1. Trang chủ
  2. » Luận Văn - Báo Cáo

Kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò kiểm toán nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công ở việt nam

204 1 0

Đang tải... (xem toàn văn)

Tài liệu hạn chế xem trước, để xem đầy đủ mời bạn chọn Tải xuống

THÔNG TIN TÀI LIỆU

Thông tin cơ bản

Định dạng
Số trang 204
Dung lượng 545,65 KB

Cấu trúc

  • 1. Tính cấp thiết của đề tài (12)
  • 2. Mục tiêu nghiên cứu (13)
  • 3. Câu hỏi nghiên cứu (14)
  • 4. Đối tượng nghiên cứu (14)
  • 5. Phạm vi nghiên cứu (15)
  • 6. Nghiên cứu mới của luận án (16)
  • 7. Kết cấu của luận án (16)
  • CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU (17)
    • 1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu (17)
      • 1.1.1 Nghiên cứu trong nước (17)
      • 1.1.2 Nghiên cứu ngoài nước (24)
      • 1.1.3 Khoảng trống nghiên cứu (30)
    • 1.2 Phương pháp nghiên cứu (31)
      • 1.2.1 Khái quát chung phương pháp nghiên cứu (31)
      • 1.2.2 Chọn mẫu khảo sát, điều tra (32)
      • 1.2.3 Thu thập thông tin (33)
      • 1.2.4 Phân tích dữ liệu (33)
      • 1.2.5 Thiết kế nghiên cứu (34)
    • 2.1 Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công với yêu cầu kiểm toán hoạt động (38)
      • 2.1.1 Nội dung tài chính, tài sản công (38)
      • 2.1.2 Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công (39)
    • 2.2 Lý luận chung về kiểm toán hoạt động trong hệ thống kiểm toán (41)
      • 2.2.1 Kiểm toán hoạt động và sự phát triển trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước (41)
      • 2.2.2 Mục tiêu kiểm toán hoạt động (45)
      • 2.2.3 Phương thức thực hiện kiểm toán hoạt động (51)
    • 2.3 Lý luận chung về vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động (58)
      • 2.3.1 Sự hình thành và phát triển Kiểm toán Nhà nước (58)
      • 2.3.2 Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động (62)
    • 2.4 Mô hình nghiên cứu mối quan hệ về vai trò kiểm toán trong hệ thống quản lý tài chính, tài sản công (68)
      • 2.4.1 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển vai trò kiểm toán (68)
      • 2.4.2 Khung phân tích nhân tố và phát triển trong mô hình nghiên cứu (73)
      • 2.4.3 Phát triển các mô hình liên kết mối quan hệ giữa vai trò kiểm toán với hệ thống quản lý tài chính, tài sản công (78)
    • 2.5 Những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước (85)
      • 2.5.1 Kinh nghiệm ở một số SAIs (85)
      • 2.5.2 Những bài học kinh nghiệm (89)
  • CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG NÂNG CAO VAI TRÒ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM (38)
    • 3.1 Khảo sát, điều tra thực nghiệm (92)
      • 3.2.1 Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công qua kết quả kiểm toán hoạt động (98)
      • 3.2.2 Mô hình kiểm toán hoạt động và sự phát triển trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước (110)
    • 3.3 Thực hiện vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động (116)
      • 3.3.1 Những yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển vai trò kiểm toán (116)
      • 3.3.2 Sự phát triển Kiểm toán Nhà nước với việc thực hiện kiểm toán hoạt động (119)
      • 3.3.3 Vận dụng mô hình nghiên cứu nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động (124)
    • 3.4 Những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân (132)
      • 3.4.1 Kết quả đạt được (132)
      • 3.4.2 Hạn chế, yếu kém (134)
      • 3.4.3 Nguyên nhân của hạn chế, yếu kém (139)
  • CHƯƠNG 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP THỰC HIỆN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG NÂNG CAO VAI TRÒ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM (92)
    • 4.1 Quan điểm tăng cường kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công (143)
      • 4.1.1 Quan điểm quản lý tài chính, tài sản công ảnh hưởng tới tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước (143)
      • 4.1.2 Quan điểm nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước (144)
    • 4.2 Phương hướng nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công với mục tiêu kiểm toán hoạt động (148)
    • 4.3 Thảo luận các kết quả nghiên cứu vai trò kiểm toán trong quản lý tài chính, tài sản công (150)
    • 4.4 Yêu cầu và nguyên tắc thực hiện giải pháp nâng cao vai trò kiểm toán (152)
    • 4.5 Giải pháp tăng cường kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công (155)
      • 4.5.2 Nhóm các giải pháp thực hiện quyền hạn và vị trí pháp lý của bộ máy kiểm toán với việc tổ chức kiểm toán hoạt động (158)
      • 4.5.3 Nhóm các giải pháp nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động (161)
      • 4.5.4 Nhóm các giải pháp vận dụng kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương trình, dự án trọng điểm (164)
      • 4.5.5 Nhóm các giải pháp trong quan hệ giữa công chúng với Kiểm toán Nhà nước thông qua kiểm toán hoạt động (167)
    • 4.6 Các kiến nghị nhằm hiệu lực hóa vai trò kiểm toán (169)
      • 4.6.1 Kiến nghị đối với Nhà nước (169)
      • 4.6.2 Kiến nghị đối với cơ quan quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công (170)
    • 4.7 Những hạn chế và định hướng nghiên cứu (170)
  • TÀI LIỆU THAM KHẢO (175)

Nội dung

Tính cấp thiết của đề tài

Kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là loại hình kiểm toán được phát triển trên thế giới từ những năm cuối Thập niên 60 của Thế kỷ XX KTHĐ do Kiểm toán Nhà nước (KTNN) thực hiện xuất phát từ nhu cầu quản trị khu vực công theo yêu cầu của các Nghị sĩ Quốc hội các quốc gia phát triển như: Mỹ, Canada, Thuỵ Điển, Đức và một số quốc gia khác Các cơ quan dân cử đòi hỏi cung cấp các thông tin về tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các khoản chi tiêu công quỹ quốc gia, vì các cơ quan này chưa thật sự hài lòng với vai trò vốn có của kiểm toán là chỉ tập trung vào đánh giá tính tuân thủ chấp hành các quy định về chi tiêu công, mà đích thực “giá trị của đồng tiền” khi dùng công quỹ có đạt được mục tiêu hiệu quả, hiệu lực Điều đó đã buộc các Cơ quan kiểm toán tối cao (SAIs) và các Kiểm toán viên (KTV) phải mở rộng phạm vi kiểm toán với loại hình KTHĐ đã được quán triệt tại các Đại hội ASOSAI lần thứ 7, năm 1997 định hướng “Vai trò của SAI trong thúc đẩy hiệu lực và hiệu quả quản trị khu vực công qua loại hình kiểm toán hoạt động”, Đại hội ASOSAI lần thứ 8, năm 2000 mục tiêu chính về “Vai trò của các SAIs trong việc tăng cường hiệu quả quản trị công quốc gia” và Đại hội ASOSAI lần thứ 11, năm 2009 với “Vai trò của các SAIs trong việc tăng cường hiệu quả quản lý ngân sách khu vực công”.

Thông qua hoạt động kiểm toán (HĐKT) với việc vận dụng loại hình KTHĐ, KTNN đã góp phần quản lý điều hành có hiệu quả tài chính, tài sản công KTNN kiểm toán chi tiêu công so sánh chi phí đầu vào và kết quả đầu ra để đánh giá, tư vấn chính sách từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính (QLTC), tài sản công KTNN góp phần phòng ngừa rủi ro, ngăn chặn sai phạm để nâng cao hiệu quả trong chi tiêu công khi thực hiện kiểm toán trước “tiền kiểm” và kiểm toán sau “hậu kiểm” các khoản chi tiêu công Tiền kiểm có tác dụng ngăn chặn những thiệt hại trước khi xảy ra, tránh lãng phí nguồn lực công; còn hậu kiểm để chỉ rõ trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân liên quan trong việc vi phạm chế độ, chính sách QLTC, tài sản công Mặt khác, thông qua HĐKT tài chính, tài sản công, KTNN có vai trò giải toả trách nhiệm cho Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các đơn vị và tổ chức có sử dụng tài chính, tài sản công trước Quốc hội và trước Nhân dân.

KTNN Việt Nam với những bài học quý báu qua quá trình hình thành và phát triển hơn 25 năm qua và những kinh nghiệm tốt trên thế giới cho thấy rằng, KTHĐ là loại hình kiểm toán quan trọng và chủ yếu để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và

12 hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công, từ đó góp phần xây dựng nền tài chính công công khai, minh bạch và bền vững Bên cạnh những thành tựu đạt được trong những năm qua là cơ bản, toàn diện và quan trọng, do nguyên nhân khách quan và chủ quan, KTNN vẫn còn những tồn tại, hạn chế nhất định, đặc biệt là trong tổ chức KTHĐ Mặc dù những năm gần đây, KTNN đã có sự quan tâm hơn việc thực hiện cả 3 loại hình kiểm toán là kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và KTHĐ Tuy nhiên, các cuộc kiểm toán vẫn chủ yếu tập trung nhiều hơn vào kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, chưa thực hiện nhiều các cuộc KTHĐ, mục tiêu và nội dung thực hiện các cuộc KTHĐ cũng chưa đúng với bản chất của KTHĐ Chính vì mới phát triển mạnh về kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ nên kết quả kiểm toán chủ yếu tập trung vào mục tiêu đánh giá tính tuân thủ, chấp hành quy định luật pháp, chính sách; phát hiện và kiến nghị xử lý tài chính những sai sót về số liệu tài chính, kế toán Các cuộc KTHĐ được phát triển vấn đề theo hướng đánh giá tính tuân thủ, nhưng vẫn chưa chú trọng đến mục tiêu đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công, vì vậy phần nào ảnh hưởng đến vai trò, hiệu lực, hiệu quả HĐKT tài chính, tài sản công của KTNN.

Với yêu cầu cấp bách, ngày 16 tháng 9 năm 2020 Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề ra mục tiêu phát triển KTNN giai đoạn 2021-2030 “Phát triển KTNN là công cụ trọng yếu, hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” theo Nghị quyết số 999/2020/UBTVQH14; Quốc hội cũng đề ra mục tiêu phấn đấu theo định hướng của ASOSAI là KTNN phải tăng cường KTHĐ đạt tỷ lệ khoảng 30% đến 40% số lượng các cuộc kiểm toán hằng năm Trong bối cảnh đó, Tác giả luận án lựa chọn đề tài “ Kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò

Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công ở Việt Nam” là cấp thiết không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn trong giai đoạn hiện nay.

Mục tiêu nghiên cứu

2.1 Mục tiêu chung: Nghiên cứu tổng quan, phân tích các thuộc tính lý thuyết để phát triển và ứng dụng các mô hình quan hệ giữa KTHĐ với vai trò KTNN và hệ thống QLTC, tài sản công qua nghiên cứu mục tiêu và phương thức tổ chức KTHĐ dựa trên mô hình

Logic (3Es); đánh giá, phân tích thực trạng tổ chức KTHĐ và các nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ của KTNN; từ đó Tác giả luận án đề xuất các giải pháp phát triển KTHĐ nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong QLTC, tài sản công.

Thứ nhất, nghiên cứu các yếu tố (3Es) hình thành nhằm đánh giá mục tiêu KTHĐ (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực) trong quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công đầu tư phát triển các chính sách, chương trình, dự án hình thành nên tài sản công.

Thứ hai, phát triển các phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm) góp phần nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công.

Thứ ba, phát triển vai trò KTNN gắn với vai trò của các chủ thể quản lý trong các hoạt động kiểm tra, giám sát, kiểm soát (nhân tố trung gian) việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công qua thực hiện các mục tiêu và phương thức tổ chức KTHĐ.

Thứ tư, đánh giá, phân tích nhân tố (phụ) trong các nhóm nhân tố như: Năng lực, tổ chức, chuẩn mực kiểm toán, hệ thống kiểm soát nội bộ, cải cách hành chính(CCHC), chính sách pháp luật (CSPL), chế tài pháp luật, qua thực trạng KTHĐ ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công.

Câu hỏi nghiên cứu

Thứ nhất, đánh giá mục tiêu KTHĐ cần giải quyết những nội dung gì (tiêu chí 3Es đánh giá mục tiêu KTHĐ) để nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý và sử dụng tài chính công?

Thứ hai, phát triển phương thức tổ chức KTHĐ cần nghiên cứu những nội dung gì (tiền, hiện và hậu kiểm) góp phần nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công?

Thứ ba, nâng cao vai trò của KTNN trong mối quan hệ với hệ thống QLTC, tài sản công trên cơ sở nào (nhân tố trung gian) với việc vận dụng mô hình KTHĐ nhằm giúp cho bộ máy Nhà nước tăng cường vai trò giám sát, kiểm soát quản lý tài chính công?

Thứ tư, nghiên cứu những nhân tố nào (chuẩn mực, pháp chế thi hành pháp luật, năng lực, tổ chức, ) ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò KTNN?

Nghiên cứu mới của luận án

Những đối tượng nghiên cứu trong Luận án này trước đây được các Tác giả đương thời đã phát triển một cách độc lập, còn rời rạc Từ đó, Tác giả luận án tiến hành nghiên cứu mối quan hệ giữa các đối tượng về vai trò kiểm toán với những đặc tính, đặc điểm chung giữa mục tiêu KTHĐ (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực), các tiêu chí quan hệ 3Es (đầu vào, đầu ra, kết quả) và phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện, hậu kiểm) gắn với các vai trò độc lập (giám sát, kiểm soát hoạt động QLTC, tài sản công và tham vấn) hình thành nên các mô hình thuộc tính và mối quan hệ giữa KTHĐ và vai trò của KTNN trong QLTC, tài sản công, cụ thể:

Thứ nhất, Luận án làm rõ được mối quan hệ giữa tài chính công và tài sản công qua nghiên cứu mô hình Logic (3Es) hình thành các tiêu chí kiểm toán nhằm đánh giá mục tiêu KTHĐ (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực) trong quản lý và sử dụng nguồn lực công đầu tư phát triển các chính sách, chương trình, dự án hình thành nên tài sản công.

Thứ hai, Luận án tập trung nghiên cứu các thuộc tính lý thuyết KTHĐ và thiết lập mối quan hệ giữa mô hình KTHĐ và vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công qua phát triển các phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm).

Thứ ba, Luận án xây dựng được mối quan hệ giữa vai trò KTNN với hệ thống

QLTC, tài sản công trên cơ sở phát triển các nhân tố trung gian, cụ thể: Các thuộc tính của vai trò giám sát hoạt động, kiểm soát hoạt động, tham vấn quản lý của KTNN và các chủ thể quản lý qua thực hiện các mục tiêu 3Es và phương thức tổ chức KTHĐ.

Thứ tư, Luận án nghiên cứu mối quan hệ giữa các nhân tố phụ ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò KTNN như: Pháp chế thi hành pháp luật, chuẩn mực hoạt động trong hệ thống QLTC và trong HĐKT,

Kết cấu của luận án

Ngoài phần giới thiệu và kết luận, kết cấu của luận án gồm 4 chương.

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu.

Chương 2: Lý luận về kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công.

Chương 3: Thực trạng kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công ở Việt Nam.

Chương 4: Định hướng và giải pháp thực hiện kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công ở Việt Nam.

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Tổng quan các công trình nghiên cứu

Sự hình thành và phát triển KTHĐ ảnh hưởng lớn đến vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công Đã có nhiều tài liệu đề cập đến KTHĐ và vai trò KTNN với những góc nhìn riêng biệt theo các hướng chính sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu kiểm toán hoạt động nhằm kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công

Những công trình tiêu biểu được các Tác giả nghiên cứu sau đây:

Việc thiết lập một tổ hợp các nhân tố cấu thành vai trò của KTHĐ và hệ thống hóa các quy định của KTNN trong phân cấp, phân quyền giữa các bộ phận, cơ cấu tổ chức bộ máy kiểm toán (BMKT) có ảnh hưởng lớn đến việc tổ chức KTHĐ ở Việt Nam mà Tác giả Vũ Văn Họa, năm 2010 đã chỉ dẫn qua công trình “Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” Công trình có giá trị cốt lõi phát triển vai trò KTHĐ, tuy nhiên tại thời điểm lúc bấy giờ, KTNN đang thực hiện KTHĐ dưới dạng kiểm toán chuyên đề mà Tác giả đã nghiên cứu, tổng hợp Từ năm 2014, KTNN mới tiến hành tổ chức các cuộc KTHĐ độc lập cho một số chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển và tách riêng ra khỏi kiểm toán chuyên đề Do đó, công trình vẫn có những khoảng trống nhất định là: (1) Vai trò của KTHĐ phải cụ thể hoá và gắn liền với vai trò của KTNN như thế nào nhằm giúp cho Nhà nước tăng cường công cụ kiểm soát tài chính, ngân sách Nhà nước (NSNN); giám sát các hoạt động QLTC, tài sản công; (2) Các nhân tố trong mối quan hệ ảnh hưởng đến vai trò KTHĐ qua phương thức tổ chức KTHĐ để đánh giá mục tiêu tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý hoạt động của các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển đó luôn tiềm ẩn nhiều vấn đề gây bức xúc trong công chúng và dư luận xã hội.

Vai trò của chuẩn mực hoạt động trong thực hiện KTHĐ mà các tiêu chí đánh giá hoạt động đã được chỉ dẫn trong “Giáo trình kiểm toán hoạt động”, năm 2009 củaTác giả Nguyễn Quang Quynh, giáo trình đã phát triển nhận thức về lý thuyết kinh điển và đưa ra một hệ thống tiêu chí KTHĐ, công cụ và kỹ thuật nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý NSNN Cũng như Tác giả Nguyễn Đình Hựu trong tác phẩm “Kiểm toán căn bản” năm 2004 và “Cẩm nang kiểm toán viên” năm 2012, chỉ rõ những vấn đề cốt lõi là tính chuẩn mực trong HĐKT, nhấn mạnh nhân tố con người, năng lực, đạo đức và bản lĩnh nghề nghiệp, bên cạnh đó, công trình còn chỉ dẫn về phương pháp kiểm toán, những giải pháp sẽ nâng cao vai trò KTHĐ trong thực tiễn Tác giả xem trọng cách thức TCKT, hình thành quy trình kiểm toán vì đây là công cụ, là tiền đề và cẩm nang cho KTV trong tổ chức các cuộc KTHĐ. Tuy nhiên, các yếu tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển KTHĐ được Tác giả gợi ý để tiếp tục phát triển trong khoảng trống nghiên cứu KTHĐ, trong đó có chỉ dẫn bộ tiêu chí KTHĐ để vận dụng trong tổ chức thực hiện KTHĐ.

Công trình nghiên cứu của Tác giả Nguyễn Lương Thuyết (2020), “Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách Nhà nước do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” Công trình đã phát triển được ba nội dung cốt yếu: Phương thức tổ chức KTHĐ, quy trình thực hiện KTHĐ và mục tiêu KTHĐ dựa trên nền tảng xây dựng hệ thống tiêu chí KTHĐ không những vận dụng đối với lĩnh vực chi NSNN mà cả trong kiểm toán các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển Công trình có giá trị to lớn và đã chỉ ra khoảng trống cần nghiên cứu tiếp là mục tiêu KTHĐ luôn phải được phát triển gắn với phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm) mới thực sự nâng cao vai trò KTNN trong các hoạt động quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công.

Nhận thức chung về vai trò của KTHĐ mà nhiều công trình đã thể hiện qua ba tiêu chí sử dụng trong KTHĐ là: Tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực mà giáo trình “Sổ tay kiểm toán hoạt động - Lý thuyết và thực tiễn”, năm 1999 (Stockholm) đã nhấn mạnh Đây là lý thuyết có tính nguyên tắc phù hợp với hướng phát triển KTHĐ năm 2004 về “Hướng dẫn thực hiện kiểm toán hoạt động” của INTOSAI, Dự án GTZ và đưa ra khái niệm chuẩn về KTHĐ Nghiệp vụ và kỹ thuật KTHĐ của KTV như

“lựa chọn vấn đề kiểm toán, bao gồm xác định, hệ thống hóa vấn đề, lập phễu kiểm toán và trình bày vấn đề kiểm toán, lập kế hoạch chương trình kiểm toán” Chỉ dẫn của INTOSAI, Dự án GTZ quan tâm hơn hết tính kế thừa và vận dụng thành quả kiểm toán NSNN vào việc phát triển KTHĐ mà KTNN Việt Nam phải hướng tới để đánh giá vấn đề trong KTHĐ (cây vấn đề) Tuy nhiên khoảng trống cần nghiên cứu là kế hoạch chương trình kiểm toán, thực hiện phương thức tổ chức KTHĐ (kết hợp kiểm toán liên tục) của chủ thể KTNN nhằm nâng cao vai trò và phải được thiết chế độc lập về quyền lực công trong các hoạt động kiểm soát, quản lý, giám sát việc sử dụng tài chính công, đảm bảo được mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình, dự án khi đưa vào vận hành và hoạt động (đối tượng kiểm toán hay vấn đề, chủ đề kiểm toán).

TCKT liên tục là việc các KTV lập các báo cáo kịp thời hoặc tổng hợp kết quả kiểm toán trong thời gian ngắn, nhằm cung cấp sự xác nhận bằng văn bản về những kết quả kiểm toán được chỉ dẫn theo nghiên cứu của AICPA/CICA năm 1999, tài liệu dịch hướng dẫn kiểm toán liên tục Như vậy, sự khác biệt giữa TCKT liên tục và kiểm toán truyền thống là nhấn mạnh tính liên tục, kịp thời của cuộc kiểm toán, cung cấp thông tin kịp thời, hữu ích cho người sử dụng nhằm nâng cao tính hiệu quả và hiệu lực của cuộc kiểm toán ngay sau khi tiến hành các hoạt động theo dõi, quan sát, giám sát trong quá trình đầu tư, xây dựng và quản lý So với kiểm toán truyền thống, thời gian lập báo cáo kiểm toán theo hướng liên tục được rút ngắn đáng kể, các vấn đề được theo dõi, đánh giá liên tục, chuyển tiếp trong suốt quá trình hình thành và họat động của đối tượng kiểm toán Báo cáo kiểm toán liên tục được phát hành theo mạng lưới thông tin, người sử dụng có thể truy cập vào mạng lưới để thu thập thông tin khi cần thiết Công trình đã chỉ dẫn việc thực hiện kiểm toán liên tục sẽ phát hiện và ngăn chặn kịp thời các rủi ro tiềm ẩn như: Rủi ro tiềm tàng IR- Inherent Risk, rủi ro kiểm soát CR- Control Risk, rủi ro phát hiện DR- Detection Risk và rủi ro kiểm toán AR- Audit Risk Khoảng trống mà công trình để lại là TCKT liên tục phải được thực hiện như thế nào để gắn với vai trò của một chủ thể KTNN nhằm kiểm soát, giám sát liên tục hoạt động của đối tượng kiểm toán, khách thể kiểm toán và cung cấp thông tin kịp thời Tức là TCKT liên tục phải được thực hiện ở tất cả các khâu đầu vào, đầu ra khi tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm Mối quan hệ giữa thực hiện kiểm toán liên tục đánh giá mục tiêu KTHĐ với cấp độ kiểm soát rủi ro cần được nghiên cứu.

