Hoàn thiện phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở việt nam

1 phần mở đầu Lý chọn đề tài: Ngân sách Nhà nớc công cụ phân cấp quản lý tài quan trọng quốc gia, để quản lý trình hình thành phân bố cách có hiệu việc sử dụng nguồn lực tài khan quốc gia đó, tạo tiền đề điều kiện thuận lợi thúc đẩy phát triển hài hoà điều kiện thuận lợi thúc đẩy phát triển hài hoà kinh tế xà hội, bảo đảm mục tiêu ổn định, công bền vững, thông qua việc thoả mÃn nhu cầu xà hội Trên sở tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện nâng cao chất lợng cc sèng cđa d©n c Thùc tÕ cho thÊy ë nớc giới, NSNN thực trở thành công cụ phân cấp quản lý tài quan trọng thông qua Nhà nớc thực mục tiêu phát triển Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào đặc điểm nớc, tuỳ thuộc vào quan điểm, nhận thức nhà hoạch định phân cấp quản lý (cũng nh ràng buộc khác) mục tiêu, định hớng, nhịp độ phát triển có khác quốc gia Việt Nam (nhất sau 1986) theo đuổi chủ trơng thực thi phân cấp quản lý sử dụng NSNN công cụ tài quan trọng để thúc đẩy phát triển ngành vùng kinh tế Năm 1996 luật NSNN đời (có hiệu lực thi hành từ năm Ngân sách 1997) sau đợc thay luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004) đà góp phần quan trọng nâng cao hiệu quản lý điều hành NSNN theo chủ trơng Tỉnh (thµnh phè) lµ vïng HC - KT quan träng TØnh (thµnh phè) võa lµ mét cÊp vïng kinh tÕ chiÕn lợc; lại vừa cấp hành địa phơng lớn Sự trùng hợp kinh tế hành đà cho phép tỉnh (thành phố) cấp NSNN quan träng Ph¸t triĨn kinh tÕ - x· héi tỉnh (thành phố) nhiệm vụ sống đất nớc Nhà nớc sử dụng công cụ NSNN nh để thúc đẩy phát triển kinh tế xà hội địa phơng Luật NSNN năm 2002, văn dới luật Bộ Tài hớng dẫn thi hành luật đà có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệu quản lý điều hành ngân sách Nhà nớc nhằm thực mục tiêu phát triển đất nớc nói chung địa phơng nói riêng Tuy nhiên, tình hình kinh tế, đời sống nớc địa phơng phát triển, biến đổi ngày, luật ngân sách văn khác qua thực bộc lộ nhng lạc hậu, hạn chế cần đợc bổ sung, hoàn thiện vấn đề phân cấp quản lý NSNN Với lí đó, chọn đề tài: "Hoàn thiện phân cấp phân cấp quản lý ngân sách Nhà nớc tỉnh (thành phố) điều kiện kinh tế thị trờng Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ Tổng quan tình hình nghiên cứu hớng đề tài: Vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nói chung phân cấp quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) nói riêng vấn đề quan trọng, đợc quan tâm nghiên cứu - Trớc năm 1996 - có hàng loạt nghiên cứu nhằm góp phần xây dựng luật ngân sách năm 1996 - Những năm 2000 - 2001 - có hàng loạt nghiên cứu nhằm hoàn thiện luật ngân sách năm 1996 Xây dựng luật ngân sách năm 2002 - Luật nghiên cứu năm 2002, đợc thi hành từ năm 2004, đà trải qua năm thực thi Đà đến lúc phải nghiên cứu xem xét để bổ sung, hoàn thiện Quốc hội đà cử nhiều đoàn giám sát thi hành luật Ngân sách 2002 Các đoàn có báo cáo giám sát địa phơng Quốc hội Uỷ ban kinh tế - ngân sách Quốc hội đà cử nhiều đoàn khảo sát tình hình lập, phê chuẩn dự toán, phân bổ toán ngân sách nhiều nớc khu vực giới Các đoàn có báo cáo khảo sát, đúc rút kinh nghiệm Năm 2005-2006 có đề tài thuộc dự ¸n VIE 02/08 nh ®¸nh gi¸ viƯc thùc hiƯn lt NSNN kiến nghị hoàn thiện GS.TSKH Tào Hữu Phùng làm chủ nhiệm; Nghiên cứu cấu thu, chi ngân sách Nhà nớc mối quan hệ với tốc độ tăng trởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo tiêu kinh tế vi mô khác TSKH