Đói nghèo luôn là vấn đề được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm, đặc biệt đối với đang phát triển như Việt Nam. Xóa đói giảm nghèo (XĐGN) là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta và đang được thực hiện từ nhiều năm nay. Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và XĐGN được phê duyệt tháng 52002 nêu rõ: “Chính phủ Việt Nam coi vấn đề XĐGN là mục tiêu xuyên suốt trong quá trình phát triển KTXH của đất nước”
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Đói nghèo ln vấn đề nhiều quốc gia giới quan tâm, đặc biệt phát triển Việt Nam Xóa đói giảm nghèo (XĐGN) chủ trương lớn Đảng Nhà nước ta thực từ nhiều năm Chiến lược toàn diện tăng trưởng XĐGN phê duyệt tháng 5/2002 nêu rõ: “Chính phủ Việt Nam coi vấn đề XĐGN mục tiêu xuyên suốt trình phát triển KTXH đất nước” [14] Báo cáo Chính trị Đại hội Đảng lần thứ XI rõ: Tập trung triển khai có hiệu chương trình XĐGN vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn Đa dạng hố nguồn lực phương thức xố đói, giảm n ghèo gắn với phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển giáo dục, dạy nghề giải việc làm để xố đói, giảm nghèo bền vững; tạo điều kiện khuyến khích người thoát nghèo vươn lên làm giàu giúp đỡ người khác thoát nghèo [32] Dưới lãnh đạo Đảng, liệt đạo điều hành Chính phủ thực thi cấp quyền, nước ta đạt thành tựu đáng kể công XĐGN, quốc tế ghi nhận đánh giá cao, tỷ lệ hộ nghèo giảm đáng kể từ 64% năm 1980 xuống 17% năm 2001, vào khoảng 14,2% năm 2010 Những năm gần đây, bất ổn kinh tế, lạm phát cao với hậu nặng nề thiên tai bão lụt, nên đời sống người dân nói chung, người nghèo gặp nhiều khó khăn Đến hết năm 2011, tỷ lệ nghèo nước 14% Cùng với địa phương khác nước, Thủ đô Hà Nội có nhiều cố gắng cơng tác XĐGN, trở thành số địa phương tiêu biểu, đầu nước thành tựu XĐGN Tính đến năm 2005, bản, Hà Nội khơng cịn hộ đói, tỷ lệ hộ nghèo giảm theo năm Đến cuối năm 2007, Hà Nội cịn 2,3% hộ nghèo, hồn thành vượt tiêu mà Nghị HĐND thành phố đề Từ ngày 01/8/2008, thực Nghị số 15/2008/NQ-QH12 Quốc hội, địa giới hành thành phố Hà Nội điều chỉnh, mở rộng với diện tích tự nhiên 334.470,02 dân số 6.232.940 người Tỷ lệ hộ nghèo tăng lên, đạt mức 7% Mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo thách thức quyền Thủ q trình phát triển KTXH Hà Nội mục tiêu ổn định bền vững Những năm qua, quyền thành phố Hà Nội triển khai nhiều dịch vụ khác cho người nghèo Hà Nội như: cho vay lãi suất ưu đãi thơng qua quỹ tín dụng Ngân hàng Chính sách xã hội (CSXH), xây dựng sách ưu tiên đối tượng thuộc hộ nghèo xuất lao động, đào tạo nghề, khuyến khích doanh nghiệp nhận lao động địa phương thuộc hộ nghèo vào làm việc… Kết điều tra, rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo năm 2012 vừa Bộ Lao động - Thương binh Xã hội (TBXH) công bố cho thấy, tỷ lệ hộ nghèo Hà Nội 1,52% Hà Nội thuộc năm tỉnh, thành phố có số hộ nghèo thấp nước Bên cạnh thành tựu đáng ghi nhận nêu trên, bình diện tổng thể, quản lý nhà nước (QLNN) XĐGN nói chung số dịch vụ cho người nghèo nói riêng cịn hạn chế định, như: QLNN dịch vụ việc làm (DVVL) trung tâm giới thiệu