Nhân tố ảnh hưởng đến KTHĐ và quyết định hiệu quả trong việc tổ chức KTHĐ được nghiên cứu bởi Tác giả Đặng Anh Tuấn năm 2015, trong công trình

“Nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam” Công trình được Tác giả chỉ rõ 33 nhân tố ảnh hưởng và tổng kết có bốn nhóm nhân tố quan trọng đó là: Nhân tố chính trị; nhân tố khả năng của KTNN; nhân tố kỹ năng của KTV và nhân tố kinh tế Trong bốn nhóm nhân tố thì có hai nhóm là quan trọng nhất quyết định đến sự hình thành và phát triển của KTHĐ đó là: Nhân tố khả năng của KTNN và nhân tố kỹ năng của KTV Tác giả đã chỉ ra các khoảng trống cần nghiên cứu tiếp ở chỗ: Bản chất và mối quan hệ giữa các nhân tố tác động đến sự phát triển của KTHĐ, ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong bối cảnh vận dụng và tổ chức KTHĐ trong lĩnh vực công; nguyên nhân của những hạn chế về hệ thống pháp luật Nhà nước, pháp luật kiểm toán có sự ảnh hưởng, tương tác giữa

“cung” và “cầu” về KTHĐ Cũng trong nghiên cứu về “Chất lượng đội ngũ kiểm toán viên của Kiểm toán Nhà nước” của Tác giả Hà Thị Mỹ Dung, năm 2016 đã chỉ rõ nhân tố con người là then chốt, quyết định sự phát triển bộ máy của KTNN Như vậy, khoảng trống cần nghiên cứu tiếp từ các nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ là tính chuẩn mực trong hoạt động công vụ nói chung, HĐKT nói riêng và Tác giả cũng chỉ rõ hệ thống pháp luật Nhà nước, pháp luật kiểm toán cần phải có một chế tài mạnh hơn để nâng cao vai trò pháp chế; các vấn đề được cụ thể hóa từ các nhân tố đã được nghiên cứu trên có tác dụng như thế nào, nguyên tắc hình thành để giải quyết vấn đề gì trong nghiên cứu.

Thực hiện các loại hình kiểm toán đa dạng trong một cuộc kiểm toán và việc vận dụng loại hình kiểm toán nào cũng tùy thuộc vào kỹ năng, nghề nghiệp của KTV.

Lý thuyết và thực tiễn chỉ rõ ba loại hình kiểm toán và được Tác giả Nguyễn Văn Kỷ,

(2003) giới thiệu trong bài viết “Sự kết hợp kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động trong một cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước”.

Là công trình nghiên cứu có giá trị góp phần tìm hiểu lý thuyết và loại hình kiểm toán trong hoàn cảnh chưa có nhiều nghiên cứu về KTHĐ Công trình được phát triển trên nền tảng lý thuyết và thực tiễn kiểm toán hoạt động (1999), đã nêu lên được giá trị đích thực của loại hình kiểm toán trong hệ thống kiểm toán, Tác giả chỉ rõ việc kết hợp các loại hình kiểm toán với KTHĐ hình thành loại hình kiểm toán liên kết Tuy nhiên thời điểm này, việc phân cấp QLNN chưa đồng bộ, cải cách hành chính (CCHC) công còn nhiều bất cập và chưa hiệu quả, Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử chưa thích ứng, loại hình KTHĐ chưa được phát triển mạnh Do đó, công trình có những hạn chế ở chỗ chưa chỉ rõ và phân loại đối tượng nào áp dụng loại hình KTHĐ là hiệu quả gắn liền với hiệu lực QLTC, tài sản công; những đối tượng nào cần áp dụng kiểm toán liên kết, đối tượng nào kiểm toán độc lập, kiểm toán liên tục Như vậy, nghiên cứu cần tập trung vào vấn đề TCKT liên kết, kiểm toán liên tục và đánh giá vấn đề trong kiểm toán; đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý đối với các chương trình, dự án, chính sách an sinh xã hội đang được công chúng quan tâm.

Như vậy, các nghiên cứu trên về KTHĐ đánh giá hiệu quả, hiệu lực quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công đã chỉ ra những khoảng trống nhất định: (1) Phát triển vai trò KTHĐ là nghiên cứu phương thức tổ chức KTHĐ (tiền kiểm, hiện kiểm, kiểm toán liên tục) với đánh giá mục tiêu của KTHĐ (3Es); (2) Tăng cường chuẩn mực hoạt động công vụ, đạo đức công vụ và hiệu lực hoá thể chế, CSPL của Nhà nước đảm bảo tính pháp chế và chế tài mạnh mẽ trong xử lý hành vi vi phạm pháp luật trong QLTC, tài sản công; (3) Trong KTHĐ, tập trung vào mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý trên cơ sở các tiêu chí KTHĐ (Đầu vào, đầu ra, kết quả) của mô hình 3Es và áp dụng trong các cuộc KTHĐ độc lập do KTNN thực hiện.

Thứ hai, nghiên cứu nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động

Mục tiêu của KTNN là phát triển hoạt động theo xu hướng hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế và cần phải nâng cao vai trò của KTHĐ, Tác giả Đoàn Xuân Tiên năm

Phương pháp nghiên cứu

1.2.1 Khái quát chung phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, là việc thống kê, mô tả, tổng hợp, phân tích và thiết kế các mô hình liên kết các mối quan hệ dựa trên các mô hình thuộc tính và vận dụng trong thực hiện KTHĐ, định hướng cụ thể:

(1) Từ những khoảng trống nghiên cứu để phát triển như: Phát triển các tiêu chí (đầu vào, đầu ra và kết quả) để đánh giá mục tiêu KTHĐ (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực);nghiên cứu các nhân tố phụ ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò KTNN là:Chuẩn mực hoạt động, đạo đức Kiểm toán viên thực hiện KTHĐ, pháp chế thi hành trong hệ thống pháp luật KTNN, pháp luật Nhà nước Nghiên cứu phát triển các vai trò trung gian làm nổi bật lên vai trò của KTNN như: Việc thiết chế độc lập quyền lực công của KTNN gắn với vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động công vụ trong mối quan hệ với kiểm soát QLTC, tài sản công dựa trên kết quả nghiên cứu vận dụng loại hình KTHĐ để xây dựng khung mô hình lý thuyết (2) Tác giả luận án quyết định khảo sát đến các cấp QLNN, các KTV, điều tra để đưa ra nhận định về ý nghĩa và tính cấp thiết trong nghiên cứu các mối quan hệ; khảo sát, điều tra trong toàn ngành để kiểm định việc vận dụng loại hình KTHĐ trong TCKT nhằm tăng cường hiệu quả, hiệu lực của vai trò KTNN (3) Tổng hợp, phân tích các mối quan hệ hỗ trợ cho việc hoàn thiện thiết kế các mô hình lý thuyết (4) Tổng hợp kết quả, đánh giá thực trạng, vận dụng mô hình lý thuyết KTHĐ nâng cao vai trò KTNN trong mối quan hệ với kiểm soát QLTC, tài sản công qua các kết quả, kiến nghị KTHĐ, từ đó Tác giả luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện.

1.2.2 Chọn mẫu khảo sát, điều tra

Nghiên cứu của Tác giả Nguyễn Thị Thanh Diệp, (2016) đã chỉ rõ việc nghiên cứu định tính phát triển lý thuyết hàn lâm cần phải được kiểm định ý nghĩa và tính cấp thiết qua việc khảo sát, điều tra thực nghiệm với một cỡ mẫu hợp lý Tác giả cũng chỉ rõ việc vận dụng phương pháp Likert là phù hợp với mục tiêu nghiên cứu Với định hướng trên, Tác giả luận án chọn mẫu phỏng vấn các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm về KTHĐ trong ngành, các đơn vị được kiểm toán (liên lạc, trao đổi qua điện thoại, email và kết quả được thể hiện dưới dạng câu hỏi đóng và câu hỏi mở) Lưới câu hỏi được thiết kế nhằm khảo sát, điều tra, phỏng vấn đến 30 thành viên, gồm: 15 cán bộ QLNN và 15 KTV có kinh nghiệm trên 10 năm kiểm toán (15 KTV này cùng phải trả lời các câu hỏi thuộc phạm vi hỏi đến cán bộ QLNN).

Nội dung bảng hỏi được thiết kế tập trung vào ba đối tượng nghiên cứu: (1) Kiểm toán hoạt động do KTNN Việt Nam thực hiện; (2) Vai trò của Kiểm toán Nhà nước; (3) Các chính sách, chương trình, dự án đầu tư có sử dụng vốn, nguồn lực và tài chính công hình thành nên tài sản công gắn với việc quản lý Tác dụng bảng hỏi:

Bảng 3.1: Tổng hợp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 1 và 2 với các nội dung [I1], [I3] phục vụ cho câu hỏi và đối tượng nghiên cứu thứ (2) và thứ (3).

[I2], [I4] phục vụ cho câu hỏi và đối tượng nghiên cứu thứ (2).

Bảng 3.2: Tổng hợp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 2 với các nội dung

[F3], [F4], [F5], [F7] phục vụ cho câu hỏi nghiên cứu gắn với đối tượng nghiên cứu thứ (1), (2), (3).

[F1], [F2], [F6], [F8] phục vụ cho câu hỏi nghiên cứu gắn với đối tượng nghiên cứu thứ (1), (2).

[F9] phục vụ cho câu hỏi và đối tượng nghiên cứu thứ (2).

Về dữ liệu thứ cấp Số liệu và thông tin hữu ích được khai thác từ: Báo cáo

KTHĐ; các luận án, luận văn, báo chí, tạp chí, các công trình nghiên cứu khoa học về kiểm toán; các thông tin được nghiên cứu qua các kết quả KTHĐ và phương thức tổ chức KTHĐ của KTNN tại một số nước trên thế giới vận dụng vào Việt Nam.

Về dữ liệu sơ cấp Tác giả luận án tiến hành khảo sát, tiếp cận và phát phiếu điều tra lấy ý kiến từ các chuyên gia KTHĐ là KTV nhiều năm kinh nghiệm, các chuyên gia QLNN: KTNN khu vực XI; KTNN khu vực IX; KTNN khu vực V; KTNN khu vực III; KTNN Khu vực I; KTNN chuyên ngành IV; KTNN chuyên ngành III; Vụ Tổng hợp, và một số cơ quan QLNN đã từng là đối tượng được KTHĐ như: Sở Tài chính Thanh Hóa, Cần Thơ, Ninh Bình, Thái Bình; Kho bạc Nhà nước Cần Thơ, Thanh Hóa, Hậu Giang, (Phụ lục 02, 03).

Về xử lý số liệu Tác giả luận án sử dụng phương pháp tổng hợp, thống kê mô tả, phân tích thông tin, số liệu KTHĐ giai đoạn 2014-2020 nhằm làm rõ vai trò của KTNN trong QLTC, tài sản công; kết quả lấy ý kiến các chuyên gia qua phát phiếu điều tra được tổng hợp, thực hiện phân tích dữ liệu tổng hợp nhằm giải quyết những mâu thuẫn qua kết quả trả lời tại phiếu điều tra; số liệu về tài chính, tài sản công được tổng hợp tại Bảng 3.3 từ Báo cáo kiểm toán năm 2014-2019; thông tin, số liệu các cuộc KTHĐ độc lập (Bảng số liệu 3.4) được tổng hợp theo Báo cáo kiểm toán toàn ngành tại Phụ lục nguồn số 01 để chuẩn bị phân tích dữ liệu về thực trạng KTHĐ nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công Ngoài ra, Tác giả luận án tổng hợp phân tích thông tin, số liệu từ các cuộc KTHĐ đối với 02 chương trình phát triển y tế và nhà ở xã hội (Bảng 3.5, 3.6) đại diện, tiêu biểu để đánh giá và vận dụng các mô hình lý thuyết được thiết lập.

Về phân tích dữ liệu thứ cấp: Tác giả luận án sử dụng các công cụ dữ liệu nền cơ bản như: Biểu bảng, sơ đồ, mô hình, phụ lục,… tổng hợp, phân tích, so sánh, đánh giá và bình giải các vấn đề về mối quan hệ qua các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước tại hợp phần lý thuyết và thực trạng; về phân tích số liệu tại Bảng 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8 trên cơ sở dữ liệu nguồn Phụ lục số 01 và các Báo cáo kiểm toán công bố.

Về phân tích dữ liệu sơ cấp: Tác giả luận án tổng hợp lưới câu hỏi, chuẩn hóa thông tin, dữ liệu, phân tích, đánh giá, đề xuất phương hướng, giải pháp và kiến nghị.

Từ đó, chỉ ra các yếu tố trong mối quan hệ và kết hợp với phân tích dữ liệu thứ cấp,hoàn thiện các mô hình liên kết các mối quan hệ giữa KTHĐ và vai trò KTNN trongQLTC, tài sản công và ứng dụng các mô hình trong thực tiễn.

Tổng hợp, phân tích thực trạng Khảo sát, điều tra, thu thập dữ liệu và kiểm định

Phát triển các mô hình lý thuyết về KTHĐ nâng cao vài trò KTNN trong QLTC, tài sản công

Khoảng trống lý thuyết Nghiên cứu tổng quan Đề xuất giải pháp hoàn thiện và phát triển

Bình giải và ứng dụng mô hình

Từ những kết quả nghiên cứu tổng quan trong và ngoài nước, Tác giả luận án tìm ra những khoảng trống lý thuyết đối với các nhân tố có những đặc tính so sánh để hình thành nên các mô hình thuộc tính, là cơ sở để phát triển các mô hình lý thuyết liên kết các mối quan hệ giữa các đối tượng nghiên cứu mà các Tác giả đương thời đã nghiên cứu một cách độc lập, chưa gắn kết; kết quả nghiên cứu được kiểm chứng qua việc khảo sát, điều tra, thu thập dữ liệu, phân tích dữ liệu; bình giải và vận dụng các mô hình vào thực tế đối với hai chương trình, chính sách phát triển về y tế và nhà ở xã hội Từ đó, Tác giả luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện và phát triển.

Sơ đồ 1.1: Quy trình nghiên cứu của Luận án

1.2.5.2 Cơ sở nghiên cứu phát triển lý thuyết

Trên nền tảng nghiên cứu KTHĐ của Tác giả Pollite & cộng sự đã chỉ ra mô hình Logic (3Es) tập trung nghiên cứu về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực ở khâu đầu vào, đầu ra và kết quả được giới thiệu như sau:

Sơ đồ 1.2: Mô hình Logic

Nguồn: Nền nghiên cứu Pollite & cộng sự

Mô hình Đầu vào - Đầu ra - Kết quả trên cho thấy, tính kinh tế được đánh giá với mục tiêu ngắn hạn trong quá trình luân chuyển nguồn lực đầu vào, tính hiệu quả được đánh giá với mục tiêu trung hạn luân chuyển nguồn lực trong hoạt động và thi công, tính hiệu lực lại được đánh giá với mục tiêu dài hạn luân chuyển nguồn lực tại đầu ra và kết quả trong tương lai Tuy nhiên, tính hiệu năng của chương trình, chính sách lại được đánh giá cả trong trung hạn và dài hạn, khác với tính kinh tế là đánh giá ngắn hạn phục vụ cho việc kiểm soát hoạt động đầu vào tại một thời điểm nhất định, thời kỳ đầu của quá trình đầu tư vào các chương trình, dự án Trên cơ sở đó, cùng với thành tựu phát triển KTHĐ giai đoạn 2014-2020, Tác giả luận án đánh giá những hạn chế, khó khăn trong thực hiện vai trò KTNN Mô hình khung lý thuyết Logic là cơ sở và nền tảng để xây dựng các mô hình phát triển phương thức tổ chức và mục tiêu KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công tại Bảng 2.1, Sơ đồ 2.1, Sơ đồ 2.2 hợp phần lý thuyết để trả lời các câu hỏi và mục tiêu nghiên cứu thứ nhất, thứ hai, thứ ba và thứ tư.

Ngoài mô hình cơ sở Logic, Tác giả luận án giới thiệu sơ đồ khung lý thuyết nghiên cứu về vai trò của KTNN trong quan hệ với hệ thống QLTC, tài sản công thể hiện vai trò, chức năng và vị trí của KTNN (Khung lý thuyết được xây dựng trên nền lý thuyết trong từ điển Oxford, 2007 của trường Đại học Oxford và từ điển Tiếng Việt của Giáo sư Hoàng Phê - Trung tâm Từ điển học) như sau:

Ghi chú: Vai trò, thẩm quyền kiểm tra, tham vấn; giám sát, kiểm soát hoạt động quản lý, điều hành Vai trò báo cáo, công khai

Hệ thống quản lý tài chính, tài sản công (6)

CHÍNH PHỦ (3) KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC (2)

KTNN thực hiện kiểm toán tài chính, tài sản công và hoạt động độc lập, tuân theo Hiến pháp và pháp luật

KTNN kiểm tra, đánh giá, xác nhận, công khai kết quả KTHĐ

KTNN tham mưu, tư vấn và kiến nghị

- Thiết chế độc lập gắn với hoạt động giám sát, kiểm soát QLTC, tài sản công và tham vấn

Sơ đồ 1.3: Vai trò của KTNN trong quan hệ QLTC, tài sản công

Nguồn: Nền lý thuyết của từ điển Oxford, 2007.

Tại hộp số (1), (2), (3) là mối quan hệ báo cáo, công khai kết quả kiểm toán giữa các chủ thể trong hệ thống QLTC, tài sản công Vị trí pháp lý của KTNN thể hiện tại hộp số (4) quy định tại Hiến pháp, hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật Vai trò KTNN thể hiện qua thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN tại hộp số (5) là: Kiểm tra, đánh giá, xác nhận báo cáo KTHĐ, công khai kết quả KTHĐ; tham mưu, tư vấn và kiến nghị về QLTC, tài sản công Ngoài ra, để nâng cao vai trò của KTNN tại hộp số

Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công với yêu cầu kiểm toán hoạt động

2.1.1 Nội dung tài chính, tài sản công

Tài chính, tài sản công bao gồm toàn bộ hệ thống NSNN, vốn đầu tư, nguồn lực công và các quỹ ngoài NSNN NSNN là một khái niệm mang tính lịch sử đã được nhiều SAIs đề cập và gắn liền với đặc điểm chính trị, sự xuất hiện của Nhà nước Tài chính công được hình thành ở nhiều cấp, nhiều đối tượng quản lý và sử dụng Hiện nay, khái niệm quản lý NSNN trong hệ thống QLTC, tài sản công vẫn đang còn nhiều quan điểm khác nhau Nhà nước ban hành các luật định để điều phối, sử dụng tài chính công đúng mục tiêu, hiệu quả và thích nghi với sự điều chỉnh của các mối quan hệ xã hội Chính vì vậy, nguồn lực và tài chính công cũng được điều chỉnh thường xuyên tăng, giảm sau mỗi chu kỳ điều chỉnh nhiệm vụ và mục tiêu phát triển KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công có vai trò giúp điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế và tăng cường pháp chế thực thi pháp luật về quản lý công giúp cho các Nghị viện (Quốc hội) kiểm soát vĩ mô nền kinh tế, an sinh xã hội và hiệu chỉnh luật pháp (Nguyễn Thị Thanh Diệp, 2016).

Khái niệm tài chính công và khái niệm tài sản công bao gồm NSNN nhưng phạm vi rộng lớn hơn Nghiên cứu sâu về khái niệm tài sản công hoàn toàn khác với tài chính công nhưng lại có mối quan hệ mật thiết; tài chính công chính là hệ thống NSNN và các khoản đóng góp, viện trợ, vốn vay, các quỹ công ngoài ngân sách hình thành nên; tài sản công được hình thành qua một quá trình sử dụng lượng lớn vốn, nguồn lực công (tài chính công) để đầu tư, phát triển mà chính các đối tượng để đầu tư được gọi là các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển Như vậy, kiểm toán tài sản công là kiểm toán tài sản hữu hình và tài sản vô hình như: Cơ sở hạ tầng, trang thiết bị, phương tiện, công nghệ, kỹ thuật, khoa học, sở hữu trí tuệ, chất lượng và giá trị đích thực được tạo ra từ tài sản công trong dài hạn lớn hơn nhiều so với giá trị vốn và nguồn lực công mang đi đầu tư (Luật KTNN, 2015). Để QLNS, quỹ công gắn với QLTC, tài sản công thì cần có sự xuất hiện của Nhà nước sử dụng nguồn lực đó để phân bổ nguồn lực, điều phối, chi tiêu ngân quỹ duy trì hoạt động và phát triển bộ máy Nhà nước để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế, an sinh xã hội Do đó, yêu cầu KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính công bao gồm kiểm toán cả các nguồn lực công quỹ ngoài ngân sách, các khoản thu không qua ngân sách; kiểm toán đối với tài sản công không những kiểm toán tài sản, thiết bị, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, mà còn bao hàm cả khái niệm kiểm toán tài nguyên thiên nhiên, khoáng sản lòng đất, mặt đất, mặt nước, khí tài, vùng trời, không phận, Như vậy, tài sản công không chỉ thuộc quyền quản lý và sử dụng của bộ máy công quyền Nhà nước mà còn là trách nhiệm của công chúng và cộng đồng Yêu cầu KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công giúp cho việc điều chỉnh được các mối quan hệ xã hội và cũng tăng cường nguồn lực công để đầu tư tạo ra lợi ích kinh tế Khi tiến hành kiểm toán tài chính, tài sản công phải sử dụng các loại hình kiểm toán khác nhau hoặc có thể kết hợp các loại hình kiểm toán được ứng dụng trong KTHĐ để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực KTHĐ đánh giá tính kinh tế là kiểm tra, giám sát việc sử dụng nguồn lực đầu vào để đảm bảo tiết kiệm và có hiệu quả cao nhất Đánh giá tính hiệu quả của việc quản lý nguồn lực đầu tư, vốn đầu tư lại là kiểm soát sản phẩm đầu ra được hình thành từ việc sử dụng các nguồn lực công hợp lý Đánh giá tính hiệu lực quản lý là đảm bảo toàn diện từ việc sử dụng vốn và các nguồn lực đầu vào để đầu tư, hình thành nên sản phẩm đưa vào khai thác và sử dụng tạo ra lợi ích kinh tế và lợi ích sử dụng trong tương lai Xu hướng hiện nay, vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động QLTC, tài sản công đang được thực hiện tại các cơ quan công quyền đại diện cho Quốc hội, Chính phủ thực hiện mục tiêu giám sát hoạt động công (Phạm Gia Thạch, 2009).

2.1.2 Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công

Việc quản lý tài sản công phức tạp hơn nhiều so với QLTC công và NSNN Ở các SAIs tuỳ thuộc vào sự phân cấp QLNN, QLTC, tài sản công và thể chế chính trị khác nhau, chủ thể quản lý cũng được phân cấp khác nhau như: Quốc hội, Chính phủ,

Uỷ ban ngân sách, Nghị viện, KTNN, Ban kiểm tra đảng, Đối với các SAIs có hoạt động thiên về phòng chống tham nhũng như SAI Trung Quốc, chủ thể QLTC quốc gia được giao cho đại diện là KTNN và Ban kiểm tra Đảng có chức năng hai nhà, một cửa.

