Đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cho các cấp chính quyền địa phương

Học Viện Tài Chính MỞ ĐẦU Phân cấp ngân sách nhà nước vấn đề quan tâm cải cách hành nhà nước nhiều nước Việt Nam xác định vấn đề quan trọng cơng cải cách hành nhà nước Trong chương trình tổng thể cải cách hành giai đoạn 2001-2010 2011-2015 đề cập đến nội dung đổi chế quản lý ngân sách nhà nước, đảm bảo vai trò chủ đạo Trung ương đồng thời phát huy tính chủ động, động sáng tạo trách nhiệm địa phương ngành việc điều hành ngân sách Xu hướng tăng cường phân cấp thể rõ trình cải cách tài cơng năm gần đánh dấu đời Luật ngân sách nhà nước Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ thông qua ngày 20 tháng 03 năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật ngân sách nhà nước (năm 1998) Luật ngân sách nhà nước năm 2002 Tuy nhiên, việc thực thi phân cấp ngân sách nhà nước thực tế cịn nhiều vướng mắc cịn khơng hạn chế Mặc dù địa phương trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn, song hầu hết địa phương phụ thuộc nhiều vào định từ Trung ương, việc thực phân cấp cấp quyền địa phương cịn nhiều lúng túng, phân cấp cho ngân sách cấp phụ thuộc hoàn toàn vào định quyền cấp tỉnh Trên tinh thần đó, Tơi chọn đề tài “Đổi hồn thiện chế phân cấp ngân sách nhà nước cho cấp quyền địa phương” để nghiên cứu làm luận văn tốt nghiệp 1.Mục đích nghiên cứu Xuất phát từ số nội dung chủ yếu phân cấp ngân sách nhà nước, luận án tập trung nghiên cứu vấn đề lý luận phân cấp ngân sách, đồng thời sở phân tích thực trạng phân cấp ngân sách Việt Nam thời gian qua, rút ưu điểm hạn chế Từ tìm hiểu ngun nhân đề xuất quan điểm giải pháp phân cấp ngân sách nước ta, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội thời kỳ đổi mới, Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính phát huy tối đa hiệu NSNN việc điều chỉnh kinh tế Đối tượng nghiên cứu: Luận văn vấn đề phân cấp ngân sách nhà cho cấp quyền địa phương ,vì ln vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng trình xây dựng triển khai đề án phân cấp quản lý ngân sách Phạm vi nghiên cứu: Về thời gian, đề tài tập trung khảo sát, đánh giá chế phân cấp ngân sách nhà nước giai đoạn 2007- 2010 2011-2015 đề xuất giải pháp cho năm Phương pháp luận nghiên cứu: Luận văn tiếp cận mục đích nghiên cứu cách lấy phương pháp vật biện chứng vật lịch sử chủ nghĩa mác-lênin vận dụng kinh tế tài làm phương pháp luận nghiên cứu đồng thời, luận văn sử dụng phương pháp so sánh, bảng biểu phân tích số liệu văn quy phạm pháp luật có liên quan làm cơng cụ Ngồi phần mở đầu kết luận phụ lục luận án kết cấu thành chương : Chương 1: Lý luận chung ngân sách nhà nước phân cấp ngân sách nhà nước Chương : Thực trạng phân cấp ngân sách nhà nước Việt Nam Chương : Một số giải pháp nhằm đổi chế ngân sách nhà nước cho quyền địa phương Do khả thời gian nghiên cứu có hạn, luận văn khơng tránh khỏi thiếu sót Mong thầy, bạn thơng cảm góp ý để đề tài hoàn chỉnh Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính CHƯƠNG LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 KHÁI NIỆM NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Trong hệ thống tài thống nhất, ngân sách nhà nước khâu tài tập trung giữ vị trí chủ đạo Ngân sách nhà nước khâu tài hình thành sớm nhất, đời, tồn phát triển gắn liền với đời hệ thống quản lý nhà nước phát triển kinh tế hàng hoá, tiền tệ Cho đến nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” sử dụng rộng rãi đời sống kinh tế, xã hội quốc gia Song, quan niệm ngân sách nhà nước lại chưa thống Trên thực tế, người ta đưa nhiều định nghĩa ngân sách nhà nước không giống