Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở việt nam hiện nay

1 Mở đầu Tính cấp thiết đề tài Từ có chủ trơng đổi Đảng, với thành tựu đạt đợc lĩnh vực kinh tế, hoạt động du lịch có bớc phát triển toàn diện giữ đợc mức tăng trởng đặn qua năm Số lợng chất lợng phục vụ du lịch ngày đợc nâng cao, mức hởng thụ loại hình tham quan du lịch bình quân đầu ngời hàng năm liên tục tăng, đáp ứng tốt nhu cầu xà hội Hoạt động du lịch đà góp phần ổn định trị, phát triển văn hóa kinh tế - xà hội, nâng cao dân trí, đầu t chiều sâu cho xà hội, tạo tiền đề cho phát triển đất nớc mai sau Tuy nhiên, phát triển mạnh mẽ quan hệ kinh tế thị trờng điều kiện xây dựng chủ nghĩa xà hội nớc ta đặt nhà nớc quản lý nhà nớc hoạt động du lịch trớc thử thách Nền kinh tế mới, bối cảnh làm nảy sinh hàng loạt vấn đề lý luận thực tiễn không liên quan đến nhận thức, quan điểm hoạt động du lịch mà liên quan đến sở lý luận thực tiễn vai trò quản lý nhà nớc hoạt động du lịch Sau gần hai thập kỷ thực công đổi mới, thành tựu đạt đợc lĩnh vực hoạt động du lịch đà minh chứng đờng lối lÃnh đạo đắn Đảng vai trò quản lý Nhà nớc Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt đợc, thực tiễn đặt vấn đề bách mà không giải cản trở bớc tiến chung trình đổi Đó vấn đề vai trò quản lý Nhà nớc hoạt động du lịch cần phải đợc nhìn nhận nh kinh tế thị trờng định hớng xà hội chủ nghĩa cách để Nhà nớc thực đợc vai trò Lý giải điều không đòi hỏi lý luận mà đòi hỏi thực tiễn Cả lý luận thực tiễn đà khẳng định rằng, hoạt động du lịch thời kỳ cần đến quản lý nhà nớc để quản lý hoạt động du lịch nhà nớc phải sử dụng nhiều loại công cụ quản lý khác nhau, pháp luật đợc coi công cụ hàng đầu thay để nhà nớc quản lý hoạt động du lịch Vì vậy, việc tăng cờng vai trò quản lý pháp luật hoạt động du lịch Nhà nớc nhu cầu tất yếu, khách quan sù nghiƯp ph¸t triĨn kinh tÕ - x· hội Song sở lý luận thực tiễn vấn đề gì? Nhà nớc can thiệp đến mức độ nào? Nghệ thuật sử dụng pháp luật sao? Cần đổi tổ chức phơng thức hoạt động nh để Nhà nớc phát huy đợc vai trò quản lý lĩnh vực du lịch Đó vấn đề phức tạp, cấp bách cần đợc tiếp tục nghiên cứu, giải bíc chun tõ c¬ chÕ tËp trung, bao cÊp sang chế thị trờng theo định hớng xà hội chủ nghĩa nớc ta Trên sở nhận định khách quan đó, việc nghiên cứu đề tài xuất phát từ đòi hỏi xúc sau đây: Vì Nhà nớc phải quản lý hoạt động du lịch pháp luật? Quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch bao gồm nội dung gì? Thực trạng quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch nớc ta đặt vấn đề cần giải quyết? Để tăng cờng quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch cần có giải pháp gì? Những vấn đề nêu hàng loạt vấn đề cần đợc nghiên cứu, giải đà thúc lựa chọn đề tài: "Quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch Việt Nam nay", với mục đích nghiên cứu sở lý luận thực tiễn để sở đó, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch Việt Nam Tình hình nghiên cứu Phát triển du lịch nâng cao hiệu lực quản