Vì vậy chức năng của các cơ quan này đang chồng chéo nhau, đan xen nhiệm vụ và có sự phối hợp trong phân cấp kiểm soát quản lý (Vũ Văn Họa, 2010).

Chủ thể QLTC, tài sản công được hiểu là chủ thể đại diện và chủ thể giám sát hoạt động Chủ thể đại diện chính là bộ máy cơ quan công quyền các cấp như: Quốc hội, Chính phủ, Ủy ban Nhân dân, Hội đồng Nhân dân các cấp chính quyền Nhà nước đại diện cho dân quản lý nguồn thu thuế quan do dân đóng góp Chủ thể giám sát lại chính là người trực tiếp thực hiện nghĩa vụ thuế quan và do dân giám sát việc chi tiêu, sử dụng nguồn lực của xã hội thông qua các kênh báo cáo, công khai sử dụng ngân sách của các cơ quan đại diện QLTC, tài sản công Chủ thể thực hiện KTHĐ là một tổ chức KTNN thực hiện cụ thể các cuộc KTHĐ có vai trò trung gian giữa các chủ thể QLTC và được xem là trọng tài về việc giám sát, quản lý thu chi ngân sách và quỹ công Xét ở vị thế cao nhất, KTNN có vai trò như một chủ thể quản lý đã được hiến định với vai trò kiểm soát hoạt động được thiết chế độc lập, chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật Trong quản lý bao gồm cả hoạt động kiểm soát việc sử dụng nguồn lực công, trong kiểm soát lại bao gồm cả hoạt động kiểm tra, giám sát việc sử dụng nguồn lực công Kiểm toán việc quản lý là kiểm toán toàn bộ các hoạt động kiểm tra, giám sát và kiểm soát việc sử dụng nguồn lực công (Nguyễn Thị Phương Hoa, 2012) Còn theo nghiên cứu của Tác giả Nguyễn Lương Thuyết, năm 2020 thì “hoạt động kiểm toán cũng như hoạt động kiểm tra, kiểm soát là một bộ phận không tách rời, không thể thiếu trong hoạt động quản lý nói chung của Nhà nước”.

Về phân cấp QLTC, tài sản công yêu cầu việc phân giao cả trách nhiệm, vai trò quản lý từ cấp cao nhất là Trung ương đến chính quyền địa phương các cấp, tùy theo mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi nước khác nhau Có nước xem cấp ngân sách trung ương là ngân sách liên bang, cấp NSĐP là ngân sách bang Với cơ chế phân cấp quản lý khác nhau của từng quốc gia yêu cầu phải gắn liền với cơ chế phân cấp theo cấp hành chính để quản lý Phân cấp QLNN về tài chính công giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền từ Trung ương tới địa phương trên nguyên tắc bảo toàn ngân khố, sử dụng hiệu quả, công khai minh bạch, thống nhất tập trung quyền lực, độc lập, tự chủ về quản lý theo phân cấp Sự ảnh hưởng của việc phân cấp QLNN giúp cho bộ máy KTNN cũng được phân cấp kiểm toán, KTHĐ theo lãnh thổ, vùng, miền và yêu cầu việc phân giao quyền lực và nghĩa vụ đến từng bộ phận KTHĐ độc lập ở vùng, miền, lãnh thổ đó Phân cấp QLNN đối với tài chính, tài sản công là phương thức quản lý hiệu quả nhất mà các nước phát triển trên thế giới đã áp dụng, việc phân cấp quản lý yêu cầu phải có sự phân giao quyền hạn, trách nhiệm quản lý, tự chủ và vận động sáng tạo để đảm bảo cho chủ thể thực hiện KTHĐ đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực QLTC, tài sản công trong báo cáo KTHĐ (Nguyễn Thuận Liên, 2012).

Theo Cơ quan Tổng kiểm toán Cộng hòa Kosovo (2009), yêu cầu TCKT tài chính, tài sản công hiệu quả được các SAIs kỳ vọng phải do KTNN tổ chức KTHĐ tiến hành từ các bước của quy trình kiểm toán và luôn gắn với vai trò đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của chủ thể thực hiện KTHĐ Trong vai trò tổ chức thực hiện kế hoạch KTHĐ càng yêu cầu phức tạp hơn với mục tiêu đề ra, bộ tiêu chí và việc tuân thủ quy trình kiểm toán cũng yêu cầu nghiêm khắc; các Kiểm toán viên thực hiện KTHĐ cần có thời gian khảo sát, thu thập thông tin nhiều hơn để tiếp cận theo hướng hệ thống, đầu vào đầu ra và tuân thủ pháp luật để hình thành bộ tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công; trong QLTC, tài sản công với yêu cầu KTHĐ luôn có mối quan hệ chặt chẽ với tổ chức BMKT gắn với vai trò của KTNN thể hiện qua phương pháp, quy trình, năng lực, chuẩn mực và đạo đức nghề nghiệp Trong vai trò tổ chức KTHĐ càng phức tạp hơn và được phát triển trên nền tảng của TCKT ngân sách Nhà nước Yêu cầu KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công được tổ chức thực hiện linh hoạt theo từng nội dung kiểm toán, tính chất của đối tượng hoạt động trong bộ máy kiểm soát ngoại nghiệp, nội nghiệp và thiết lập nên hệ thống các tiêu chí kiểm toán riêng cho KTHĐ (Nguyễn Quang Quynh, 2009).

TCKT đối với các công trình, dự án hoàn thành đi vào hoạt động, vận hành và khai thác sử dụng, cũng là giai đoạn được quyết toán hoàn thành được gọi là hậu kiểm báo cáo quyết toán hoàn thành, báo cáo kiểm toán năm được phát hành gọi là báo cáo kiểm toán tài chính hay báo cáo kiểm toán tuân thủ Giai đoạn này chủ yếu tập trung đánh giá tính hiệu lực, hiệu năng của chương trình, dự án khi đối tượng kiểm toán được hình thành dưới dạng tài sản công bàn giao đưa vào sử dụng, khai thác sinh lợi và quản lý trong dài hạn Như vậy, giá trị báo cáo KTHĐ được KTNN công khai minh bạch với một giá trị tuyệt đối y được gọi là tài chính công cuối cùng và được tính toán dựa trên giá trị quyết toán x (vốn đầu tư, nguồn lực công ban đầu) được KTHĐ sau khi loại trừ giá trị kiến nghị các sai phạm b trong quản lý và sử dụng tài chính công, thì y = x - b được hiệu chỉnh, quản lý hiệu quả để hình thành nên giá trị tài sản công ban đầu Như vậy, x là giá trị nguồn lực công đầu tư của năm đầu tiên (o), x o được hình thành chuyển tiếp sang năm o+n (o là năm 200n, 201n, 202n, 203n,…; n nguyên dương; kiểm toán theo phương thức phân kỳ kiểm soát quý của năm o+n/4 hoặc kiểm soát theo tháng của năm o+n/12) được sử dụng và quyết toán, b là giá trị nguồn lực bị lãng phí trong quản lý và sử dụng, y là giá trị QLTC công cuối cùng của năm (o+n); chu trình quản lý và sử dụng để hình thành nên giá trị tài sản công ban đầu y ( o +n ) Tài sản công được hình thành đưa vào khai thác, quản lý và sử dụng hiệu quả, hiệu lực trong tương lai kiến tạo nên giá trị to lớn cho cộng đồng và xã hội, là đối tượng KTHĐ trong suốt quá trình quản lý, sử dụng và tái đầu tư (Nguyễn Thuận Liên, 2012).

Lý luận chung về kiểm toán hoạt động trong hệ thống kiểm toán

2.2.1 Kiểm toán hoạt động và sự phát triển trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước 2.2.1.1 Khái niệm về kiểm toán hoạt động

Khái niệm KTHĐ đã được bàn luận và định nghĩa khác nhau nhưng chưa có sự thống nhất chung giữa các SAIs với Chuẩn mực kiểm toán quốc tế (ISSAIs):

Thứ nhất, khái niệm của SAI Hoa Kỳ: Theo CQKT Chính phủ Hoa Kỳ (GAO)

(The United States Government Accountability Office) cho thấy, KTHĐ cũng đưa ra với các mục tiêu về tính kinh tế, hiệu quả của chương trình và kiểm toán giá trị đồng tiền Kiểm toán hoạt động bao gồm kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả và kiểm toán chương trình (Kiểm toán Nhà nước, 2015).

Theo nghiên cứu trên, kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả là việc đánh giá tính chất hoạt động trong quản lý các nguồn lực ở mức độ hiệu quả đầu vào, hiệu lực đầu ra là mục tiêu trọng tâm Qua đó, cũng xác định nguyên nhân không đạt được mục tiêu đề ra Kiểm toán các chương trình, dự án hay chính sách đầu tư là đánh giá tính hiệu quả đạt được của các chương trình, hoạt động đó gắn với giá trị lợi ích được tạo ra do các cơ quan có thẩm quyền hoặc cơ quan lập pháp thực hiện.

Thứ hai, khái niệm của KTNN Canada: CQKT Canada (Office of the Auditor General of Canada) xem KTHĐ là kiểm toán giá trị tiền (Kiểm toán VFM), cụ thể:

Kiểm toán hoạt động là một việc kiểm tra có hệ thống, có mục tiêu, có tổ chức và khách quan các hoạt động quản lý tài chính, ngân sách của Chính phủ (Kiểm toán Nhà nước,

Kiểm toán giá trị đồng tiền cũng như kiểm toán chương trình đều hướng tới kết quả đầu ra, gắn với mục tiêu hiệu quả trong việc chính sách của chương trình phải nhất quán với mục tiêu đề ra Xét trong phạm vi kiểm toán khu vực công, hai định nghĩa trên đều có điểm tương đồng đưa ra quan niệm KTHĐ về giá trị đồng tiền Trong kiểm toán khu vực tư, Hiệp hội KTV nội bộ (IIA) đưa ra định nghĩa: Kiểm toán hoạt động là một quá trình đánh giá có hệ thống về sự hữu hiệu, tính hiệu quả và tính kinh tế của các hoạt động dưới sự kiểm soát của nhà quản lý và báo cáo cho các cá nhân thích hợp về kết quả của việc đánh giá, đồng thời đưa ra những kiến nghị để cải tiến.

Thứ ba, khái niệm của KTNN Malaysia: CQKT Malaysia quan điểm về KTHĐ là có sự tổng hòa của kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và tính phù hợp Kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính cũng có những đặc điểm chung là kiểm tra, xác nhận, công khai thông tin; kiểm toán tính phù hợp chính là kiểm toán để đạt được mục tiêu về hiệu năng trong quản lý các chương trình, dự án, chính sách hay hoạt động hiện hữu CQKT này cũng chỉ ra đối với KTHĐ, việc kiểm soát hiệu quả để hướng tới những gì chưa thực hiện, đang thực hiện hơn là cái đã thực hiện để kiểm toán Loại hình KTHĐ cũng cho thấy vai trò phát huy cao hơn hết trong thực hiện cụ thể vào các chương trình, dự án do một CQKT có thẩm quyền kiểm tra, giám sát và kiểm soát các hoạt động quản lý.

Thứ tư, khái niệm của KTNN Việt Nam: Chuẩn mực KTNN Số 300 - Các nguyên tắc cơ bản của KTHĐ của KTNN Việt Nam, chuẩn mực cũng chỉ ra mục tiêu KTHĐ là đánh giá được tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công KTHĐ cũng hướng đến một chủ đề, chương trình, dự án hay một chính sách cụ thể để đảm bảo rằng có đạt được tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực KTHĐ xác định các tiêu chí nhất định để đánh giá, so sánh, phân tích nguyên nhân không đạt được mục tiêu dựa trên các tiêu chí đánh giá; từ đó các kiến nghị kiểm toán cũng đảm bảo cho việc thực hiện kiến nghị của KTNN có hiệu lực trong quản lý và điều hành các chương trình, dự án,

Thứ năm, khái niệm của INTOSAI: Theo ISSAI 300 - Các nguyên tắc cơ bản của KTHĐ, ISSAI 300 cũng chỉ ra việc đánh giá khách quan, độc lập, đủ độ tin cậy để đo lường hệ thống các hoạt động, hành động của Chính phủ có đảm bảo và tuân thủ tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực cũng như việc hiệu chỉnh cho những tồn tại hiện hữu (INTOSAI, 2004).

2.2.1.2 Sự phát triển kiểm toán hoạt động

Những năm cuối Thập niên 60, Thế kỷ XX, KTHĐ ra đời và được phát triển mạnh trong lĩnh vực quản lý công tại các quốc gia tiên tiến như: Mỹ, Canada, Thụy Điển, Đức…, KTNN sử dụng loại hình KTHĐ chủ yếu phục vụ trong quản trị công và có vai trò to lớn trong việc quản lý hiệu quả, hiệu lực về đầu tư, chi tiêu ngân quỹ quốc gia Thời điểm này, loại hình KTHĐ chỉ được các SAIs phát triển và đánh giá tuân thủ kiểm toán dựa trên nền tảng Luật và đạo Luật, tuy nhiêu yêu cầu đặt ra của các Nghị sĩ Quốc hội là các CQKT tối cao và KTV phải mở rộng quy mô HĐKT Từ đó, KTHĐ được phát huy vai trò của chủ thể KTNN giúp cho Nhà nước, Quốc hội giám sát, kiểm soát các hoạt động quản lý công (Đoàn Xuân Tiên, 2012) Đối với KTNN ở Nhật Bản, KTHĐ hình thành với 05 mục tiêu: Tính đúng đắn, tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực Đối với CQKT Quốc gia Úc (ANAO), với công cuộc đổi mới trên 30 năm KTHĐ, hiện nay ANAO dành 50% nhân lực và ngân sách đầu tư thực hiện KTHĐ (Kiểm toán Nhà nước, 2004) Cũng như KTNN Nhật Bản, ANAO cũng xác định KTHĐ phát triển nhằm cung cấp cho Quốc hội thông tin bảo đảm liên quan đến việc quản lý của các cơ quan Chính phủ Úc, các chương trình để hỗ trợ các nhà quản lý trong khu vực công nhằm thúc đẩy các hoạt động quản lý hành chính hiệu quả hơn Mục tiêu cụ thể trong KTHĐ là đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, tính tuân thủ pháp luật ANAO xem việc lập kế hoạch chiến lược KTHĐ là quan trọng hàng đầu trong tổ chức KTHĐ.

Theo nghiên cứu của Tác giả Woodall,J & Winstanley,D (1998), vàHoffmann,T (1999), xác định hành vi, đạo đức, chuẩn mực của KTV thực hiện KTHĐ ở các nước đang phát triển, việc tuân thủ pháp luật vẫn được coi trọng hàng đầu; theo các nghiên cứu hiện nay, chuẩn mực hoạt động và vai trò pháp chế thi hành pháp luật mà các

KTV tham gia KTHĐ chưa thực sự nhận thức đúng đắn Sự ra đời của KTHĐ với vai trò to lớn, là công cụ để KTNN thực hiện chức năng tham mưu, tư vấn điều hành hoạt động quản lý công (tham vấn quản lý), từ đó giúp cho bộ máy Nhà nước thực hiện tốt chức năng QLTC, tài sản công.

Như vậy, phát triển vai trò KTHĐ hướng tới đánh giá mục tiêu tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng trong quản lý trung hạn và dài hạn Mục đích của KTHĐ là xác nhận, cung cấp thông tin hữu ích tới công chúng và người sử dụng thông tin KTHĐ cũng thể hiện được vai trò trong QLTC, tài sản công là giúp cho các nhà quản lý, các cấp có thẩm quyền hoàn thiện một thể chế hoạt động, hiệu chỉnh các chính sách quản lý cho một chương trình, dự án, cải cách tổ chức bộ máy hoạt động hay phương thức cải tiến quy trình và định hướng chiến lược (Vũ Văn Họa 2004, 2010).

2.2.2 Mục tiêu kiểm toán hoạt động

Mục tiêu và vai trò của KTHĐ thể hiện rất đa dạng, xét về tính chất chủ thể của KTHĐ thì loại hình này thể hiện được vai trò kiểm soát, giám sát các hoạt động quản lý (KTNN, kiểm toán nội bộ) Xét về tính chất của đối tượng thì KTHĐ thể hiện mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực (Yếu tố của 3Es) đã được nhiều công trình nghiên cứu như của Tác giả Shan, D & Anand, P (1996), Trodden S.A (1996); Jean Rattegeau & Fermand Dubois (1984) Tuy nhiên, mối quan hệ giữa các vai trò này (Vai trò chủ thể và vai trò của đối tượng) còn nhiều khoảng trống để nghiên cứu; khi nghiên cứu bản chất vai trò của KTHĐ so với loại hình kiểm toán khác, tuy khác nhau về đối tượng, phạm vi nhưng đều có một điểm chung là cùng thể hiện vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ Hiểu rộng hơn, KTHĐ có một vai trò, hai chức năng (chức năng của chủ thể và chức năng đánh giá); thẩm quyền quyết định trong quá trình giám sát, kiểm soát các hoạt động và quyết định lựa chọn chủ đề tham vấn lại thuộc phạm vi vai trò của chủ thể KTNN nhiều hơn vai trò thể hiện qua mục tiêu đánh giá trong KTHĐ Trong phạm vi nghiên cứu mục tiêu KTHĐ về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của KTNN.

Thứ nhất, tính kinh tế (Economy): Quỹ kiểm toán toàn diện Canada-CCAF năm 2013, xác định tính kinh tế được hiểu là kết quả đánh giá đạt được mục tiêu ở mức độ cao của bộ tiêu chí đầu vào với các hao phí nguồn lực ở mức tối thiểu rủi ro (Rick) ở mức thấp nhất, nhưng vẫn đảm bảo chất lượng, số lượng tạo ra và vẫn đạt mục tiêu quy định Điều đó sẽ giúp cho các SAIs điều chỉnh hợp lý giá trị tại khâu đầu ra của sản phẩm khi đưa vào sử dụng Khi tổ chức KTHĐ, các KTV của các SAIs đều phải dựa trên các tiêu chí nguồn lực đầu vào để đánh giá mục tiêu tính kinh tế Khi đánh giá số lượng và chất lượng, đánh giá thời điểm, đánh giá giá trị sử dụng, KTV các SAIs cũng phải dựa trên các tư liệu, bằng chứng đầy đủ và cả những yếu tố làm biến động giá cả, những quy định làm thay đổi giá trị,… (Kiểm toán Nhà nước, 2013).Những nước trong khu vực ASOSAI cùng với nền kinh tế đang phát triển, chi phí các yếu tố đầu vào được xem là khá hợp lý để đầu tư Tuy nhiên, các SAIs có lợi thế đầu tư phát triển lại xem đây là cơ hội đầu tư ồ ạt vì nguyên vật liệu đầu vào phong phú, nhân công giá rẻ, Với vai trò của KTNN trong TCKT phải giám sát được hoạt động quản lý nguồn lực công tại khâu đầu vào, khi đánh giá mục tiêu KTHĐ thì tính kinh tế được đảm bảo với chi phí tối thiểu cho một chương trình, dự án và chất lượng phải luôn đảm bảo để đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả và hiệu năng trong quản lý, đây là vấn đề cốt lõi mà các SAIs đang quan tâm (ASOSAI, 2009).

Thứ hai, tính hiệu quả (Efficiency)

Cũng theo hướng dẫn kiểm toán hoạt động của Cơ quan Tổng kiểm toán Canada

(2013), và nghiên cứu của Tác giả Jean Rattegeau & Fermand Dubois (1984), đã chỉ dẫn cụ thể tính hiệu quả là: Trên cơ sở tối thiểu hóa các nguồn lực đầu vào và phải đồng thời tối đa hóa đầu ra Trong tổ chức KTHĐ, các SAIs quan niệm đánh giá mục tiêu KTHĐ về tính hiệu quả là việc mà chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ đánh giá hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính công, nhân lực và vật lực chuyển tiếp trong quá trình hoạt động giám sát và quản lý gắn với việc đánh giá hiệu quả đầu tư công đối với các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển (Kiểm toán Nhà nước, 2013).

Lý luận chung về vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động

2.3.1 Sự hình thành và phát triển Kiểm toán Nhà nước

"Audit" từ dịch nghĩa kiểm toán, có nguồn gốc tiếng Latinh, thời La Mã trước Công nguyên, vào Thế kỷ thứ III Thời Đế chế nước Đức, phòng Thẩm kế tối cao hay được gọi là Thẩm kế viện ra đời năm 1914; tại nước Pháp được gọi là Tòa Thẩm kế -

Cour des comptes ra đời năm 1807 KTNN được ra đời gắn với HĐKT tại thời điểm này giúp cho Nhà nước kiểm tra hoạt động tài chính quốc gia nhằm công bố thông tin tài chính cho người sử dụng (Jean Rattegeau và Fermand Dubois, 1984).

Vào những năm đầu Thế kỷ thứ XX, từ sau cuộc cách mạng cải cách nền kinh tế, công nghiệp hóa thì HĐKT mới có vai trò thực sự làm minh bạch hóa nền tài chính công KTNN có nhiều tên gọi khác nhau tùy thuộc vào mỗi Quốc gia như: “Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên bang Nga,

Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, Uỷ ban Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ;

Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản, v.v… các Quốc gia này gia nhập thành một Tổ chứcQuốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao trong khu vực (SAI- InternationalOrganization of Supreme Audit Institutions-INTOSAI)”.

Như vậy tính đến thời điểm hiện tại, KTNN trên thế giới đã hình thành và phát triển hơn 200 năm, lịch sử phát triển KTNN đều gắn với sự hình thành và phát triển của nền tài chính công Nhà nước có vai trò đại diện trực tiếp trong quản lý, chi tiêu ngân khố quốc gia, hoạch định chính sách, xác lập kỷ cương, kỷ luật tài chính,… KTNN ra đời và có vai trò giúp Nhà nước quản lý, kiểm soát hoạt động chi tiêu ngân quỹ, phát hiện và chặn đứng tham nhũng, tiêu cực, qua đó KTNN cũng giúp cho Nhà nước thực hiện CCHC công và QLTC, quỹ công quốc gia (Kjell Storlokken, 2007). KTNN đã được hình thành và phát triển trong hoạt động kiểm toán thì chức năng, vị trí pháp lý của KTNN thể hiện được vai trò cơ bản sau đây:

Thứ nhất, chức năng của Kiểm toán Nhà nước trong QLTC, tài sản công qua thực hiện kiểm toán hoạt động

INTOSAI đã đưa ra khái niệm “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng'' theo Luật KTNN thì các chức năng cơ bản của KTNN được chỉ rõ (INTOSAI, 2007):

Một là, bày tỏ ý kiến: Chức năng này rất có ý nghĩa trong mọi giao dịch, mọi hoạt động QLTC, tài sản công Với các loại hình hoạt động ngày càng đa dạng và phong phú, bày tỏ ý kiến thể hiện trong báo cáo KTHĐ là đưa ra những quan điểm hợp lý, thích ứng trong mọi hoàn cảnh mà ở đó đã được sàng lọc các rủi ro hay tách biệt những mâu thuẫn nội tại giúp cho việc hoàn chỉnh, hiệu chỉnh những thông tin không hợp lý đang tồn tại trên báo cáo KTHĐ KTNN với chức năng bày tỏ ý kiến phải dựa trên cơ sở của luật pháp, đường lối, chính sách và thông lệ thực hiện giúp cho việc QLTC, tài sản công hiệu quả, hiệu lực.