tuỳ theo quan điểm người định nghĩa thuộc trường phái kinh tế khác nhau, tuỳ theo mục đích nghiên cứu khác Theo quan điểm nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển, ngân sách nhà nước văn kiện tài chính, mơ tả khoản thu chi phủ thiết lập hàng năm Các nhà kinh tế học đại đưa nhiều định nghĩa khác ngân sách nhà nước Các nhà kinh tế Nga cho rằng: ngân sách nhà nước bảng liệt kê khoản thu, chi tiền giai đoạn định nhà nước Luật Ngân sách nhà nước Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khoá XI, kỳ họp thứ Hai (từ ngày 12 tháng 11 đến ngày 16 tháng 12 năm 2002) thông qua ghi: “Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước quan nhà nước có thẩm quyền định thực năm để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ nhà nước” Trong chừng mực đó, định nghĩa có khác biệt định Tuy nhiên, lại, chúng thể chất ngân sách nhà nước là: NSNN kế hoạch tài hay rõ dự tốn thu, chi tài nhà nước khoảng thời gian định NSNN giữ vai trò chủ đạo hệ thống tài Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính NSNN quỹ tiền tệ nhà nước hay gọi quỹ ngân sách phục vụ việc thực chức nhà nước NSNN gắn liền với hoạt động thu chi nhà nước Xét chất, đứng sau hoạt động thu, chi mối quan hệ kinh tế nhà nước chủ thể kinh tế, xã hội Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế nhà nước với chủ thể phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhà nước, chuyển dịch phận thu nhập tiền chủ thể thành thu nhập nhà nước nhà nước chuyển dịch thu nhập đến chủ thể thực để thực chức năng, nhiệm vụ nhà nước 1.2 Nội dung thu chi ngân sách nhà nước 1.2.1 Thu ngân sách nhà nước Xét mặt nội dung kinh tế, thu ngân sách nhà nước chứa đựng quan hệ phân phối nảy sinh trình nhà nước dùng quyền lực trị để tập trung phận tổng sản phẩm quốc dân để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhà nước Tuỳ theo nhu cầu phân tích đánh giá, phục vụ cho cơng tác quản lý cho việc điều chỉnh sách động viên, người ta phân loại nội dung thu ngân sách nhà nước theo nhiều tiêu chí khác 1.2.1.1 Nguồn hình thành khoản thu Nhóm nguồn thu từ hoạt động sản xuất - kinh doanh nước: nguồn tài có khả tạo lập nên quỹ ngân sách nhà nước kết hoạt động sản xuất kinh doanh nước mang lại.Tuỳ theo đặc điểm hoạt động sản xuất kinh doanh, nguồn thu nước bao gồm: -Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ - Nguồn thu thực khâu lưu thông - phân phối - Nguồn thu hình thành thực khâu sản xuất Nhóm nguồn thu từ nước ngồi: bao gồm khoản thu vay nợ viện trợ nước Đặc điểm nguồn thu gắn chặt với tình hình kinh tế, trị, xã hội ngoại giao đất nước Nguồn thu thường không ổn định có tính chất bù đắp phần trình cân đối ngân sách Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính 1.2.1.2 Tác dụng khoản thu với trình cân đối ngân sách: + Thu cân đối ngân sách nhà nước: gồm khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; khoản thu từ hoạt động kinh tế nhà nước; khoản thu đóng góp tổ chức cá nhân; khoản viện trợ; khoản thu theo quy định pháp luật Trong khoản thu trên, thuế khoản thu quan trọng Thuế không chiếm tỷ trọng lớn tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm, mà cịn cơng cụ nhà nước để quản lý vĩ mô kinh tế quốc dân + Thu để bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước Bao gồm khoản vay nước vay nước cho chi tiêu ngân sách nhà nước khoản chi vượt khoản thu cân đối ngân sách - Vay nước: gồm vay tầng lớp dân cư, doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, xã hội nước Việc vay thực hình thức phát hành cơng cụ nợ phủ (ngắn hạn, trung hạn dài hạn) tín phiếu kho bạc nhà nước, trái phiếu