Trịnh Huy Quách làm chủ nhiệm; Cơ cấu lại khâu chủ trơng NS Việt Nam Nguyễn Minh Tân làm chủ nhiệm; Luận án Tiến sĩ kinh tế đề tài: Nâng cao hiệu quản lý chi tiêu NSNN nhằm phục vụ yêu cầu phát triển Việt Nam Nguyễn Phú Hà - Để đời chuẩn bị điều kiện thi hành luật ngân sách năm 2002 Các năm 2003, 2004, 2005, 2006 2007 Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài có nhiều báo cáo giải trình đời Nghị Quốc hội, Nghị định Chính phủ, Thông t Bộ Tài Đây tài liệu quý (luận văn thống kê đầy đủ phần danh mục tài liệu tham khảo) - Hàng năm địa phơng trình lên Chính phủ dự toán NSĐP có giải trình, tài liệu thực tế cụ thể, thời gợi ý nhiều ý tởng tốt Những tác phẩm nghiên cứu quan, tác giả vào năm gần đợc luận văn hệ thống phát triển hình thành nội dung luận văn Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu luận văn: khảo sát đánh giá phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) ®iỊu kiƯn kinh tÕ thÞ trêng hiƯn Tõ ®ã, đề xuất quan điểm phơng hớng giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) thời gian tới Để thực mục đích luận văn phải hoàn thành nhiệm vụ sau: - Về mặt lí luận: hệ thống hoá sở lí luận liên quan đến đề tài nh: NSNN, NS tỉnh (thành phố); phát triển kinh tế - xà hội tỉnh (thành phố); Phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố); điều kiện kinh tế thị trờng; kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) vài nơi giới - Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) nớc ta Các phân tích đợc tiến hành sở quan điểm phát triển, quan điểm thị trờng (đà đề cập chơng 1) qua điều tra khảo sát, phân tích nhằm phát hệ thống phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) hành cản trở phát triển, cản trở hình thành chế thị trờng - Đề xuất quan điểm, hớng đổi hệ thống phân cấp quản lý biện pháp tạo điều kiện thực đổi đà đề xuất Đối tợng, phạm vi nghiên cứu: - Đối tợng nghiên cứu NSNN, NSNN tỉnh (thành phố), hệ thống phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) Nhà nớc - Hớng tiếp cận: Từ vị trí nhà hoạch định phân cấp quản lý NS TW, để nhìn nhận lại hệ thống phân cấp quản lý đà ban hành, theo quan điểm phát triển, quan điểm kinh tế thị trờng, quan điểm hiệu kinh tếxà hội thực tiễn thực thi phân cấp quản lý thuộc lĩnh vực năm qua - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình sau có luật NSNN 2002 chủ yếu, có đối chiếu với tình hình thời kỳ thùc thi lt NSNN 1996 VỊ híng tiÕp cËn (do giới hạn phạm vi nội dung nghiên cứu) Việc phân cấp quản lý NSNN cấp tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt phân cấp quản lý cụ thể, phân cấp quản lý thu, chi ngân sách, phân cấp quản lý thể vai trò nhà nớc quan hệ Nhà nớc chủ thể kinh tế kinh tế thị trờng, phân cấp quản lý phân định quyền hạn TW với cấp quyền địa phơng trình hình thành, tạo lập sử dụng hợp lý có hiệu NSNN v.v Tuy nhiên, đối tợng nghiên cứu tập trung phân cấp quản lý ngân sách cấp tỉnh, nên nhóm phân cấp quản lý phân định trách nhiệm, quyền hạn TW với cấp quyền địa phơng quan trọng bao trùm Phơng pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng tổng hợp phơng pháp nghiên cứu nh: điều tra, khảo sát, phân tích, so sánh, suy diễn, khái quát hoá để nghiên cứu để nghiên cứu Đóng góp luận văn: - Hệ thống hố vấn đề lý luận quan điểm Đảng ta ph©n cÊp QLNSNN cơng đổi t nc - ỏnh giỏ tng quỏt Thực trạng phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006 - xuất phương hướng giải pháp nhằm phát huy tính tớch