việc làm hay đào tạo nghề cho người nghèo chưa sâu sát; việc hoạch định sách tài cho người nghèo cịn chắp vá, manh mún, chưa có tính đột phá; cơng tác kiểm tra, kiểm sốt dịch vụ tài cho người nghèo lỏng lẻo, việc cấp phát trợ cấp cho người nghèo số nơi chưa kịp thời… Trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường hội nhập quốc tế, với tác động thiên tai, nhiều rủi ro bất trắc xẩy ra, tình trạng phân hóa giàu nghèo tăng lên, tình trạng tái nghèo có nguy gia tăng Để giảm nghèo cách bền vững, việc cung cấp dịch vụ cho người nghèo cách có hiệu có ý nghĩa lớn Do vậy, việc nghiên cứu nhằm tìm giải pháp hồn thiện QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn thành phố Hà Nội có ý nghĩa thiết thực, cấp bách Đó lý chủ yếu việc lựa chọn đề tài: “Quản lý nhà nước nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn thành phố Hà Nội” làm luận án tiến sĩ kinh tế, chuyên ngành Quản lý kinh tế Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu đề tài sở làm rõ vấn đề lý luận thực tiễn có liên quan, đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn thành phố Hà Nội Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài đặt là: - Hệ thống hóa vấn đề lý luận kinh nghiệm thực tiễn QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo - Phân tích đánh giá thực trạng QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn thành phố Hà Nội - Đề xuất phương hướng giải pháp hoàn thiện QLNN quyền thành phố Hà Nội nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn Đối tượng phạm vi nghiên cứu Để đạt mục đích nhiệm vụ nêu trên, việc nghiên cứu đề tài tập trung vào đối tượng phạm vi nghiên cứu sau: - Đối tượng nghiên cứu QLNN cấp tỉnh, thành phố nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn thành phố Hà Nội - Phạm vi nghiên cứu: Việc nghiên cứu chủ yếu tập trung vào nội dung QLNN số dịch vụ cho người nghèo địa bàn Hà Nội, gồm hai loại dịch vụ dịch vụ tài dịch vụ việc làm Việc nghiên cứu thực trạng QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn Hà Nội từ năm 2000 đến nay; giải pháp đề xuất nhằm hoàn thiện QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn Hà Nội đến năm 2020 4 Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu Về phương pháp luận: Việc nghiên cứu đề tài dựa phương pháp luận vật biện chứng, vật lịch sử để nghiên cứu vấn đề QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo biến đổi không ngừng, mối liên hệ tác động qua lại lẫn nhau, gắn với điều kiện cụ thể Về phương pháp nghiên cứu: Trong trình nghiên cứu đề tài, phương pháp nghiên cứu sử dụng bao hàm phương pháp diễn dịch phương pháp quy nạp; phương pháp định tính, định lượng phối hợp Việc sử dụng phương pháp diễn dịch nhằm hình thành khung lý thuyết QLNN số dịch vụ cho người nghèo, dựa cách tiếp cận đói nghèo đa chiều, cách thức XĐGN chủ yếu cung cấp số dịch vụ cho người nghèo (được luận chứng), với giả định tính hiệu việc cung cấp số dịch vụ cho người nghèo từ phía Nhà nước, nội dung phương thức QLNN dịch vụ Trên sở để rút kết luận cần thiết, kiến nghị QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo nói chung địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng Phương pháp quy nạp sử dụng sở liệu thực tế đói nghèo, XĐGN trạng QLNN dịch vụ cho người nghèo (chủ yếu địa bàn Hà Nội) để khái quát hoá (quy nạp), rút nhận định, kết luận QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo, làm sở cho việc đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện, đổi Việc nghiên cứu đề tài đòi hỏi sử dụng phương pháp định tính, định lượng phối hợp hai phương pháp Theo đó, phương pháp định tính sử dụng việc mô tả, đưa khái niệm, đặc điểm đói nghèo thị, phương thức XĐGN đô thị, nội dung phương thức QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo thị nói chung thành phố Hà Nội nói riêng Phương pháp định tính cho biết sao: QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo sao? Phương pháp định lượng sử dụng để xem xét, đánh giá biến động đói nghèo, XĐGN, chuyển động QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo Hà Nội lượng hoá số vấn đề nghiên cứu có liên quan Để kiểm định số luận điểm theo phương pháp định tính lượng hố số tiêu đói nghèo, XĐGN QLNN số dịch vụ cho người nghèo địa bàn thành phố Hà Nội, tác giả tiến hành điều tra theo mẫu phiếu điều tra XHH nhằm làm rõ nhu cầu mức độ cung cấp dịch vụ cho người nghèo Quy mô điều tra 710 hộ dân thuộc quận, huyện (Sóc Sơn, Ba Vì, Thanh Trì, Hồng Mai, Ứng Hịa Mỹ Đức) Kết thu 648 phiếu (đạt 91,3%) Kết hợp điều tra 210 cán quản lý thuộc 02 sở (Sở Nông nghiệp PTNT, Sở Lao động - TBXH) Viện nghiên cứu Phát triển KTXH Hà Nội, thu 197 phiếu với việc vấn sâu 10 nhà quản lý thuộc sở cán quản lý huyện Ba Vì (huyện có tỷ lệ hộ nghèo cao thành phố) để nắm rõ đường lối, chủ trương, chế sách liên quan đến QLNN nhằm phát triển dịch vụ người nghèo địa bàn Hà Nội Các phiếu điều tra xử lý phần mềm chuyên dùng SPSS Kết xử lý phiếu điều tra Phụ lục Kết điều tra sử dụng luận án, đặc biệt chương luận án Những đóng góp khoa học luận án Luận án có số đóng góp khoa học sau: - Tiếp cận đói nghèo đa chiều, lựa chọn hai loại dịch vụ dịch vụ tài dịch vụ việc làm làm công cụ giảm nghèo bền vững theo tiếp cận đa chiều phù hợp với thành phố lớn Hà Nội, xây dựng mơ hình QLNN hai loại dịch vụ - Lượng hoá nghèo theo tiếp cận đa chiều, giảm nghèo QLNN nhằm phát triển dịch vụ tài việc làm để giảm nghèo bền vững người nghèo Hà Nội kiểm chứng điều tra XHH - Các giải pháp hoàn thiện QLNN nhằm phát triển hai dịch vụ tài việc làm người nghèo phù hợp với Hà Nội, phù hợp với cấp thành phố trực thuộc Trung ương Kết nghiên cứu nhân rộng cho thành phố lớn khác Việt Nam Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục cơng trình tác giả công bố, danh mục tài liệu tham khảo phần phụ lục, nội dung luận án kết cấu thành chương, 11 tiết Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ ĐĨI NGHÈO VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC NHẰM PHÁT TRIỂN CÁC DỊCH VỤ CƠ BẢN ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM Đói nghèo tượng phổ biến nhiều nước giới XĐGN nhiều quốc gia, nhiều tổ chức quốc tế nhiều nhà khoa học quan tâm đặc biệt Do vậy, có khơng nghiên cứu khoa học nước liên quan đến đề tài