phủ - Vay ngồi nước: phát hành trái phiếu phủ nước ngồi; khoản viện trợ có hồn lại (một phần quan trọng nguồn vốn ODA), vay nợ phủ nước, tổ chức quốc tế,… 1.2.2 Chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhà nước theo nguyên tắc định cho việc thực nhiệm vụ nhà nước Chi ngân sách nhà nước bao gồm khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, đảm bảo hoạt động máy nhà nước; chi trả nợ nhà nước; chi viện trợ khoản chi khác theo quy định pháp luật Thực chất, chi ngân sách nhà nước việc cung cấp phương tiện tài cho nhiệm vụ nhà nước Song việc cung cấp có đặc thù riêng * Thứ nhất: Chi ngân sách nhà nước ln gắn chặt với nhiệm vụ trị, kinh tế - xã hội mà phủ phải đảm nhận trước quốc gia Mức độ, phạm vi, chi tiêu ngân sách nhà nước phụ thuộc vào tính chất nhiệm vụ phủ thời kỳ * Thứ hai: Tính hiệu khoản chi ngân sách nhà nước thể tầm vĩ mô mang tính tồn diện hiệu kinh tế trực tiếp, hiệu Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính mặt xã hội, trị, ngoại giao Chính vậy, cơng tác quản lý tài chính, yêu cầu đặt là: xem xét, đánh giá khoản chi ngân sách nhà nước, cần sử dụng tổng hợp tiêu định tính tiêu định lượng, đồng thời phải có quan điểm tồn diện đánh giá tác dụng, ảnh hưởng khoản chi tầm vĩ mơ * Thứ ba: Xét mặt tính chất, phần lớn khoản chi ngân sách nhà nước khoản cấp phát khơng hồn trả trực tiếp mang tính bao cấp Chính nhà quản lý tài cần phải có phân tích, tính tốn cẩn thận nhiều khía cạnh trước đưa định chi tiêu để tránh lãng phí khơng cần thiết nâng cao hiệu chi tiêu ngân sách nhà nước Trong kinh tế thị trường nước ta nay, cách phân loại nội dung chi tiêu ngân sách nhà nước theo tính chất kinh tế khoản chi sử dụng phổ biến Đây cách phân loại quan trọng nhất, trình bày nội dung chi tiêu phủ để qua người ta nhận rõ phân tích, đánh giá sách, chương trình phủ thơng qua khoản kinh phí để thực chương trình, sách Theo tính chất kinh tế, chi ngân sách nhà nước chia nội dung sau đây: + Chi đầu tư phát triển: - Đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội - Đầu tư hỗ trợ doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức tài nhà nước theo quy định pháp luật - Chi bổ sung dự trữ nhà nước - Các khoản chi khác theo quy định pháp luật + Chi thường xuyên: - Các hoạt động nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, xã hội, văn hố thơng tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, môi trường, hoạt động nghiệp khác - Các hoạt động nghiệp kinh tế - Quốc phịng, an ninh trật tự an tồn xã hội - Hoạt động quan nhà nước, Đảng Cộng sản Việt Nam tổ chức trị - xã hội Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính - Trợ giá theo sách nhà nước - Các chương trình quốc gia - Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định phủ - Trợ cấp đối tượng sách xã hội - Hỗ trợ cho tổ chức trị - xã hội - nghề nghiệp - Các khoản chi khác theo quy định pháp luật + Chi trả nợ gốc lãi khoản tiền phủ vay + Chi viện trợ + Chi cho vay theo quy định pháp luật + Chi bổ sung quỹ dự trữ tài + Chi bổ sung cho ngân sách địa phương 1.3 Tổ chức hệ thống NSNN Hệ thống NSNN hiểu tổng thể cấp ngân sách có mối quan hệ hữu với trình thực nhiệm vụ thu, chi cấp ngân sách Việc xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước nước ta dựa nguyên tắc sau:  Nguyên tắc 1: Đảm bảo tính thống tài quốc gia Đây địi hỏi có tính ngun tắc tổ chức hệ thống NSNN, điều kiện quan trọng để đưa hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước cấp vào nề nếp, theo quỹ đạo quản lý kinh tế tài ngân sách, tạo nên mối liên hệ gắn bó hữu cấp ngân sách nhà nước làm cho hoạt động ngân sách phù hợp với