1. Khái niệm về quản lý đầu tư công1 Cách tiếp cận của bài viết này là so sánh thực trạng của quản lý đầu tư công ở Việt Nam với chuẩn mực quản lý đầu tư công lý tưởng (được tổng kết từ lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế), để từ đó tìm ra những hạn chế trong quản lý đầu tư công ở Việt Nam, trên cơ sở đó đưa ra các khuyến nghị chính sách thích hợp. Mặc dù có một vài sự khác biệt trong chi tiết, nhưng về đại thể, cả OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.2 Chẳng hạn như, Ngân hàng Thế giới, quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung và được tóm tắt như sau: 1.1. Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu o Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư công, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra. Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của chính phủ phản ảnh được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương trình và ra quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp chính quyền địa phương. o Xây dựng dự án đầu tư: Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ - ngành - địa phương xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng … của dự án. o Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các bộ - ngành - địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp. Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa. Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bước sau.
QUẢN LÝ VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG THỰC TRẠNG Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TS Vũ Thành Tự Anh Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright Khái niệm quản lý đầu tư công1 Cách tiếp cận viết so sánh thực trạng quản lý đầu tư công Việt Nam với chuẩn mực quản lý đầu tư công lý tưởng (được tổng kết từ lý thuyết kinh nghiệm quốc tế), để từ tìm hạn chế quản lý đầu tư công Việt Nam, sở đưa khuyến nghị sách thích hợp Mặc dù có vài khác biệt chi tiết, đại thể, OECD, WB, IMF quan niệm quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) hệ thống tổng thể, việc hình thành định hướng lớn sách đầu tư cơng việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, đánh giá dự án đầu tư cụ thể, với mục đích đảm bảo hiệu hiệu lực đầu tư cơng, qua đạt mục tiêu tăng trưởng phát triển chung kinh tế.2 Chẳng hạn như, Ngân hàng Thế giới, quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung tóm tắt sau: 1.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu o Định hướng chiến lược đầu tư: Đây xuất phát điểm quy trình quản lý đầu tư cơng, thể qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể cấp định cao đề Định hướng giúp cho hoạt động đầu tư công phủ phản ảnh ưu tiên quốc gia, đồng thời giúp cho việc xây dựng chương trình định đầu tư - ngành cấp quyền địa phương o Xây dựng dự án đầu tư: Căn vào định hướng chiến lược đầu tư, - ngành - địa phương xây dựng hồ sơ dự án bao gồm thơng tin cần thiết, mục tiêu, hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết kỳ vọng … dự án o Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích bước đảm bảo dự án - ngành địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn điều kiện tối thiểu để xem xét bước Các điều kiện tối thiểu bao gồm cần thiết, tính quán ưu tiên phủ, phù hợp tài khóa Sàng lọc tốt khâu giúp tiết kiệm thời gian nguồn lực bước sau Khái niệm “đầu tư cơng” trình bày phần khác Đề tài nghiên cứu, không nhắc lại cách chi tiết Trong này, đầu tư công hiểu chi tiêu nhà nước giúp làm tăng dung lượng vốn vật chất, ví dụ xây dựng cầu, đường, sân bay, cảng biển, trường học, bệnh viện v.v Khái niệm đầu tư công tương ứng với định nghĩa đầu tư cơng (chi phí vốn) Tài khoản quốc gia Trong giới hạn viết này, không xem xét khoản chi cho giáo dục y tế nhà nước, khoản chi hiển nhiên tác động đến vốn người, coi khoản đầu tư Để tìm hiểu chi tiết khái niệm quản lý đầu tư công OECD, xem OECD (2001); WB, xem Rajaram, Le, Biletska Brumby (2010); IMF, xem Dabla-Norris, Brumby, Kyobe, Mills, Papageorgiou (2010) 1.2 Thẩm định dự án thức o Đánh giá tiền khả thi: Mục đích bước xác định nhanh tính khả thi dự án (chẳng hạn thơng qua phân tích nhanh chi phí lợi ích khả thu xếp tài chính) nhận diện số lựa chọn thay cho dự án trước tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ o Đánh giá khả thi: Dự án phải qua quy trình quy chuẩn thẩm định đầy đủ nghiêm ngặt Cụ thể dự án phân tích chi phí lợi ích cách chi tiết, thẩm định tính khả thi tài chính, kinh tế, xã hội Bên cạnh đó, dự án phải đánh giá cẩn thận rủi ro tiềm tàng, tính bền vững, tác động môi trường xã hội Chất lượng đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, lực, chất lượng liệu tổ chức đánh giá 1.3 Đánh giá độc lập thẩm định dự án Sự lạc quan thái thiếu khách quan dự án đầu tư công - xác định chi phí thấp lợi ích cao - tượng phổ biến nước phát triển Chính vậy, ln có nhu cầu kiểm tra tính chân thực khách quan hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt dự án lớn, lại quan thực tự thẩm định Trong trường hợp có nguy xung đột lợi ích nghiêm trọng chí nên sử dụng tư vấn độc lập từ khâu thẩm định dự án 1.4 Lựa chọn lập ngân sách dự án Bất kỳ dự án đầu tư công phận kế hoạch đầu tư công tổng thể, việc lựa chọn lập ngân sách dự án phải cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên khả thi mặt tài khóa chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tính cơng tăng cường hiệu lực giám sát sau này, tiêu thức lựa chọn dự án phải công khai Đầu tư công hiệu không phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà phụ thuộc vào chất lượng hoạt động quản lý bảo trì tài sản Ngân sách chi thường xuyên phải điều chỉnh thích hợp để phản ánh khoản chi phát sinh 1.5 Triển khai dự án Sự thành công (hay thất bại) triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân tố, chắn bao gồm (i) lựa chọn dự án tốt; (ii) lập ngân sách xác; (iii) chuẩn bị điều kiện cần lực quản lý tài chính, tổ chức máy nhân sự, thu hồi đất; (iv) kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; (v) theo dõi quản lý chi phí; (vi) quản lý rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ chi phí dự án Bản thân nhiệm vụ phức tạp, phải có hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v tất phải chuẩn bị kỹ thực tế Quy trình đấu thầu cơng khai, công bằng, hiệu cần xây dựng công bố Cũng cần lường trước chế để ngăn chặn (hoặc giảm thiểu) nguy tăng chi phí tương lai 1.6 Điều chỉnh dự án Trong trình triển khai dự án, xuất tình ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí dự án Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có linh hoạt định để ứng phó với tình Tuy nhiên, để tránh khả điều chỉnh bị lợi dụng để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực thật tốt khâu phía trước, đặc biệt khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch chuẩn bị điều kiện cần thiết để triển khai dự án Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cần thực để có tranh cập nhật tình hình triển khai dự án, đặc biệt chi phí lợi ích Bên cạnh cần có chế để đình chí hủy bỏ dự án phát hiệu lãng phí 1.7 Vận hành dự án Sau dự án đầu tư công hồn tất, cần phải có q trình (i) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) vận hành dự án; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) hạch tốn xác kịp thời thay đổi giá trị tài sản; (v) đánh giá mức độ hữu dụng dự án vào chất lượng số lượng dịch vụ mang lại 1.8 Đánh giá kiểm tốn sau hồn thành dự án Đây khâu quan trọng lại hay bị bỏ qua Mục đích khâu đánh giá xem dự án có triển khai theo thiết kế, tiến độ ngân sách dự tốn, có chất lượng kết kỳ vọng, đạt mục tiêu đề ban đầu hay không Một mục đích khâu so sánh dự án xem xét với dự án tương tự khác nước quốc tế, để từ rút học kinh nghiệm cho việc thiết kế triển khai dự án khác tương lai Bên cạnh việc đánh giá này, dự án kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ dự án hệ thống luật định đầu tư công Để hỗ trợ cho việc đánh giá (có tính chất chẩn đốn) chất lượng hoạt động quản lý đầu tư công, tác giả Rajaram, Le, Biletska Brumby (2010) Ngân hàng Thế giới đưa bảng câu hỏi chẩn đoán đây: Các câu hỏi chẩn