lý nhà nớc hoạt động du lịch hai vấn đề tách rời Thực tiễn phát triển kinh tế năm qua đà cho thấy tính định chế quản lý hoạt ®éng cđa nỊn kinh tÕ nãi chung vµ ®èi víi phát triển hoạt động du lịch nói riêng Khác với quan điểm trớc đây, coi du lịch lĩnh vực "ăn chơi, nhảy múa", du lịch đà đợc coi ngành kinh tế mũi nhọn, đóng vai trò quan trọng chiến lợc phát triển kinh tÕ - x· héi cđa ®Êt níc Sù thõa nhËn đặt yêu cầu to lớn ngành du lịch mà quan trọng đặt công tác quản lý nhà nớc ®Ĩ t¹o ®iỊu kiƯn cịng nh thóc ®Èy ho¹t ®éng du lịch phát triển Nhận thức rõ tầm quan trọng du lịch điều kiện xây dựng phát triển kinh tế thị trờng, Đảng Nhà nớc ta đà đặc biệt quan tâm đến nghiệp phát triển du lịch Nghị Đại hội lần thứ VI đà rõ: "Nhanh chóng khai thác điều kiện thuận lợi đất nớc để mở mang du lịch vốn đầu t nớc hợp tác với nớc ngoài" Nghị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII khẳng định: "Phát triển nhanh du lịch Từng b Từng b ớc đa nớc ta trở thành trung tâm du lịch, thơng mại - dịch vụ có tầm cì khu vùc… Tõng b" [10, tr 14] TiÕp đó, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX khẳng định: Phát triển du lịch thực trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất lợng hiệu sở khai thác lợi điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hóa lịch sử, đáp ứng nhu cầu du lịch nớc phát triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm đạt trình độ phát triển du lịch khu vực Xây dựng nâng cấp sở vật chất, hình thành khu du lịch trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết với nớc [12, tr 178] Có thể nói, từ Đại hội VI đến Đại hội IX, Đảng ta quan tâm phát triển du lịch Trên sở quan điểm, chủ trơng phát triển du lịch Đảng, Nhà nớc ta quan tâm đến việc biến chủ trơng, sách Đảng thành hành động thực tế Một vấn đề đợc Nhà nớc ta quan tâm hàng đầu xây dựng, ban hành pháp luật để quản lý hoạt động du lịch Pháp luật công cụ để nhà nớc quản lý xà hội nói chung quản lý hoạt động du lịch nói riêng Với lịch sử gần 50 năm xây dựng trởng thành, chế, sách liên quan đến ngành du lịch ®· cã nhiỊu sù thay ®ỉi, ®Ỉc biƯt giai đoạn chuyển đổi từ chế quản lý tập trung, bao cấp sang kinh tế thị trờng Những thay ®ỉi nµy n»m xu híng vËn ®éng chung cđa trình đổi sở chủ trơng chung Đảng Về bản, thay đổi đà tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy hoạt động du lịch phát triển Tuy nhiên, quan hệ kinh tế (cụ thể quan hệ lĩnh vực du lịch) biến động đà dẫn đến việc nảy sinh nhiều bất cập pháp luật so với quan hệ kinh tế Mặt khác, với đặc điểm ngành kinh tế có tính chất liên ngành, việc hình thành khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh, có tính toàn diện, đồng bộ, hợp lý khả thi để nhà nớc quản lý hoạt động du lịch vấn đề phức tạp, đòi hỏi phải có trình nghiên cứu sâu sắc toàn diện Cho đến nay, có số công trình khoa học nghiên cứu lĩnh vực du lịch nhng chủ yếu dới góc độ kinh tế, chẳng hạn nh Dự án VIE/ 89/003 - Báo cáo kế hoạch đạo phát triển du lịch Việt Nam