Hai là, đánh giá và xác minh: Một bản báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán phản ánh nhiều thông tin đa chiều, số liệu và mọi biến động về tình hình QLTC, tài sản công và hoạt động của một đối tượng riêng biệt cho thấy sự hữu ích khi được người sử dụng thông tin quan tâm nhiều hơn trong quan hệ hợp tác Các thông tin khi cần thiết phải được đánh giá và xác minh một cách hợp pháp, trung thực và do một cơ quan có thẩm quyền độc lập đại diện pháp luật thực hiện thì thông tin ấy rất hữu ích và đáng tin cậy CMKT quốc tế INTOSAI đã chỉ ra rằng, chức năng xác minh còn có ý nghĩa xa hơn

"Xác nhận hoặc chứng thực" đối với báo cáo kiểm toán Đối với việc xác minh một kết quả KTHĐ về thông tin tài chính, tài sản công cũng có ý nghĩa ở một phạm vi nào đó, trước và trong hoạt động khi sai phạm được phát hiện ở mức độ nghiêm trọng và được đề nghị cấp có thẩm quyền xác minh vấn đề được đưa ra tại báo cáo KTHĐ.

Ba là, chức năng trọng tài: Ngoài các chức năng trên, KTNN còn có các chức năng phù hợp với thông lệ quốc tế như ở các nước Pháp, Hy Lạp, Tây Ban Nha… KTNN được gọi là Toà Thẩm kế Tùy thuộc vào những đặc điểm chính trị của từng nước mà chức năng này thể hiện như một quan tòa hay một cơ quan điều tra, chống tham nhũng, tội phạm về kinh tế, tương tự như tại nước Mỹ.

INTOSAI cũng chỉ ra rằng, các SAIs cần tiến hành KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công với những vấn đề liên quan đến khả năng cung cấp thông tin, kiến thức, sáng tạo, có nhiều lĩnh vực nhạy cảm và nhiều rủi ro Thực hiện KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công giúp cho các nhà hoạch định chiến lược, chính sách, điều hành quỹ công từ các cấp quản lý báo cáo Chính phủ và Quốc hội kiểm tra, kiểm soát hoạt động và ban hành quyết sách, đặc biệt đối với các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển Ngoài ra, qua báo cáo KTHĐ, KTNN còn có thẩm quyền trong việc tham vấn, kiến nghị với nhà hoạch định chính sách, các cơ quan quản lý sửa đổi chính sách, xây dựng kế hoạch chiến lược phát triển kinh tế, xã hội phù hợp hơn với tình hình thực tiễn (INTOSAI, 2007).

Bốn là, kiến nghị và công khai kết quả KTHĐ về quản lý và sử dụng tài chính công: Cũng như trong tổ chức kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, đánh giá kiến nghị qua KTHĐ là thông qua các hoạt động được kiểm toán, các vấn đề được nêu lên làm rõ mối quan hệ và nguyên nhân của những hệ lụy dẫn đến sai phạm nghiêm trọng Khi đánh giá có đầy đủ cơ sở pháp lý và sự kết thúc có chứng kiến, trách nhiệm đối với báo cáo KTHĐ nhằm đưa ra kiến nghị hợp lý giúp cho các cấp QLTC công hay nhà cầm quyền sử dụng thông tin hữu ích, xây dựng chiến lược và hoạch định chính sách trong tương lai.

Theo “Performance Audits Manual of the European Court of Auditors” năm

2014, với vị thế và chức năng vốn có của KTNN, cơ quan công quyền có vị trí trong việc tham gia các cuộc họp, hội nghị của Quốc hội, đề xuất, thảo luận quyết sách, các quy định về điều hành NSNN, tài chính, tài sản công góp phần ban hành các văn bản pháp luật, nghị quyết, nghị định và các văn bản hành chính khác tại các bang, liên bang và các cấp QLNS, tài chính, tài sản quốc gia Cũng như các nước phát triển: Mỹ, Áo, Pháp, Trung Quốc, Malaysia, Đức, kiến nghị KTHĐ giúp cho việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa chính sách QLTC công và chính sách tiền tệ.Các kiến nghị KTHĐ làm rõ trách nhiệm, vai trò của người đứng đầu tổ chức,người cung cấp thông tin, các đối tượng được điều chỉnh trong các mối quan hệ phát triển kinh tế đất nước, an sinh xã hội.

Theo thông lệ quốc tế và chỉ dẫn của ASOSAI 14 và INTOSAI, các CQKT bắt buộc phải trình báo cáo KTHĐ về tình hình hoạt động, chi tiêu quỹ công quốc gia với trách nhiệm làm công khai, minh bạch và đáng tin cậy cho đối tượng sử dụng thông tin và báo cáo các SAIs thành viên Việc báo cáo công khai kết quả KTHĐ sau một chu trình tổ chức rất có ý nghĩa giúp cho các nhà đầu tư quan tâm, cũng như sự quan tâm để ra quyết định đầu tư của các Tổ chức Quốc tế IMF Các CQKT tối cao khẳng định sự công khai kết quả KTHĐ là hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho người sử dụng thông tin, công chúng và kể cả các tổ chức phi Chính phủ cũng đánh giá được thông tin, tình hình hoạt động của một chủ thể gắn với nhiệm kỳ nắm giữ quyền lực công.

Thứ hai, vị trí pháp lý của Kiểm toán Nhà nước

Theo các SAIs (CQKT tối cao), KTNN đóng vị thế cao nhất trong các cơ quan công quyền của Nhà nước gắn với hoạt động kiểm tra, giám sát chi tiêu và QLTC công. Tùy thuộc vào đặc điểm chính trị của mỗi nước, phân cấp QLNN mà KTNN trực thuộc Quốc hội (Cơ quan lập pháp) hay Chính phủ (Cơ quan hành pháp) hoặc có thể hoạt động độc lập KTNN hoạt động phục vụ về lập pháp và hành pháp với tích chất đa dạng đó cũng ảnh hưởng và phụ thuộc vào đặc điểm tổ chức của BMKT tại một số nước trên thế giới Vị trí pháp lý của KTNN luôn gắn liền với các ràng buộc của luật pháp, thể chế chính trị, tổ chức hoạt động Vị trí pháp lý phải thể hiện được quyền năng, có tính pháp chế khi ban hành bộ luật KTNN và hệ thống văn bản dưới luật, thông lệ hoạt động. Trong tổ chức thực hiện KTHĐ, vị trí pháp lý của KTNN thể hiện được vai trò quan trọng như một đại biểu, một tổ chức công quyền độc lập và được giao nhiệm vụ kiểm soát tổng thể các hoạt động và báo cáo kết quả hoạt động Vị trí pháp lý của KTNN là cơ sở quan trọng để phát huy được vai trò của KTNN trong QLTC, tài sản công qua KTHĐ (Vương Đình Huệ, 2012).

Mô hình nghiên cứu mối quan hệ về vai trò kiểm toán trong hệ thống quản lý tài chính, tài sản công

lý tài chính, tài sản công

2.4.1 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển vai trò kiểm toán

Tác giả Vũ Văn Họa (2010), nghiên cứu về “Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” đã chỉ ra 6 nhóm nhân tố: (1) Môi trường pháp lý; (2) tổ chức bộ máy và sự đãi ngộ cho KTV; (3) cơ sở vật chất phục vụ cho đoàn KTHĐ; (4) nhận thức của các cấp, các ngành, của công chúng và xã hội về vai trò của KTNN; (5) cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán; (6) hợp tác Quốc tế Qua nghiên cứu các nhân tố trên cho thấy ở các SAIs đều có những đặc điểm chung ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển vai trò KTHĐ.

Kết quả nghiên cứu của Tác giả Pollite & cộng sự (1999), trong công trình

Performance Audit and Public Management in Five Countries, Oxford and York: Oxford University Press, Tác giả Đặng Anh Tuấn (2015), đã chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng, tác động đến sự hành thành và phát triển của KTHĐ sau đây:

Hai nhóm nhân tố chính là: Khả năng của KTNN, kỹ năng của KTV trong 33 nhân tố nghiên cứu thì có 15 nhân tố tác động mạnh và được chia thành bốn nhóm nhân tố: (1) Chính trị; (2) kinh tế; (3) khả năng triển khai của KTNN; (4) kỹ năng của KTV. Hai nhóm nhân tố số 3 và số 4 là nghiên cứu chính của Tác giả được thể hiện như sau:

Tác giả đã chỉ ra trong nhóm nhân tố có nhân tố năng lực của KTV, kỹ năng nghề nghiệp, được hình thành qua quá trình giáo dục, đào tạo, huấn luyện và hình thành nên kỹ năng, kinh nghiệm để đáp ứng yêu cầu khả năng triển khai KTHĐ Tác giả đã đưa ra cơ sở rằng các SAIs đều biểu quyết vấn đề năng lực KTV là nhân tố ảnh hưởng lớn đến việc hoàn thành các nghĩa vụ nghề nghiệp, phần lớn ở các SAIs cũng đang hạn chế yếu tố này trong BMKT của các SAIs nhất là trong những lĩnh vực đặc thù, mới lạ để thực hiện KTHĐ.

Ngoài nhân tố con người nêu trên, Tác giả còn chỉ ra nhân tố thay đổi Luật và các quy định, Tác giả đã phân tích sự thay đổi của Luật KTNN và Luật NSNN qua các thời kỳ ảnh hưởng lớn đến TCKT, HĐKT và địa vị pháp lý của KTNN Những năm gần đây, Quốc hội đã ban hành các Nghị quyết, quyết sách về chủ trương tiết kiệm vốn trong đầu tư công, chi tiêu công Tuy nhiên, tính pháp chế trong thi hành pháp luật chưa thể hiện rõ ràng, chỉ mang tính khẩu hiệu, chưa có chế tài phán quyết mạnh và truy cứu trách nhiệm đến hành vi sai phạm Pháp luật KTNN cũng chưa có chế tài chính thức xử phạt hay truy cứu trách nhiệm việc đối tượng không tuân thủ chấp hành kiến nghị của KTNN, khách thể kiểm toán thiếu tinh thần hợp tác công vụ, nhất là trong KTHĐ.

Qua nghiên cứu các nhân tố trên cho thấy, hai yếu tố quyết định ảnh hưởng to lớn đối với sự hình thành, phát triển KTHĐ và trong vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ, đó là: Yếu tố chuẩn mực hoạt động được hình thành từ yếu tố con người

“nhân”, yếu tố này quyết định đến chất lượng HĐKT và TCKT; yếu tố pháp chế thi hành pháp luật là tiêu điểm, mấu chốt hình thành một khuôn khổ, an ninh tài chính, trật tự phép tắc trong hoạt động như một thông lệ chung có tính chế tài rõ ràng tác động trực tiếp đến đối tượng thi hành pháp luật mà không có sự ngoại lệ cho bất kỳ một trường hợp nào đối với chủ thể KTNN lẫn khách thể kiểm toán.

Qua nghiên cứu các nhóm nhân tố kể trên đã được các Tác giả kiểm định và phát triển, là nền tảng lý thuyết và tiền đề vận dụng vào thực tiễn các quốc gia đang phát triển Qua đó, Tác giả luận án phát triển thêm hai nhân tố phụ và chỉ rõ mối quan hệ giữa các nhân tố trong việc vận dụng vào KTHĐ trong tổ chức kiểm toán của KTNN sau đây:

2.4.1.1 Pháp chế thi hành pháp luật

Tính pháp chế trong thi hành pháp luật thể hiện vai trò như một quyền năng của hệ thống pháp luật và việc vận dụng mang tính pháp lệnh trong tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm) Vai trò của KTNN trong tổ chức KTHĐ qua các phương thức thực hiện tiền kiểm, hiện kiểm thì vai trò pháp chế thể hiện rõ nét và có sự ảnh hưởng sâu sắc qua việc: Quy định các thể chế, chính sách mà không cho phép việc thoát ly ra ngoài vòng pháp luật khi một đối tượng có biểu hiện che dấu, biển thủ tài chính, tài sản công hay lợi ích nhóm gây thiệt hại cho quỹ công quốc gia; xây dựng và tăng cường vai trò pháp chế trong việc rời bỏ quyền lực khi một chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ hay một đối tượng QLTC, tài sản công vi phạm các thông lệ, quy trình và chuẩn mực hoạt động gây hậu quả nghiêm trọng và phải tương ứng với mức độ bồi thường thiệt hại theo quy định của các SAIs và đạo Luật, thậm chí đẩy mạnh biện pháp truy cứu trách nhiệm hơn là biện pháp giáo dục thông thường (Đặng Văn Hải, 2014).

Theo nghiên cứu của Tác giả Kjell Storlokken (2007), nhân tố pháp chế pháp quyền được hình thành ở mọi lĩnh vực, mọi hoàn cảnh khác nhau trong Luật, đạo Luật, thể chế chính trị, đường lối của Đảng, CSPL của Nhà nước Pháp chế thể hiện như một quyền năng hay nguyên tắc mang tính pháp lệnh cao hơn là tự nguyện trong tổ chức KTHĐ của KTNN Tính pháp chế thường được gắn chặt với các quy chuẩn, quy định của luật pháp và được xem như một công chứng cho các đối tượng được điều chỉnh của luật pháp luôn đi đúng định hướng trong sự vận động và điều chỉnh của các mối quan hệ kinh tế, xã hội thể hiện qua báo cáo KTHĐ Trong vai trò của KTNN, tính pháp chế thể hiện nguyên tắc độc lập, khách quan khi tác động đến một đối tượng mà INTOSAI đã chỉ rõ.

Nhân tố pháp chế hình thành trong KTHĐ và quyền năng pháp luật trongHĐKT cần được phát huy mạnh hơn ở mọi hoàn cảnh khác nhau so với Chuẩn mực kiểm toán Tính pháp chế được xem là uy lực của luật pháp, của quy trình hay chuẩn mực KTHĐ và những thông lệ cho đến thể chế hoạt động Nâng cao vai trò KTNN khi thực hiện KTHĐ cùng với việc tăng cường vai trò pháp chế ở chỗ: Nâng cao tính thưởng phạt nghiêm minh trong thực thi pháp luật kiểm toán; nâng cao tính dân chủ cho các đối tượng được điều chỉnh thực thi pháp luật kiểm toán để tăng cường vai trò,trách nhiệm và nhận thức trong thi hành Luật; đẩy mạnh truyền thông, đa dạng hóa thông tin minh bạch trong báo cáo KTHĐ qua cổng thông tin đại chúng hay sách, báo điện tử; vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ luôn gắn với vai trò pháp chế trong hệ thống pháp luật liên quan đến HĐKT của KTNN,… (Phạm Sỹ Liêm, 2007).

Hướng nghiên cứu của Tác giả Woodall,J & Winstanley,D (1998), về các hành vi, đạo đức và chuẩn mực, phẩm chất cũng như thái độ đúng đắn của KTV, Tác giả làm toát lên vai trò chuẩn mực của chủ thể KTNN Chuẩn mực hoạt động khác với chuẩn mực trong kế toán, kiểm toán và thể hiện một ý nghĩa như là hành động ý thức để hiệu lực hóa các chuẩn mực mang tính tự giác hơn là bắt buộc Trên thực tế, chuẩn mực hoạt động được hình thành trong tổ chức KTHĐ và được hiểu như một thông lệ chung, quy chuẩn của những điều lệ, quy định mang tính ý thức chấp hành gắn liền với nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp hơn là tính pháp lệnh Tiêu chí chuẩn mực được hình thành có ý nghĩa giúp hiệu lực hóa toàn bộ các quy tắc, chế tài trong các khâu của quá trình hoạt động và còn có tác dụng hỗ trợ đánh giá tính hiệu năng trong phân cấp QLTC, tài sản công.

Nhân tố chuẩn mực hoạt động được vận dụng ảnh hưởng trong các phương thức kiểm toán là yêu cầu tất yếu mà chủ thể KTNN hết sức quan tâm khi thực hiện Khi thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm yêu cầu các KTV tuân thủ chấp hành các quy định, điều lệ hoạt động và thông lệ chung của cuộc KTHĐ Nâng cao chuẩn mực đạo đức và tư duy nghề nghiệp góp phần phát huy chuẩn mực hoạt động qua: Nêu cao tinh thần sáng kiến, cải tiến trong kiểm toán; luôn ý thức trách nhiệm công vụ, nghề nghiệp; giữ vững lập trường, tư tưởng và bản lĩnh chính trị, đạo đức nghề nghiệp; đề cao cảnh giác với những hậu quả đáng tiếc và việc nhận thức rằng có nguy cơ tồn vong sự nghiệp hay uy tín của KTV và những thiệt hại đáng tiếc gây ra cho cộng đồng và xã hội Hình thành nên chuẩn mực của KTV thực hiện KTHĐ góp phần không nhỏ trong tiến trình phát triển kinh tế xã hội, không những giúp cho Nhà nước phòng chống tiêu cực, thất thoát nguồn lực công mà còn được trọng thị như là đại biểu của dân, là người tài trí đại diện Nhân dân quản lý thuế quan, giúp dân xây dựng đất nước, mang lại lợi ích cho cộng đồng xã hội (Nguyễn Đình Hựu, 2012).

Hình thành chuẩn mực hoạt động để đánh giá hiệu lực, hiệu năng trong KTHĐ cần phải dựa trên các nguyên tắc đã được xác định Việc vận dụng tiêu chí chuẩn mực hoạt động hỗ trợ đánh giá tính hiệu lực, hiệu năng trong KTHĐ cần phải hiệu lực hóa các mối quan hệ nhân quả có tình tiết phức tạp, mâu thuẫn nội tại mà ở đó nhà cầm quyền ban hành chế độ, CSPL không phù hợp Giải quyết được mối quan hệ đó sẽ đạt được tính hiệu năng trong dài hạn Những định hướng chiến lược và hoạch định chính sách có tính khả thi và ý nghĩa thiết thực phải thể hiện trong đó tính hiệu năng quản lý, tính chuẩn mực thi hành là yếu tố cấu thành điều kiện pháp lý và ý thức của chủ thể QLTC, tài sản công.

Nghiên cứu của Tác giả Peter Carey and Roger Simnett (2006) chỉ rõ các yếu tố năng lực của KTV thực hiện KTHĐ gắn liền với chuẩn mực, đạo đức nghề nghiệp là yếu tố dẫn đến KTV thôi nắm giữ trọng trách hay phải thuê chuyên gia. Hình thành tiêu chí chuẩn mực trong vai trò của chủ thể KTNN khi thực hiện KTHĐ phải có một quá trình nhất định, chuẩn mực hoạt động phụ thuộc vào nhiều yếu tố, không chỉ yếu tố con người mà phụ thuộc vào các yếu tố môi trường như: Đảm bảo cơ sở vật chất và điều kiện thiết yếu cho HĐKT; chính sách tiền lương như ở SAI Nhật Bản là nâng mức thu nhập của KTV cao nhất trong bộ máy Nhà nước; phát triển tri thức toàn diện, đa lĩnh vực cho KTV thực hiện KTHĐ theo hướng phát triển của các nước tiên tiến trên thế giới; phát triển môi trường pháp luật trong kiểm toán và trong CCHC công đồng bộ, minh bạch và đổi mới; ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, chuyên nghiệp trong CCHC và trong HĐKT,…

THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG NÂNG CAO VAI TRÒ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM

Khảo sát, điều tra thực nghiệm

Kiểm chứng thực trạng kết quả nghiên cứu lý thuyết qua các mô hình quan hệ giữa các vai trò làm tâm điểm, các đối tượng nghiên cứu đều được đánh giá qua thực trạng Tác giả luận án tiến hành khảo sát cho đối tượng 1 và 2 (Likert Object 1,2

Question) với 30 chuyên gia, gồm: (1) Bảng 3.1: Đối tượng 1 khảo sát 15 chuyên gia thuộc các cơ quan QLNN (khách thể kiểm toán) và đối tượng 2 khảo sát 15 KTV chính (cùng trả lời câu hỏi đến các khách thể kiểm toán), kết quả thu về hợp lệ có 09/15 khách thể kiểm toán và 10/15 KTV trả lời (thì có 09 KTV trả lời câu hỏi Likert, có 01 KTV không trả lời) cho thấy: Có 81/99 ý kiến KTV đồng tình cao đạt 82%, 8% trung lập và 10% đồng tình thấp; có 92/99 ý kiến khách thể kiểm toán, đạt 93% đồng tình cao về vai trò của KTNN đang được các cấp QLNN quan tâm nhiều hơn trong tiến trình kiểm soát QLTC, tài sản công, tăng cường nhận thức về vai trò KTNN trong việc thực hiện các quy chế phối hợp nhằm nâng cao chuẩn mực hoạt động và tăng cường pháp chế, chế tài thực thi pháp luật, công vụ trong quy chế phối hợp, điều đó mang tính cấp thiết, có 4% ý kiến khách thể đồng tình ở mức độ thấp và 3% ý kiến trung lập vì họ cho rằng vai trò của KTNN cũng như các cơ quan thanh tra, kiểm tra thuế là việc thực hiện chức năng kiểm tra, đánh giá, xác nhận và kiến nghị (2) Bảng 3.2: Đối tượng 2 khảo sát 15 KTV chính, thu về có 10/15 KTV trả lời với trên 50% (288/360 ý kiến, đạt 80%) ý kiến đồng ý với nghiên cứu về các mối quan hệ giữa KTHĐ và vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công là rất cần thiết, có 20% ý kiến không tán thành tại các câu hỏi đóng và câu hỏi mở vì họ cho rằng việc tổ chức KTHĐ ở nước ta hiện nay gặp nhiều khó khăn, các KTV chưa thiết tha nhiều với loại hình KTHĐ, phương thức tổ chức khó thực hiện, tiêu chí và mục tiêu xác định chưa rõ ràng, phương pháp KTHĐ còn chung chung, cụ thể:

Tác giả luận án chia làm 03 nhóm mức độ đồng tình: Nhóm thứ nhất, mức độ đồng tình thấp từ số 0 đến số 2; nhóm thứ hai, mức độ đồng tình trung lập số 03; nhóm thứ ba, mức độ đồng tình cao, rất cao từ số 04 đến số 05 (Theo Phụ lục 02).

Số phiếu phát ra: 15 phiếu; số phiếu trả lời hợp lệ: 9 phiếu (đạt 60%) của 2 đối tượng cùng trả lời.