đoán giúp đánh giá hiệu đầu tư công Những câu hỏi sau cung cấp sở để đánh giá chẩn đoán hiệu hệ thống quản lý đầu tư công Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Có hướng dẫn mang tính chiến cơng bố rộng rãi cho định đầu tư công cấp trung ương/bộ/địa phương hay khơng? Có quy trình để đảm bảo đề xuất đầu tư tương thích với sách phủ định hướng chiến lược hay khơng? Quy trình có hiệu lực (effective) hay không? Tỷ lệ dự án bị loại bỏ vòng sơ tuyển bao nhiêu? Bước 2: Thẩm định dự án thức: Có quy trình thẩm định dự án thức (phân tích chi phí lợi ích) với mức độ đánh giá chi tiết (ở cấp hay cấp trung ương) cho đề xuất dự án đầu tư công hay không? Nếu có, liệu có bắt buộc thẩm định cho tất dự án hay dự án mức giá trị đầu tư định? Liệu thẩm định dự án tiến hành cho số khu vực/ngành định, có khu vực/ngành nào? Tỷ lệ số dự án đầu tư thức thẩm định chi phí lợi ích bao nhiêu? Bước 3: Đánh giá độc lập thẩm định dự án Thẩm định dự án thức thực quan chi trả cho dự án hay tổ chức bên ngồi? Điều thể chất lượng thẩm định? Bước 4: Lựa chọn lập ngân sách dự án Tỷ lệ chương trình đầu tư cơng (Public Investment Program) tài trợ nhà tài trợ quốc tế bao nhiêu? Liệu dự án dự án nhà nước tài trợ có trải qua trình thẩm định đưa vào dự toán ngân sách với quy tắc giống hay khơng? Nếu khác nhau, giải thích khác Chính phủ có kiểm tra thẩm định từ nhà tài trợ hay không? Chất lượng tính khách quan thẩm định có kiểm tra quan bên hay quan thuộc quyền hay khơng? Việc lựa chọn dự án cuối có tiến hành phần quy trình ngân sách hay khơng? Hay thực trước quy trình ngân sách? Chính phủ có lưu giữ dự án thẩm định để cân nhắc ngân sách hay khơng? Có quy trình hiệu lực để kiểm sốt dự án đưa vào diện cấp ngân sách chương trình đầu tư cơng hay khơng, ví dụ tập hợp dự án thức phê chuẩn phân bổ ngân sách triển khai? Số lượng quan giám sát có bị giới hạn hay khơng, vai trò chủ yếu họ quy định cụ thể hay khơng? Có tồn nấc ủy quyền trung gia để đưa dự án đến quyền trung ương hay khơng? Có quy trình lập trước (nhưng giới hạn) để bổ sung dự án có tính cấp bách kinh tế hay trị khơng? a) Tỷ lệ dự án tham giam vào chương trình đầu tư cơng cách “phá rào” tránh quy trình kiểm sốt khâu “giữ cửa” (gate-keeping)? b) Tỷ lệ dự án “vượt rào” cấp ngân sách bao nhiêu? Giá trị trung bình dự án so với giá trị của: a) Chương trình đầu tư cơng thực hiện? b) Các dự án hoàn thành (sử dụng trung bình di động ba năm) Bước Triển khai dự án 10 Tỷ lệ hoàn thành dự án đầu tư cơng (trung bình năm vòng năm trở lại đây) bao nhiêu, tỷ lệ định nghĩa chi phí ước tính để hồn thành dự án đầu cơng tư chia cho ngân sách đầu tư công năm? Tỷ lệ khác biệt khu vực then chốt – ví dụ giáo dục, y tế, cấp nước vệ sinh môi trường, đường xá điện? 11 Các có tiến hành kế hoạch đấu thầu mua sắm phù hợp với thơng lệ tiên tiến hay khơng (ví dụ đấu thầu cạnh tranh)? Và có có thực kế hoạch mua sắm hiệu hay khơng? Bước Điều chỉnh dự án 12 Chính phủ phân bổ hợp lý (rationalization) chương trình đầu tư cơng năm gần hay khơng? Q trình phân bổ có giúp cải thiện tính ưu tiên chương trình đầu tư cơng hay khơng? Điều có dẫn đến việc hủy bỏ tạm thời đình dự án thực hay khơng? Nếu có, tỷ lệ phần trăm chương trinh đầu tư công bị hủy bỏ tạm thời đình bao nhiêu? Chỉ có dự án đơn bị “hỗn lại” khơng hủy bỏ hồn tồn 13 Cơ quan thực dự án có yêu cầu chuẩn bị báo cáo tiến độ định kỳ hay không? Các báo cáo có cập nhật phân tích chi phí lợi ích hay khơng? Các quan tài trợ có chịu trách nhiệm cho thay đổi chi phí lợi ích hay khơng? Có chế sử dụng để buộc quan thực dự án chuẩn bị báo cáo cập nhật? Những báo cáo quản lý dự có sử dụng thảo luận ngân sách với Bộ Tài Chính Bộ Kế hoạch hay không? 14 Đối với phận có tính đại diện dự án đầu tư công (bao gồm dự án nước ngồi hay tổ chức tài quốc tế tài trợ), tỷ lệ phần trăm vượt chi phí dự tốn trung bình (sau điều chỉnh lạm phát) dự án khu vực then chốt bao nhiêu? Bước Vận hành dự án 15 Dự án có giao cho nhà thầu tư nhân hay khơng và, có, việc thắng thầu có dựa sở đấu thầu cạnh tranh hay không? Các công ty nước ngồi có phép tham gia đấu thầu hay không? Nếu phương pháp khác sử dụng, giải thích phương pháp Có chứng từ Đánh giá Quốc gia Hệ thống đấu thầu mua sắm – (Country Procurement Assessment Reviews - CPARs) đánh giá khác đấu thầu mua sắm góp phần vào leo thang chi phí gian lận? Bước Đánh giá kiểm toán sau hồn thành dự án 16 Có quy trình chuyển giao trách nhiệm quản lý cho quan cung cấp dịch vụ hoạt động vận hành bảo dưỡng tài sản tạo lập từ dự án đầu tư công hay không? Cơ quan cung cấp dịch vụ có cung cấp đủ ngân sách để vận hành bảo dưỡng tài sản hay không? Việc cung ứng dịch vụ quan vận hành có giám sát thường xun hay khơng? Cơ quan chịu trách nhiệm việc cung ứng dịch vụ? 17 Chính phủ có thực đăng tài sản lưu giữ thống kê tài sản khu vực cơng bao gồm máy móc, thiết bị, xe cộ hay không? Quyền sở hữu hợp pháp tài sản có trì hay khơng? Tài sản có định giá theo nguyên tắc kế toán vững chắc, theo định nghĩa kế tốn tài sản tuân thủ, khấu hao trừ vào giá trị tài sản, chừng mực có thể, cập nhật giá trị tài sản để thể thay đổi giá 18 Đối với phận có tính đại diện dự án đầu tư cơng, mức độ chậm trễ thay đổi thời gian hoàn thành dự án so với ước tính ban đầu nào? Chêch lệch so với ngân sách ban đầu (hoặc điều chỉnh) dự án khu vực then chốt nào? 19 Giá trị ròng thực tế dự án hồn thành có tính tốn hay khơng? Dự án có đánh giá hồn thành hay không? Sự khác biệt giá trị thực tế giá trị ước tính (theo thẩm định) ban đầu nào? Có phương pháp khác để đánh giá tác động dự án hồn thành khơng? Quản lý đầu tư cơng Việt Nam tác động hiệu đầu tư công 2.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Việc định hướng đầu tư, xây dựng sàng lọc dự án Việt Nam phản ảnh nhiều văn cấp khác (trung ương, tỉnh - thành phố, huyện, ngành), với phạm vi khác (toàn quốc, vùng, địa phương, lãnh thổ đặc biệt), bao trùm khoảng thời gian khác (hằng năm, năm, 10 năm, tầm nhìn xa 10 năm) tóm tắt Bảng Cịn dự án cụ thể, quan có thẩm quyền vào định hướng quy hoạch đầu tư để phê duyệt chủ trương đầu tư Nhìn chung, dự án đề xuất phù hợp với định hướng nằm quy hoạch cho phép đầu tư mặt chủ trương, xếp hàng danh mục chuẩn bị đầu tư chờ cân đối ngân sách.3 Bảng Tóm tắt văn định hướng chiến lược đầu tư Văn Cấp trung ương Chiến lược phát triển kinh tế xã hội quốc gia Phương hướng, nhiệm vụ phát triển đất nước Các chương trình mục tiêu quốc gia Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội năm Chương trình đầu tư cơng (PIP) Cơ quan ban hành/phê duyệt Thời hiệu Ban chấp hành TW Đảng 10 năm tầm nhìn xa Thủ tướng Chính phủ (Bộ Kế hoạch năm Đầu tư chủ trì) Thủ tướng Chính phủ năm Quốc hội phê duyệt (Chính phủ chủ trì) năm Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế năm hoạch Đầu tư chủ trì) Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Chính phủ (Bộ Kế hoạch Đầu tư chủ năm năm trì) Cấp vùng, địa phương, ngành Quy hoạch tổng thể phát triển kinh Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế 10 năm tầm nhìn tế - xã hội lãnh thổ đặc biệt hoạch Đầu tư chủ trì Riêng xa (vùng kinh tế trọng điểm; khu kinh quy hoạch liên quan đến quốc phòng tế, khu kinh tế quốc phòng, khu Bộ Quốc phịng chủ trì) Rất tiếc số liệu số lượng (hay tỷ lệ) dự án bị loại vịng sơ tuyển khơng Bộ Kế hoạch Đầu tư công bố công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ nước; hành lang kinh tế, vành đai kinh tế); Quy hoạch tổng thể phát triển kinh Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (UBND tế - xã hội tỉnh, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Trung ương chủ trì, phối hợp với Bộ, ngành liên quan tổ chức lập quy hoạch) Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh Các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực chủ trì, vực, sản phẩm chủ yếu quốc gia phối hợp với quan, địa phương liên quan tổ chức lập phê duyệt quy hoạch Quy hoạch tổng thể phát triển kinh UBND cấp huyện tổ chức lập trình tế - xã hội huyện, thị xã, thành Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt quy phố trực thuộc tỉnh hoạch Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt (các vực, sản phẩm chủ yếu tỉnh sở quản lý ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu chịu trách nhiệm tổ chức lập trình quy hoạch) 10 năm tầm nhìn xa 10 năm tầm nhìn xa 10 năm tầm nhìn xa Nguồn: Tổng kết từ Nghị định 04/2008/NĐ-CP ngày 11/1/2008 sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07 tháng năm 2006 Chính phủ lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội Từ đầu thập niên 2000, Việt Nam đẩy mạnh phân cấp quy hoạch Tuy nhiên, Chính phủ thống quản lý công tác quy hoạch phạm vi nước Cụ thể theo Nghị định 04/2008/NĐ-CP thì: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trực tiếp định quy hoạch cấp quốc gia, bao gồm: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nước, tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương; quy hoạch cơng trình kết cấu hạ tầng quan trọng có ý nghĩa chiến lược; quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng kinh tế; quy hoạch chung xây dựng đô thị (từ loại II trở lên); quy hoạch phát triển khu công nghiệp, khu công nghệ cao Các quản lý ngành phối hợp với Bộ Kế hoạch Đầu tư xây dựng quy hoạch phát triển ngành, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Bộ trưởng Bộ quản lý ngành định quy hoạch cụ thể phát triển nội ngành, lĩnh vực theo phân cơng Chính phủ Trên sở quy hoạch tổng thể nước, ngành, vùng kinh tế, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng quy hoạch cấp địa phương, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội tỉnh, tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh đơn vị hành trực thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành địa bàn; quy hoạch xây dựng đô thị (từ loại III trở xuống), nơng thơn tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp phê chuẩn, trước định Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm hàng năm cấp cấp định Chính phủ lập, trình Quốc hội định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nước; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh lập, trình Hội đồng nhân dân cấp định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa bàn.” Về mặt hình thức, tưởng chừng mạng lưới hàng trăm văn bản, từ chiến lược đến kế hoạch, quy hoạch, định hướng, chương trình v.v từ cấp trung ương đến cấp huyện ngành bao quát hết ngóc ngách hoạt động đầu tư cơng đảm bảo đầu tư công dẫn dắt định hướng rõ ràng quán Tuy nhiên, thực tế, rừng văn vấp phải số nhược điểm bản.4 Thứ nhất, phạm vi, từ 10 năm nay, Chính phủ coi kinh tế - xã hội - môi trường ba trụ cột phát triển bền vững Việt Nam, song chiến lược kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt cấp địa phương, nhìn chung coi trọng lĩnh vực kinh tế mà đề cập tới hai trụ cột lại Điều ảnh hưởng trực tiếp tới việc hoạch định phân bổ nguồn lực đầu tư công cho hai lĩnh vực quan trọng Thứ hai, thứ tự ưu tiên định hướng đầu tư công chưa rõ ràng Theo tác giả Lê Viết Thái, lúc tồn nhiều mũi nhọn, trọng tâm, trọng điểm nên dẫn đến tượng đầu tư tràn lan, làm phân tán nguồn lực đầu tư, kéo dài thời gian thực dự án giảm hiệu đầu tư Thứ ba, không thiếu rõ ràng, khơng trường hợp, thứ tự ưu tiên đầu tư cơng cịn khơng qn với thứ tự ưu tiên nguồn lực Chẳng hạn cơng nghiệp hóa ln khẳng định mục tiêu bao trùm kinh tế tỷ lệ đầu tư công cho công nghiệp chế tạo chế biến giảm từ 10,3% vào năm 2000 xuống cịn 5,9% năm 2008, sau tăng lên 9,8% vào năm 2011 Trong giai đoạn 2000-2011, theo số liệu Tổng cục Thống kê, tỷ lệ đầu tư cho nông nghiệp - vốn coi “mặt trận hàng đầu” - giảm liên tục từ 12,2% xuống 5,6%, đồng thời tỷ lệ đầu tư cho mặt trận hàng đầu khác giáo dục đào tạo giảm từ 6,4% xuống 4,1% Trong đó, hai lĩnh vực khơng ưu tiên cao xây dựng kinh doanh bất động sản lại có tỷ trọng đầu tư cơng tăng từ 2,4% 0,9% lên 5,3% 2,4% cách tương ứng Thứ tư, điều phối trung ương phối hợp cấp bộ, ngành, địa phương quy hoạch đầu tư lỏng lẻo Trong cách làm quy hoạch lập chương trình đầu tư cơng nay, nhu cầu (mà thực mong muốn) đầu tư ngành địa phương tổng hợp từ lên Hiện nay, ngành địa phương trọng tới quy hoạch đầu tư ngành - nhiều trường hợp chạy theo thành tích lợi ích cục - mà khơng quan tâm đến quy hoạch đầu tư ngành địa phương khác Đồng thời, kỷ luật tài khóa kỷ luật quy hoạch trung ương thấp, mang nặng tính ban phát bao cấp Hệ quy hoạch đầu tư vượt xa khả ngân sách Ngay chưa tính hết hạng mục đầu tư cấp ngành tổng nhu cầu đầu tư sở hạ tầng (CSHT) theo quy hoạch cho giai đoạn 2011-2020 lên tới gần 300 tỷ đô-la (giá 2010), nghĩa năm cần đầu tư khoảng 30 tỷ đô-la, tương đương với 20-25% GDP kinh tế Con số vượt xa tỷ lệ đầu tư CSHT khoảng 12% GDP Việt Nam, cao hẳn tỷ lệ đầu tư CSHT 10% GDP nước Đông Á Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Trung Quốc giai đoạn mở rộng đầu tư họ Bảng Dự kiến tổng nhu cầu đầu tư sở hạ tầng theo quy hoạch 2011-2020 Lĩnh vực đầu tư Vốn đầu tư (tỷ đơ-la) Trung bình/năm (tỷ đơ-la) Giao thơng 160,0 16,00 Điện 46,5 4,65 Những hạn chế phân tích chi tiết cơng trình nghiên cứu Lê Viết Thái (2012); Đoàn Hồng Quang, Lê Minh Tuấn, Nguyễn Ánh Dương (2010); Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương Học viện Năng lực Cạnh tranh Châu Á (2010); Dwight H Perkins Vũ Thành Tự Anh (2011) Thủy lợi 11,5 1,15 Cấp thoát nước 16,6 1,66 Hạ tầng giáo dục đào tạo 8,5 0,85 Hạ tầng y tế 8,5 0,85 Thông tin truyền thông 15,0 1,50 Hạ tầng đô thị nông thôn 28,5 2,85 Tổng cộng 295,1 29,51 Nguồn: Tổng hợp từ quy hoạch công bố Chính phủ Ghi chú: Giá trị vốn đầu tính theo mức giá 2010 Đồng thời, cấp độ địa phương, cảng biển, sân bay, khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu, khu công nghiệp v.v quy hoạch đầu tư cách tràn lan, chí vơ tổ chức, vơ kỷ luật (xem Vũ Thành Tự Anh 2012) Như vậy, yếu điều phối trung ương phối hợp địa phương với chia cắt kinh tế kỷ luật tài khóa lỏng lẻo nguyên nhân dẫn tới đầu tư sai ưu tiên, chồng chéo, lãng phí, hiệu Việt Nam 2.2 Thẩm định dự án thức Về hình thức, dự án đầu tư cơng Việt Nam phải trải qua hai bước thẩm định nghiên cứu tiền khả thi nghiên cứu khả thi.5 Về thẩm quyền, bộ, ngành, địa phương có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự án định ủy quyền định đầu tư Đầu mối tổ chức thẩm định dự án đơn vị chuyên môn trực thuộc quan định đầu tư Chẳng hạn Sở Kế hoạch Đầu tư đầu mối thẩm định dự án đầu tư Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh định đầu tư Theo quy định hành, Thủ tướng Chính phủ thành lập Hội đồng Thẩm định nhà nước dự án Thủ tướng Chính phủ định đầu tư (hoặc dự án khác thấy cần thiết) Trong trường hợp này, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch Đầu tư Chủ tịch Hội đồng Thẩm định nhà nước dự án đầu tư.6 Mặc dù quy trình thẩm định chặt chẽ hình thức, thực tế, hoạt động thẩm định dự án thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập7, cụ thể là: Thứ nhất, nhiều trường hợp, tồn xung đột lợi ích hoạt động thẩm định dự án Chẳng hạn quan thẩm định dự án đồng thời quan định cấp quan định chủ trương đầu tư Thậm chí, số trường hợp, quan thẩm định trước lại đóng vai trị tư vấn cho chủ đầu tư việc xây dựng dự án Trong trường hợp này, hoạt động thẩm định dự án có tính chất hình thức chiếu lệ Đối với dự án đầu tư xây dựng cơng trình, theo Điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP dự án quan trọng quốc gia cần lập nghiên cứu tiền khả thi (gọi Báo cáo đầu tư xây dựng cơng trình) để trình Quốc hội xem xét, định chủ trương đầu tư, tất dự án khác không cần lập nghiên cứu tiền khả thi Quy trình thẩm định dự án đầu tư đặc thù thực theo quy định riêng Đối với dự án đầu tư cơng liên quan đến lĩnh vực có tính chun ngành đơn vị đầu mối cịn phải lấy ý kiến quan chuyên ngành Một lần nữa, tiếc số liệu số lượng (hay tỷ lệ) dự án bị loại vòng thẩm định dự án không Bộ Kế hoạch Đầu tư công bố Ở Hàn Quốc giai đoạn từ 1999 đến 2007, có tới 44% (cụ thể 147 tổng số 335) dự án lớn với tổng số vốn đầu tư dự kiến lên tới 82 tỷ đô-la bị từ chối từ vòng đánh giá tiền khả thi Trong số này, đa số liên quan tới giao thông vận tải đường (68), đường sắt (33), đường thủy (9), cảng (6).Nguồn:? Thứ hai, lực quan thẩm định dự án hạn chế, thể rõ qua việc thẩm định dự đầu tư quy mô lớn phức tạp Vì thiếu lực thẩm