năm 1991; Tổ chức kinh doanh du lịch tác giả Trịnh Xuân Dũng đăng Tạp chí du lịch tháng 11/1995; Thanh tra chuyên ngành du lịch Trịnh Xuân Dũng (Tạp chí du lịch tháng 4/199); Quản lý nhà nớc du lịch tác giả Trịnh Xuân Dũng (Tạp chí du lịch tháng 12/199); Tác giả Nguyễn Văn Đính với viết liên quan đến du lịch là: Đầu t nớc vào lĩnh vực du lịch khách sạn (Tạp chí Kinh tế dự báo tháng 2/1996); Chi phí hiệu kinh tế hoạt động kinh doanh du lịch (Tạp chí thị trờng giá cả) bài: Đào tạo nhân lực cho ngành du lịch (Tạp chí du lịch tháng 4/199); Nguyễn Văn Lu với đề tài: "Công tác du lịch quốc tế thu ngoại tệ điều kiện xà hội chủ nghĩa, đặc biệt lu ý đến điều kiện phát triển du lịch Việt Nam" (Luận án tiến sĩ, Hà Nội, 1985); Đề tài: "Những điều kiện giải pháp chủ yếu để phát triển du lịch Việt Nam thành ngành kinh tế mũi nhọn" (Luận án Tiến sĩ, Hà Nội, 1996) Những công trình khoa học kể nghiêng khía cạnh kinh tế hoạt động du lịch mà điểm đáng ý đà đợc nghiên cứu từ lâu Đáng kể phải kể đến công trình nghiên cứu khoa học Vụ pháp chế - Tổng cục du lịch với đề tài: "Thực trạng số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nớc pháp luật lĩnh vực du lịch" Tiến sĩ Nguyễn Thị Bích Vân làm chủ nhiệm đề tài nhng chủ yếu nghiên cứu thực trạng pháp luật lĩnh vực du lịch đề xuất đợc số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nớc bàng pháp luật hoạt động du lịch dới góc độ quản lý nhà nớc Tình hình nghiên cứu cho thấy, vấn đề vai trò nhà nớc, vai trò pháp luật kinh tế nói chung đặc biệt hoạt động du lịch luôn đề tài thu hút quan tâm nhiều nhà khoa học thuộc nhiều lĩnh vực khoa học khác Trong điều kiện chuyển đổi sang kinh tế thị trờng định hớng xà hội chủ nghĩa nớc ta nay, đề tài lại đợc quan tâm cách sâu sắc Tuy nhiên, nay, cha có đề tài nghiên cứu vấn đề quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch dới góc độ luật học Hơn nữa, thực tiễn quản lý nhà nớc lĩnh vực du lịch hàng ngày, hàng phát sinh yêu cầu mới, cấp bách, đòi hỏi cần đợc lý giải cách cặn kẽ, sâu sắc Vì vậy, việc nghiên cứu vai trò nhà nớc pháp luật tổ chức quản lý hoạt động du lịch vấn đề cấp bách, hoạt động du lịch mà xây dựng phát triển vận động biến đổi không ngừng, thuận lợi nhiều thách thức lớn Đó lý giải thích tác giả lựa chọn đề tài để nghiên cứu, ®ång thêi cịng lµ sù minh chøng cho tÝnh cÊp thiết đề tài Mục đích nhiệm vụ luận án Mục đích luận án nghiên cứu làm rõ sở lý luận thực tiễn việc quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch, từ đề xuất phơng hớng giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch Việt Nam Để thực mục đích trên, nhiệm vụ luận án là: - Phân tích sở lý luận cần thiết phải quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch níc ta thêi gian võa qua; - §Ị xt phơng hớng giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch Việt Nam Giới hạn luận án Đề tài luận án vấn đề rộng lớn phức tạp, du lịch ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng Do vậy, hoạt động quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, theo đó, nội dung quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch phong phú Vì vậy, phạm vi luận án tiến sĩ luật học thuộc chuyên ngành Lý luận Nhà nớc pháp quyền, luận án đề cập tất lĩnh vực tác động pháp luật nhà nớc, mà chủ yếu trình bày, phân tích, đánh giá mảng pháp luật trực tiếp liên quan đến công tác tổ chức quản lý hoạt động du lịch Nhà nớc ta Vì vậy, vấn đề đợc tác giả luận giải nh dẫn chứng mà tác giả đề cập luận án giới hạn phạm vi pháp luật hoạt động du lịch Cơ sở lý luận phơng pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận việc nghiên cứu đề tài luận điểm học thuyết Mác - Lênin vµ t tëng Hå ChÝ Minh vỊ mèi quan hƯ biện chứng kiến trúc thợng tầng hạ tầng kinh tế, cụ thể mối quan hệ nhà nớc, pháp luật kinh tế; quan điểm Đảng Cộng sản Việt Nam đờng lối đổi hoạt động du lịch, quản lý hoạt động du lịch pháp luật đợc thể Nghị Đại hội VI, VII, VIII, IX Nghị Hội nghị Trung ơng nh văn pháp luật hoạt động du lịch Nhà nớc ta Đồng thời, tác giả có tham khảo kế thừa có chọn lọc số công trình nghiên cứu nhà khoa học liên quan đến lĩnh vực Các phơng pháp cụ thể đợc tác giả sử dụng luận án gồm: phơng pháp lịch sử, phơng pháp hệ thống, phơng pháp phân tích, phơng pháp so sánh, phơng pháp xà hội học, phơng pháp tổng hợp , từ rút kết luận cần thiết Những đóng góp luận án Đây công trình chuyên khảo nghiên cứu tơng đối toàn diện có hệ thống sở lý luận nh thực tiễn hoạt động quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch Việt Nam Vì vậy, với luận án này, xem nội dung sau đóng góp mới: - Luận án phân tích, bổ sung để khẳng định cách chắn sở lý luận cần thiết phải quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch - Luận án bớc đầu đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch Nhà nớc ta - đặc biệt phần đánh giá mặt hạn chế, bất cập hệ thống pháp luật hoạt động du lịch nh hạn chế bất cập hoạt động thực thi pháp luật xử lý vi phạm pháp luật hoạt động du lịch; - Những giải pháp nêu luận án nhằm hoàn thiện pháp luật hoạt động du lịch giải pháp tăng cờng hiệu thực thi pháp luật xử lý vi phạm pháp luật hoạt động du lịch có khoa học tính khả thi, phù hợp với chủ trơng phát triển kinh tế thị trờng định hớng xà hội chủ nghĩa xây dựng Nhà nớc pháp qun x· héi chđ nghÜa ViƯt Nam cđa nh©n d©n, nhân dân, nhân dân mà Đảng ta đà lùa chän ý nghÜa lý ln vµ thùc tiƠn luận án Những kết nghiên cứu luận án bổ sung quan trọng vào lý luận nhà nớc pháp luật lý luận quản lý, góp phần nâng cao nhận thức lý luận vai trò, giá trị nhà nớc pháp luật đời sống kinh tế nói chung hoạt động du lịch nói riêng Với ý nghĩa đó, luận án góp phần: - Thống số nhận thức bản, có giá trị chi phối chủ trơng, sách, pháp luật định quản lý nhà nớc du lịch - Chỉ cách yếu kém, hụt hẫng, bất cập hoạt động quản lý nhà nớc pháp luật hoạt động du lịch nớc ta - Ngoài ra, tác giả hy vọng luận án làm tài liệu tham khảo cho nhà nghiên cứu, giảng dạy, ngời làm công tác thực tế sinh viên, học