Bảng 3.1: Tổng hợp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 1 và 2

Mức độ dùng cho khách thể kiểm toán Mức độ dùng cho Kiểm toán viên

Nội dung Từ số 0 đến số 2

[I1]- Về lựa chọn chủ đề, đối tượng kiểm toán (09*02

KTNN giúp các cấp quản lý Nhà nước kiểm soát được rủi ro, chấn chỉnh sai phạm kịp thời trong hoạt động quản lý

KTNN giúp các cấp quản lý Nhà nước hoàn thiện hệ thống quản lý ngân sách, tài chính, tài sản công (09*03

[I4]- Tăng cường nhận thức về vai trò

KTNN trong mối quan hệ hợp tác công vụ (09*03

Nguồn: Hệ thống phiếu điều tra đối tượng 1 và 2

[I1] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 14/18 ý kiến, đạt 78%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 14/18 ý kiến, đạt 78%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN tăng cường lựa chọn chủ đề, đối tượng kiểm toán góp phần tăng cường năng lực quản lý ngân sách, tài chính, tài sản công tại các đơn vị vì vai trò KTNN giúp cho các cấp QLNN giải quyết được những mâu thuẫn của quy định pháp luật hiện hành, bất đồng chính sách của nhà đầu tư và dân chúng về những lĩnh vực luôn gây bức xúc trong công chúng như: Đất đai, tài nguyên, biến đổi khí hậu, môi trường,

[I2] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 26/27 ý kiến, đạt 96%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 20/27 ý kiến, đạt 74%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN tăng cường Vai trò KTNN giúp các cấp quản lý Nhà nước kiểm soát được rủi ro, chấn chỉnh sai phạm kịp thời trong hoạt động quản lý vì KTNN giúp cho các cấp QLNN chỉ ra kịp thời sai phạm trước, trong giai đoạn thi công, đầu tư khai thác và sinh lợi; đồng thời chủ thể KTNN đưa ra kiến nghị, tư vấn, tham vấn kịp thời để hoàn thiện chính sách quản lý, kiểm soát hoạt động và hiệu chỉnh đồng bộ hệ thống kiểm soát nội bộ.

[I3] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 25/27 ý kiến, đạt 93%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 22/27 ý kiến, đạt 81%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN tăng cường Vai trò KTNN giúp các cấp quản lý Nhà nước hoàn thiện hệ thống quản lý ngân sách, tài chính, tài sản công vì KTNN giúp cho Quốc hội, Chính phủ và HĐND giám sát, kiểm soát tổng thể việc xây dựng dự toán, chấp hành ngân sách và tham vấn để hoàn thiện hệ thống pháp luật Nhà nước, pháp luật hiện hành.

[I4] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 27/27 ý kiến, đạt 100%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 25/27 ý kiến, đạt 93%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN Tăng cường nhận thức về vai trò KTNN trong mối quan hệ hợp tác công vụ vì KTNN luôn là cơ quan công quyền cao nhất của Quốc hội thực hiện vai trò thiết chế kiểm soát, giám sát việc quản lý và sử dụng nguồn lực công góp phần phòng chống tham nhũng, thất thoát quỹ công quốc gia.

Tác giả luận án tổng hợp tiếp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 2 (Object 2 Question lưới câu hỏi Phụ lục 03) với hai mức độ đồng tình, không đồng tình.

Số phiếu phát ra: 15 phiếu (KTV); Số phiếu thu về hợp lệ: 10 phiếu (đạt 66%).

Bảng 3.2: Tổng hợp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 2

Mức độ không đồng ý Số lượng

[F1] Tầm quan trọng về vai trò của kiểm toán hoạt động (10*05 Question) 50 44 88 6 12

[F2] Về sự cần thiết lựa chọn đối tượng, xây dựng kế hoạch, chiến lược kiểm toán hoạt động (10*05 Question)

[F3] Về thực hiện kiểm toán trước giai đoạn tổ chức thi công, đầu tư và phát triển của chương trình, dự án (Tiền kiểm đầu vào)

[F4] Thực hiện kiểm toán trong giai đoạn đầu tư phát triển, xây dựng và thi công

(Hiện kiểm đầu vào - đầu ra)

[F5] Về tổ chức kiểm toán sau giai đoạn hoàn thành của dự án, chương trình, chính sách đầu tư phát triển (Hậu kiểm kết quả đầu ra) - (10*02 Question)

[F6] Về đánh giá quan điểm tổ chức kiểm toán hoạt động theo xu hướng mới

[F7] Về nâng cao vai trò tổ chức kiểm toán trước, trong và sau hoạt động của dự án, chương trình (10*03 Question)

[F8] Đánh giá việc vận dụng vai trò trong kiểm toán hoạt động (10*02 Question) 20 18 90 2 10

[F9] Về tổ chức các mối quan hệ với khách thể kiểm toán (10*03 Question) 30 29 97 1 3

Nguồn: Hệ thống phiếu điều tra đối tượng 2

[F1] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 44/50 ý kiến, đạt 88%) đồng ý với

Tầm quan trọng vai trò của KTHĐ là phải đánh giá được mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong mối quan hệ 3Es qua các tiêu chí đầu vào, đầu ra và kết quả; 12% ý kiến không đồng ý do chưa hiểu hết vai trò của KTHĐ.

[F2] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 37/50 ý kiến, đạt 74%) đồng ý với việc KTNN thực sự ưu tiên Về sự cần thiết lựa chọn đối tượng, xây dựng kế hoạch, chiến lược kiểm toán hoạt động vì đối tượng là những chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển, an sinh xã hội có nhiều lĩnh vực rủi ro và gây bức xúc trong dư luận cần đưa vào kế hoạch chiến lược kiểm toán hoạt động là phân kỳ, kiểm toán liên tục (lập kỳ); 26% ý kiến không đồng ý do chưa nhận thức được nội dung, đối tượng của KTHĐ là rất cần thiết để tổ chức kiểm toán.

[F3] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 41/60 ý kiến, đạt 68%) đồng ý với KTNN Về thực hiện kiểm toán trước giai đoạn tổ chức thi công, đầu tư và phát triển của chương trình, dự án (Tiền kiểm đầu vào) là việc tổ chức tiền kiểm, kiểm toán liên tục rất quan trọng nhằm kiểm soát quản lý liên tục các yếu tố đầu vào của chu trình hoạt động; có 32% ý kiến không đồng ý vì cho rằng KTNN tổ chức tiền kiểm toán kết quả chưa rõ ràng, chưa phát hành được báo cáo kiểm toán liên tục.

[F4] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 54/60 ý kiến, đạt 90%) đồng ý với việc KTNN Thực hiện kiểm toán trong giai đoạn đầu tư phát triển, xây dựng và thi công (Hiện kiểm đầu vào - đầu ra) là việc tổ chức hiện kiểm, kiểm toán liên tục, rất quan trọng nhằm kiểm soát quản lý liên tục các yếu tố đầu vào - đầu ra của chu trình hoạt động; có 10% ý kiến không đồng ý vì cho rằng tại các báo cáo kiểm toán chưa thể hiện rõ việc đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của khâu đầu vào, đầu ra.

[F5] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 13/20 ý kiến, đạt 65%) đồng ý với KTNN Về tổ chức kiểm toán sau giai đoạn hoàn thành của dự án, chương trình, chính sách đầu tư phát triển (Hậu kiểm kết quả đầu ra) là việc tổ chức hậu kiểm ít quan trọng trong việc kiểm soát quản lý liên tục các yếu tố đầu vào - đầu ra của chu trình hoạt động mà có ý nghĩa đối với kết quả của đầu ra hay điều chỉnh báo cáo quyết toán và kiến nghị xử lý tài chính; có 35% ý kiến không đồng ý vì cho rằng bước hậu kiểm cũng rất quan trọng với kết quả kiến nghị hoàn thiện báo cáo tài chính và chính sách chế độ là rất cần thiết với tình hình thực tiễn ở Việt Nam hiện nay.

[F6] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 25/40 ý kiến, đạt 63%) đồng ý vớiKTNN Về đánh giá quan điểm tổ chức kiểm toán hoạt động theo xu hướng mới là việc phải làm thay đổi tư duy, quan điểm của trước đây mà KTV không muốn chuyển đổi phương pháp hậu kiểm sang phương pháp tiền kiểm và hiện kiểm vì lý do: Thói quen và phương pháp dễ thực hiện; trách nhiệm không cao, lợi ích lớn; thời gian ngắn, nhân sự ít; kết quả hậu kiểm thiên về kết quả xử lý tài chính nên gắn liền với uy lực của KTV; dễ đưa ra kiến nghị kiểm toán, đơn vị được kiểm toán dễ thực hiện (Câu hỏi mở); có 37% ý kiến không đồng ý vì cho rằng việc thay đổi quan điểm tổ chức KTHĐ theo xu hướng mới là khó thực hiện vì phương pháp kiểm toán truyền thống đã theo lối mòn dễ thực hiện đối với KTV.

[F7] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 27/30 ý kiến, đạt 90%) đồng ý với KTNN Về nâng cao vai trò tổ chức kiểm toán trước, trong và sau hoạt động của dự án, chương trình là việc tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm giúp nâng cao vai trò KTNN trong kiểm soát, giám sát hoạt động của quá trình đầu tư, xây dựng dự án, chương trình nhằm kịp thời đưa ra kiến nghị tham vấn hiệu chỉnh trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công; có 10% ý kiến không đồng ý vì họ cho rằng vai trò của KTNN hiện nay chưa thể thực hiện ngay ở giai đoạn tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm.

Thực hiện vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động

3.3.1 Những yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển vai trò kiểm toán

Thứ nhất, phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động

Hiện nay, KTNN đã thành lập được các phòng KTHĐ thuộc Vụ Tổng hợp và một số KTNN Khu vực, Chuyên ngành được giao nhiệm vụ phụ trách thực hiện các cuộc KTHĐ quy mô lớn Tuy bước đầu đã đạt được kết quả nhất định, nhưng vẫn chưa có một cuộc KTHĐ nào tiêu biểu, hiệu quả như mục tiêu đề ra tại Đại hội ASOSAI. Nguyên nhân, trong ngành còn hạn chế về năng lực, kinh nghiệm thực tiễn và sự tiếp cận phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện, hậu kiểm) từ các nước phát triển trong khu vực cùng với việc vận dụng vào Việt Nam Đây là khó khăn lớn nhất ảnh hưởng đối với vai trò KTNN trong tiến trình phát triển KTHĐ phù hợp theo thông lệ quốc tế (Kiểm toán Nhà nước, 2010).

Hiện nay KTNN đang tổ chức thực hiện loại hình kiểm toán tuân thủ và kiểm toán tài chính là hiệu quả, chưa phát huy cao vai trò của loại hình KTHĐ Theo đó,KTNN vẫn phải tổ chức xây dựng kế hoạch KTHĐ theo hướng phát triển từ loại hình kiểm toán tuân thủ với bộ tiêu chí được xây dựng dựa trên các quy định của pháp luật làm trung tâm Nguyên nhân do hệ thống chuẩn mực, cách thức tổ chức kiểm toán liên tục, tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm trong KTHĐ đang được ứng dụng thực tiễn nhưng kết quả mang lại kỳ vọng chưa cao như mục tiêu đề ra làm tiền đề phát triển về sau.

Năm 2015, 2019 là năm then chốt cùng với sự phát triển toàn diện về năng lực, nhân lực kiểm toán Để nâng cao năng lực nghề nghiệp, hàng năm KTNN đang phải tăng cường củng cố lực lượng chuyên môn hóa về KTHĐ qua công tác đào tạo thường xuyên, cùng với việc thuê chuyên gia nước ngoài như: Chuyên gia CaNaDa, chuyên gia Úc, chuyên gia Ấn Độ phối hợp đào tạo, ứng dụng phương pháp kiểm toán môi trường, kiểm toán trách nhiệm và ứng dụng công nghệ thông tin trong HĐKT (Kiểm toán Nhà nước, 2018).

Tuy bước đầu đã phát huy tác dụng của chương trình đào tạo KTHĐ, nhưng KTV vẫn chưa hiểu hết được vai trò KTHĐ Phương pháp KTHĐ vận dụng từ các nước phát triển cho thấy có khoảng cách khá xa về khả năng thích ứng và kinh nghiệm thực tiễn; các KTV chưa được cọ sát thường xuyên qua thực tiễn tổ chức thực hiện KTHĐ nên kết quả KTHĐ năm 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 cho thấy việc kế thừa phương pháp kiểm toán truyền thống như một tiền lệ vốn có, chưa có tính bứt phá, ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kỹ năng nghề nghiệp và năng lực tổ chức KTHĐ.

Vì vậy, những khó khăn trước mắt đặt ra cho ngành KTNN Việt Nam phải triệt để tinh giảm những biên chế chưa đủ trình độ thích ứng với nghề nghiệp kiểm toán cũng như tiêu chuẩn về đạo đức công vụ; thôi tuyển dụng và tăng cường đào tạo KTHĐ cùng với việc nâng cao ý thức, trách nhiệm trong nghiên cứu, học tập, sáng tạo và tư duy nghề nghiệp nhất là trong ứng dụng công nghệ thông tin, ứng dụng trí tuệ nhân tạo trong HĐKT như các SAIs thuộc KTNN Đan Mạch, Ấn Độ, (kiemtoannn.gov.vn, 2018).

Thứ hai, chuẩn mực hoạt động và vai trò tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước

Trong hoạt động công vụ và trong HĐKT, chuẩn mực hoạt động luôn được hình thành trong chính chủ thể KTV thực hiện KTHĐ và khách thể kiểm toán Khi có sự phối hợp giữa hai lực lượng này với mục tiêu hướng đến lợi ích đích thực mang lại cho cộng đồng xã hội thì rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm toán được kiểm soát ở mức thấp nhất, mục tiêu kỳ vọng đạt được cao nhất hướng tới sự phát triển bền vững Tuy nhiên, giữa hai lực lượng chủ thể kiểm toán và khách thể kiểm toán đều có sự thỏa hiệp, thiếu chí công vô tư, ảnh hưởng bởi những lợi ích không mong muốn sẽ xẩy ra hai trường hợp ảnh hưởng đến vai trò, hiệu quả, hiệu lực thực hiện KTHĐ và vai trò của KTNN:

(1) Chuẩn mực hoạt động thấp dễ dàng bỏ qua những sai phạm vốn dĩ phải được kiểm soát chặt chẽ và đánh giá xác đáng, công khai, có sự phớt lờ có chủ ý và giải tỏa trách nhiệm quản lý ngay trong giai đoạn tiền kiểm, điều đó sẽ tiềm ẩn thất thoát nguồn lực công, (2) giá trị công trình thấp, chất lượng dịch vụ không đảm bảo hoặc hiểu saiCSPL, hiệu chỉnh hồ sơ dự toán, quyết toán công trình để phù hợp với bản xác nhận của KTV thực hiện KTHĐ, dẫn đến báo cáo KTHĐ thông tin kém tin cậy, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực không đạt được mục tiêu đề ra.

Vai trò tổ chức hoạt động của bộ máy KTNN hiện nay đã được thiết chế, hiến định độc lập với hoạt động của Quốc hội và Chính phủ; là sự đổi mới phù hợp thông lệ quốc tế trong bối cảnh đất nước đang phát triển và hội nhập sâu rộng Tuy nhiên, về vai trò trong QLTC, tài sản công qua thực hiện vai trò KTHĐ vẫn chưa được tăng cường vì vai trò QLTC, tài sản công yêu cầu phải có sự giám sát, kiểm soát hoạt động chặt chẽ và liên tục KTNN hiện nay đang tập trung TCKT tại các cấp chính quyền từ Trung ương tới địa phương và được xem là thế mạnh của BMKT Đối với vai trò KTHĐ thì chưa thể hiện rõ nét trong BMKT và qua việc tổ chức xây dựng kế hoạch chiến lược kiểm toán năm, kế hoạch chiến lược kiểm toán trung và dài hạn của KTNN.

Hiện nay, trong BMKT một số KTNN chuyên ngành và khu vực lớn được thành lập phòng KTHĐ tiêu biểu Về chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị còn chồng chéo, một số nhiệm vụ KTHĐ thuộc các vụ chức năng lại được giao cho một đơn vị khác thực hiện Nguyên nhân do hạn chế về nhân lực, nghiệp vụ, điều kiện cơ sở vật chất; hệ thống pháp luật KTNN đang dần cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, dần hoàn thiện việc Việt hóa phát triển Luật, hệ thống CMKT theo thông lệ quốc tế Do đó, công cuộc cải cách ảnh hưởng lớn đến vai trò của KTNN trong bối cảnh hiện nay phải thực hiện được các mục tiêu của đại hội ASOSAI định hướng.

Thứ ba, thực hiện vai trò pháp chế thi hành trong hệ thống pháp luật

Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, tại kỳ họp thứ

9 đã thông qua Luật KTNN năm 2015, theo đó là sự hình thành hệ thống pháp luật dưới luật thi hành Luật KTNN Số 81/2015/QH11, ban hành ngày 24/06/2015 Quy trình, CMKT đã được hoàn thiện trong năm 2016, trong đó có hệ thống chuẩn mực KTHĐ Tuy nhiên, hiện nay vẫn phải tuân thủ các CMKT quốc tế được Việt hóa, sửa đổi phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế ở Việt Nam với lý do: Hệ thống pháp luật Nhà nước đang phải từng bước sửa đổi, hoàn thiện đồng bộ cho chủ thể quản lý thi hành thực hiện, ảnh hưởng đến việc chấp hành, tuân thủ quy định của Nhà nước.

Một là, sự thay đổi trong môi trường pháp luật kiểm toán

Hiện nay, đã có nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn chi tiết thi hành Luật KTNN năm 2015 Các văn bản chỉ đạo, điều hành xây dựng kế hoạch KTHĐ và tổ chức thực hiện các cuộc KTHĐ hàng năm phải thay thế, sửa đổi thường xuyên những bất cập của trước đây Các thông lệ quốc tế và điều ước chung theo tuyên bố của ASOSAI vềKTHĐ được đề ra với nguyên tắc chung của nước chủ nhà nhưng việc thích ứng đang gặp nhiều khó khăn Nguyên nhân do pháp luật KTNN phải sửa đổi theo một thông lệ chung, phải từng bước xây dựng và phát triển theo điều kiện thực tế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ từng đơn vị; hệ thống pháp luật Nhà nước và CCHC công đang phải hoàn thiện theo hướng điều chỉnh giữa các mối quan hệ kinh tế, xã hội trong điều kiện hội nhập Tuy nhiên, môi trường pháp luật KTNN vẫn chưa có quy định chế tài xử phạt, xử lý trách nhiệm trong HĐKT đối với trường hợp không thực hiện kiến nghị kiểm toán và hợp tác công vụ làm ảnh hưởng đến việc chấp hành tham vấn quản lý của KTNN (Trần Trí Trinh, 2008).

Hai là, sự tiến bộ khoa học công nghệ trong môi trường pháp luật

KTNN tích cực phát huy thành tựu kiểm toán môi trường công nghệ thông tin theo các nước phát triển trên thế giới, đặc biệt là Ấn Độ, là nước có truyền thống nhiều năm về ứng dụng công nghệ thông tin trong HĐKT và cả trong CCHC công Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất đối với KTNN hiện nay vẫn là trình độ công nghệ thông tin của KTV nói chung, KTV thực hiện KTHĐ nói riêng phát triển chưa đồng đều, thiếu kinh nghiệm ứng dụng trong KTHĐ; điều kiện và môi trường pháp luật KTNN đang trong quá trình thay đổi phù hợp với luật pháp Việt Nam sửa đổi, thay thế Nguyên nhân chủ yếu do môi trường đào tạo và ứng dụng công nghệ thông tin trong toàn ngành chưa được hiện đại và đồng bộ; cải cách nền hành chính công trong môi trường công nghệ thông tin đang còn những bất cập, phải từng bước phát triển Tổ chức KTHĐ trong môi trường công nghệ thông tin là tất yếu khách quan, KTNN Việt Nam chưa triệt để tổ chức KTHĐ theo hướng thích ứng hợp phần công nghệ tin học hoá tại chỗ vì lý do, hệ dữ liệu lớn (Big data) đang phải cập nhật đồng bộ trên toàn quốc với sự tiến bộ của khoa học và công nghệ, đây cũng là thách thức và ảnh hưởng lớn trong tổ chức KTHĐ của KTNN nhằm thay đổi những bất cập của chế độ, chính sách pháp luật nâng cao chế tài thực thi và pháp chế thi hành pháp luật (Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, 2004).

Tại Đại hội ASOSAI lần thứ 14, năm 2018 đã khẳng định KTNN Việt Nam phải tăng cường hơn nữa ứng dụng công nghệ thông tin, tin học hóa trong HĐKT để TCKT trong môi trường công nghệ thông tin mà loại hình KTHĐ là một mục tiêu quan trọng nhất trong bốn mục tiêu định hướng của ASOSAI Tuy nhiên, yếu tố công nghệ thông tin đang là một thách thức lớn cũng như Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử như hiện nay Do đó, KTNN đang phải từng bước thích ứng và triển khai ứng dụng công nghệ thông tin trong HĐKT vào năm 2018 trở đi, kết quả gặp nhiều khó khăn, làm ảnh hưởng đến tiến trình thực hiện vai trò của KTNN.

3.3.2 Sự phát triển Kiểm toán Nhà nước với việc thực hiện kiểm toán hoạt động

KTNN Việt Nam có người đứng đầu BMKT là Tổng KTNN, cấp dưới có năm phó tổng KTNN Về cơ cấu tổ chức BMKT hiện nay KTNN có 32 đơn vị trực thuộc bao gồm:

06 vụ chức năng (Vụ Tổ chức, Vụ Tổng hợp, Vụ Pháp chế, Vụ Chế độ, Vụ Hợp tác quốc tế, Thanh tra KTNN); 02 cơ quan tham mưu (Văn phòng KTNN, Văn phòng Đảng Đoàn thể); 08 đơn vị chuyên ngành; 13 KTNN khu vực; 03 đơn vị sự nghiệp (Trường đào tạo Nghiệp vụ kiểm toán, Trung tâm Tin học và Báo kiểm toán) Qua quá trình hình thành và phát triển từ năm 1994 đến nay, BMKT đã có sáu Lãnh đạo cấp Tổng kiểm toán nắm quyền điều hành hoạt động Kết quả trong HĐKT so với các nước đã và đang phát triển vượt bậc và được thế giới đánh giá cao vai trò của BMKT.

ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP THỰC HIỆN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG NÂNG CAO VAI TRÒ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM

Quan điểm tăng cường kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công

4.1.1 Quan điểm quản lý tài chính, tài sản công ảnh hưởng tới tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Quan điểm phải đổi mới trong kiểm soát QLNS, tài chính và tài sản công là yêu cầu thiết yếu của Nhà nước thông qua các hoạt động của các cơ quan công quyền như: KTNN, Thanh tra, Ủy ban kiểm tra, Trong đó, vai trò của KTNN được thiết chế độc lập về quyền lực công trong kiểm tra, kiểm soát các hoạt động công vụ nhằm đảm bảo mục tiêu cho Quốc hội và Chính phủ trong kiểm soát quản lý nền tài chính quốc gia:

Thứ nhất, về phân cấp QLNN về tài chính, tài sản công: Tăng cường phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương trong việc quyết định dự toán ngân sách, chủ động vốn đối với những khoản chi tiêu cấp bách và gắn với nghĩa vụ giải trình, trách nhiệm quản lý kinh tế của người đứng đầu, cán bộ quản lý. Qua đó, năng lực điều hành của Bộ, ngành, HĐND các cấp được nâng cao, cơ chế giám sát và vai trò KTNN cũng được đáp ứng cùng với vai trò của HĐND, giúp chính quyền Nhà nước các cấp thực hiện tốt vai trò quản lý theo phân cấp (Nguyễn Thị Thanh Diệp, 2016).