định nên quan thẩm định thường không đưa đánh giá thuyết phục hiệu tài chính, kinh tế, xã hội dự án, khơng đủ luận để loại bỏ hay thông qua dự án Trong trường hợp này, giải pháp thông thường yêu cầu chủ đầu tư điều chỉnh lại dự án cho phù hợp với quy định hành để tránh rủi ro trách nhiệm pháp lý sau Thứ ba, khơng trường hợp, việc thẩm định dự án mang tính minh họa cho định đầu tư có tính trị, khơng đảm bảo tính khách quan Một ví dụ điển hình dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam (ĐSCT) Theo Báo cáo đầu tư đường sắt cao tốc Hà Nội – Hồ Chí Minh (gọi tắt Báo cáo) Bộ Giao thông - Vận tải kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa II, tình sở, tỷ lệ nội hồn kinh tế cao đạt 10,6%, thấp mức yêu cầu tối thiểu (hay chi phí hội vốn) 12%, dự án không hiệu mặt kinh tế Tuy nhiên, tìm cách đánh giá lại để củng cố tính khả thi mặt kinh tế ĐSCT, Báo cáo thay đổi số giả định mơ hình tính tốn, cụ thể (i) chi phí khai thác tu bảo dưỡng thấp hơn; (ii) tỷ lệ đô thị hóa cao tỉnh, thành phố dọc tuyến ĐSCT; (iii) giá nhiên liệu vận tải đường đường hàng không cao Với giả định này, mà thực chất ước lượng chi phí thấp lợi ích cao lên, tỷ lệ nội hoàn kinh tế tất phương án nâng lên 14% Như vậy, cách thay đổi số giả định hạ thấp chi phí phóng đại ích dự án đầu tư, người ta dễ dàng biến kết khơng khả quan trở thành khả quan, giấy tờ.8 Thứ tư, sức ép thời gian ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng thẩm định dự án Theo quy định nay, thời gian thẩm định dự án phụ thuộc vào quy mô tầm quan trọng dự án Chẳng hạn dự án xây dựng cơng trình, thời gian thẩm định dự án quan trọng quốc gia không 90 ngày làm việc từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ; thời gian thẩm định dự án nhóm A, B, C không 40, 30, 20 ngày làm việc Mặc dù quy định thức vậy, song thực tế, thời gian thẩm định phải rút ngắn nhiều giải khối lượng dự án đồ sộ cần phải thẩm định Điều mâu thuẫn trực tiếp với thực trạng lực đội ngũ thẩm định hạn chế, thiếu động khuyến khích làm việc, nguồn liệu thông tin chuyên môn khan Kết nhiều trường hợp, việc thẩm định dự án tốn thời gian, làm sơ sài chiếu lệ Thứ năm, dự án ODA, mâu thuẫn quy trình quy chuẩn thẩm định dự án Việt Nam với đối tác quốc tế nguyên nhân quan trọng khiến việc thẩm định dự án bị chậm trễ 2.3 Đánh giá độc lập thẩm định dự án Ở Việt Nam khơng có hội đồng thẩm định đầu tư cơng thường trực, khơng có hội đồng thẩm định hay đánh giá đầu tư công độc lập Về mặt pháp lý, văn pháp quy đầu tư cơng nay, khơng có quy định đánh giá độc lập thẩm định dự án đầu tư công Về mặt danh nghĩa, theo chức nhiệm vụ phân công, số ngành (đặc biệt Bộ Kế hoạch Đầu tư chừng mực Bộ Tài chính) giao nhiệm vụ theo dõi chung hoạt động đầu tư nằm trọng phạm vi quản lý mình, ngun tắc có quyền trách nhiệm xem xét lại kết thẩm định ngành địa phương liên quan Tuy nhiên, thực tế, mặt khơng giao nhiệm vụ cụ thể, mặt khác nguồn lực (về tổ chức, người, thời gian, tài chính) hữu hạn nên khơng có sức động để “bao sân” Xem thêm phân tích chi tiết Vũ Thành Tự Anh (2010) Về mặt lý thuyết, quan dân cử (bao gồm Quốc hội, Hội đồng Nhân dân tỉnh - thành phố, Hội đồng Nhân dân quận - huyện) có chức định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời có chức giám sát việc triển khác quy hoạch kế hoạch này, cần thiết phải có ý kiến độc lập định đầu tư cơng phạm vi Tuy nhiên, thực tế, vai trò định giám sát quan dân cử hạn chế, đặc biệt cấp địa phương Nguyên nhân, lần nữa, chủ yếu thiếu nguồn lực động Bản thân đa số thành viên quan dân cử công chức máy quyền; nữa, tỷ lệ chuyên trách thấp, nguồn lực người tài bất cập 2.4 Lựa chọn lập ngân sách dự án9 Khác với nhiều nước, Việt Nam, việc lựa chọn dự án có hai đặc điểm quan trọng, hai đặc điểm làm tăng mức phức tạp độ bất định kết lựa chọn dự án cuối Đặc điểm cấp định đầu tư cấp phê duyệt (hay chấp thuận) định đầu tư khác Theo TS Lê Đăng Doanh, số dự án đầu tư cơng năm 2011 có tới 70% dự án địa phương quản lý định đầu tư, nhiều dự án số cần có phê duyệt hay chấp thuận trung ương, đặc biệt dự án nằm cân đối ngân sách địa phương.10 Đặc điểm thứ hai, Việt Nam có tách rời hoạt động lựa chọn lập dự toán cho dự án đầu tư cơng với hoạt động bố trí nguồn vốn Cụ thể theo chế phân cấp, ngành định hầu hết danh mục quy mô dự án đầu tư phạm vi ngành mình, song Bộ Tài quan chịu trách nhiệm thu xếp nguồn vốn đầu tư Tương tự vậy, địa phương chủ động phê duyệt danh mục quy mô đầu tư công, song đa số lại trông chờ vào nguồn vốn hỗ trợ trung ương Điều diễn cách phổ biến toàn quốc, đặc biệt tỉnh không tự cân đối ngân sách Tình trạng quy hoạch mang tính ý chí, phần động tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực Đầu kiên phải kể đến thực trạng danh mục đầu tư địa phương, bộ, ngành đề xuất ngày dài, dự toán đầu tư ngày bị thổi phồng, ngân sách lại không đủ.11 Điều này, đến lượt mình, dẫn đến đua chạy dự án cạnh tranh liệt bộ, ngành, địa phương nguồn lực Bên cạnh đó, việc lựa chọn dự án không đôi với cân đối ngân sách làm cho nhiều dự án đầu tư, định, triển khai được, giả có triển khai bị chậm trễ, đội giá thành (xem thêm phần Triển khai dự án) Đối diện với tình hình này, bộ, ngành, địa phương buộc phải bố trí vốn đầu tư theo kiểu “liệu cơm gắp mắm” Cụ thể giành ưu tiên cao dành vốn cho dự án bàn giao hồn thành chưa bố trí và/hoặc tốn đủ vốn Tiếp sau bố trí vốn cho dự án phải hoàn thành sớm hoàn thành, vốn đối ứng (theo tiến độ thực dự án) cho dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức, đến dự án triển khai Cuối dự án phê duyệt bắt đầu hay chưa triển khai Ý thức thực trạng này, Thủ tướng Chính phủ Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu phủ Việc lập ngân sách dự án cịn phải tính đến khoản chi thường xun, bảo trì, bảo dưỡng Tuy nhiên, thiếu thông tin số liệu việc lập ngân sách cho khoản chi nên phần tập trung vào phân tích việc lập ngân sách cho chi đầu tư 10 Xem bài: Phân cấp quản lý: “Đừng đổ hết lỗi cho địa phương”, truy cập ngày 20/10/2012 địa http://vneconomy.vn/20120503042847392P0C9920/phan-cap-quan-ly-dung-do-het-loi-cho-dia-phuong.htm 11 Theo TS Lê Đăng Doanh, năm 2011, nước có 66.000 dự án đầu tư cơng với nhu cầu vốn khoảng 220.000 tỷ VNĐ, nhiên triển khai 20.529 dự án với tổng số vốn dự kiến chi 123.029 tỷ đồng, tức thực khoảng 1/3 dự án đáp ứng ½ nhu cầu vốn đầu tư 10 Việt Nam chưa có khung pháp lý thống toàn diện cho hoạt động kiểm toán dự án đầu tư công nguồn vốn nước Nhiệm vụ giao cho Kiểm toán Nhà nước Tuy nhiên, nhiều nguyên nhân, số lượng dự án kiểm tốn hàng năm Theo tác giả Nguyễn Anh Tuấn, Phó Vụ trưởng Vụ Tổng hợp Kiểm tốn Nhà nước, trung bình năm, tồn ngành Kiểm tốn Nhà nước thực kiểm toán từ 310 đến 350 dự án đầu tư công, tức chưa đến 1% tổng số dự án đầu tư công nước Trong số này, Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành thực kiểm tốn khoảng 22-25 chương trình, dự án trọng điểm Ban quản lý dự án trung ương ngành làm chủ đầu tư Còn Kiểm toán Nhà nước khu vực thực kiểm toán chi tiết từ đến 10 dự án đầu tư tỉnh.18 Ngay với mẫu kiểm tra nhỏ (chưa tới 1% tổng số dự án), tổng kết tác giả Nguyễn Anh Tuấn cho thấy “những hạn chế, thiếu sót quản lý đầu tư xây dựng xảy tất khâu trình đầu tư, làm giảm hiệu đầu tư, gây thất thốt, lãng phí ngân sách nhà nước Tổng hợp kết kiểm toán chi đầu tư năm 2006-2009 tỉnh thành, ngành, dự án, chuyên đề, đề án chương trình mục tiêu, Kiểm tốn Nhà nước kiến nghị xử lý tài chính: 4.224.289 triệu đồng.” Cần nhấn mạnh rằng, tất dự án đầu tư công (kể với nguồn vốn ODA), hoạt động kiểm toán dừng lại việc kiểm tra, xác nhận tính đắn, trung thực, hợp pháp thơng tin, đồng thời kiểm tra tính tuân thủ pháp luật việc quản lý, sử dụng tài sản công ngân sách nhà nước trình thực dự án đầu tư cơng Như có nghĩa Kiểm tốn Nhà nước khơng có chức đánh giá đầu tư cơng, kết kiểm tốn khơng cho biết chất lượng kết dự án đầu tư có kỳ vọng đạt mục tiêu đề ban đầu hay không Trên thực tế, Bộ Kế hoạch Đầu tư quan đầu mối giúp Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực giám sát đánh giá đầu tư công Nội dung việc tổ chức giám sát, đánh giá dự án đầu tư công quy định Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ban