) với mục đích thực dự án mà không cần phân bổ Ngân sách Nhà nước, mục tiêu khơng phải lúc đạt thành công Với tham gia Việt Nam vào Tổ chức thương mại Thế giới, khác biệt nhà đầu tư nước nhà đầu tư nước bị bãi bỏ mặt nguyên tắc quy định cho dự án BOT thống vào năm 1007 Sau đó, hai quy định 112 PPP (Nghị định 108/2009/ND-CP) Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ) ban hành mà khơng có phối hợp chặt chẽ Sau thời gian thực theo phương thức vừa học vừa làm dự án PPP theo QĐ 71, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP Nghị định 30/2015/NĐ- CP Như vậy, sau thời gian thí điểm thực dự án theo mơ hình PPP, Nghị định 15/2015 xem quy định luật tương đối toàn diện thay cho quy định pháp lý hành đưa khuôn khổ pháp lý thống rõ ràng nhằm thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân vào dự án hạ tầng dịch vụ công Việt Nam Đối chiếu với thực tiễn Việt Nam, Nghị định Chính phủ có quy định chi tiết rõ ràng điều kiện, thẩm quyền thủ tục pháp lý dự án PPP Tuy nghiên, văn quy phạm pháp luật quy định hình thức PPP dừng lại mức nghị định Chính phủ nên hành lang pháp lý hoạt động phụ thuộc vào luật như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,… từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư, vận hành khai thác dự án Trong văn chủ yếu xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công NĐ 15 cho phép dự án BOT có nhà đầu tư nước ngồi áp dụng luật nước ngồi vấn đề liên quan đến đất đai theo quy định Luật Đất đai thống áp dụng Hay theo Nghị định 15 Nghị định 30, thẩm định hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư dự án BT nhà trách nhiệm Sở Kế hoạch Đầu tư Tuy nhiên, điều 14 Nghị định 99/2016/NĐ-CP (hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở) lại giao việc cho Sở Xây dựng Hơn nữa, hình thức đầu tư PPP điều chỉnh mức Nghị định, nhà đầu tư quan ngại tính ổn định sách Theo nhà đầu tư, dự án PPP có thơi gian đầu tư tương đối dài, trong vịng vài năm có đến vài nghị định điều chỉnh Việc chuyển tiếp từ nghị định sang nghị định khác khiến nhà đầu tư lúng túng Sở, Ngành quản lý dự án vướng việc áp dụng Mặc dù Nghị định PPP đời, phía Nhà nước tư nhân cịn gặp khó khăn nhiều khâu (quy trình, thủ tục nội dung cần thiết để thực định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu tốn cơng trình, đặc biệt cơng tác quản lý phần vốn góp Nhà nước; cơng tác giám sát quảnl ý chất lượng trình đầu tư, vận hành; chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư) 113 Khuyến nghị việc hoàn thành khung pháp lý triển khai mơ hình PPP iệt Nam Phát triển sở hạ tầng mục tiêu hàng đầu Chính phủ quốc gia bao gồm tài sản công, cung cấp tảng cho hoạt động kinh tế xã hội, thường cần khoản đầu tư lớn, tạo tác động tiêu cực bị hạn chế cạnh tranh (OECD, 2005) Tầm quan trọng phát triển sở hạ tầng thịnh vượng quốc gia lớn Do Chính phủ thường khơng có khả cung cấp đầy đủ nguồn lực cho dự án phát triển sở hạ tầng, thiếu Ngân sách, thiếu nhân lực, họ cần phải ban hành thực thi khung pháp lý chi tiết, quy định thể chế để áp dụng cho việc triển khai dự án có hợp tác khu vực tư nhân Khung pháp lý phải thiết kế phần hệ thống luật pháp tồn diện, để đảm bảo tích hợp ngang dọc, tức khung pháp lý cần phác thảo theo quan quản lý Nhà nước sau dựa vào khung pháp lý quan quảnl ý nhày để phát triển quy định phục vụ triển khai dự án PPP cho phù hợp Một số quốc gia dựa hoàn toàn vào luật liên quan đến PPP cụ thể, quốc gia khác thực bước bổ sung, chẳng hạn thành lập quan quản lý PPP quan cung cấp dịch vụ hỗ trợ cho đối tác khu vực công khu vực tư nhân Tuy nhiên, hầu hết