Việc này cũng làm tăng trách nhiệm giải trình của các cấp và cũng gia tăng xung đột chính sách với những ý kiến bất đồng về quan điểm của các đại biểu Trong trường hợp quyết định của cấp có thẩm quyền theo biểu quyết đa số tán thành nhưng chính sách thất bại sẽ có những quan điểm bất đồng Vì vậy, chủ thể KTNN là một đại biểu trung gian, có trách nhiệm đưa ra chứng kiến và tham vấn những bất đồng quan điểm về chính sách điều hành quản lý Loại hình kiểm toán của KTNN được áp dụng chủ yếu là kiểm toán tuân thủ, KTHĐ, là công cụ pháp lý để KTNN tổ chức thực hiện kế hoạch chiến lược KTHĐ trong các lĩnh vực có nhiều rủi ro, xung đột chính sách qua thực hiện Trong đó, việc thực hiện phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm trong KTHĐ và lập báo cáo nhanh về hoạt động theo phân kỳ, phân khúc đối với chu trình QLNS, tài chính, tài sản công là mục tiêu chính.

Thứ hai, về thực hiện phương thức QLTC, tài sản công: Vai trò KTNN cũng đưa ra quan điểm thay đổi phương thức QLTC công theo hướng đầu vào sang quản lý đầu ra và kết quả sẽ thuận lợi hơn trong tổ chức KTHĐ Tức là, dự toán ngân sách được lập theo các yếu tố đầu vào phải bao quát hết đầu ra của kỳ quyết toán trước và có sự so sánh, điều chỉnh kịp thời tại khâu đầu vào; yếu tố đầu ra khi quyết toán ngân sách phải dự kiến cả yếu tố đầu vào của kỳ sau Điều này giúp KTNN lập báo cáo KTHĐ với mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý tại các cấp QLNN sẽ hiệu nghiệm hơn, hiệu lực hóa kết quả kiểm toán cho việc quyết định tham vấn quản lý trong trung hạn và dài hạn (Nguyễn Thị Thanh Diệp, 2016).

Theo quan điểm đổi mới QLTC công theo kết quả đầu ra cho thấy hiệu quả ở chỗ: Năng suất và kết quả theo trách nhiệm quản lý của các cấp và gắn với quyền lực của cấp đó Đối với yếu tố đầu vào của ngân sách được hoạch định theo đầu việc và khoán sản phẩm, khoán tự chủ theo năng lực quản lý đã phân cấp thì việc đánh giá vấn đề tại báo cáo KTHĐ dễ đạt được mục tiêu cho KTHĐ.

Thứ ba, quan điểm nâng cao năng lực tự chủ tại các cấp về QLTC, biên chế và tiền lương: Chính sách này được thực hiện từ năm 2015 theo Nghị định của Chính phủ

Số 16/2015/NĐ-CP cùng với Luật NSNN năm 2015 được thay thế, hoàn thiện Kết quả kiểm toán cho thấy, bộ máy biên chế Nhà nước đã tinh giảm được nhiều lao động, tiết kiệm quỹ lương cho ngân sách KTNN đã và đang tổ chức thực hiện KTHĐ toàn hệ thống các đơn vị thực hiện tự chủ giai đoạn 2015-2018, giai đoạn 2019-2023 để đánh giá mức độ hoàn thành mục tiêu theo chủ trương của Đảng, CSPL của Nhà nước.

4.1.2 Quan điểm nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước

Quan điểm đổi mới để nâng cao vai trò của KTNN cần nhìn nhận dưới nhiều góc độ khách quan phù hợp với thực tiễn hiện nay (Nguyễn Đăng Hưng, 2017).

Thứ nhất, nâng cao vai trò KTNN phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, CSPL của Nhà nước trong QLTC, tài sản công

Tại Điều 09 Luật KTNN 2015 quy định: “Kiểm toán Nhà nước có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công,tài sản công” Khác với quy định trước đây của Luật KTNN năm 2005 quy địnhKTNN có chức năng, nhiệm vụ kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước.Quy định mới đã mở rộng về phạm vi, đối tượng kiểm toán cũng như quy định về tài sản công bao gồm cả tài nguyên, khí tài vùng trời, không phận, mặt nước, mặt biển,lòng biển, Quy định về tài chính công bao gồm cả các quỹ tài chính ngoài NSNN,các nguồn viện trợ, tài trợ, tài sản được hình thành từ các nguồn huy động hợp pháp khác Như vậy, với yêu cầu quản lý ngày càng đa dạng, quy mô rộng hơn thì vai trò, vị trí pháp lý của KTNN cũng dần được nâng cao nhằm giúp cho Nhà nước thực hiện chức năng quản lý tốt nền kinh tế vĩ mô. Điều 23 Luật NSNN năm 2015 quy định KTNN “Tham gia với Ủy ban tài chính, ngân sách và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán ngân sách Nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán ngân sách Nhà nước” Chức năng, quyền hạn của KTNN không chỉ dừng lại ở phạm vi HĐKT, báo cáo kết quả kiểm toán lên Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội mà còn tham gia vào xây dựng dự toán, thảo luận dự toán, điều hành dự toán NSNN, dự thảo Luật Quy định đổi mới phù hợp hơn so với quy định của Luật NSNN năm 2002, vai trò của KTNN được nâng cao hơn qua chức năng, phạm vi hoạt động được quy định cụ thể hơn, rộng lớn hơn.

Nghị quyết số 999/2020/UBTVQH14 ngày 16/9/2020 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam với mục tiêu phát triển KTNN giai đoạn 2021-2030 “Phát triển KTNN là công cụ trọng yếu, hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” theo đó là sự phấn đấu phát triển của KTNN phải tăng cường KTHĐ đạt tỷ lệ khoảng 30% đến 40% số lượng các cuộc kiểm toán hằng năm trong toàn ngành Tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3, Ban chấp hành Trung ương khóa VIII quy định "Đề cao vai trò của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng NSNN Cơ quan KTNN báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công khai cho dân biết" Quy định đổi mới và rất đồng bộ so với Luật KTNN, Luật NSNN năm 2015 là cung cấp thông tin hữu ích cho công chúng luôn quan tâm đối với những lĩnh vực có nhiều rủi ro, gây bức xúc trong dư luận nhằm đề cao tính dân chủ, minh bạch trong QLTC, tài sản công.

Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã quy định rõ vai trò của KTNN phải được hiến định độc lập, là việc nâng cao vai trò độc lập gắn với các hoạt động giám sát, kiểm soát QLTC, quản lý công vụ của Nhà nước các cấp như vai trò của Quốc hội và Chính phủ; vai trò ấy phải được thiết chế độc lập quyền lực công thuộc về BMKT trong HĐKT và trong QLTC, tài sản công chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật KTNN có quyền hạn kiến nghị, chấn chỉnh những sai sót, tồn tại của Chính phủ, Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội nhưng lại được Quốc hội kiểm soát lại hoạt động của KTNN.

Như vậy, trên cơ sở đường lối, chủ trương của Đảng, CSPL của Nhà nước quy định và đổi mới theo từng thời kỳ thì vai trò của KTNN cũng được nâng cao ở một vị thế nhất định, cụ thể hơn trong hoạt động, phù hợp với thực tiễn tại Việt Nam và trên thế giới, tạo điều kiện cho KTNN hợp tác đa phương, song phương với các SAIs trong khu vực và cộng đồng quốc tế.

Thứ hai, nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công là nâng cao vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động trong QLTC, tài sản công

Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động QLTC, tài sản công là giúp cho Quốc hội, Chính phủ và người sử dụng thông tin kiểm soát kịp thời, toàn diện quá trình vận động của nền kinh tế, góp phần hoạch định chính sách và hiệu quả trong quản lý của từng thời kỳ ổn định kinh tế Theo quy định của pháp luật, vai trò giám sát trong QLTC, tài sản công của Quốc hội được quy định rất rõ ràng, Quốc hội giám sát và ban hành các nghị quyết về quản lý, điều hành thu, chi ngân sách Thông tin kiểm toán được KTNN báo cáo cho Quốc hội hàng năm để Quốc hội căn cứ định hướng phương án điều chỉnh các quy định của pháp luật Vai trò của KTNN đã được hiến định hoạt động độc lập là thay thế cho Quốc hội, Chính phủ kiểm soát, giám sát tài chính, ngân quỹ quốc gia trong phạm vi, từng thời điểm, từng thời kỳ theo luật định Hoạt động độc lập của KTNN lại được Quốc hội kiểm soát theo quy định (kiemtoannn.gov.vn).

Vì vậy, để tăng cường vai trò giám sát hoạt động QLTC, tài sản công của Quốc hội cần đẩy mạnh vai trò của các cơ quan công quyền cao nhất của Quốc hội là cụ thể vào những hoạt động giám sát, kiểm soát quản lý trung gian giữa cấp quản lý và cấp sử dụng nguồn lực công Chủ thể KTNN được xem xét ở vị trí pháp lý cao nhất là cơ quan công quyền có vai trò thực hiện KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công báo cáo Quốc hội, Chính phủ và công khai kết quả KTHĐ.

Thứ ba, nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công phải phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế

Sự ra đời và phát triển hoạt động của KTNN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, hội nhập quốc tế ASOSAI lần thứ 14, tháng 9 năm 2018 KTNN Việt Nam đăng cai nước chủ nhà Đại hội tại Việt Nam nhằm phát triển loại hình KTHĐ, kiểm toán môi trường, kiểm toán nợ công và kiểm toán công nghệ thông tin trong thời đại Cách mạng công nghiệp 4.0 phù hợp với thông lệ quốc tế và đạo Luật một số SAIs.

Phương hướng nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công với mục tiêu kiểm toán hoạt động

Những định hướng trước mắt và lâu dài mà KTNN phải xác định được giá trị cốt lõi với vai trò, vị trí pháp lý là:

Thứ nhất, vai trò KTNN phải đặt trong mối quan hệ với các Cơ quan kiểm toán quốc tế tối cao và theo định hướng hội nhập: Vai trò cốt lõi nhất đối với KTNN Việt Nam trong xu thế hội nhập quốc tế các Tổ chức kiểm toán tối cao dành cho Việt Nam là phải ưu tiên hàng đầu, đẩy mạnh phát triển loại hình KTHĐ vào các lĩnh vực: Công nghệ thông tin, môi trường, nợ công, cụ thể là lập kế hoạch chiến lược, xây dựng và thực hiện kế hoạch chiến lược KTHĐ, vận dụng thành công chuẩn mực kiểm toán quốc tế ISSAIs về KTHĐ vào các lĩnh vực môi trường, công nghệ thông tin, các chương trình, dự án, chính sách đầu tư, phát triển kinh tế, an sinh xã hội; thực hiện tốt phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm để đánh giá hiệu quả, hiệu lực trong quản lý nguồn lực công của KTNN gắn với các hoạt động giám sát, kiểm soát quản lý Nhà nước tại các cấp; tăng cường pháp chế, quyền hạn trong việc thực hiện kiểm tra, tham vấn cải cách chính sách công và đầu tư công mà các SAIs đang quan tâm Như vậy, vai trò của KTNN Việt Nam luôn phải đặt trong các mối quan hệ hợp tác với vai trò các SAIs trong định hướng chiến lược phát triển chung, phát triển KTHĐ vì sự nghiệp môi trường cộng đồng phát triển bền vững giúp cho KTNN tăng thêm kinh nghiệm, năng lực kiểm toán nâng cao vai trò trên chính trường quốc tế (kiemtoannn.gov.vn).

Thứ hai, vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công phải được đặt trong mối quan hệ cải cách nền hành chính công: Công cuộc CCHC công ở nước ta đang đặt trong bối cảnh cấp bách và đổi mới theo xu thế hội nhập và hiện đại hóa công nghệ thông tin Hiện nay, Chính phủ đang triển khai hệ thống công nghệ điện tử hóa các cấp chính quyền để tương thích với nền kinh tế đa thành phần Đây là điều kiện tốt để KTNN thực hiện mục tiêu KTHĐ theo định hướng của các SAIs, KTNN phải tăng cường TCKT trong môi trường công nghệ thông tin, KTHĐ, kiểm toán nợ công và môi trường, theo mục tiêu định hướng của Đại hội ASOSAI và báo cáo lên các SAIs thành viên Định hướng KTHĐ trong môi trường công nghệ phải có một hệ thống công nghệ phù hợp, thông minh, đồng bộ với hệ cơ sở dữ liệu lớn(Bigdata) được kế thừa thành tựu của SAI Ấn Độ Công cuộc CCHC luôn đổi mới,hiện đại thì vai trò KTNN phải luôn phát triển đồng bộ, tích hợp với các đường truyền công nghệ, kênh, cổng thông tin truyền thông và tin học hóa với hệ thống Chính phủ điện tử, chính quyền điện tử các cấp (kiemtoannn.gov.vn).

Thứ ba, vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công phải đặt trong mối quan hệ giữa hệ thống QLTC và môi trường kiểm soát tại các cấp QLNN: Hiện nay, ở nước ta hệ thống kiểm tra, giám sát công chưa đủ mạnh so với các nước trong khu vực, ở các nước có nền kinh tế phát triển đã thiết lập được một hệ thống kiểm tra, giám sát công minh bạch, hiện đại; vì vậy, cải cách nền hành chính công của họ rất hiệu quả, có vai trò to lớn trong tổ chức KTHĐ; hoạt động của KTNN phải luôn đặt trong mối quan hệ với hệ thống QLNN và tương thích với hệ thống công nghệ thông tin, pháp luật và môi trường kiểm soát Để thực hiện tốt định hướng, mục tiêu KTHĐ theo xu hướng quốc tế hoá của các chủ thể thực hiện KTHĐ khi đặt trong mối quan hệ với khách thể KTHĐ; KTNN phải thường xuyên tham gia vào các cấp HĐND tại các kỳ họp điều hành ngân sách, dự toán, phát triển kinh tế xã hội, tham gia vào ý kiến ban hành các văn bản hiện hành nhằm đưa ra những tham vấn hiệu chỉnh chính sách kịp thời, phù hợp thực tế và quy định pháp luật của Nhà nước; qua đó, chủ thể thực hiện KTHĐ kiểm soát tổng thể, đánh giá vấn đề xác đáng và tham vấn cho Quốc hội, Chính phủ trong kiểm soát, quản lý nền kinh tế (kiemtoannn.gov.vn).

Thứ tư, vai trò KTNN phải đặt trong mối quan hệ với nhận thức của công chúng và sự hợp tác của bên thứ ba: Nhận thức của công chúng về vai trò KTNN rất quan trọng, ở các nước phát triển, KTNN còn có vai trò là đại biểu của dân, có quyền hành cao nhất trong các cơ quan quyền lực Nhà nước và là nơi để tạo mối quan hệ với công chúng, doanh nghiệp, với các thành phần kinh tế Qua kênh KTHĐ, người sử dụng thông tin có thể khai thác thông tin về tình hình biến động của nền kinh tế, quản lý đầu tư phát triển, chứng khoán, lạm phát, KTNN thực hiện tốt mục tiêu KTHĐ giúp cho việc công bố kết quả thông tin hữu dụng và sự nhận thức ý nghĩa của việc xác nhận thông tin đáng tin cậy Từ đó người sử dụng thông tin, nhà đầu tư có thể kỳ vọng lựa chọn hình thức hợp tác đầu tư, quyết định đầu tư và tham gia vào ý kiến đề xuất giải pháp giúp cho các cấp QLNN hoàn thiện cơ chế, chính sách trong điều hành, quản lý và đầu tư phát triển Vì vậy, mối quan hệ giữa KTNN với công chúng và bên thứ ba là trọng tâm giúp cho chủ thể thực hiện KTHĐ nắm bắt thông tin phản hồi về những vấn đề luôn gây bức xúc như: Vấn đề môi trường, môi sinh,đặc khu kinh tế, quy hoạch, để KTNN có căn cứ kịp thời đưa vào kế hoạch chiến lược KTHĐ trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.

Thảo luận các kết quả nghiên cứu vai trò kiểm toán trong quản lý tài chính, tài sản công

Với yêu cầu cấp thiết của việc phát triển lý thuyết qua các mô hình là trọng tâm của nghiên cứu này, ý nghĩa của việc thiết lập các mô hình thuộc tính trong nghiên cứu vì chúng có mối quan hệ với đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công, kiểm soát và ngăn chặn rủi ro Xây dựng các mô hình thuộc tính làm cơ sở để hình thành các mô hình quan hệ giữa các đối tượng được nghiên cứu trong Luận án Các mô hình quan hệ có ý nghĩa trong vận dụng đánh giá thực trạng và định hướng thiết lập các tiêu chí KTHĐ, các phương thức tổ chức phân kỳ kiểm soát, kiểm toán để nâng cao vai trò KTNN và đạt được mục tiêu KTHĐ Qua nghiên cứu vận dụng các mô hình lý thuyết đánh giá thực trạng, Tác giả luận án chỉ ra những hạn chế, yếu điểm và nguyên nhân khách quan, chủ quan nhằm hoàn thiện các giải pháp.

Về nghiên cứu vai trò KTNN được phát triển qua các tiêu chí hình thành nên vai trò trung gian giám sát, kiểm soát hoạt động, tham vấn và được xem là nhân tố làm cơ sở để đánh giá vai trò KTNN Nhân tố trung gian thể hiện vai trò đánh giá sự hữu hiệu trong hoạt động hệ thống kết hợp với các tiêu chí KTHĐ trong mô hình Logic và thể hiện rõ thuộc tính tại khâu đầu vào, đầu ra và kết quả của Mô hình Bảng 2.6, 2.7, 2.8 nhằm đạt được mục tiêu 3Es trong KTHĐ Luận án nghiên cứu lý thuyết về vai trò KTNN trong quản lý, là việc nghiên cứu mối quan hệ giữa vai trò trung gian của chủ thể kiểm toán với khách thể kiểm toán và chủ thể quản lý trong hệ thống QLTC, tài sản công Khái niệm quản lý được nghiên cứu sâu và chứa đựng các thuộc tính, chức năng, vai trò của kiểm tra, giám sát, kiểm soát quản lý và sử dụng nguồn lực vì nếu không có kiểm tra, giám sát thì khó thực hiện được mục tiêu quản lý vi mô đối với việc sử dụng nguồn lực; nếu bỏ qua vai trò kiểm soát tổng thể thì không giúp được cho các chủ thể thực hiện được mục tiêu quản lý vĩ mô Cụ thể:

Thứ nhất, Luận án phát triển vai trò KTNN qua hoạt động kiểm tra, giám sát được thực hiện chủ yếu tại khâu đầu vào (1) quản lý các chương trình, chính sách, dự án đầu tư thể hiện qua giai đoạn ban đầu năm (o) của quy trình lập quy hoạch, quyết định dự toán, lập nhu cầu và phương thức thực hiện chính sách phát triển theo mục tiêu của Đảng và Nhà nước đề ra (đầu vào); (2) Xây dựng chiến lược KTHĐ, trong đó phát triển chiến lược kiểm toán từng giai đoạn như: Giai đoạn xây dựng quy hoạch, dự toán ngân sách; giai đoạn quyết định thực hiện dự toán, vốn đầu tư và nguồn lực công (Xo); giai đoạn hoàn thành và quyết toán vốn đầu tư (Yo+n); cuối cùng là việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng QLTC, tài sản công Y (đầu ra và kết quả).

Thứ hai, Luận án phát triển vai trò KTNN trong mối quan hệ với QLTC, tài sản công trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng KTHĐ qua nghiên cứu các yếu tố về kiểm soát hoạt động trong mối quan hệ với vai trò KTHĐ (tiêu chí để đánh giá mục tiêu

KTHĐ) Cụ thể: (1) Mô tả bức tranh thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong tổ chức các cuộc KTHĐ như yếu tố kỹ năng nghiệp vụ, khả năng của KTNN trong tổ chức KTHĐ, chuẩn mực, đạo đức nghề nghiệp, yếu tố môi trường pháp lý…, giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật KTNN và các thể chế hay thông lệ hoạt động;

(2) nghiên cứu vai trò KTNN như vai trò của một chuyên gia nắm quyền kiểm soát trước, trong và sau hoạt động QLTC, tài sản công góp phần ngăn chặn rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát trong quản lý qua thực hiện phương thức kiểm toán trước (tiền kiểm) và kiểm toán trong (hiện kiểm) hoạt động với phân kỳ kiểm soát theo quý cho các năm (o+n/4), tháng của năm (o+n/12) nhằm cung cấp thông tin kịp thời để lập các báo cáo kiểm toán liên tục cho báo cáo KTHĐ cả giai đoạn từ năm (o) đến năm (o+n).

Thứ ba, Luận án đưa ra đánh giá, phân tích sâu các yếu tố làm nổi bật lên vai trò, thẩm quyền của KTNN trong kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công cùng với việc tham vấn Cụ thể: (1) Chỉ ra các tác động trong mối quan hệ ảnh hưởng đến KTHĐ và vai trò KTNN do các yếu tố con người; yếu tố thăng tiến; vật chất; pháp chế pháp luật, quyền lực công, chuẩn mực hoạt động,… Đề cao vai trò của KTNN trong công cuộc CCHC công qua kết quả KTHĐ, kết quả kiểm tra, giám sát và kiểm soát hoạt động để tham vấn hiệu chỉnh các chính sách; (2) Qua đó, Tác giả luận án vận dụng phân tích thuộc tính của tiêu chí phụ về chuẩn mực trong hoạt động công vụ, phân tích vai trò pháp chế trong thực thi pháp luật ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò KTNN; xây dựng được phương pháp và thiết lập các mô hình thuộc tính liên kết các mối quan hệ về vai trò làm cơ sở vận dụng vào thực tiễn các cuộc KTHĐ.

Thứ tư, Luận án căn cứ các chỉ tiêu kiến nghị kiểm toán xử lý tài chính của KTNN tại báo cáo kiểm toán giai đoạn 2014-2019 công bố làm cơ sở đánh giá rủi ro, sai phạm kiểm toán Từ đó đưa ra giá trị đo lường sự hình thành tài sản công dựa trên giá trị tài chính công được quyết toán NSNN và báo cáo để kiểm toán Giá trị đích thực của tài chính, tài sản công được nghiên cứu theo công thức Y = X – B Việc này được thể hiện cụ thể qua kết quả KTHĐ và được Tác giả luận án vận dụng vào hai cuộc KTHĐ nhà ở xã hội và chương trình y tế, kết quả dữ liệu nguồn được tổng hợp tại báo cáo kiểm toán toàn ngành và Phụ lục số 01 Luận án Riêng đối với tài chính công nghiên cứu theo kết quả KTHĐ với chỉ tiêu X lại được tính toán dựa trên rủi ro kiểm toán AR (%) quy định của KTNN trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng và kết hợp với kết quả kiến nghị sai phạm (b) được tổng hợp tại Phụ lục số 01, Tác giả luận án biểu diễn AR kỳ vọng ở mức cao nhất2%, tức là sai phạm phải ở mức càng thấp càng có ý nghĩa và mang lại giá trị lợi ích đích thực để hình thành nên tài sản công Y thì trong QLTC, tài sản công mới đạt được mục tiêu kỳ vọng của Nhà nước và Nhân dân.

