Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRẦN THỊ MAI PHƯỚC Cơng trình hồn thành tại: Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ Phản biện 1:………………………………………………… TẠI VIỆT NAM Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Phạm Duy Nghĩa Phản biện 2:………………………………………………… Phản biện 3:………………………………………………… Luận án bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án Chuyên ngành: Luật Kinh tế cấp Trường, họp Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh Mã số: 9380107 Vào hồi ………giờ ……… ngày … tháng… năm ……… Có thể tìm hiểu Luận án tại: TĨM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT Thư viện Quốc gia Việt Nam (Số 31 Tràng Thi, Hoàn Kiếm, Hà Nội) Thư viện Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh (số 279 Nguyễn Tri Phương, Quận 10, Thành phố Hồ Chí Minh) Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2023 i MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƯƠNG TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU 10 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 10 1.2 Các lý thuyết nghiên cứu 11 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ 11 2.1 Những vấn đề lý luận phân cấp quản lý phân cấp quản lý kinh tế 11 2.2 Những vấn đề lý luận pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam 13 2.3 Khái quát kinh nghiệm phân cấp quản lý kinh tế số quốc gia giới kinh nghiệm cho Việt Nam 14 Chương THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM 15 3.1 Thực trạng quy định pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 15 3.2 Thực trạng thực pháp luật phân cấp quản lý kinh tế .16 3.3 Đánh giá chung pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 17 Chương QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM 19 4.1 Quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam 19 ii 4.2 Giải pháp góp phần hồn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 20 KẾT LUẬN 21 CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trên giới, phi tập trung trở thành xu phát triển tất yếu thời đại, ca ngợi rộng rãi thành phần quan trọng quản trị phát triển tốt Trong đó, quản trị tốt xu thế kỷ XXI, thể chuyển biến mạnh mẽ cách thức tổ chức, vận hành máy nhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị Với xu đó, cách hay cách khác, mức độ hay mức độ khác, hầu hết quốc gia giới theo sóng để hướng đến phương thức phân quyền phù hợp Tại Việt Nam, “phi tập trung” “phân cấp quản lý” thuật ngữ sử dụng cách ngắn gọn (và thiếu xác) “phân cấp” Mặc dù lần xuất văn pháp luật Nghị định số 94-CP ngày 27/8/1962 Hội đồng Chính phủ, song “phân cấp quản lý kinh tế” (PCQLKT) thực biết đến từ sau Đổi (1986), xuyên suốt nhiều văn kiện Đảng Hiện nay, sách thể Hiến pháp 2013 văn pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý chung (như: Luật TCCP; Luật TCCQĐP), quản lý ngành (như: Luật Đất đai năm 2013, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Đầu tư năm 2020, ), nghị Chính phủ việc thúc đẩy PCQL hay nghị Quốc hội việc trao chế đặc thù cho số địa phương Hơn 30 năm triển khai thực hiện, pháp luật có đóng góp định vào thành công phân cấp, PCQL từ trung ương xuống cấp tỉnh đạt nhiều thành tựu đáng kể, phù hợp với tình hình thực tế yêu cầu quản lý đất nước Bên cạnh kết đạt được, pháp luật PCQLKT tồn nhiều hạn chế, bất cập quy định trình thực Hệ thống pháp luật PCQLKT chưa thật hồn thiện Hạn chế bật sách chưa điều chỉnh đạo luật hay chế định Luật TCCQĐP hành; đặc biệt, pháp luật chưa có Bộ tiêu chí đánh giá PCQL Một số nghiên cứu PCQL gần bất cập công tác thực pháp luật liên quan đến lĩnh vực trụ cột PCQLKT Phân cấp thẩm quyền quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH thể tư nhà nước “nắm to, bng nhỏ” Đây nguyên nhân dẫn đến địa phương phải tìm biện pháp “xé rào” quản lý “chạy” chế, buộc TƯ phải buông dần thẩm quyền quản lý Tình trạng cạnh tranh địa phương việc đầu tư sân bay, cảng biển, khu công nghiệp, trường đại học cách dàn trải, lãng phí phản ánh mặt trái tư PCQL đầu tư chịu ảnh hưởng tính “đồng loạt đại trà” phân cấp, phân quyền nói chung Điều thể thiếu phân định rõ ràng thẩm quyền cấp, quyền cấp (tỉnh, huyện, xã) có nhiệm vụ gần giống theo luật định, dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp Hệ thống ngân sách tổ chức theo mơ hình lồng ghép (ngân sách cấp trực thuộc ngân sách cấp trên) tạo chồng chéo thẩm quyền, hạn chế tính độc lập cấp ngân sách mà cịn làm giảm tính hiệu quả, minh bạch việc lập, định, giao dự toán, sử dụng ngân sách toán ngân sách nhà nước1 Mặc dù bộc lộ nhiều hạn chế bàn luận nhiều mơ hình chưa sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước 2015 cần phải trì đảm bảo quản lý tập trung, thống quyền trung ương Như vậy, quản lý phi tập trung ngày diễn mạnh mẽ, tăng quyền cho địa phương xu tất yếu thời đại Trong đó, pháp luật PCQLKT mặt nhiều hạn chế, mặt khác cho thấy tư nhà nước “ôm đồm” , “mệnh lệnh, huy” diện, tức trung ương dè dặt, chưa sẵn sàng việc trao quyền mạnh mẽ cho địa phương Về phần mình, số địa phương biểu tiêu cực việc sử dụng quyền Vậy, làm để xây dựng pháp luật vừa trì phát triển PCQL, phù hợp với xu thời mạnh dạn trao quyền cho địa phương, vừa ngăn chặn lạm quyền, tùy tiện, cát quyền lực, manh mún, phân tán thể chế? Đây nghịch lý mà Việt Nam cần nghiên cứu xử lý pháp luật, có pháp luật PCQLKT Nhìn tổng quan từ bối cảnh trên, mặt lý luận, hệ thống pháp luật PCQLKT hình thành, song chưa hồn thiện Thực tiễn đặt vấn đề cần nghiên cứu từ khía cạnh pháp lý kết hợp liên ngành hành - kinh tế - luật Vì vậy, tác giả mạnh dạn chọn “Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam” làm đề tài Luận án Tiến sĩ ngành Luật Kinh tế Mục đích nghiên cứu nhiệm vụ Luận án Mục đích nghiên cứu Luận án làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực trạng pháp luật PCQLKT Trên sở đó, đề xuất nhóm giải pháp nhằm góp phần hồn thiện pháp luật lĩnh vực Việt Nam Các nhiệm vụ nghiên cứu Luận án tập trung vào việc: i).Nghiên cứu lý thuyết: xây dựng định nghĩa phân tích vấn đề lý luận khác khái niệm liên quan đến đề tài thông qua sở lý thuyết phát triển ngồi nước; ii).Nghiên cứu đánh giá: phân tích thực trạng pháp luật, đánh giá điểm hạn chế tìm nguyên nhân hạn chế quy định pháp luật thực trạng thực pháp luật PCQLKT Việt Nam; iii).Nghiên cứu so sánh: so sánh pháp luật Việt Nam với pháp luật nước nhằm đúc kết kinh nghiệm quốc tế, tìm giải pháp mơ hình phân cấp quản lý phù hợp với Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận án Đối tượng nghiên cứu Luận án quy định pháp luật PCQL nhà nước lĩnh vực kinh tế Việt Nam việc thực quy định thực tiễn Bên cạnh đó, Luận án nghiên cứu pháp luật phân quyền số quốc gia giới nhằm đối sánh, đề xuất kinh nghiệm xây dựng pháp luật nước Về phạm vi nghiên cứu: Luận án nghiên cứu PCQLKT khía cạnh pháp luật, khác với cơng trình nghiên cứu PCQLKT Kinh tế học Trong pháp luật PCQLKT, Luận án không nghiên cứu chuyên sâu ba lĩnh vực pháp luật PCQL ngân sách, PCQL đầu tư hay PCQL đất đai mà nghiên cứu tổng thể khía cạnh pháp luật điều chỉnh trình PCQL kinh tế, bao gồm việc xây dựng thực trạng thực pháp luật PCQLKT Về không gian, Luận án nghiên cứu pháp luật PCQLKT trung ương với quyền cấp tỉnh; Về thời gian, vấn đề nghiên cứu giới hạn khoảng