khung pháp lý hiệu cần quán vài tiêu chí sau: hiệu Chính phủ, tính ổn định quán việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua sắm cung cấp hình thức đối tác cơng Một yếu tố mà Chính phủ nên cân nhắc việc cung cấp khung pháp lý phù hợp cho hình thức dự án PPP khía cạnh nguồn nhân lực Chính phủ phải tham gia vào việc phát triển nguồn cung nhân lực có chun mơn để quản lý dự án phức tạp, thoả thuận hợp đồng PPP (bao gồm kĩ thuật, tài quản ly) Các yếu tố khung pháp lý (luật pháp, sách thể chế) phải tích hợp với tích hợp với đường lối, chủ trương Nhà nước Trên thực tế, để đạt tích hợp khôgn dễ dàng Một vài kinh nghiệm từ quốc gia triển khai mơ hình PPP thành công cho thấy họ thành lập Đơn vị quản lý PPP (PPP Unit) Các đơn vị thành lập để thúc đẩy cải thiện PPPs (quản lý số lượng chất lượng dự án PPP cách cố gắng thu hút nhiều dự án PPP đảm bảo dự án PP đáp ứng tiêu chí chất lượng cụ thể khả chi trả, giá trị đồng tiền, chuyển giao rủi ro thích hợp) Ngồi đơn vị chun trách dự án PPP có nhiệm vụ quản lý nhiều giao dịch PPP 114 lĩnh vực, điều phân biệt đơn vị PPP với nhóm làm việc Bộ, Ban ngành nhất, uỷ ban tập hợp để làm việc cho dự án cụ thể Nhìn chung, trách nhiệm đơn vị PPP phải xác định Chính phủ hầu hết đơn vị PPP hình thành theo cách này, bao gồm Vương quốc Anh, bang Victoria (Úc), Phillipines Hàn Quốc Kinh nghiệm Hàn Quốc ví dụ điển hình Từ năm 1994 – 1998, đầu tư tư nhân vào sở hạ tầng bị đình trệ, việc triển khai PPP toàn cầu phổ biến Lý gặp phải từ thiếu minh bạch quy trình thực dự án PPP, khơng đủ nhân lực chuyên môn việc phát triển hình thức PPP hợp đồng có cấu trúc vô phức tạp, không đủ thu hút nhà đầu tư tư nhân Đáp lại điều (một phần nỗ lực tăng chất lượng môi trường đầu tư năm 1997 Châu Á sau khủng hoảng tài chính), Chính phủ Hàn quốc hình thành Trung tâm đầu tư tư nhân (PICKO) với mục đích tạo ảnh hưởng đến khung pháp lý Hàn Quốc để sửa đổi rào cản khung pháp lý Sử dụng PPP vào việc phát triển sở hạ tầng bùng nổ sau đó, năm 1998 Hàn quốc có khoảng 500 triệu la Mỹ đầu tư theo PPP năm 2005 số xấp xỉ 2,5 tỉ đô la Mĩ, đầu tư từ Ngân sách Nhà nước giảm đáng kể (PPIAF, Ngân hàng Thế giới 2007) Nhiều đơn vị PPP thành công đơn vị trực thuộc với quan Nhà nước, từ họ có nhiều quyền hạn hoạt động hiệu (bang Victoria, Úc; Nam Phi, Bồ Đào Nha) Đây xu hướng nước phát triển với tình trạng tham nhũng kiểm sốt hệ thống trị ổn định, luật pháp chặt chẽ Tuy nhiên, có đơn vị PPP hoạt động độc lập bán độc lập thu két tốt (Phillipines, Bangladesh) Theo kinh nghiệm quốc tế đơn vị PPP phân cấp cao hệ thống quản lý Nhà nước có xu hướng hoạt động hiệu họ có xu hướng hưởng nhiều hỗ trợ từ Chính phủ Ngồi ra, họ tích cực việc đảm bảo phát triển PPP phù hợp lợi ích quốc gia, mặt kinh tế xã hội, đơn vị PPP chuyên trách lĩnh vực cụ thể thường có quan điểm thiển cận Một ví dụ hàng đầu cho việc thành cơng quản lý Nhà nước dự án PPP Sáng kiến tài tư nhân (PFI) Anh Hệ thống áp dụng từ năm 1992 nước tiên phong giới việc điều tiết dự án PP hàng chục quốc gia khác kể từ vận dụng mơ hình Khoảng 80 tỉ la Mỹ đầu tư vào 700 dự án PPP triển khai suốt 16 năm qua 115 PFI thành lập Anh để tìm kiếm hiệu đổi từ khu vực tư nhân, với điều kiện hiệu mặt chi phí Tất đề xuất dự tốn chi phí dự án tư nhân so sánh với dự tốn chi phí cung cấp thông qua khu vực công dự án tương tự Chỉ dự án có dự tốn rẻ thực Hệ thống quản lý cho dự án bao gồm hai quan: quan phát triển dự án (PPP), quan cung cấp tư vấn tài kĩ thuật từ phía khu vực tư nhân khu vực công họ yêu cầu Chính phủ trả tiền tư vấn cho dịch vụ này; quan thứ hai quan thiết lập sách gắn liền với Bộ Tài chính, phác thảo quy trình mua sắm, cấu trúc hợp đồng kĩ thuật đánh giá Kết luận Việt Nam cần theo thông lệ tiêu chuẩn quốc tế lĩnh vực PPP Theo đó, việc Quốc hội, người dân cộng đồng giám sát để bảo đảm minh bạch dự án có tham gia cán lẫn tài sản nhà nước đắn Luật PPP không cần chi tiết, phức tạp tinh vi đến mức khơng cịn khơng gian cho quy luật thị trường vận động Điều tạo nên chất lượng việc triển khai sách Việt Nam việc thành lập quan chuyên trách PPP theo hình mẫu “PPP Unit” nước Đó tổ chức Nhà nước hoạt động với chức hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn hỗ trợ kĩ thuật để triển khai đơn vị độc lập, theo dõi giám sát mục tiêu công khai minh bạch hố Ngồi ra, Chính phủ cần đưa biện pháp giải nguồn nhân lực khan hiếm, thành lập đơn vị PPP với nhiệm vụ quản lý tất lĩnh vực có dự án PPP cần nguồn nhân lực có chun mơn sâu kĩ thuật tài Cần phải tạo nguồn nhân lực nước, tránh phụ thuộc vào chuyên gia tư vấn nước Tuy nhiên, tương lai xa, trách nhiệm phát triển nguồn nhân lực cho đơn vị PPP phụ thuộc đề xuất đơn vị 116 Tài liệu tham khảo: Asian Development Bank 2017 Public-Private Partnership Monitor Economist Intelligence Unit (EIU) 2015 Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia – Pacific The 2014 Infrascope International Monetary Fund 2015 Makin public investment more efficient Washington DC International Monetary Fund Ito, S (2018) Key issues for PPP Infrastructure Development in emerging economies: A case of Dutertenomics in the Philippines Organization for Economic Co-operation and Development 2008 Public- private partnerships: In pursuit of risk sharing and value for money Paris: OECD Organization for Economic Co-operation and Development 2016 OECD investment policy reviews Philippines Paris: OECD The World Bank (2018) H1 2018 Private Participation in Infrastructure Trebilcock, M and Rosenstock, M 2015 Infrastructure public-private partnerships in the developing world: lessons from recent experience The Journal of Development Studies Volume 51, 2015 - Issue Pages 335-354 Tshombe, L and Molokwane, T (2016) An analysis of public private partnership in emerging economies Risk Governance and Control: Financial Markets and Institutions, 06(04) 10 UNESCAP (2018) PPP Policy, Legal and Institutional Frameworks in Asia and Pacific 11 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2015 Infrastructure financing, public-private partnerships, and development in the Asia-pacific Region 12 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2017a Infrastructure financing strategies for sustainable development in south-east Asia 13 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2017b Asia-Pacific Countries with Special Needs Development Report 2017: Investing in infrastructure for an inclusive and sustainable future 117 14 Valentine, J (2008) Public Partnerships in Infrastructure: Best Practices from the International Experience and Application for Thailand NESDB 15 World Bank 2016 The state of PPPs; Infrastructure public-private partnerships in emerging markets & developing economies 1991-2015 Washington DC: World Bank 16 World Bank, Private Participation in Infrastructure (PPI) Database Washington DC: World Bank 17 World Bank Institute 2014 Public-private partnerships: reference guide version 2.0 Washington DC: World Bank Institute 18 World Economic Forum 2010 The Global Competitiveness Report 2010- 2011 Geneva World Economic Forum World Economic Forum 2017 The Global Competitiveness Report 2017- 2018 Geneva World Economic Forum 118