hành ngày 15/12/2009 Theo Nghị định này, nội dung đánh giá dự án đầu tư bao gồm đánh giá ban đầu, đánh giá kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động, đánh giá đột xuất, đánh giá kết thúc bao gồm nội dung sau: Đánh giá trình chuẩn bị đầu tư dự án; Đánh giá trình thực dự án: hoạt động quản lý thực dự án; kết thực mục tiêu dự án; nguồn lực huy động cho dự án; lợi ích dự án mang lại cho người thụ hưởng người tham gia; tác động dự án19; tính bền vững yếu tố bảo đảm tính bền vững dự án; Các học rút sau trình thực dự án đề xuất khuyến nghị cần thiết Về tổ chức thực đánh giá dự án đầu tư, Nghị định 113/2009/NĐ-CP quy định chủ đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức thực đánh giá ban đầu, kỳ kết thúc dự án đầu tư Như vậy, tương tự khâu thẩm định dự án, việc đánh giá dự án giao cho chủ đầu tư, điều hiển nhiên tạo nguy xung đột lợi ích Hệ việc đánh giá đầu tư quy định chi tiết mặt pháp lý lại thực hình thức thực tế Tất nhiên, nguyên tắc, quan định đầu tư quan quản lý nhà nước đầu 18 Xem Nguyễn Anh Tuấn, “Quản lý đầu tư công”, truy cập ngày 3/11/2012 địa chủ trang web: http://ecna.gov.vn/ct/ht/Lists/BaiViet/Attachments/87/Kiểm tốn đầu tư cơng - Ths.pdf 19 Đánh giá tác động bao gồm đánh giá thực trạng kinh tế - kỹ thuật vận hành dự án; đánh giá tác động kinh tế xã hội; đánh giá tác động môi trường, sinh thái; đánh giá tính bền vững dự án 18 tư thực đánh giá đột xuất dự án đầu tư thuộc quyền quản lý Tuy nhiên, nhấn mạnh số phần trước, nhìn chung hiệu hiệu lực hoạt động thấp So sánh kinh nghiệm quốc tế quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công để đảm bảo đầu tư cơng có hiệu hiệu lực vấn đề hệ trọng quốc gia Vì vậy, kinh nghiệp quốc tế đầu tư công vô phong phú Bài viết này, khn khổ mình, khơng có tham vọng tổng kết cách toàn diện kinh nghiệm quốc tế quản lý đầu tư cơng Nó có ý định khiêm tốn (i) tóm tắt số thành cơng thất bại quản lý đầu tư công giới; (ii) so sánh chất lượng quản lý đầu tư công Việt Nam so với số nước có liệu Để thực hai mục tiêu này, viết sử dụng tài liệu hội thảo Ngân hàng Thế giới chủ đề “Thúc đẩy hiệu đầu tư công” tổ chức Hà Nội vào tháng 8/2010 Trong giai đoạn 2008-2010, Ngân hàng Thế giới thực nghiên cứu tình quản lý đầu tư công 29 quốc gia, chia thành nhóm, bao gồm nước: (i) có hệ thống quản lý đầu tư công tiên tiến; (ii) phụ thuộc vào viện trợ nước ngoài; (iii) phụ thuộc vào tài nguyên; (iv) hậu chiến dễ đổ vỡ; (v) chuẩn bị gia nhập EU Trong chừng mực liên quan đến Việt Nam, Bảng tóm tắt số đặc điểm nội dung quản lý đầu tư cơng ba nhóm nước Bảng Tóm tắt số đặc điểm quản lý đầu tư cơng ba nhóm nước Hệ thống quản lý đầu tư công tiên tiến Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Thẩm định dự án thức Đánh giá độc lập thẩm định dự án Lựa chọn lập ngân sách dự án Quốc gia phụ thuộc viện trợ nước Quốc gia phụ thuộc tài nguyên tự nhiên Cơ chế hướng dẫn sàng lọc đầu tư công chi tiết, mạch lạc có thẩm quyền Chiếc lược ngành gắn kết với ngân sách trung hạn Chiếc lược đầu tư thường trọng hướng vào nhà tài trợ xây dựng mức chung chung, thiếu sở để sàng lọc sơ Chiến lược đầu tư phủ khơng hồn tồn tn thủ quyền lực tài từ cơng ty khai thác tài nguyên Thiếu minh bạch Được dựa hướng dẫn tồn diện quy trình chuẩn mực thẩm định, hỗ trợ tối đa công cụ thẩm định qua nhiều bước phê chuẩn thẩm định Phụ thuộc vào nhà tài trợ Chính phủ thiếu lực hướng dẫn, thẩm định cần thiết (cho dự án tự chi trả) Không chuyển giao lực thẩm định Thiếu khả tiến hành thẩm định dự án Động thẩm định bị giảm xuống, dự án mang tính trị đầu tư cơng tăng phụ thuộc vào nguồn thu từ tài nguyên Thực quan Phụ thuộc vào nhà tài trợ Thiếu khả nhu cầu độc lập, nhân tố có tính Chính phủ thiếu lực thẩm định độc lập then chốt thẩm định cần thiết Dự án phải có thẩm định độc lập trước chọn Thẩm quyền ngân sách đa niên (trung dài hạn) hỗ trợ cho việc thực dự án Không gắn kết chi đầu tư chi thường xuyên Một phần lớn viện trợ nằm ngân sách Gắn kết dự án đầu tư công với hệ thống ngân sách sách tài khóa lỏng lẻo Đồng ý tài trợ dự án 19 Thiếu gắn kết ngân sách chi thường xuyên vào dự án Minh bạch Thường thiếu gắn kết với lược đầu tư quốc gia đồng nghĩa với việc dự án đưa vào ngân sách Triển khai dự án Điều chỉnh dự án Có chế chi tiết xem xét Phụ thuộc vào định Thiếu chế tái xem xét việc có nên tiếp tục dự án nhà tài trợ dự án chi phí tăng cao hay khơng chi phí tăng ngun nhân quản lý cao Vận hành dự án Danh sách quản lý tài sản Chuyển giao tài sản khơng tồn diện, tin cậy kèm với đăng tài sản, kiểm tốn độc lập ngân sách vận hành bảo trì thiếu chi thường xuyên không kết nối vào ngân sách tài khóa Đánh giá kiểm tốn sau hoàn thành dự án Tập trung nhiều vào đánh giá tác động Dự án hoàn thành kiểm tốn quan cấp cao Thiếu tài bổ sung thực tài trợ không ổn định Quản lý nên nhà tài trợ thành lập quan quản lý dự án tiến hành đấu thầu Ảnh hưởng xấu quản lý sau Quản lý dẫn đến khơng chi hết dự tốn Nguồn thu thường không ổn định gây giảm đầu tư tốn chậm Hình thành số loại dự án kèm với khai thác tài nguyên Quản lý chặt chẽ tổng chi phí thơng qua phân chia trách nhiệm rõ ràng, hệ thống kế toán vững báo cáo tiến độ Hệ thống đấu thầu chặt chẽ, có chia sẻ rủi ro phủ nhà thầu Đăng tài sản khơng đầy đủ Thiếu kinh phí vận hành bảo dưỡng không gắn với ngân sách chi thường xuyên Phụ thuộc đánh giá nhà Hầu khơng có đánh tài trợ, khơng sử dụng đánh giá tác động thiếu nhu giá dựa vào hiệu để cải cầu khả thực thiện khả lập thực dự án Nguồn: Petrie, Murray (2010) “Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences” Dựa nghiên cứu tình quản lý đầu tư công Ngân hàng Thế giới, tác giả Brumby đa đưa bảng so sánh hiệu (efficiency) hiệu lực (effectiveness) quản lý đầu tư cơng số quốc gia, có Việt Nam (xem Bảng 8) Nhìn vào so sánh này, thấy chất lượng tất khâu quy trình quản lý đầu tư cơng Việt Nam từ mức trung bình trở xuống, có tới 5/8 khâu mức yếu Việc khắc phục yếu khâu phải trở thành ưu tiên quan trọng nỗ lực tái cấu đầu tư cơng nói chung cải thiện hiệu quản lý đầu tư cơng nói riêng Việt Nam Bảng So sánh chất lượng quản lý đầu tư công Việt Nam với số nước khác Các chức quản lý đầu tư công Chile Ireland Hàn Quốc Định hướng, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Thẩm định dự án thức 20 Brazil Belarus Trung Quốc Việt Nam Nigeria Đánh giá độc lập thẩm định Lựa chọn lập ngân sách dự án Triển khai dự án Điều chỉnh dự án Vận hành dự án Đánh giá kiểm toán sau hoàn thành dự án Nguồn: Brumby, J (2008) Efficient Management of Public Investment: An Assessment Framework Presentation for World Bank/KI Conference Seoul: 20-21 November Ghi chú: Ký hiệu màu sắc quy ước sau: Tốt Khá Trung bình Yếu Kém Phân cấp quản lý đầu tư công Việt Nam tác động hiệu đầu tư cơng Kể từ Đổi mới, Chính phủ ln chủ trương đẩy mạnh phân cấp nói chung phân cấp quản lý đầu tư cơng nói riêng Các chủ trương, định hướng, hành lang pháp lý, sách phân cấp quản lý đầu tư công tồn nhiều văn khác Chủ trương định hướng phân cấp quản lý đầu tư cơng trình bày Nghị 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước.20 Khuôn khổ pháp lý cho quản lý đầu tư cơng trình bày Luật Ngân sách 2002, Luật Đầu tư 2005, Dự thảo Luật Đầu tư công (2012), nhiều đạo luật, nghị định, thông tư khác, số nêu phần trước viết Mục đích phần điểm lại số nguyên tắc, sách, hệ phân cấp đầu tư công Việt Nam 4.1 Một số nguyên tắc quản lý đầu tư công Việt Nam Bên cạnh quan điểm ngun tắc thống trình bày Nghị 08/2004/NQ-CP thực tế, sách phân cấp quản lý đầu tư cơng Việt Nam cịn định hướng hai nguyên tắc quan trọng khác Nguyên tắc “phân cấp từ xuống”, có nghĩa cấp khơng cần làm cấp thực hiện” (từ xuống) Điều hồn tồn khơng tương ứng với ngun tắc phân cấp phổ biến giới “những cấp khơng làm cấp phải làm” (từ lên) Nguyên tắc phân 20 Nghị bao trùm lĩnh vực phân cấp chủ yếu nhất, bao gồm quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên; doanh nghiệp nhà nước; hoạt động nghiệp, dịch vụ công; tổ chức máy, cán bộ, công chức 21 cấp từ xuống đẩy đến tượng cấp ln cảm thây bị gị bó cấp ln tình trạng q tải khơng thể kiểm soát đồng thời tiếp tục làm tăng tính ỷ lại quyền cấp Nguyên tắc thứ hai phân cấp theo quy mơ, hay cịn gọi “nắm to, buông nhỏ” Đây tiêu chí chủ đạo q trình phân cấp quản lý đầu tư công Việt nam Cụ thể mức độ phân cấp chức nhiệm vụ quản lý đầu tư công thường phụ thuộc vào quy mô tầm quan trọng dự án, chia thành dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, nhóm C Một nguyên tắc quan trọng việc quản lý dự án đầu tư công liên quan đến nguồn tài Một cách tương đối quán, quyền cấp tỉnh quyền tự gần hoàn toàn dự án đầu tư từ ngân sách địa phương (tất nhiên với điều kiện phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội khả quản lý địa phương) Tuy nhiên, thực trạng Việt Nam có tới 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách Rất nhiều tỉnh chí cịn khơng tự cân đối ngân sách chi thường xun Chính vậy, đa số dự án đầu tư địa phương (kể dự án đầu tư trung ương) phải trông chờ vào nguồn trợ cấp từ xuống 4.2 Phân cấp chức quản lý đầu tư công Việt Nam Trong phần này, bàn phân cấp đầu tư công, giới hạn phạm vi dự án có nguồn vốn trung ương Các nội dung chức quản lý đầu tư cơng minh họa Hình Chính sách phân cấp liên quan đến nội dung chức đưa đến nhiều cấu hình (hay trạng thái) phân cấp khác quyền trung ương địa phương, cấp quyền địa phương với Hình Sơ đồ nội dung chức quản lý đầu tư công Trung ương Sản xuất Cơ sở hạ tầng cứng Văn hóa, giáo dục, y tế Tình/Thành phố Điều chỉnh dự án Xã hội, mơi trường © Vũ Thành Tự Anh, 2012 Định hướng, xây dựng dự án, sàng lọc bước đầu Thẩm định dự án thức Đánh giá độc lập thẩm định Lựa chọn dự án, lập ngân sách Triển khai dự án Vận hành dự án Cấp CQ thấp 22 Đánh giá kiểm toán sau hồn thành dự án Cần lưu ý sách q trình phân cấp đầu tư cơng khơng định hình thực cách biệt lập mà mơi trường kinh tế, trị, văn hóa, xã hội pháp luật định - gọi chung môi trường chế theo nghĩa rộng thuật ngữ này21 Do vậy, thiết kế - đương nhiên kết - sách phân cấp đầu tư công phụ thuộc vào môi trường chế chung quốc gia Một cách khái quát, môi trường thể chế khác tạo động khuyến khích khác nhau, từ đưa đến hành vi cuối kết khác Những kết này, đến lượt mình, lại có tác động trở lại mơi trường thể chế, theo hướng củng cố mà theo hướng làm rạn nứt thể chế Và vòng lặp tiếp tục tái diễn Vì sách phân cấp đầu tư cơng cụ thể phụ thuộc vào nội dung (hay lĩnh vực) đầu tư, quy mô dự án, cấp địa phương nhận phân cấp, nguồn tài trợ v.v nên khó khái qt hóa Trong phần trước, chúng tơi thảo luận sách phân cấp (nếu có) khâu q trình quản lý đầu tư cơng Vì vậy, phần này, xem xét nhóm dự án đầu tư cơng lớn lĩnh vực sở hạ tầng, cụ thể đường bộ, sân bay, cảng biển, khu kinh tế, điện (Bảng 9) Căn vào kết phân tích Bảng 9, phụ định ý kiến cho tình trạng đầu tư tràn lan địa phương có nguồn gốc từ sách phân cấp q mức chủ yếu lỗi địa phương Mặc dù phủ nhận thực tế nhiều địa phương lợi dụng nhiều khe hở trình phân cấp suy đến cùng, thiếu giám sát, điều phối kỷ luật lỏng lẻo trung ương với chất lượng quy hoạch thấp nguyên nhân quan trọng dẫn tới tình trạng đầu tư lan tràn, chồng chéo, hiệu Bảng Trách nhiệm thẩm quyền TƯ ĐP đầu tư công Cảng biển lớn Sân bay Khu kinh tế Quốc lộ Điện Quy hoạch TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Thẩm định TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Phê duyệt TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Tài trợ TƯ TƯ TƯ/ĐP TƯ TƯ Thực TƯ TƯ TƯ/ĐP TƯ TƯ Giám sát TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ TƯ TƯ/ĐP TƯ TƯ Kiểm toán Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012) Cần nhấn mạnh gốc gác tình trạng phân tán chồng chéo đầu tư công xuất phát từ quy hoạch Vì Việt Nam, Chính phủ quản lý thống công tác quy hoạch, nên 21 Thể chế (institution) theo Douglass North (1990) bao gồm quy tắc thành văn không thành văn chế cưỡng chế thi hành quy tắc 23 trách nhiệm phải thuộc ngành trung ương Trong cách làm quy hoạch lập chương trình đầu tư cơng nay, nhu cầu (mà thực mong muốn) đầu tư ngành địa phương tổng hợp từ lên Hiện nay, ngành địa phương trọng tới quy hoạch đầu tư ngành địa phương - nhiều trường hợp chạy theo thành tích lợi ích cục - mà không quan tâm đến quy hoạch đầu tư ngành địa phương khác Có thể thấy tình trạng thiếu kỷ luật dẫn đến phá vỡ quy hoạch cách phổ biến hầu hết lĩnh vực đầu tư sở hạ tầng sân bay, cảng biển, khu kinh tế, khu công nghiệp v.v (xem lại Hình 2) Hiện nay, nước có 39 cảng biển với 100 khu bến cảng, tức trung bình 30 – 40 km bờ biển lại có bến cảng Hơn nửa (chính xác 20) số 39 cảng biển phân loại cảng “quốc tế” – cửa ngõ cho giao thương hàng hóa Việt Nam giới Với lượng hàng hóa có hạn, việc phân mảnh sở hạ tầng khiến lượng hàng thực tế qua nhiều cảng thua xa cơng suất thiết kế, làm đội giá thành giảm sức cạnh tranh cho sản phẩm xuất Việt Nam.22 Tương tự vậy, Việt Nam có 14 sân bay quốc nội sân bay “quốc tế”23, nhiều sân bay cách từ đến lái xe Ngay sân bay Cần Thơ sử dụng chưa tới 20% công suất thua lỗ sân bay An Giang cách khoảng 70 km (và cách sân bay Rạch Giá khoảng 60 km) đưa vào quy hoạch với số vốn đầu tư lên tới 3.400 tỷ chưa biết huy động từ đâu Tính dàn trải hiệu thể rõ việc phát triển hạ tầng công nghiệp Cả nước có 18 khu kinh tế ven biển, 267 khu công nghiệp, 918 cụm công nghiệp với tỷ lệ lấp đầy24 4%25, 46%26, 26%27 Hãy nhìn kỹ vào trường hợp cảng biển Theo quy hoạch (Quyết định 2190/QĐ-TTg ngày 24/12/2009) đến năm 2020 nước có 39 cảng biển với khoảng 100 khu bến cảng tổng hợp Thế từ phê duyệt quy hoạch Thủ tướng đến quy hoạch chi tiết Bộ Giao thông – Vận tải, số lượng bến cảng khơng ngừng mọc thêm Lấy ví dụ nhóm cảng số ĐBSCL Theo Quyết định 2190/QĐ-TTg ĐBSCL có 14 cảng biển với 21 bến tổng hợp 22 Theo Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu 2010-2011, chất lượng cảng biển Việt Nam xếp hạng 97/139 quốc gia, thua xa nhiều nước khu vực Malaysia (19), Thái-lan (43), Trung Quốc (67), Campuchia (82) Còn theo báo cáo Làm kinh doanh 2010 WB chi phí tiền tệ thời gian trung bình để thực thủ tục xuất container Việt Nam 555 đô-la 22 ngày, Trung Quốc 500 đô-la 21 ngày, Thái-lan 625 đô-la 14 ngày, Malaysia 450 đô-la 18 ngày, cịn Singapore 456 đơ-la ngày 23 Chưa kể sân bay bao gồm Thanh Hóa, Kon-tum, An Giang, Long Thành vừa Bộ Giao thông Vận tải công bố quy hoạch năm 2011 24 Lưu ý “tỷ lệ lấp đầy” dựa theo số dự án đăng ký, thường cao nhiều so với số dự án triển khai 25 Theo Báo cáo Hội thảo Cơ chế sách phát triển khu kinh tế ven biển Việt Nam ngày 27/8/2011 26 Theo Báo cáo tạo Hội thảo quy hoạch sử dụng đất Ủy ban Kinh tế Quốc hội ngày 27/9/2011 27 Theo Báo cáo tạo Hội thảo quy hoạch sử dụng đất Ủy ban Kinh tế Quốc hội ngày 27/9/2011 24 Chưa đầy năm sau, đến Quyết định 1746/QĐ-BGTVT ngày 3/8/2011 quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển ĐBSCL, số bến tổng hợp tăng lên 27 Đấy chưa kể đến 21 bến cảng chuyên dùng, phục vụ cho hoạt động kinh doanh xăng dầu, gas, nhiệt điện đưa vào quy hoạch Hình Đầu tư sở hạ tầng phân tán: Ví dụ sân bay, cảng biển, khu kinh tế ven biển Sân bay Cảng biển Khu kinh tế ven biển 4.3 Một số hạn chế sách phân cấp đầu tư công Phân cấp đồng loạt đại trà Nếu xét địa phương đơn vị phân cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Việt Nam chia thành ba nhóm Nhóm gồm Hà Nội Hồ Chí Minh hưởng sách phân cấp đặc biệt.28 Nhóm hai gồm ba thành phố trực thuộc trung ương lại, bao gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ, với hưởng sách phân cấp khơng rộng rãi nhóm một, thơng thống so với nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh cịn lại, hưởng chung sách phân cấp, bất chấp khác hiển nhiên quy mô, không gian tài khóa, nguồn lực, lực v.v địa phương Việc có áo phân cấp chung cho tất địa phương điều hiểu từ góc độ quyền trung ương, song điều 28 Chẳng hạn phân cấp ngân sách, xem Nghị định 123/2004/NĐ-CP 124/2004/NĐ-CP số chế tài ngân sách đặc thù Hà Nội Hồ Chí Minh 25 hạn chế hiệu sách phân cấp.29 Một hệ thống phân cấp hiệu điều chỉnh mức độ tự quyền tỉnh cho phù hợp với lực quyền tỉnh Tất nhiên, khơng gian phân cấp địa phương trở nên rộng rãi cần phải quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ cơng tác điều hành quyền địa phương phải minh bạch Phân cấp