thời gian từ đất nước đổi (1986) đến Câu hỏi nghiên cứu giả thuyết nghiên cứu 4.1 Câu hỏi nghiên cứu Để đạt mục đích nghiên cứu trên, nội dung nghiên cứu cần trả lời câu hỏi chung: Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam quy định tổ chức thực nào? Trả lời câu hỏi này, Luận án tìm lời giải cho câu hỏi nghiên cứu sau: i) Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế gì, phải nghiên cứu vấn đề Việt Nam việc nghiên cứu dựa lý thuyết nào? ii) Cơ sở lý luận phân cấp quản lý pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam gì? Việt Nam tham khảo kinh nghiệm giới? iii) Thực trạng pháp luật PCQLKT Việt Nam nào? kết đạt được, hạn chế nguyên nhân hạn chế đó? iv) Có thể đưa giải pháp để hồn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam? 4.2 Giả thuyết nghiên cứu Tương ứng với câu hỏi trên, có giả thuyết đặt ra: i) Giả thuyết thứ Việt Nam nhà nước đơn nhất, khơng có truyền thống phân quyền triệt tỉnh, thành Từ Đổi đến nay, yếu tố phân quyền quản lý kinh tế dần hình thành, song phân quyền Việt Nam khơng hiểu nhiều quốc gia giới Giả thuyết đặt điều kiện Việt Nam có hệ thống pháp luật phân quyền phân cấp quản lý ii) Giả thuyết thứ hai Những vấn đề lý luận PCQL pháp luật PCQLKT Việt Nam đến chưa làm rõ Các khái niệm liên quan đến đề tài chưa định nghĩa thống nên có nhiều quan điểm khác nhau, khó xác định nội hàm vị trí thứ bậc chúng hệ thống phân cấp Trong đó, giới có mơ hình phân quyền mà Việt Nam cần tham khảo Điều kiện kèm giả thuyết nghiên cứu pháp luật phân cấp Việt Nam tương quan với pháp luật quốc gia giới iii) Giả thuyết thứ ba Hệ thống pháp luật PCQLKT Việt Nam đạt kết định bất cập việc thực pháp luật lĩnh vực nhiều hạn chế, cần khắc phục Đi kèm giả thuyết Việt Nam bắt đầu ban hành văn pháp luật PCQL triển khai thực iv) Giả thuyết thứ tư Giả thuyết từ câu hỏi vấn đề PCQLKT Việt Nam chưa hoàn thiện mặt pháp luật, chưa có đầy đủ chế đảm bảo thực việc PCQL nói chung PCQLKT nói riêng Do vậy, Luận án cần đưa định hướng cải cách giải pháp phù hợp, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật PCQL tương lai 13 đến cấp quyền (từ thấp đến cao) nhằm đạt mục tiêu quản lý kinh tế Trong đó, cấp có quyền ban hành định quản lý kinh tế phù hợp, không chịu can thiệp chịu kiểm tra, giám sát cấp theo quy định pháp luật PCQLKT có đặc điểm: i) Có đối tượng quản lý đặc thù, gắn với lợi ích kinh tế quốc gia địa phương; ii) Diễn phân tầng quản lý nhà nước kinh tế; iii) Trách nhiệm phân cấp quản lý kinh tế gắn với yếu tố vật chất 2.2 Những vấn đề lý luận pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Việt Nam 2.2.1 Khái niệm “pháp luật phân cấp quản lý kinh tế” Pháp luật PCQLKT hệ thống nguyên tắc, quy định Hiến pháp pháp luật nhằm phân định thẩm quyền quản lý trung ương quyền cấp lĩnh vực quản lý kinh tế, đặc biệt quản lý đầu tư, đất đai, tài tài sản cơng 2.2.2 Đặc điểm pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Ngoài đặc điểm pháp luật nói chung, pháp luật PCQLKT cịn có đặc trưng3 như: i) Pháp luật PCQLKT thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng; ii) Pháp luật PCQLKT thường xác định rõ lĩnh vực, chủ thể, nội dung phân cấp quản lý; nhiệm vụ, thẩm quyền, nguồn lực trách nhiệm cấp quyền việc thực chức quản lý kinh tế; iii) Pháp luật PCQLKT thường có cơng cụ đánh giá chế Đặc trưng thể khác biệt PCQLKT Việt Nam so với sách phân cấp, phân quyền nói chung giới 14 kiểm soát hiệu PCQL; iv).Pháp luật PCQLKT thể đảm bảo tiêu chuẩn đánh giá mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật 2.2.3 Hệ thống pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Ngoài việc