viên trờng đại học, cao đẳng trờng đào tạo, bồi dỡng cán Đảng Nhà nớc Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án gồm chơng, mục Chơng Những vấn đề lý luận Quản Lý Nhà Nớc pháp luật hoạt động du lịch 1.1 Sự cần thiết quản lý nhà nớc hoạt động du lịch 1.1.1 Khái quát chung hoạt động du lịch 1.1.1.1 Khái niệm đặc điểm hoạt động du lịch Du lịch mặt hoạt động ngời, xuất từ ngời tồn trái đất nhu cầu tăng lên xà hội ngày Thuở xa xa, điều kiện kinh tế - xà hội trình độ thấp lạc hËu nhng cịng ®· xt hiƯn nhiỊu chun ®i giao du số ngời xà hội Điều cho thấy, du lịch hoạt động mang tính chất tự nhiên, đáp ứng đợc nhu cầu ngời Xà hội phát triển nhu cầu tự nhiên ngời ngày tăng lên từ đó, nhu cầu du lịch trớc có số ngời đà trở thành nhu cầu số đông ngời xà hội Vậy hoạt động du lịch gì? Đà có nhiều quan niệm khác hoạt động du lịch Trớc đây, ngời ta quan niệm du lịch loại hoạt động mang tính chất văn hóa nhằm thỏa mÃn nhu cầu giải trí nhu cầu hiểu biết ngời, du lịch không đợc coi hoạt động kinh tế, không mang tính chất kinh doanh đợc đầu t để phát triển du khách hầu hết ngời hành hơng, thơng nhân, sinh viên nghệ sĩ Từng b Cho đến đầu kỷ 20, du lịch giành riêng cho ngời giả, họ du lịch với mục đích giải trí, cho nên, không ngời lầm tởng rằng, du lịch kỳ nghỉ hè tầm thờng với sân bay, bÃi biển đầy ngời Từng b Ngày nay, phạm vi toàn giới, du lịch đà trở thành nhu cầu thiếu đợc đời sống văn hóa - xà hội hoạt động du lịch đợc phát triển mạnh mẽ, trở thành ngành kinh tÕ quan träng ë nhiỊu níc trªn thÕ giíi Thuật ngữ "du lịch" bắt nguồn từ từ "Tour" tiếng Pháp nghĩa vòng quanh, dạo chơi từ "Touriste" ngời dạo chơi Du lịch gắn liền với việc nghỉ ngơi, giải trí nhằm phục hồi sức khỏe khả lao động ngời, nhng trớc hết liên quan đến việc chuyển chỗ họ Điều cho thấy, du lịch gắn liỊn víi cc sèng hµng ngµy cđa hµng triƯu ngêi Do vậy, muốn phát triển hoạt động du lịch cách mạnh mẽ đáp ứng nhu cầu ngày tăng đời sống ngời, cần phải có quan niệm đắn du lịch Trong vòng thËp kû qua, kĨ tõ thµnh lËp HiƯp héi quốc tế tổ chức du lịch IUOTO (Internationl of Union Offcial Travel Organịation) năm 1925 Hà Lan, khái niệm du lịch đợc tranh luận Đầu tiên, du lịch đợc hiểu việc lại cá nhân nhóm ngời rời khỏi chỗ khoảng thời gian ngắn đến vùng xung quanh để nghỉ ngơi, giải trí hay chữa bệnh Đến nay, ngời ta đà thống rằng, tất hoạt động di chuyển ngời hay nớc (trừ việc c trú trị, tìm việc làm xâm lợc) mang ý nghÜa du lÞch Thùc tiƠn chøng minh r»ng, sè ngời du lịch lúc đầu hạn chế, sau tăng lên Cùng với việc cải thiện phơng tiện mạng lới giao thông, nh ngày kéo dài xa Lúc này, du lịch đà mang tính nhận thức trở thành tợng đợc lặp lại thờng xuyên, phổ biến Trên bình diện quốc gia hay quốc tế, vấn đề cấp thiết đặt phải tạo điều kiện nhằm thỏa mÃn tới mức cao nhu cầu ngời du lịch giao thông, ăn uống, nghỉ ngơi, đồ lu niệm Từng b Hoạt động du lịch không tạo nên vận động hàng triệu, triệu ngời mà làm phát sinh nhiều tợng kinh tế - xà hội gắn liỊn víi nã