cc v hn ch phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006 Kết cấu luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo Luận văn dự kiến có chơng - Chơng 1: Cơ sở lý luận thực tiễn việc hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) - Chơng 2: Thực trạng phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006 - Chơng 3: Quan điểm, phơng hớng biện pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) Chơng Cơ sở lí luận, thực tiễn việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc tỉnh (thành phố) điều kiện chuyển sang kinh tế thị trờng 1.1 Một số vấn đề NSNN phân cấp quản lý NSNN tỉnh (T.phố ) điều kiện kinh tế thị trờng 1.1.1 Khái niệm vai trò ngân sách Nhà nớc Có nhiều quan niệm Ngân sách Nhà nớc Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng: Ngân sách nhà nớc văn kiện tài mô tả khoản thu, chi phủ, đợc thiết lập hàng năm Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế đại cho ngân sách nhà nớc bảng liệt kê khoản thu chi tiền mặt giai đoạn định Nhà nớc Luật ngân sách Nhà nớc Việt Nam (số 01/2002/QH11 thông qua kỳ họp thứ Quốc hội khoá 11 ngày 16/12/2002) định nghĩa: "Ngân sách Nhà nớc toàn khoản thu, chi Nhà nớc đà đợc quan nhà nớc có thẩm quyền định đợc thực năm để bảo đảm thựchiện chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc" Bên cạnh khác biệt định nghĩa có số điểm trí sau: - Ngân sách kế hoạch dự toán thu, chi chủ thể định, thờng năm - gọi năm tài - Ngân sách nhà nớc quốc gia đạo luật đợc quan lập pháp quốc gia ban hành Ngân sách cấp tỉnh (thành phố) phận ngân sách Nhà nớc (trong mô hình lồng ghép) thu chi quyền cấp tỉnh (thành phố) đà đợc quan có thẩm quyền nhà nớc định, đợc thực hiệ năm để bảo đảm thực chức nhiệm vụ quyền Nhà nớc cấp Nhìn dáng vẻ bề NSNN dự toán thu chi tiền Nhà nớc khoảng thời gian định Có thể hình dung khái quát NSNN theo mÉu biÓu sè 1, sè 2; NSNN cÊp tỉnh thành phố theo mẫu biểu số (phần phụ biểu - cân đối ngân sách dự phòng năm 2007 thành phố Hồ Chí Minh) Tuy nhiên, dáng vẻ bề lại chứa đựng yếu tố pháp lý, mối quan hệ quan trọng nội dung vô phong phú phức tạp Ngân sách đợc dự toán thảo luận, phê chuẩn từ quan pháp quyền, đợc giới hạn thời gian sử dụng, đợc quy định nội dung thu chi để nghiên cứu., đợc kiểm soát hệ thống thĨ chÕ víi sù tham gia cđa nh©n d©n (nh quốc hội, quan kiểm toán, ngời đóng thuế, công chúng để nghiên cứu.) Nội dung chủ yếu ngân sách thu, chi nhng số, quy mô, tăng giảm số lợng tiền tệ đơn thuần; mà phản ánh chủ trơng phân cấp quản lý nhà nớc; biểu quan hệ kinh tế tài cấp quyền (cũng cấp ngân sách); nhà nớc với chủ thể kinh tế khác kinh tế quốc dân trình phân bố nguồn lực phân phối thu nhập sáng tạo Các trình sản xuất kinh doanh, gắn liền với vận động dòng tiền: dòng tiền thu vào (quá trình tạo lập), dòng chi (quá trình sử dụng) ngân sách nhà nớc (quỹ tiền tệ tập trung Nhà nớc) Việc tạo lập sử dụng ngân sách nhà nớc mặt, phản ánh mức độ tiền tệ hoá, luật pháp hoá hoạt động Nhà nớc, dự toán thu, chi ngân sách nhà nớc đợc cấp có thẩm quyền thảo luận, định phê chuẩn khuôn khổ pháp luật; mặt khác, khoản, mục ngân sách nhà nớc cụ thể hoá phân cấp quản lý , lựa chọn kinh tế, trị đất nớc Sử dụng ngân sách Nhà nớc, Nhà nớc tác động vào kinh tế: thúc đẩy (hay kìm hÃm) phát triển kinh tế, bảo đảm công xà hội, bảo vệ tầng lớp dân c Quá trình tạo lập, sử dụng ngân sách Nhà nớc thể ý chí chủ quan Nhà nớc, thông qua chất ngân sách đợc hình thành Nh vậy, chất ngân sách