Dưới hệ thống cơng trình nghiên cứu nước quốc tế có liên quan đến đề tài luận án 1.1.1 Các nghiên cứu đói nghèo, dịch vụ người nghèo vai trị phủ việc giải vấn đề đói nghèo giới Để góp phần XĐGN nước toàn cầu, nhiều tổ chức cá nhân tiến hành nghiên cứu đói nghèo, phương thức XĐGN Trong số đó, phải kể đến số nghiên cứu điển hình, coi “kim Nam” xây dựng khuôn khổ hành động giải đói nghèo nhiều quốc gia giới nghiên cứu Ngân hàng Thế giới (NHTG) Một nghiên cứu mang tính tồn cầu đói nghèo NHTG “Đánh giá tình trạng nghèo giới”, coi nghiên cứu sớm, có tính tồn diện hệ thống vấn đề đói nghèo Báo cáo NHTG đưa quan niệm người nghèo: “Một người gọi nghèo khơng có việc làm, khơng có đủ tiền để mua lương thực thực phẩm để trì sống mình, khơng có tiền học không đủ tiền để chữa bệnh ốm đau” [60, tr.19] Trong báo cáo này, thước đo đói nghèo (chủ yếu đói nghèo thu nhập) xác định Điểm bật báo cáo việc phát tổng kết nguyên nhân đói nghèo, đặc biệt hạn chế tiếp cận nguồn lực (như vốn, đất đai) cho sản xuất Từ đó, nhóm nghiên cứu đề xuất với phủ nước cần trọng đến sách tăng khả tiếp cận nguồn lực sản xuất cho người dân Trên sở để tăng thu nhập cho người nghèo, giúp họ tiếp cận với giáo dục y tế, có khỏi vịng luẩn quẩn đói nghèo Tuy nhiên, khung lý thuyết giải đói nghèo mà nghiên cứu đưa chưa toàn diện thiếu cụ thể Trong cơng trình nghiên cứu “Hồn thiện số sách XĐGN chủ yếu Việt Nam đến năm 2015”, tác giả Nguyễn Thị Hoa cho có nhiều quan niệm khác đói nghèo Có ý kiến cho “Đói nghèo tình trạng nhóm người xã hội khơng có khả hưởng “cái đó” mức tối thiểu cần thiết [38, tr.13] Sự khác “cái đó” đề cập đến với ba lý thuyết chủ yếu: lý thuyết trường phái phúc lợi, trường phái nhu cầu trường phái khả Theo trường phái phúc lợi, xã hội có tượng đói nghèo hay nhiều cá nhân xã hội khơng có mức phúc lợi kinh tế (thường sử dụng đồng với mức sống) coi cần thiết để đảm bảo sống tối thiểu hợp lý theo tiêu chuẩn xã hội Khi đó, tăng thu nhập xem điều quan trọng để nâng cao mức sống Theo cách hiểu này, sách XĐGN phải tập trung vào việc tăng suất, tạo việc làm… qua nâng cao thu nhập để người dân có mức phúc lợi kinh tế cao Trường phái nhu cầu coi “cái đó” mà người nghèo thiếu tập hợp hàng hoá dịch vụ xác định cụ thể mà việc thoả mãn chúng điều kiện tiên để đảm bảo chất lượng sống Những nhu cầu bao gồm: lương thực, thực phẩm, nước, điều kiện vệ sinh, nhà ở, quần áo, giáo dục y tế sở, giao thông công cộng Theo trường phái này, để XĐGN, cần có sách cụ thể loại nhu cầu bản, không tập trung vào việc tăng thu nhập cho cá nhân Trường phái lực coi giá trị sống người không phụ thuộc vào độ thoả dụng hay thoả mãn nhu cầu bản, mà khả mà người có được, quyền tự đáng kể mà họ hưởng để vươn tới sống mà họ mong muốn Theo cách hiểu này, điều mà sách XĐGN cần làm phải tạo điều kiện để người nghèo có lực thực chức cần thiết, từ thứ đủ dinh dưỡng, có sức khoẻ tốt, tránh nguy tử vong sớm… đến nhu cầu cao tôn trọng, tham gia vào đời sống xã hội, có tiếng nói quyền lực Trường phái khác so với trường phái chỗ trọng đến việc tạo hội để phát huy lực người nghèo Năm 2000, NHTG thực nghiên cứu khác đói