nêu định nghĩa, Luận án đưa đặc điểm xác định hệ thống pháp luật lĩnh vực bao gồm nhóm, thể qua Bảng 2.2: Nhóm quy định làm sở pháp lý PCQL; Nhóm quy định pháp luật chuyên ngành PCQLKT cho CQĐP cấp tỉnh; Nhóm quy định PCQLKT cho CQĐP cấp tỉnh qua giai đoạn; Nhóm quy định pháp luật việc trao chế đặc thù cho số tỉnh, thành 2.3 Khái quát kinh nghiệm phân cấp quản lý kinh tế số quốc gia giới kinh nghiệm cho Việt Nam Như trình bày Chương 1, nước khác không sử dụng thuật ngữ “phân cấp quản lý” Việt Nam, thay vào “phân quyền” hay “phi tập trung” Do vậy, hiển nhiên khơng có “mơ hình phân cấp quản lý kinh tế” mà tồn quy định kinh tế liên quan đến kinh tế mơ hình phân quyền Luận án giới thiệu mơ hình phân quyền phổ biến: mơ hình phân quyền theo ngun tắc điều chỉnh, mơ hình phân quyền theo ngun tắc bổ trợ, mơ hình song trùng trực thuộc mơ hình song trùng giám sát Đề xuất kinh nghiệm xây dựng mơ hình PCQL cho Việt Nam, Luận án cho Việt Nam nên lựa chọn kết hợp mơ hình phân quyền theo ngun tắc điều chỉnh (mơ hình Anh) mơ hình phân quyền bổ trợ (mơ hình Đức) Trong đó, mơ hình Đức đóng vai trị 15 chủ đạo cần học tập kinh nghiệm Nhật Bản Đơn tập quyền hai điểm tương đồng với Việt Nam Nhật Bản lại thực PCQL thành cơng theo mơ hình quốc gia liên bang Đức Trường hợp Nhật Bản cho thấy vấn đề chỗ đơn hay liên bang mà quan trọng chủ trương cách thực Với phân tích, đối sánh từ bốn mơ hình phân quyền, thơng qua Bảng 1.1, tác giả chứng minh vấn đề PCQL điều chỉnh đạo luật riêng (như Luật Phân cấp/Phân quyền) lồng ghép với Luật TCCQĐP nhiều quốc gia giới Nghiên cứu cho thấy quốc gia thành công với phân cấp thường ban hành hai đạo luật Tùy vào quốc gia mà tên gọi đạo luật khác nhau; chẳng hạn, Pháp, Philippines, Indonesia gọi “Luật phân quyền” , Bỉ gọi “Bộ luật Dân chủ phân cấp địa phương” , Hàn Quốc gọi “Luật Tự trị địa phương” , Chương THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM 3.1 Thực trạng quy định pháp luật PCQLKT Thực trạng quy định pháp luật PCQLKT Luận án đánh giá theo tiêu chí đánh giá hệ thống pháp luật nói chung - Xét tính tồn diện: mức độ chung, sở pháp lý sách PCQL chưa đầy đủ thiếu Bộ tiêu chí đánh giá phân cấp; mức độ cụ thể, thiếu quy phạm pháp luật điều chỉnh PCQL, đồng thời thiếu văn hướng dẫn thi hành sách PCQL trường hợp xây dựng mơ hình quyền thị đặc thù 16 - Xét tính đồng bộ, hệ thống pháp luật PCQLKT đáp ứng yêu cầu tính đồng cịn có số điểm chưa thật hoàn thiện Một số quy phạm PCQLKT chồng chéo, mâu thuẫn, bất cập, như: Thẩm quyền định, phê duyệt kế hoạch sử dụng đất chưa thống nhất; Thể thiếu quán Quốc hội việc xây dựng luật; Chưa có quy định thống việc xác định “lĩnh vực kinh tế” - Xét tính phù hợp, nhìn chung, pháp luật PCQLKT thể rõ thể chế hóa chủ trương Đảng, tương đối phù hợp với phát triển đất nước địa phương Tuy nhiên, nghiên cứu kỹ thấy pháp luật lĩnh vực chưa thật chuyển tải toàn chủ trương phân cấp, phân quyền Đảng chưa thật phù hợp với phát triển địa phương phát triển xã hội (NCS nêu ví dụ điển hình trường hợp TP.HCM) - Bên cạnh thành tựu xây dựng pháp luật, kỹ thuật lập pháp lĩnh vực PCQLKT số điểm tồn tại, cần khắc phục, chẳng hạn: Kỹ thuật lập pháp chưa trọng việc giải thích thuật ngữ chun mơn; Kỹ thuật xây dựng nghị Chính phủ phân cấp cịn số điểm cần khắc phục, 3.2 Thực trạng thực pháp luật phân cấp quản lý kinh tế Luận án đánh giá thực trạng thực pháp luật PCQLKT theo góc độ PCQL: đầu tư, ngân sách đất đai Trong đó, vấn đề thực thi quy định PCQL lĩnh vực ngân sách giới nghiên cứu cho thể chế quốc gia bị phân tán thành “63 mảnh” , “nền kinh tế Việt Nam có dấu hiệu bị chia cắt thành 63 kinh tế