vận động phạm trù kinh tế tài khác NSNN  Nguyên tắc 2: Tổ chức hệ thống NSNN phải quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ đảm bảo cho cấp ngân sách hoạt động cách đồng bộ, có hệ thống, phát huy vai trị chủ đạo ngân sách trung ương, mở rộng quyền dân chủ NS Trung ương ngân sách cấp quyền địa phương Ở nước ta với mơ hình Nhà nước nên hệ thống ngân sách tổ NSthống cấp tỉnh NSĐP chức theo hai cấp: Ngân sách Trung ương ngân sách địa phương Theo hệ thống NSNN ta thiết lập theo mơ hình đây: Sinh viên Vũ Hữu Vinh NS cấp huyện NS huyện(Quận,TX) NS xã( Phường, TT) Học Viện Tài Chính 1.4 Phân cấp ngân sách nhà nước 1.4.1 Khái niệm phân cấp NSNN: Phân cấp ngân sách đề cập với ý nghĩa sau: Thứ nhất, phân cấp ngân sách bao gồm quyền định quyền quản lý ngân sách Lâu nay, nói đến phân cấp ngân sách, dường ý đến thẩm quyền định ngân sách, mà tập trung vào phân cấp quản lý theo nghĩa hẹp - phân cấp hoạt động tổ chức, điều hành, thực thu ngân sách cấp giao.Do thường sử dụng khái niệm phân cấp ngân sách Đồng thời khái niệm sử dụng tập trung vào phân cấp ngân sách cấp quyền nhà nước Theo đó, phân cấp ngân sách nhà nước hiểu việc xác định phạm vi trách nhiệm quyền hạn quyền nhà nước cấp việc quản lý, điều hành thực nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước Thực chất phân cấp ngân sách giải mối quan hệ cấp ngân sách quyền quyền hạn trách nhiệm ngân sách nhà nước.Vì thẩm quyền phân cấp ngân sách bao gồm quyền định ngân sách quyền quản lý ngân sách Quyền định thẩm quyền tự sách, chế độ, định mức liên quan đến thu chi ngân sách, chẳng hạn, định Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính nhiệm vụ chi theo nhu cầu địa phương, ban hành sắc thuế, thuế suất, định sách vay nợ, cịn thẩm quyền quản lý gắn với việc lập kế hoạch, tổ chức, điều hành giám sát hoạt động thu chi ngân sách theo chuẩn mực cấp có thẩm quyền ban hành Thực ra, khó tách biệt cách tuyệt đối thẩm quyền định ngân sách thẩm quyền quản lý ngân sách Địa phương quản lý ngân sách địa phương cách có hiệu quả, phù hợp với thực tế địa phương định Trung ương đưa Trên thực tế, Chính phủ, Trung ương giao ngày nhiều quyền định cho quyền địa phương Luật ngân sách nhà nước năm 2002 cho phép quyền cấp tỉnh định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho quyền cấp dưới, định số loại phí, lệ phí địa bàn, định số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách địa phương Thứ hai, khái niệm phân cấp ngân sách xem xét tập trung vào khía cạnh phân cấp quyền hạn trách nhiệm quan hành nhà nước Trung ương với quan hành nhà nước địa phương Trong phân cấp ngân sách phân cấp cấp quyền nhà nước mối quan hệ quan trọng Chế độ pháp lý phân cấp ngân sách bao gồm quy phạm pháp luật xác định quyền hạn, nhiệm vụ cấp quyền nhà nước việc quản lý điều hành ngân sách Ở nước ta, Luật ngân sách nhà nước năm 2002 nhấn mạnh phân cấp ngân sách góc độ giải mối quan hệ quyền nhà nước Trung ương với quyền nhà nước địa phương toàn hoạt động ngân sách nhà nước Như vậy, phân cấp ngân sách hiểu việc giải mối quan hệ cấp quyền nhà nước trách nhiệm quyền hạn việc định quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước cấp mình, nhằm thực có hiệu chức năng, nhiệm vụ pháp luật quy định 1.4.2 Sự cần thiết phân cấp ngân sách nhà nước Sự tồn hệ thống quyền nhiều cấp địi hỏi cấp quyền phải có nguồn lực tài tương ứng để thực thi hoạt động cấp Nói cách khác, cấp quyền phải có ngân sách riêng mình, thông qua theo quy định Hiến pháp hay Pháp luật Sinh viên Vũ Hữu Vinh Học Viện Tài Chính Phân cấp ngân sách khơng tạo nguồn lực tài mang tính độc lập Sinh viên Vũ Hữu Vinh 10