nghèo phạm vi tồn cầu “Báo cáo tình hình phát triển giới: cơng đói nghèo” [63] Trong đó, NHTG khẳng định chất đói nghèo đa chiều: Một là, khốn vật chất, đo lường theo thu nhập tiêu dùng hay nói cách khác khía cạnh đói nghèo đói nghèo theo thu nhập; hai là, hưởng thụ thiếu thốn giáo dục y tế; ba là, nguy dễ bị tổn thương dễ gặp rủi ro, tức khả hộ gia đình hay cá nhân bị rơi vào cảnh đói nghèo thu nhập sức khoẻ; cuối tình trạng khơng có tiếng nói quyền lực người nghèo Với phát đói nghèo đa chiều, khía cạnh có mối quan hệ chặt chẽ với nên NHTG đề xuất chiến lược cơng đói nghèo với ba trụ cột tạo hội, trao quyền thiết lập mạng lưới an sinh xã hội (ASXH), đồng thời, khuyến cáo quốc gia điểm: Một, cần có sách cụ thể để hỗ trợ người nghèo có nguồn lực cần thiết đất đai, vốn cho sản xuất kinh doanh, tạo thu nhập để thoát đói nghèo vật chất; hai, cần trợ giúp đặc biệt từ phủ giáo dục, y tế, nhà ở, nước cho người nghèo; ba, phát triển mạng lưới ASXH để giúp người nghèo chống đỡ với rủi ro, giảm thiểu tổn thương cần tạo hội nhiều để người nghèo tham gia hiệu vào hoạt động địa phương Như vậy, qua khuyến cáo NHTG thấy để XĐGN, có nhiều dịch vụ cần cung ứng đến người nghèo, đặc biệt dịch vụ tín dụng, dịch vụ đào tạo nghề, tạo việc làm dịch vụ xã hội (DVXH) khác giáo dục,y tế, cung cấp nước sạch, nhà ở, dịch vụ bảo hiểm 10 Năm 2004, NHTG thực nghiên cứu “Báo cáo phát triển giới 2004: Cải thiện dịch vụ để phục vụ người nghèo” [64] Trong đó, nhóm tác giả làm rõ số vấn đề như: dịch vụ cải thiện điều kiện sống cho người nghèo, phủ làm để dịch vụ có tác dụng, khn khổ cho việc cung ứng hiệu dịch vụ cho người nghèo Báo cáo lần khẳng định, dịch vụ có quan hệ trực tiếp đến phát triển người giáo dục, y tế, nước, phương tiện vệ sinh điện Đây dịch vụ phục vụ nhu cầu người theo quan niệm nghèo nghèo trường phái nhu cầu Các tác giả nhấn mạnh nghèo nghèo thu nhập giải phủ quốc gia nỗ lực thực sách tác động đến tạo thu nhập cho người nghèo Nhóm nghiên cứu bốn lý khiến cho dịch vụ khơng đến với nghèo: i) Chính phủ chi tiêu cho dịch vụ mà người nghèo cần; ii) Tiền khó đến tay nhà cung ứng dịch vụ tuyến đầu; iii) Các nhà cung ứng dịch đãi ngộ xứng đáng; iv) Mức cầu dịch vụ người nghèo thấp yếu tố văn hóa, giới hay khoảng cách xã hội người nghèo nhà cung ứng dịch vụ cịn xa Từ đó, nhóm nghiên cứu gợi ý số cách thức cung ứng dịch vụ cho người nghèo như: phủ trung ương cung cấp; ký hợp đồng cung ứng dịch vụ với khu vực ngồi nhà nước nhượng quyền cung ứng dịch vụ cho tư nhân; quyền cấp chuyển trách nhiệm cho quyền bên dưới, chuyển trách nhiệm cho cộng đồng, khách hàng, hộ gia đình [64, tr.4-7] Ngồi ra, khơng nghiên cứu nhiều quốc gia riêng lẻ gắn với điều kiện cụ thể địa phương Chẳng hạn, cơng trình “Phát triển quỹ hỗ trợ dịch vụ cho người nghèo khu vực đô thị” thành phố Hyderabad (Ấn Độ) [119], Trung tâm nghiên cứu quản lý thành phố Hyderabad thực năm 2010 Nhóm nghiên cứu làm rõ khái niệm đói nghèo thị, ý nghĩa việc giảm nghèo, cần thiết việc cung cấp dịch vụ (gồm dịch vụ: bảo hiểm biến động giá, cải thiện nhà ở, cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, giáo