không đồng Phân cấp Việt Nam không đồng bộ, cụ thể nội dung khác phân cấp không song hành với nhau, không tạo tác dụng cộng hưởng mà hạn chế hiệu phân cấp Chẳng hạn phân cấp thẩm quyền định đầu tư cho địa phương rộng, song phân cấp nguồn thu lại không điều chỉnh cách tương ứng Kết không gian tự mở rộng nguồn lực tài địa phương lại cũ Cơ chế phối hợp địa phương yếu Đây hạn chế tổng kết Nghị 08/2004/NQ-CP, thời điểm nguyên vẹn Như phần phân tích, quan hệ địa phương với mang tính cạnh tranh nhiều phối hợp Mặc dù có tồn số chế điều phối vùng, chẳng hạn thông qua Ban đạo vùng, song Ban đạo hoạt động sở kiêm nhiệm bán thời gian, trung bình năm gặp vài lần Hơn nữa, nguồn lực người, tài chính, tổ chức Ban đạo hạn chế Tất điều dẫn đến hệ việc phối hợp địa phương với lỏng lẻo Cơ chế giám sát đầu tư cơng cịn thiếu yếu Như thảo luận mục 2.4, 2.6, 2.8, chế giám sát đầu tư công vừa tồn xung đột lợi ích (chủ đầu tư vừa thẩm định, giám sát, đánh giá kết quả) vừa hiệu lực Bên cạnh đó, tồn chế giám sát nữa, ngày chứng tỏ vai trò quan trọng, thơng qua quan đại biểu dân cử Tuy nhiên, thời điểm này, hiệu hiệu lực hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp hạn chế Điều xuất phát từ nguyên nhân có tính kỹ thuật ngun nhân có tính thể chế Về phương diện kỹ thuật, thời gian, ngân sách, nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát hạn chế, đồng thời nguồn thông tin liệu không đủ, dẫn đến quan dân cử sâu sát việc giám sát hoạt động UBND Về phương diện thể chế, tỷ lệ chuyên trách đại biểu HĐND thấp (chỉ khoảng từ 10% đến 30% tùy địa phương) Điều có nghĩa đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu công chức nhà nước Bên cạnh đó, 90% số đại biểu Đảng viên Như vậy, câu hỏi đặt đại biểu đại diện cho ai, cho dân, cho quyền, cho Đảng, hay cho ba Bên cạnh đó, chế để người dân chịu tác động trực tiếp có hội tham gia vào q trình định giám sát trình đầu tư mang tính hình thức, khơng phát huy hiệu lực Khuyến nghị quản lý đầu tư công Việt Nam Đầu tư công vấn đề hệ trọng quốc gia Ở nước phát triển, có tham vọng tăng trưởng cao, đồng thời coi khu vực công chủ đạo Việt Nam, vai trò đầu tư công lại quan trọng Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng, thân tỷ lệ đầu tư công lớn khơng tự đảm bảo kết tăng trưởng cao Một ví dụ điển hình tỷ lệ đầu tư cho sở hạ tầng Việt Nam thời gian qua lên tới 12% - cao hẳn quốc gia Đông Á 29 Xem thêm Ninh Ngọc Bảo Kim Vũ Thành Tự Anh (2008) 26 khác giai đoạn phát triển tương tự Việt Nam - thời điểm này, sở hạ tầng giao thông Việt Nam bị coi yếu ba nút thắt tăng trưởng kinh tế Rõ ràng đầu tư dẫn đến tăng trưởng thực hiệu Vì vậy, nâng cao hiệu đầu tư công phải ưu tiên hàng đầu Việt Nam Trong phần này, đưa số khuyến nghị để tăng cường hiệu đầu tư công Với mục tiêu khuôn khổ viết này, khuyến nghị chủ yếu tập trung vào việc tăng cường hiệu hiệu lực quy trình quản lý đầu tư cơng Thay đổi phương thức làm quy hoạch: Cách làm quy hoạch vừa làm tăng tính cục bộ, ngành, địa phương vừa làm giảm kỷ luật khả phối hợp trung ương Kết nguồn lực đầu tư công quốc gia trở nên phân tán, chồng chéo, hiệu Một phương thức làm quy hoạch tốt cần phải: ác định rõ ràng mục tiêu ưu tiên chiến lược đầu tư cơng, để từ có sở loại bỏ đề xuất đầu tư không thích hợp từ đầu Cân đối ưu tiên quy hoạch kinh tế với quy hoạch xã hội (đặc biệt giáo dục y tế) môi trường Quy hoạch vào nguồn lực thực tế, nghĩa đề xuất đầu tư khơng có sở rõ ràng thuyết phục nguồn lực không đưa vào quy hoạch Tuân thủ kỷ luật quy hoạch, nghĩa không cho phép điều chỉnh, bổ sung quy hoạch khơng có luận chứng thực xác đáng Quy hoạch phải có tính điều phối cấp, ngành Cụ thể quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ đặc biệt, địa phương v.v phải có đầu mối tổng hợp phối hợp để tránh chồng chéo, phân tán Thẩm định dự án kiểm tra thẩm định dự án độc lập: Công tác thẩm định dự án quy định văn pháp quy liên quan đến đầu tư công Vấn đề làm để việc thẩm định dự án trở nên thực chất có chất lượng, cách: Tập trung thẩm quyền lực thẩm định dự án vào quan Theo kinh nghiệm quốc tế, quan tốt Bộ Tài Bộ Đầu tư Áp dụng chuẩn mực quốc tế thẩm định dự án tất dự án đầu tư công Đồng thời, sử dụng thống chuẩn mức thẩm định dự án cho dự án đầu tư công, nguồn vốn Áp dụng chế độ thẩm định khác với ba nhóm dự án: Đối với dự án có tầm quan trọng quy mơ đặc biệt thiết cần thành lập hội đồng thẩm định độc lập Đối với dự án có tầm quan trọng quy mô thấp vượt qua ngưỡng khơng cần thành lập hội đồng thẩm định độc lập, song nên thực đánh giá lại (review) kết thẩm định cách độc lập Đối với dự án lại, cần đánh giá lại kết thẩm định thấy cần thiết Lựa chọn dự án phải đôi với lập dự toán đầu tư: Một đặc điểm tai hại quản lý đầu tư công Việt Nam có tách rời bên lựa chọn dự án lập dự toán với bên bố trí nguồn vốn Để thay đổi điều cần phải: Chỉ phê duyệt dự án có phương án bố trí nguồn vốn đầy đủ đáng tin cậy Bộ Tài (phối hợp với ngành hữu quan) cần thẩm định chặt chẽ khả bố trí vốn, đặc biệt dự án đầu tư công quan trọng Hạn chế đến mức tối đa việc ứng trước vốn năm sau cho dự án triển khai 27 Đối chiếu chi phí dự án xem xét với dự án khác nước quốc tế để đảm bảo chi phí khơng bị phóng đại Trong trường hợp có chênh lệch đáng kể chi phí phải u cầu chủ đầu tư giải trình chi tiết Áp dụng khn khổ ngân sách trung hạn cho cấp trung ương địa phương Tăng cường hiệu việc triển khai dự án: Cần hạn chế tình trạng dự án bị kéo dài, đội giá thành cách: Thực tốt khâu chuẩn bị, đặc biệt giải phóng mặt Theo dõi, giám sát, đánh giá chặt chẽ tiến độ thực dự án, tiến độ giải ngân và/hoặc bố trí nguồn vốn, trục trặc phát sinh để có biện pháp khắc phục sớm Đấu thầu mua sắm công cạnh tranh minh bạch Tạo điều kiện cho tham gia giám sát bên có lợi ích liên quan Siết chặt kỷ luật việc điều chỉnh dự án: Thực tế thời gian qua cho thấy nhiều dự án đầu tư cơng phải điều chỉnh, từ tạo nhiều xáo trộn hệ thống quản lý đầu tư công, đặc biệt công tác lập kế hoạch bố trí nguồn vốn Để khắc phục tình trạng này, cần phải: Thắt chặt khả điều chỉnh tiến độ, dự tốn phương án tài để buộc chủ đầu tư phải tính tốn từ trước thực dự án Những dự án đề nghị điều chỉnh cần có luận chứng chi tiết Những luận chứng sau phải quan có thẩm quyền đánh giá chấp thuận Quy rõ trách nhiệm tổ chức cá nhân nguyên nhân việc phải điều chỉnh dự án Coi việc quản lý vận hành dự án khâu quy trình quản lý đầu tư công: Cho đến nay, vận hành dự án không coi thuộc phạm vi quản lý đầu tư công Điều dẫn tới việc thiếu trách nhiệm đơn vị triển khai dự án khả thất thoát và/hoặc giảm giá trị tài sản nhà nước trình vận hành Để hạn chế tình trạng này, phủ nên: Yêu cầu chủ đầu tư (đơn vị triển khai dự án) có trách nhiệm bảo hành thời gian định dự án họ thực Gắn khả phép thực dự án tương lai với chất lượng hiệu thực dự án khứ Thực đăng tài sản hình thành từ đầu tư cơng cách đầy đủ Theo dõi hạch toán đầy đủ thay đổi giá trị tài sản công suốt trình vận hành Theo dõi chất lượng hiệu cung ứng dịch vụ dự án đầu tư cơng Có dự tốn đầy đủ chi phí thường xuyên cho hoạt động vận hành bảo trì, bảo dưỡng dự án vào hoạt động Kiểm toán đánh giá sau dự án kết thúc: Việc đánh giá dự án sau kết thúc thực cách hình thức, cịn việc kiểm tốn sau dự án kết thúc tiến hành phạm vi nhỏ Điều xuất phát từ việc nguồn lực dành cho hoạt động kiểm toán đánh giá hạn chế Để nâng cao hiệu hiệu lực hoạt động này, nên: Hợp khung pháp cho hoạt động kiểm toán dự án đầu tư công, nguồn vốn Việc đánh giá dự án phải áp dụng cho dự án Tuy nhiên, dự án đặc biệt quan trọng cần có hội đồng đánh giá độc lập, hội đồng thẩm định độc lập ban đầu; dự án quan trọng hội đồng đánh giá hội đồng kiểm tra thẩm định dự án ban đầu 28 Rút ngắn thời gian đánh giá kiểm toán dự án để tăng hiệu lực biện pháp chế tài sai phạm có So sánh dự án vừa hồn thành với dự án khác (trong nước quốc tế) số phương diện quan trọng chi phí, tiến độ, chất lượng, khả cung ứng dịch vụ sau hoàn thành v.v Gắn kết quản lý đầu tư công với tổng thể hệ thống thể chế, sách quản lý kinh tế: Như phân tích, sách quản lý đầu tư cơng khơng định hình thực cách biệt lập mà mơi trường thể chế sách định Điều có nghĩa thân hoạt động