Yêu cầu và nguyên tắc thực hiện giải pháp nâng cao vai trò kiểm toán

Để tăng cường nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công qua KTHĐ cần tăng cường thực hiện các yêu cầu và nguyên tắc cho từng nhóm giải pháp sau đây:

Thứ nhất, trong thực hiện KTHĐ nâng cao vai trò KTNN: KTHĐ với việc đánh giá mục tiêu và thực hiện phương thức tổ chức KTHĐ để nâng cao vài trò KTNN.

Yêu cầu: Để thực hiện các giải pháp KTHĐ nâng cao vai trò KTNN, yêu cầu BMKT phải luôn đổi mới theo sự cải cách của nền hành chính quốc gia hiện đại, đồng bộ giữa các cấp QLNN cùng với việc ứng dụng trí tuệ nhân tạo, công nghệ số hóa, tin học hóa tương thích với công nghệ phần mềm KTHĐ của KTNN sẽ được thực hiện KTHĐ trong môi trường công nghệ thông tin; yêu cầu tăng cường cơ sở vật chất và nâng cao thu nhập của KTV trong chính sách cải cách tiền lương là điều kiện thuận lợi để khuyến khích gia tăng năng suất lao động, tăng cường nhân lực, vật lực, kinh nghiệm KTHĐ nâng cao chất lượng và số lượng cuộc KTHĐ theo mục tiêu đề ra của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Yêu cầu KTV thực hiện các cuộc KTHĐ linh hoạt vận dụng các Mô hình 2.1, 2.2 (Bảng, Hình đồ) KTHĐ nâng cao vai trò KTNN sẽ giúp các chủ thể thực hiện cuộc KTHĐ có hiệu quả, hiệu lực trong trung hạn và dài hạn.

Nguyên tắc: (1) Tuân thủ các tiêu chí KTHĐ được xây dựng theo khung mô hình chuẩn tắc để đánh giá mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực cho từng hạng mục chương trình, dự án cụ thể; (2) bám sát nguyên tắc phân kỳ kiểm soát và chia nhỏ các hoạt động để kiểm tra, giám sát thường xuyên, liên tục khi thực hiện phương thức tiền kiểm và hiện kiểm; (3) tuân thủ các chủ trương, chế độ, chính sách pháp luật khi đưa ra vấn đề trọng yếu và kiến nghị tại báo cáo KTHĐ.

Thứ hai, thực hiện quyền hạn và vị trí pháp lý của BMKT với việc tổ chức KTHĐ: Quyền hạn, vị trí pháp lý của KTNN luôn gắn với Hiến pháp, Luật KTNN và được nâng cao qua việc tăng cương tổ chức các cuộc KTHĐ.

Yêu cầu: KTNN phải từng bước cải cách BMKT tinh gọn, chất lượng, đội ngũ kiểm toán có nhiều kinh nghiệm, động viên tinh thần, cơ sở vật chất đáp ứng kịp thời, công tác chỉ đạo điều hành đoàn kiểm toán từng bước đổi mới đi vào hệ thống, đặc biệt quan tâm tới tổ chức đoàn KTHĐ Bên cạnh những yêu cầu đã đạt được hiệu quả nhất định trong công tác kiểm toán; song, yêu cầu cấp bách hiện nay làm sao để phát triển toàn diện, mạnh về năng lực KTHĐ để vận dụng trong kiểm toán các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển có nhiều lĩnh vực gây bức xúc trong công chúng; đây là vấn đề cần đổi mới thiết thực để đưa chất lượng hoạt động của KTNN Việt Nam xứng tầm kiểm toán quốc tế Để đạt được mục tiêu và đáp ứng được yêu cầu mong đợi, cần nhìn nhận sâu sắc những hạn chế nội tại để cải cách, đổi mới Ngoài ra, yêu cầu KTV thực hiện KTHĐ phải linh hoạt vận dụng Mô hình 2.3 và 2.4 (Hình đồ) để tổ chức cuộc KTHĐ theo các phương thức trực tuyến hoặc phân tuyến và kết hợp các phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm) sẽ đạt kết quả mục tiêu hiệu quả, hiệu lực trong ngắn hạn và trung hạn nhằm nâng cao vị trí pháp lý, quyền hạn của KTNN đáp ứng được yêu cầu của các SAIs trong khu vực.

Nguyên tắc: (1) Đặt vai trò KTNN trong cương vị là đầu tầu dẫn dắt các SAIs thành viên trong việc thúc đẩy hiệu quả, hiệu lực hợp tác quốc tế để thực hiện bốn mục tiêu: KTHĐ, kiểm toán môi trường, kiểm toán nợ công, kiểm toán trong môi trường công nghệ thông tin Qua đó nâng cao vị trí pháp lý và quyền hạn của KTNN Việt Nam trong 07 tổ chức các CQKT tối cao INTOSAI, EUROSAI, ASOSAI, AFROSAI và ASIANSAI ; (2) Tuân thủ sự chỉ đạo, lãnh đạo của KTNN trong tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán của đoàn KTHĐ, đề cao vai trò pháp chế trong HĐKT và hoạt động công vụ, luôn giữ vững lập trường, quan điểm, năng lực xét đoán chuyên môn và hoài nghi nghề nghiệp, xem chuẩn mực hoạt động và quy chế phối hợp làm kim chỉ nam trong hợp tác công vụ với khách thể KTHĐ.

Thứ ba, trong thực hiện vai trò của KTNN đối với QLTC, tài sản công qua KTHĐ: Vai trò KTNN được phát triển trên cơ sở vai trò giám sát, kiểm soát hoạt động của các cơ quan công quyền, cơ quan quản lý trong hệ thống QLTC, tài sản công.

Yêu cầu: Vai trò KTNN phải được thiết chế với một quyền lực công mạnh mẽ, cụ thể theo Hiến pháp và Luật KTNN đang sửa đổi, hoàn thiện phù hợp với bối cảnh trong nước và quốc tế; hệ thống giám sát tài chính công luôn được phát triển theo xu hướng công nghệ số, công nghiệp 4.0 và Chính phủ điện tử, chính quyền điện tử Đáp ứng được yêu cầu đó sẽ giúp cho KTNN thực hiện tốt vai trò giám sát, kiểm soát quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công theo phương thức thực địa, tiền kiểm và hoạt động liên tục Để thực hiện vai trò KTNN có hiệu quả, hiệu lực trong trung hạn và dài hạn, yêu cầu KTV thực hiện KTHĐ linh hoạt vận dụng Mô hình 2.2 và 2.4 (Hình đồ) để hiệu lực hoá vai trò KTNN qua KTHĐ.

Nguyên tắc: (1) Tuân thủ tính độc lập, khách quan trong các hoạt động kiểm soát đầu tư và giám sát hiện trường để tác nghiệp nhanh, nắm bắt kịp thời thông tin trung thực, hữu ích và đáng tin cậy lập báo cáo kiểm toán liên tục; (2) bám sát nguyên tắc phân kỳ kiểm soát và lập kỳ kiểm toán theo từng niên độ được chia nhỏ trong một khoảng thời hạn nhất định để phục vụ cho lãnh đạo đoàn KTHĐ kiểm soát tổng thể chu trình hoạt động và diễn biến thực địa; (3) bám sát truyền thông, dư luận xã hội về những vấn đề gây bức xúc trong công chúng đã được nêu tại báo cáo KTHĐ và những vấn đề tranh luận, nghị sự với các chuyên gia trong và ngoài nước trước khi quyết định tham vấn quản lý giúp cho Nhà nước hoàn thiện hệ thống QLTC, tài sản công.

Thứ tư, trong vận dụng KTHĐ các chương trình, dự án trọng điểm: Các chương trình, dự án trọng điểm là trung tâm, là đối tượng để tổ chức KTHĐ hiệu quả, hiệu lực.

Yêu cầu: Chủ trương của KTNN về giảm số lượng, nâng cao chất lượng kiểm toán phải được duy trì thực hiện đối với các cuộc kiểm toán NSĐP, ngân sách Bộ ngành và các chuyên đề kiểm toán để giảm phần việc cho KTHĐ Riêng việc thực hiện tăng cường KTHĐ các chương trình, dự án trọng điểm phải được định hướng theo chủ trương của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vì đây là chính sách thay đổi, bứt phá làm nền tảng để KTNN thực hiện vai trò là chủ tịch của các SAIs thành viên tiên phong thực hiện bốn mục tiêu đề ra, trong đó yêu cầu của các SAIs là phải ưu tiên thực hiện mục tiêu KTHĐ làm nền tảng cho sự đổi mới trong HĐKT mang lại giá trị lợi ích to lớn mà công chúng luôn kỳ vọng Để đảm bảo mục tiêu trong ngắn hạn và trung hạn, yêu cầu đoàn KTHĐ có thể vận dụng Mô hình 2.1 (Bảng) và Mô hình 2.4 (Hình đồ) để thiết lập các tiêu chí đánh giá mục tiêu và đề xuất giải pháp định hướng chiến lược nâng cao hiệu quả, hiệu lực KTHĐ của các chương trình, dự án trọng điểm.

Nguyên tắc: (1) Bám sát khung kiến trúc công nghệ thông tin được thiết lập tương thích với Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử để thực hiện đưa dự án, thông tin, dữ liệu vào phần mềm KTHĐ cho các chương trình, dự án trọng điểm; (2) tuân thủ các tiêu chí, chỉ tiêu phân tích, đánh giá được thiết lập theo kinh nghiệm quốc tế đối với các chương trình, dự án có vòng đời kéo dài sự hình thành và quy mô lớn, rủi ro cao.

Thứ năm, trong quan hệ giữa công chúng với KTNN qua KTHĐ: Quan hệ giữa công chúng với KTNN luôn gắn với mối quan hệ hợp tác công vụ và đối với bên thứ ba có liên quan tới HĐKT.

Yêu cầu: Quy chế phối hợp công vụ giữa chủ thể KTNN và khách thể kiểm toán phải được mở rộng và tăng cường vai trò pháp chế; yêu cầu hình thành hiệp ước quy chế về cấp quyền khai thác dữ liệu phục vụ kiểm toán, thiết lập kênh thông tin đa chiều, đối thoại trực tiếp nhằm thu thập dữ liệu lập kế hoạch chiến lược KTHĐ Để tăng cường hiệu quả, hiệu lực trong ngắn hạn, yêu cầu đoàn KTHĐ linh hoạt vận dụng

Giải pháp tăng cường kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công

4.5.1 Nhóm các giải pháp thực hiện kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước 4.5.1.1 Thực hiện mục tiêu KTHĐ của KTNN

Chủ thể KTNN thực hiện các cuộc KTHĐ vận dụng Mô hình 2.1 (Bảng phân tích 3Es, Hình đồ) thiết lập hệ thống tiêu chí kiểm toán chuẩn cho các nguồn lực đầu vào, đầu ra và kết quả Giai đoạn lập kế hoạch KTHĐ (Phần I), đoàn KTHĐ căn cứ vào các chỉ tiêu nguồn lực đầu tư, dự toán công trình để thiết lập các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, tính tiết kiệm làm cơ sở cho việc thực hiện phương thức tiền kiểm trong giai đoạn đầu thực hiện KTHĐ Tại kế hoạch KTHĐ (Phần II) đoàn kiểm toán thiết lập các tiêu chí kiểm toán đầu ra cho các đối tượng đầu tư hình thành nên tài sản công để đánh giá tính hiệu quả quản lý các nguồn lực đầu vào hình thành sản phẩm đầu ra có đảm bảo mục tiêu và đúng quy định của pháp luật hay thông lệ, chuẩn mực hoạt động đã được thiết lập Kế hoạch KTHĐ (Phần III) luôn được thiết lập trước bộ tiêu chí đánh giá tính hiệu lực và hiệu năng quản lý dựa trên kết quả hoạt động và sản phẩm đầu ra chuyển tiếp sang giai đoạn quản lý và sử dụng trong tương lai Đây là cơ sở để thực hiện kiểm toán, tham vấn quản lý giúp cho các cấp, các nhà quản lý hoàn thiện hệ thống pháp luật, thông lệ hoạt động và định hướng chiến lược trong trung hạn, dài hạn.

4.5.1.2 Thực hiện phương thức tổ chức tiền kiểm của KTNN

Chủ thể KTNN thực hiện các cuộc KTHĐ vận dụng Mô hình 2.1 kết hợp Mô hình 2.2 (Hình đồ) thiết lập một tổ hợp các công cụ, phương thức tổ chức tiền kiểm năm đầu tiên (o) thực hiện dự án dựa trên các tiêu chí đầu vào, tiền đầu vào làm cơ sở tổ chức KTHĐ Đoàn KTHĐ thành lập một bộ phận (kiểm soát) khảo sát kết quả hình thành nên quyết định đầu tư, dự toán và phê duyệt thiết kế khả thi, tiền khả thi cho chương trình, dự án đầu tư chuẩn bị đi vào hoạt động theo Mô hình 2.1 và 2.2 Tại khâu đầu vào được thực hiện kiểm soát các yếu tố về vốn, con người, năng lực, điều kiện, môi trường, pháp lý, Trên cơ sở các thủ tục cơ bản và dữ liệu ban đầu của chủ đầu tư, nhà thầu, cơ quan quản lý có thẩm quyền và từ phía công chúng cung cấp, KTNN tiến hành bước kiểm soát nhanh, đánh giá rủi ro ban đầu, xác định mức trọng yếu KTHĐ có thể chấp nhận được và lập báo cáo nhanh giai đoạn tổ chức tiền kiểm (báo cáo tiền kiểm hay báo cáo liên tục tiền kiểm) Ngoài ra, KTNN tăng cường tổ chức tiền kiểm, thực hiện vai trò của KTHĐ là giúp cho chủ thể KTNN kiểm soát, giám sát tác nghiệp quá trình đầu vào, tiền đầu vào của một chương trình, dự án đầu tư phát triển mang lại hiệu quả cao nhất cho giai đoạn đầu hoạt động đầu tư và phân bổ vốn Bộ phận kiểm soát độc lập có thẩm quyền độc lập, ra quyết định giám sát tác nghiệp các hoạt động liên tục, xử lý các vấn đề sai phạm, kết quả được lưu trữ dưới dạng bằng chứng hình ảnh, video,

Thực hiện phương thức tổ chức tiền KTHĐ, KTNN thường xuyên đánh giá tính kinh tế, tính tiết kiệm và khả thi của chương trình, dự án chuẩn bị quyết định đầu tư.Kết quả tiền KTHĐ là cơ sở, tiền đề để KTNN ra quyết định tham vấn những vấn đề,cây vấn đề liên quan đến việc ra quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư hay không đối với người có thẩm quyền Bước này yêu cầu KTNN phải thực hiện nhanh chương trình nghị sự, lấy ý kiến của các chuyên gia hoặc công chúng trong việc tác nghiệp cũng như các nhà quản lý, nhà hoạch định chính sách trong và ngoài nước để ra quyết định phù hợp, các thông tin, kịch bản được xây dựng vào khung Mô hình 2.1 (Hình đồ).

4.5.1.3 Thực hiện phương thức tổ chức hiện kiểm của KTNN

Cũng như việc thực hiện phương thức tổ chức tiền kiểm vận dụng Mô hình 2.1 và 2.2 (Hình đồ), KTNN thiết lập một tổ hợp công cụ, phương pháp KTHĐ cho bước tác nghiệp kiểm soát, giám sát trong hoạt động Tức là KTNN thành lập văn phòng hiện trường phối hợp với bộ phận kiểm soát độc lập, triệt để tổ chức KTHĐ (hiện kiểm) ngay tại giai đoạn năm tiếp theo của năm đầu tiên thực hiện dự án (năm o+n) tổ chức đấu thầu, xét chọn năng lực, thi công, cung cấp sản phẩm, vật tư đầu vào cho đến hình thành sản phẩm đầu ra Đoàn, tổ KTHĐ dựa vào các kết quả tiền kiểm, tổ chức một lực lượng kiểm soát độc lập có kỹ năng, kinh nghiệm KTHĐ hiện trường, diễn biến thi công và kiểm soát tác nghiệp hoạt động giám sát của nhà thầu, của chủ đầu tư theo phương thức phân kỳ từng quý trong năm (o+n/4) và từng tháng của năm (o+n/12) nhằm kiểm tra, giám sát thường niên, liên tục diễn biến thi công và hiện trường phản ánh kết quả tại Mô hình 2.2 (Hình đồ) Đối với các chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, an sinh xã hội thì chủ thể thực hiện KTHĐ cần tiến hành phương pháp phỏng vấn, điều tra, thẩm vấn và tuyên truyền đến người dân về mục đích, vai trò của KTNN để giúp dân, giúp các cấp QLNN thực hiện tốt chủ trương đường lối của Đảng, CSPL của Nhà nước.

Giai đoạn này, đoàn, tổ KTHĐ có đầy đủ thông tin, dữ liệu trong quá trình kiểm tra, giám sát hoạt động, tiến hành lập báo cáo nhanh (báo cáo liên tục hiện kiểm) nhằm đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng trong quản lý Chủ thể KTNN đưa vào kế hoạch KTHĐ chiến lược theo hướng phân kỳ kiểm soát, đẩy mạnh việc TCKT liên tục, hàng năm, từng tháng, quý tùy theo quy mô và tính chất hoạt động của chương trình, dự án đó Với thành quả thực hiện phân kỳ kiểm tra, kiểm soát việc quản lý sử dụng tài chính, tài sản công, đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực sử dụng nguồn lực công đầu tư cho các chương trình, dự án đưa vào hoạt động, vận hành và khai thác; đoàn, tổ KTHĐ vẫn tăng cường việc hậu kiểm thường xuyên, định kỳ hàng năm nhằm kiểm soát, giám sát quá trình khai thác, vận hành đảm bảo mục tiêu hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý dài hạn cho những năm cuối cùng (o+n) kết thúc dự án và những năm trong tương lai.

4.5.1.4 Kết hợp kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động

KTNN chú trọng loại hình kiểm toán tuân thủ nhằm đánh giá việc chấp hành các chế độ, CSPL, quy trình, chuẩn mực và các quy chế hoạt động chuyên biệt từng ngành, từng lĩnh vực Thực hiện kiểm toán tuân thủ để đánh giá một nội dung đơn lẻ và kết hợp với KTHĐ để bổ trợ đánh giá quy trình, quy mô của một hoạt động trong phạm vi rộng, tính chất phức tạp, có nhiều rủi ro Chủ thể thực hiện KTHĐ tăng cườngKTHĐ được thực hiện qua kiểm tra, đánh giá về mức độ và quy mô hoạt động, hiệu lực, hiệu quả hoạt động xuyên suốt trong quá trình vận hành của bộ máy quản lý.

KTNN thực hiện tốt định hướng phát triển kiểm toán hiệu quả tối đa đang là yêu cầu thiết yếu hàng đầu của ngành kiểm toán Để đạt được mục tiêu hàng đầu, việc triệt để vận dụng KTHĐ hiệu quả trong kiểm toán các chương trình, chính sách, dự án đầu tư phát triển không tách rời với kiểm toán tuân thủ; chủ thể thực hiện KTHĐ đánh giá hiệu quả hoạt động luôn bám sát các nguyên tắc pháp lý nhất định, lấy cơ sở pháp luật làm gốc, được ràng buộc và có mối quan hệ nhân quả với các hoạt động khác; Khi thực hiện kiểm toán liên kết, chủ thể thực hiện KTHĐ phải dựa trên những hiện tượng, sự kiện bất thường của hệ thống kiểm soát nội bộ, các yếu tố đầu vào, đầu ra và môi trường xung quanh, môi trường quốc tế tác động khách quan lẫn chủ quan đến hoạt động của đơn vị.

Từ đó, chủ thể thực hiện KTHĐ xác định tổng thể các quy luật mâu thuẫn và nguyên nhân, làm rõ những nhân tố bất lợi đến hoạt động hữu ích; tư vấn các giải pháp tốt nhất về khả năng mà đơn vị có thể tiếp tục duy trì phương pháp điều hành hiện hữu hay phải thay đổi phương thức quản lý để đảm bảo rằng chi phí đầu tư thấp nhất, hiệu quả tối ưu. Việc này KTV cần vận dụng các Mô hình thuộc tính linh hoạt trong kết hợp kiểm toán tuân thủ và KTHĐ đối với các chương trình, dự án có nhiều rủi ro.

4.5.2 Nhóm các giải pháp thực hiện quyền hạn và vị trí pháp lý của bộ máy kiểm toán với việc tổ chức kiểm toán hoạt động

4.5.2.1 Thực hiện chức năng, quyền hạn, vị trí pháp lý và hợp tác quốc tế

KTNN Việt Nam là chủ tịch ASOSAI giai đoạn 2018-2021 cùng các SAIs tiếp tục quan hệ hợp tác quốc tế đa phương, song phương với 07 tổ chức các CQKT tối cao là INTOSAI, EUROSAI, ASOSAI, AFROSAI và ASIANSAI.