nhà nớc quan hệ kinh tế, tài Nhà nớc chủ thể khác kinh tế hàng hoá trình phân bỉ, sư dơng c¸c ngn lùc cđa nỊn kinh tÕ, phân phối phân phối lại thu nhập chủ thể kinh tế sáng tạo Bản chất kinh tế không tách rời chất trị ngân sách Nhà nớc Bản chất trị ngân sách Nhà nớc gắn liền với chất giai cấp cầm quyền Có thể nhìn nhận vai trò ngân sách hai phơng diện: Một là, Nhà nớc có nhiều chức năng, nhiệm vụ Để thực chức năng, nhiệm vụ nhà nớc cần có lực lợng vật chất định Một ngân sách Nhà nớc Đối với quốc gia nào, ngân sách Nhà nớc có vị trí quan trọng việc bảo đảm nguồn tài cho thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc Hai là, Ngân sách công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào kinh tế Ngân sách nguồn lực đầu t quan trọng giúp cho kinh tế phát triển, điều chỉnh cấu kinh tế; thúc đẩy trình đô thị hoá, động viên thành viên xà hội tham gia vào trình phát triển; Ngân sách, với công cụ khác hỗ trợ hình thành đồng yếu tố kinh tế thị trờng, đồng thời khắc phục thất bại kinh tế thị trờng, bảo đảm môi trờng kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công hiệu kinh tế - xà hội; Ngân sách nhà nớc có vai trò quan trọng, quốc gia xây dựng đợc hệ thống ngân sách hợp lí, với phân cấp quản lý nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu 1.1.2 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN đợc hiểu việc xác định phạm vi trách nhiệm quyền hạn quyền nhà nớc cấp việc quản lý điều hành thực nhiệm vụ thu chi ngân sách nhà nớc Thực chất phân cấp nhà nớc giải mối quan hệ cấp quyền quyền hạn trách nhiệm ngân sách nhà nớc Trong phân cấp ngân sách phân cấp cấp quyền nhà nớc mối quan hệ quan trọng nhất.Do nói đến phân cấp tài chính, nớc tập trung vào quan hệ cấp quyền lĩnh vực ngân sách Chế định pháp lý phân cấp ngân sách bao gồm qui phạm pháp luật xác định quyền hạn, nhiệm vụ cấp quyền nhà nớc việc quản lý điều hành ngân sách nớc ta luật ngân sách nàh nớc năm 1996 năm 2002 nhấn mạnh phân cấp ngân sách dới góc độ giảI mối quan hệ quyền nhà nớc trung ơng với quyền nhà nớc địa phơng tàon hoạt động ngân sách nhà nớc Nh phân cấp ngân sách đợc hiểu việc giảI mối quan hệ cấp quyền nhà nớc trách nhiệm quyền hạn việc địnhvà quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nàh nớc cấp mình, nhằm thực có hiệu chứuc năng, nhiệm vụ đợc pháp luật qui định Nói cách khác, phân cấp ngân sách chuyển giao trách nhiệm quyền hạn từ cấp Trung ơng xuống cấp quyền bên dới việc định quản lý ngân sách nàh nớc, bảo đảm cho cấp quyền có tự chủ định tài để thựuc chức nhiệm vụ 1.2 Sự cần thiết nội dung hoàn thiện Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nớc tỉnh (thành phố) điều kiện kinh tế thị trờng 1.2.1 Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc tỉnh (thành phố) Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh (thành phố) xu tất yếu khách quan, yêu cầu phát triển kinh tế Sự cần thiết đợc lí giải theo hớng sau: Một là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách tất yếu vận động dòng tài phải gắn kết với hoạt động kinh tế không gian thời gian với hình thức phơng thức theo quan hệ tỷ lệ định lợng Đó mối quan hệ tơng tác qua lại: chiều hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có bảo đảm nguồn lực tài chính; chiều ngợc lại kết hoạt động kinh tế lại tạo phần giá trị gia tăng, lµ ngn bỉ xung cho ngn lùc tµi chÝnh Sự gắn kết thể trình hoạt động kinh tế vận động dòng tài đầu vào hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sách