quản lý đầu tư công nhân tố định chất lượng hiệu đầu tư công Chẳng hạn hiệu hiệu lực hệ thống phân bổ ngân sách, quản trị doanh nghiệp nhà nước, hệ thống quản lý nợ công, tất có ảnh hưởng sâu sắc đến hệ thống quản lý đầu tư công 29 TÀI LIỆU THAM KHẢO Văn pháp lý liên quan đến quản lý phân cấp quản lý đầu tư công Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu phủ Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 ban hành Quy chế quản lý đầu tư xây dựng Nghị định 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 việc quy định số chế tài ngân sách đặc thù Thủ đô Hà Nội Nghị định 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 việc quy định số chế tài ngân sách đặc thù thành phố Hồ Chí Minh Nghị định 92/2006/NĐ-CP ngày 07/09/2006 lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình Nghị định 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình Nghị định 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 giám sát, đánh giá đầu tư Nghị 08/2004/NQ-CP ngày 11/01/2008 việc sửa đổi, bổ sung Nghị định 92/2006/NĐ-CP 07/09/ 2006 lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 10 Quyết định 412/QĐ-TTg ngày 11/4/2007 phê duyệt danh mục đầu tư số dự án kết cấu hạ tầng giao thông quan trọng, thiết yếu giai đoạn đến năm 2020 11 Quyết định 135/2009/QĐ-TTg ngày 4/11/2009 ban hành Quy chế quản lý, điều hành, thực chương trình mục tiêu quốc gia 12 Quyết định số 2190/QĐ-TTg ngày 24/12/2009 Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến 2030 13 Quyết định số 1746/QĐ-BGTVT ngày 03/08/2011 phê duyệt Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển Đồng sơng Cửu Long (Nhóm 6) đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 14 Thông tư số 116/2005/TT-BTC ngày 19/12/2005 hướng dẫn việc quản lý xử lý tài sản dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước dự án kết thúc 15 Thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 9/4/2007 hướng dẫn tốn dự án hồn thành thuộc nguồn vốn nhà nước 16 Thông tư số 98/2007/TT-BTC sửa đổi, bổ sung số điểm Thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 09/4/2007 hướng dẫn tốn dự án hồn thành thuộc nguồn vốn Nhà nước 17 Thông tư số 108/2007/TT-BTC ngày 07/09/2007 hướng dẫn chế quản lý tài chương trình, dự án hỗ trợ phát triển thức (ODA) 30 Cơng trình nghiên cứu hàn lâm sách 18 Barro, R J., 1990, “Government Spending in a Simple Endogenous Growth Model,” Journal of Political Economy, Vol 98, 103-125 19 Brumby, J (2008) Efficient Management of Public Investment: An Assessment Framework Presentation for World Bank/KI Conference Seoul: 20-21 November 20 Calderon, C and L Serven, 2008, “Infrastructure and Economic Development in SubSaharan Africa,” World Bank Policy Research Working Paper No 4712 (Washington: World Bank) 21 Chakraborty, S and E Dabla-Norris, 2009, “The Quality of Public Investment,” IMF Working Paper 09/154 (Washington: International Monetary Fund) 22 Collier, P and Venables, A., 2008, “Managing Resource Revenues: Lessons for Low Income Countries,” African Economic Research Consortium 2008 Annual Conference 23 Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou (2010) “Investing in Public Investment: an Index of Public Investment Efficiency”, IMF Working Paper number WP/11/37 24 Đoàn Hồng Quang, Lê Minh Tuấn, Nguyễn Ánh Dương (2010) “Public Investment in Vietnam” Background paper prepared for the World Bank’s conference titled “Promoting Public Investment Efficiency: Global Lessons and Resources for Strengthening World Bank Support for Client Countries,” Hanoi, August 30, 2010 25 Easterly, W., T Irwin, T and L Serven, 2008, “Walking Up the Down Escalator: Public Investment and Fiscal Stability,” World Bank Research Observer, Vol 23, pp 37-56 26 Fulbright Economics Teaching Program and Harvard Kennedy School’s Vietnam Program (2012) “Structural Reform for Growth, Equity and National Sovereignty,” The Policy Discussion Paper Prepared for the Vietnam Executive Leadership Program, Harvard University, January 2012 27 Haque, M and R Kneller, 2008, “Public Investment and Growth: The Role of Corruption,” Keefer, P and S Knack, 2007, “Boondoggles, Rent-Seeking, and Political Checks and Balances: Public Investment under Unaccountable Governments,” Review of Economics and Statistics, Vol 89, pp 566-572 28 Lê Viết Thái (2012) “Phân cấp lĩnh vực quy hoạch kế hoạch Việt Nam – Thực trạng giải pháp.” Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế mùa Thu 2012 Ủy ban Kinh tế Quốc hội Viện Khoa học - Xã hội Việt Nam tổ chức, trang 264-280 29 Ngân hàng Thế giới (2010) Làm kinh doanh 2010 30 North, Douglass C (1990) Institutions, Institutional Change, and Economic Performance Cambridge University Press 31 OECD (2001) “Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries,” edited by Richard Allen and Daniel Tommasi 32 Perkins, Dwight H Vũ Thành Tự Anh (2011) “Việt Nam: Từ sách cơng nghiệp kiểu cũ đến sách phát triển cơng nghiệp kiểu - Mục tiêu đến 2020 học từ số nước Đơng Á.” Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP) Việt Nam xuất Hà Nội, tháng 4/2011 33 Petrie, M., 2010, “Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences,” paper presented at the World Bank Preparatory Workshop, Promoting Public 31 34 Pritchett, L., 2000, “The Tyranny of Concepts: CUDIE (Cumulated, Depreciated, Investment Effort) Is Not Capital,” Journal of Economic Growth, Vol 5, pp 361-384 35 Petrie, Murray (2010) “Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences,” Background paper prepared for the World Bank’s conference titled “Promoting Public Investment Efficiency: Global Lessons and Resources for Strengthening World Bank Support for Client Countries,” Hanoi, August 30, 2010 36 Rajaram, A., T M Le, N Biletska, J Brumby, 2010, “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management,” World Bank Policy Research Working Paper No 5397 (Washington: World Bank) 37 Schwartz, G., A Corbacho, and K Funke, 2008, Public Investment and Public-Private Partnership: Addressing Infrastructure Challenges and Managing Fiscal Risks (Washington: International Monetary Fund) 38 Serven, L., 2007, “Fiscal Rules, Public Investment, and Growth,” Policy Research Working Paper Series No 4382 (Washington: World Bank) 39 Spackman, M., 2002, “Multi-Year Perspective in Budgeting and Public Investment Planning,” draft background paper for discussion at session III.1 of the OECD Global Forum on Sustainable Development: Conference on Financing Environmental Dimension of Sustainable Development OECD, Paris, April, pp 46 40 Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương Học viện Năng lực Cạnh tranh Châu Á (2010) Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Việt Nam 2010 41 Vũ Thành Tự Anh (2010) “Đường sắt cao tốc: Dục tốc bất đạt!”, truy cập http://tuanvietnam.vietnamnet.vn/2010-05-25-duong-sat-cao-toc-duc-toc-bat-dat- 42 Vũ Thành Tự Anh (2012) “Phân cấp kinh tế Việt Nam nhìn từ góc độ thể chế.” Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế mùa Thu 2012 Ủy ban Kinh tế Quốc hội Viện Khoa học - Xã hội Việt Nam tổ chức, trang 226-249 43 Vũ Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, Võ Tất Thắng (2007), “Xé rào ưu đãi đầu tư bối cảnh phân cấp Việt Nam: Cạnh tranh có lợi hay chạy đua xuống đáy?”, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP) Việt Nam xuất Hà Nội 2007 32 ... duyệt TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Tài trợ TƯ TƯ TƯ/ĐP TƯ TƯ Thực TƯ TƯ TƯ/ĐP TƯ TƯ Giám sát TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ/ĐP TƯ TƯ TƯ/ĐP TƯ TƯ Kiểm toán Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012) Cần nhấn mạnh gốc gác tình trạng. .. hệ phân cấp đầu tư công Việt Nam 4.1 Một số nguyên tắc quản lý đầu tư công Việt Nam Bên cạnh quan điểm nguyên tắc thống trình bày Nghị 08/2004/NQ-CP thực tế, sách phân cấp quản lý đầu tư cơng Việt. .. tình trạng đầu tư lan tràn, chồng chéo, hiệu Bảng Trách nhiệm thẩm quyền TƯ ĐP đầu tư công Cảng biển lớn Sân bay Khu kinh tế Quốc lộ Điện Quy hoạch TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Thẩm định TƯ TƯ TƯ TƯ TƯ Phê