nguồn lực quan trọng Việc phân bổ nguồn lực này; nhiều, ít, kịp thời, hay không kịp thời vô quan trọng Nó nguòn vốn chủ yếu, vốn "mồi" bảo đảm cho hình thành thắng lợi chủ trơng phát triển kinh tế đầu ra, kết đầu tốt mục tiêu hoạt động kinh tế vận động tài kỳ vọng Đầu dới dạng hàng hoá đáp ứng yêu cầu thị trờng, đầu dới dạng giá trị với phần giá trị gia tăng ngày lớn nguồn bổ xung cho ngân sách Trong mối quan hệ đầu đầu vào Đầu mục tiêu, để định đầu t định phân bổ đầu vào Cách phân bổ đầu vào theo định mức sử dụng cha thể hiểu đợc quan hệ khăng khít Nếu kết đầu định để Ngân sách phân phổ nguồn lực tài ngân sách hiệu kinh tế đợc nâng cao Trong trình sử dụng gắn kết hoạt động kinh tế vận động tài phải đồng thời gian, không gian theo quan hệ tỷ lệ lợng định Việc quản lý nhà nớc giaid doạn vô quan trọng, đòi hỏi chặt chẽ, xát Hai là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách tất yếu phải bảo đảm mối quan hệ chặt chẽ phân cấp quản lý kinh tế phân cấp phân cấp quản lý ngân sách Phân cấp ngân sách phận quan trọng nội dung phân cấp quản lý kinh tế cấp quyền Do đó, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách đến đâu? nh nào? phải vào chủ trơng chung phân cấp quản lý kinh tế Ngợc lại phân cấp ngân sách có tác động quan trọng bảo đảm thành công phân cấp quản lý kinh tế Phân cấp ngân sách đòn bẩy kinh tế khuyến khích địa phơng chủ động khai thác tiềm năng, mạnh địa phơng phát triển kinh tế địa phơng đóng góp ngày nhiều vào ngân sách nhà nớc 10 Ba là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách yêu cầu tất yếu việc nâng cao chất lợng hiệu kế hoạch hoá quản lý thân ngân sách Muốn quản lý thu, chi chặt chẽ, không bỏ sót thu, bảo đảm chi hợp lí, tiết kiệm khoản thu, chi cụ thể phải có chủ rõ ràng, có quyền lực Các khoản thu, chi lại có số lợng lớn, nhiều ngành, lĩnh vực, địa phơng cụ thể: theo đà phát triển kinh tế số lợng khoản thu ngày lớn, đa dạng Nhà nớc Trung ơng quản lý tốt không phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho địa phơng, ngành, lĩnh vực Chỉ có phân cấp hợp lý Trung ơng tập trung quản lý nguồn thu, khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hởng lớn đến phát triển kinh tế xà hội chung nớc vùng lÃnh thổ rộng lớn Phân cấp quản lý kinh tế, có phân cấp phân cấp quản lý ngân sách hợp lý phát huy đợc tính chủ động, sáng tạo ngành, địa phơng phát triển ngành địa phơng cụ thể Vận dụng hớng lí giải việc phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho cấp tỉnh (thành phố) thấy thêm số vấn đề sau: - Những vấn đề phát triển kinh tế vùng quản lý phát triển vùng đợc quan tâm giới Theo phân chia cấp vị vùng thờng tháy có vùng lớn, vùng hành chÝnh kinh tÕ cÊp tØnh (thµnh phè); vïng hµnh chÝnh kinh tế cấp huỵên vùng hành kinh tế cấp tỉnh (thành phố) đợc quan tâm đặc biệt Lý vì: cấp tỉnh (thành phố) cấp kinh tế chiến lợc, có đặc điểm tự nhiên kinh tế xà hội phân biệt chúng với Tỉnh (thành phố) vùng kinh tế lại có máy hành làm chủ thể quản lý (khác với cấp vùng lớn máy hành làm chủ thể quản lý) Sự trùng hợp cấp vị vùng kinh tế với cấp hành tạo nên thuận lợi việc nghiên cứu, quản lý kinh tế Việc nghiên cứu phân cấp ngân sách nhà nớc, thuận lợi cấp tỉnh vừa cấp quyền, vừa cấp phân cấp quản lý ngân sách, vừa cấp vị vùng kinh tế chiến lợc - Phân cấp quản lý kinh tế, nh phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc cho cấp tỉnh (thành phố) có mục tiêu nhằm phát triển địa phơng