(1) KTNN Việt Nam cùng EUROSAI (cơ quan kiểm toán tối cao Châu Âu) tiếp tục duy trì tổ chức hội nghị chung, tăng cường phát triển KTHĐ về trách nhiệm quản lý và giải trình trong lĩnh vực công, đẩy mạnh việc học tập kinh nghiệm tại KTNN Thổ Nhĩ Kỳ, Liên bang Nga và tiếp tục phát huy tốt các chuẩn mực kiểm toán quốc tế ISSAIs về KTHĐ; (2) KTNN Việt Nam cùng AFROSAI (cơ quan kiểm toán tối cao Châu Phi) đẩy mạnh hợp tác liên khu vực kiểm toán lĩnh vực quản lý công, đặc biệt trong KTHĐ lập kế hoạch chiến lược kiểm toán và đảm bảo chất lượng KTHĐ lĩnh vực công; (3) KTNN Việt Nam cùng với các SAIs vận động các quốc gia tiếp tục gia nhập ASOSAI trình INTOSAI phê duyệt; tăng cường hợp tác với các SAIs từng là Chủ tịch trong INTOSAI như: Philippines, các Tiểu vương quốc Ả Rập thống nhất, Úc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, đặc biệt trong đó đẩy nhanh việc học tập kinh nghiệm về KTHĐ môi trường từ SAI Idonesia là chủ tịch, KTHĐ trong môi trường công nghệ thông tin từ SAI Ấn Độ là chủ tịch, kiểm toán nhóm dữ liệu lớn tại SAI Trung Quốc là chủ tịch, kiểm toán tài chính, tài sản công từ SAI Philippies là chủ tịch; (4) KTNN đẩy nhanh việc đào tạo đội ngũ KTV thực hiện KTHĐ với chương trình đề cử hợp tác ASOSAI - IDI (Tổ chức sáng kiến phát triển INTOSAI), đẩy mạnh chương trình học tập trực tuyến và tổ chức hội thảo 8 chương trình nâng cao năng lực thành viên các SAIs của ASOSAI Thực hiện tốt hơn kế hoạch đào tạo trong khuôn khổ Chương trình phát triển KTHĐ giai đoạn 2018-2025 do CAAF (Quỹ Kiểm toán toàn diện Canada) tài trợ gồm 06 chủ đề: Khóa học căn bản về kiểm toán hoạt động; tổ chức quản lý cuộc kiểm toán hiệu quả; kỹ thuật phân tích nguyên nhân gốc rễ vấn đề; thu thập bằng chứng; kỹ thuật viết báo cáo kiểm toán; kiểm toán bình đẳng giới Ngoài ra, KTNN tiếp tục hợp tác với CAAF tham gia các khóa đào tạo về KTHĐ với các chủ đề: Kiểm toán các mục tiêu phát triển bền vững; kiểm toán môi trường; kiểm toán công nghệ thông tin; quản lý dự án; kiểm toán khai khoáng; dữ liệu lớn (Big Data) và phân tích dữ liệu; (5) Năm 2021 là năm bản lề để thực hiện Nghị quyết đại hội XIII của Đảng, KTNN quán triệt hơn nữa việc thực hiện gia tăng các cuộc KTHĐ, chủ động giảm bình quân số lượng đầu mối, chủ đề, đơn vị được lựa chọn kiểm toán, tránh kiểm toán dàn trải thiếu trọng tâm, minh bạch hơn nữa về chọn chủ đề đầu mối để tránh chồng chéo với các cơ quan thanh tra, cơ quan chức năng khác; tập trung mạnh hơn vào chủ điểm vấn đề để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán các chương trình, dự án mà dư luận đang quan tâm; rút ngắn thời gian và giảm thiểu kiểm toán đối với QLNS, vốn, tài chính, chuyển giao trách nhiệm vào các cấp quản lý; hoán đổi đơn vị chủ trì cuộc KTHĐ nhằm đề cao vai trò độc lập, tự chủ trong HĐKT; (6) Thực hiện tốt vai trò KTHĐ trong phòng ngừa tham nhũng và học hỏi kinh nghiệm của KTNN Kenya về kiểm toán lối sống quan chức Nhà nước, nhằm phòng chống tham nhũng trong việc kê khai tài sản, thu nhập và đạo đức nghề nghiệp; (7) KTNN quan tâm công tác xây dựng cơ sở vật chất, thiết bị hiện đại, tạo điều kiện thuận lợi tối đa ứng dụng công nghệ cao trong các loại hình kiểm toán, nhất là trong KTHĐ; xác định chính xác và cụ thể mục tiêu KTHĐ hơn cho từng năm, từng đối tượng, tiêu chí, lĩnh vực KTHĐ; xây dựng chiến lược dài hạn phát triển HĐKT toàn ngành, làm cơ sở cho việc kiện toàn đội ngũ cán bộ KTV, là nền tảng để nâng cao chất lượng công tác KTHĐ; (8) Kiện toàn bộ máy KTNN, cơ cấu lại nhân sự, chính sách đãi ngộ, khen thưởng, nghiên cứu khoa học, đào tạo về chất lượng KTHĐ; kết hợp loại hình kiểm toán tuân thủ với KTHĐ vào HĐKT phải đổi mới quan điểm, tư duy thực tiễn quốc tế (đặt mục tiêu lên hàng đầu) với việc vận dụng kinh nghiệm KTHĐ từ các nước trên thế giới;

(9) Với vai trò của KTNN, thông qua thực tiễn kiểm toán, KTNN luôn đề xuất hoàn thiện cơ chế chính sách của Nhà nước tại các cấp QLNN Do vậy, KTNN thiết lập nhanh một hệ thống giám sát với những thay đổi thích ứng nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả HĐKT trong thực hiện quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn KTHĐ.

4.5.2.2 Nâng cao chất lượng tổ chức kiểm toán hoạt động

Trong HĐKT, KTNN tổ chức thực hiện cuộc KTHĐ gắn với mục tiêu nâng cao chất lượng là trọng tâm, chiến lược để nâng cao vai trò KTNN được thực hiện qua:

Thứ nhất, đối với Kiểm toán viên thực hiện KTHĐ: Mạnh dạn thay đổi tư duy, bứt phá trong thực hiện nghiệp vụ KTHĐ (xem trọng mục tiêu kiểm toán liên tục, phân kỳ), đúc kết kinh nghiệm trong HĐKT thông qua các cuộc hội thảo quốc tế, đối thoại, trao đổi thông tin trong quá trình thực hiện KTHĐ; đề cao hơn hết vai trò chủ đạo của người điều hành cuộc KTHĐ, dẫn dắt và phát huy tinh thần hợp tác trong thực thi công vụ để củng cố năng lực, trình độ tin học và ngoại ngữ sẵn sàng phối hợp cùng các SAIs tham gia chương trình hội thảo, đào tạo và học tập kinh nghiệm quốc tế về KTHĐ.

Thứ hai, đối với tổ KTHĐ: Trong quá trình KTHĐ, tổ trưởng tổ KTHĐ quán triệt mạnh hơn nữa các phương pháp, quy chế phối hợp công vụ, điều lệ, ràng buộc vai trò nhiệm vụ, nội dung, tiêu chí KTHĐ như: Uỷ quyền trách nhiệm về giám sát, kiểm soát hoạt động, chế độ báo cáo liên tục của KTV, lập và hoàn thiện báo cáo kiểm toán liên tục,…; thành lập cuộc hội thảo nhóm, trao đổi nghiệp vụ, kỹ thuật, tiêu chí KTHĐ, triển khai phương pháp phân kỳ kiểm soát, giám sát trong KTHĐ, cách thức xác định trọng yếu KTHĐ cũng như khai thác hồ sơ, bằng chứng KTHĐ trước khi thực hiện KTHĐ.

Thứ ba, về tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ cho kiểm toán viên thực hiện KTHĐ

Xây dựng chiến lược nghiên cứu khoa học và đào tạo cán bộ KTV thực hiện KTHĐ Chuẩn hoá đội ngũ KTV tham gia KTHĐ, mạnh dạn bố trí những vị trí quan trọng cho người có đủ tài, đủ đức, không quan trọng đang nắm giữ bất kỳ chức vụ gì; kết hợp hài hòa kỹ năng của những KTV thực hiện KTHĐ lâu năm kinh nghiệm với những chuyên gia trong và ngoài nước khi cần thiết (phải thuê cộng sự); kịp thời cập nhật những kiến thức, chế độ chính sách mới của Nhà nước cho KTV tham gia KTHĐ song song với việc đề cao ý thức học tập chủ trương, đường lối của Đảng, CSPL của Nhà nước liên quan đến những lĩnh vực kiểm toán nhạy cảm, có nhiều rủi ro và gây bức xúc trong dư luận. Ưu tiên phối hợp KTHĐ với các kiểm toán khu vực trong ngành, bố trí các KTV thực hiện KTHĐ còn ít kinh nghiệm tham gia kết hợp cuộc KTHĐ để có cơ hội nâng cao trình độ, năng lực, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn Bố trí nhiều KTV dày dặn kinh nghiệm tham gia KTHĐ tập huấn, hội thảo, toạ đàm cùng với địa phương về hoạt động QLTC, tài sản công do Bộ Tài chính, các Bộ, ngành khác tổ chức; kết hợp với Bộ Tài chính và một số Bộ, ngành có liên quan trong việc hoạch định cơ chế chính sách tài chính, pháp luật địa phương.

Các kiến nghị nhằm hiệu lực hóa vai trò kiểm toán

4.6.1 Kiến nghị đối với Nhà nước Để nâng cao vai trò KTNN, kiến nghị Nhà nước quan tâm những mặt sau: (1) Nhà nước cần điều chỉnh những quy định để nâng cao hơn nữa vị trí pháp lý, vai trò của KTNN tránh trùng lập, chồng lấn với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra, kiểm tra kinh tế Nâng cao vai trò của KTNN với việc thiết chế độc lập đã được hiến định thì Nhà nước cần bổ sung rõ hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra là chỉ thực hiện thanh tra chuyên sâu theo vụ việc, theo kết quả của kiểm toán khi có dấu hiệu tham nhũng, sai phạm nghiêm trọng cần xác minh làm rõ Nhà nước cần quy định rõ thẩm quyền xử lý vi phạm trong kiểm toán nói chung, KTHĐ nói riêng nhằm tránh trường hợp các đơn vị, đối tượng dựa vào kiểm toán để hợp thức hóa những vụ việc đáng ra phải được thanh tra, xác minh làm rõ; (2) Nhà nước tiếp tục quan tâm, chỉ đạo rà soát sửa đổi Luật KTNN năm 2015 để phù hợp với Luật NSNN năm 2015 và Luật thanh tra năm

2010, tập trung vào các vấn đề: Đối tượng kiểm toán, phạm vi kiểm toán; thời hạn kiểm toán và công bố báo cáo kiểm toán, nhất là đối với báo cáo KTHĐ; phạm vi thực hiện các mối quan hệ phối hợp, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức tránh trùng lập, chồng chéo nhiệm vụ trong hoạt động; nâng cao chế tài và tính pháp chế của Luật KTNN về xử lý vi phạm pháp luật trong HĐKT đối với các đơn vị được kiểm toán, doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân có liên quan; (3) Quốc hội chỉ đạo Chính phủ, Bộ ngành trong mối quan hệ phối hợp với KTNN trong hoạt động kiểm tra, giám sát tài chính, tài sản công và kiểm soát hoạt động QLTC, tài sản công Quy định về nguyên tắc khai thác thông tin tài liệu mật, bí mật quốc gia để đưa vào kế hoạch KTHĐ, phục vụ nhiệm vụ chính trị quốc gia và nguyên tắc công khai kết quả KTHĐ cho người sử dụng thông tin, công chúng và các SAIs thuộc các Cơ quan kiểm toán quốc tế; (4) Nhà nước luôn ưu tiên phân bổ kinh phí hoạt động cho KTNN, nâng cao chế độ tiền lương và thu nhập của KTV toàn ngành và KTV thực hiện KTHĐ so với KTV các nước phát triển trong khu vực để đảm bảo tính chuẩn mực, chính trực, chí công vô tư theo chuẩn mực kiểm toán quốc tế Nhà nước luôn quan tâm đến đầu tư, phát triển công nghệ thông tin, cơ sở vật chất đảm bảo các hoạt động của KTNN được trang bị hiện đại so với các SAIs có truyền thống phát triển mạnh về KTHĐ.

4.6.2 Kiến nghị đối với cơ quan quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công

Các cơ quan, các cấp, các ngành thực hiện vai trò QLTC, tài sản công luôn giữ mối quan hệ hợp tác tốt với KTNN để phối hợp kịp thời trong việc giải toả trách nhiệm của người đứng đầu, tháo gỡ những bất đồng, mâu thuẫn trong điều hành, quản lý, đặc biệt những phát hiệu qua KTHĐ Người đứng đầu các cơ quan quản lý luôn chỉ đạo công khai tài chính cho KTNN và thường niên thảo luận dự toán, thảo luận kế hoạch thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội hàng năm và nhiệm kỳ Các cơ quan, các cấp, các ngành cần minh bạch trách nhiệm giải trình và trách nhiệm trong QLTC, tài sản công cho cơ quan KTNN cùng với Bộ Tài chính để giải tỏa trách nhiệm liên đới thuộc phạm vi, thẩm quyền Các đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức có liên quan đến HĐKT nâng cao ý thức hợp tác với KTNN trong việc cung cấp, khai thác dữ liệu điện tử, số hóa, thông tin liên quan đến hoạt động của đơn vị và đẩy mạnh hợp tác công vụ về quyền hạn khiếu nại, khởi kiện trong HĐKT Các cơ quan QLTC, tài sản công cần tuyên truyền mạnh hơn về nhận thức việc chấp hành các quy định của pháp luật KTNN nhằm hạn chế những sai sót trong thi hành khi hệ thống pháp luật Nhà nước chưa được hoàn thiện, thay thế Nâng cao nhận thức về xử phạt hành chính vi phạm ảnh hưởng đến an ninh tài chính và thất thoát, lãng phí nguồn lực công theo luật định mới do KTNN quy định Tập huấn quy định của KTNN về xử lý vi phạm pháp luật KTNN trong thực hiện kiến nghị của KTNN và trong hợp tác công vụ.

Những hạn chế và định hướng nghiên cứu

Với những thành tựu đạt được về nghiên cứu các mối quan hệ trong kiểm toán qua các mô hình lý thuyết, Luận án có những hạn chế nhất định chưa giải quyết triệt để vấn đề nghiên cứu độc lập về các nhân tố hay tiêu chí hình thành ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò của KTNN trong QLTC, tài sản công. Định hướng nghiên cứu: Qua nghiên cứu các mối quan hệ về vai trò kiểm toán trong hệ thống QLTC, tài sản công, Tác giả luận án đề xuất các hướng nghiên cứu tiếp theo: (i) Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến phương thức tổ chức KTHĐ (Tiền,hiện, hậu kiểm) của KTNN; (ii) các tiêu chí ảnh hưởng đến đánh giá mục tiêu KTHĐ trong mô hình 3Es (Đầu vào - Đầu ra - Kết quả); (iii) các nhân tố ảnh hưởng đến vai trò KTNN trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

Nhìn chung, vai trò của KTNN có mối quan hệ sâu sắc và gắn chặt với vai trò của KTHĐ nhưng trong giai đoạn hiện nay vẫn chưa thực hiện tốt đột phá chiến lược và mang lại kỳ vọng cao trong kiểm soát QLTC, tài sản công Vấn đề đặt ra trước bối cảnh hội nhập quốc tế, KTNN đã thể hiện được phần nào vai trò chủ đạo trong mối quan hệ với quản lý, giám sát công quỹ góp phần ngăn chặn lãng phí, thất thoát, đẩy mạnh hiệu quả, hiệu lực hoạt động và hiệu năng quản lý Để đáp ứng được nhiệm vụ mới, KTNN cần đổi mới phương thức tổ chức KTHĐ theo định hướng chiến lược của ASOSAI; KTNN thực hiện mục tiêu hiệu quả khi các nguồn lực công được kiểm soát minh bạch, kiện toàn BMKT với vai trò, chức trách và thẩm quyền tổ chức thực hiện các cuộc KTHĐ độc lập theo một chiến lược kiểm toán dài hạn, xuyên suốt chu trình hoạt động từ các khâu lập, chấp hành dự toán, thực hiện và quyết toán vốn đầu tư, đưa tài sản vào quản lý sử dụng và giám sát hoạt động.

Vai trò của KTNN được hiến định hoạt động độc lập gắn với hoạt động kiểm soát, giám sát của Nhà nước trong quản lý và sử dụng nguồn lực công, tài chính, tài sản công Các giải pháp nâng cao vai trò KTNN qua KTHĐ nhằm giúp cho Quốc hội, Chính phủ và các cấp QLNN nhanh đổi mới sáng tạo, ứng dụng khoa học, công nghệ tiên tiến và tận dụng có hiệu quả Cách mạng công nghiệp 4.0; tăng cường quản lý nguồn lực công, bảo vệ môi trường pháp lý, đẩy mạnh CCHC, cải cách pháp luật, tinh gọn bộ máyKTNN; nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế đa phương và song phương Định hướng chiến lược giúp cho BMKT Nhà nước được cải tiến đồng bộ, hiện đại, thực hiện tốt bốn mục tiêu định hướng của ASOSAI, trình INTOSAI; giúp KTNN khơi thông nguồn lực kiểm toán, thiết chế độc lập để kiểm soát hiệu quả việc quản lý và sử dụng các nguồn lực công ích của Nhà nước và Nhân dân; KTNN thực hiện các đột phá chiến lược "Kỷ cương, liêm chính, hành động, sáng tạo, bứt phá, hiệu quả", xây dựng BMKT liêm chính, chính trực, chí công vô tư, siết chặt kỷ luật, kỷ cương hành động, tạo động lực phát triển bền vững; chú trọng CCHC bộ máy KTNN, vận dụng Chính phủ điện tử gắn với sắp xếp tổ chức BMKT, biên chế tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả gắn với việc tăng cường số lượng và chất lượng KTHĐ theo mục tiêu của Quốc hội.

Qua kết quả nghiên cứu và định hướng phát triển vai trò KTNN trong mối quan hệ với vai trò kiểm soát QLTC, tài sản công của Quốc hội, Chính phủ và các chủ thể quản lý của nền kinh tế Kết quả được rút ra từ đánh giá thực trạng tổ chức KTHĐ đối với KTNN Việt Nam và bài học kinh nghiệm cho thấy: (1) Tổ chức KTHĐ ở Việt Nam đang theo hướng kiểm toán chuyên đề chuyên sâu đối với các chương trình, dự án trọng điểm cho cả giai đoạn được thực hiện, chủ yếu áp dụng loại hình kiểm toán tuân thủ hơn so với hiệu quả vận dụng KTHĐ Phần lớn các KTV nhận thức loại hình KTHĐ với kiểm toán chuyên đề chưa rõ ràng, đồng thời KTNN đang tăng cường mạnh việc thực hiện kiểm toán đối với các dự án, chương trình trọng điểm theo hướng chuyên đề kiểm toán mà chưa chú trọng cho KTHĐ; (2) KTNN Việt Nam chưa vận dụng triệt để loại hình kiểm toán liên tục, kiểm toán liên kết để lập báo cáo nhanh về các hoạt động kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công và ứng dụng công nghệ thông tin trong các cuộc kiểm toán trọng điểm, quy mô lớn, có nhiều lĩnh vực rủi ro cao; (3) KTNN Việt Nam tổ chức thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm còn khó khăn, chưa rõ ràng và triệt để dẫn đến kết quả kiểm toán đang tồn tại nhiều rủi ro kiểm toán Các sai phạm vốn có vẫn luôn tồn tại, tái lập lại trong cả giai đoạn kiểm toán mà qua hậu kiểm, KTNN chưa thể ngăn chặn Hiện nay, KTNN đang tổ chức mạnh về các cuộc KTHĐ quản lý và sử dụng vốn đầu tư phát triển mà chưa thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm để đánh giá mục tiêu hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý tại báo cáo KTHĐ Việc tổ chức kiểm toán chỉ được thực hiện một lần cho một dự án hay công trình và đưa ra kết luận xử lý tài chính, kiến nghị kiểm toán đối với các sai phạm hiện hữu mà việc thực hiện TCKT liên tục, đánh giá vấn đề, kiểm toán hệ thống hoạt động và hiện trường nhằm đẩy mạnh thiết chế, thẩm quyền gắn với việc kiểm soát, giám sát hoạt động hàng năm, hàng kỳ, quý cho một chu kỳ kiểm toán được lập lại liên tục giúp đạt được mục tiêu thực hiện kế hoạch chiến lược KTHĐ các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển và an sinh xã hội; (4) KTNN Việt Nam tổ chức KTHĐ nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng của bộ máy quản lý, điều hành còn hạn chế, kết quả chưa cụ thể hoá, chưa thể hiện mục tiêu theo hướng dẫn quy trình đánh giá 3Es trong mô hình Logic, tiêu chí KTHĐ (đầu vào, đầu ra và kết quả) chưa xác định rõ ràng, phương pháp kiểm toán chung chung dẫn đến khó thực hiện trong các cuộc KTHĐ, KTV không muốn thay đổi loại hình kiểm toán cùng với việc thiếu tinh thần bằng văn bản, xây dựng chiến lược kiểm toán cụ thể, tập trung vào định hướng đánh giá trên cơ sở các tiêu chí theo hướng dẫn 3Es để đảm bảo mục tiêu giúp cho KTNN thực hiện tốt kế hoạch KTHĐ chiến lược; (5) vai trò của KTNN Việt Nam và vị trí pháp lý chưa tương xứng với yêu cầu đề ra của các SAIs trong khu vực Vai trò của KTNN được thiết chế độc lập nhưng chưa rõ ràng, thẩm quyền còn hạn chế khi quyết định các đối tượng kiểm toán, nhất là đối tượng kiểm toán thuế, đối tượng sử dụng quỹ công ngoài ngân sách; thiếu chế tài pháp lý trong hệ thống pháp luật KTNN mang tính pháp chế,quyền lực công; đối tượng được kiểm toán xem nhẹ kết quả kiến nghị, tham vấn củaKTNN qua KTHĐ Thẩm quyền ra quyết định tham mưu chiến lược hoạt động và tư vấn chính sách, hiệu lực chưa cao trong mối quan hệ với hệ thống QLTC, tài sản công tại các cấp QLNN KTNN tăng cường củng cố năng lực KTHĐ, nâng cao vai trò, vị trí pháp lý ngang tầm với vai trò của KTNN các SAIs trong khu vực nhằm thiết chế quyền lực công thuộc về BMKT, việc đó có ý nghĩa giúp cho KTNN thể hiện được vai trò như Quốc hội và luôn được Quốc hội quan tâm, kiểm soát mọi hoạt động củaKTNN để định hướng phát triển vững mạnh; (6) việc thực thi pháp luật thuộc thẩm quyền KTNN chưa có định chế xử phạt do còn chồng chéo với một số chức năng,nhiệm vụ của các cơ quan quyền lực khác; KTNN chưa triệt để hoàn toàn việc tinh giản bộ máy nhân sự cho phù hợp với năng lực và sở trường KTHĐ so với các SAIs trên thế giới có bề dày lịch sử phát triển loại hình KTHĐ,

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ

1 Lê Xuân Thiện & Lữ Việt Thanh (2014), “Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán hoạt động thu, chi viện phí tại các cơ sở y tế công lập địa phương”, Tạp chí

Kế toán - Kiểm toán, số tháng 3/2014.

2 Lê Xuân Thiện (2015), “Kiểm tra dự toán chi thường xuyên ngân sách của đơn vị sự nghiệp công”, Tạp chí Kế toán - Kiểm toán, số tháng 3/2015.

3 Lê Xuân Thiện (2015), “Phương pháp kiểm tra dự toán tiền lương trong dự toán ngân sách địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán, số

4 Phan Trung Kiên & Lê Xuân Thiện (2015), “Kiểm toán hoạt động mua sắm thuốc tại các cơ sở y tế công lập: Thay đổi trong hoạt động đấu thầu và cải thiện hoạt động kiểm toán”, Tạp chí Kinh tế & Phát triển, Đại học Kinh tế quốc dân, số 211 (II).

5 Lê Xuân Thiện (2017), “Tăng cường pháp chế và chuẩn mực thực hiện kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý ngân sách-Quỹ công”, Tạp chí Kế toán - Kiểm toán, số tháng 3/2017 (158).

6 Lê Xuân Thiện (2018), “Kinh nghiệm kiểm soát hoạt động chuyển giá ở các nước trên thế giới và giải pháp cho Việt Nam”, Hội thảo khoa học Quốc gia,

Trường Đại học Kinh tế quốc dân, số tháng 5/2018.

7 Lê Xuân Thiện (2019), “Vai trò Kiểm toán Nhà nước với việc vận dụng mô hình kiểm toán hoạt động”, Tạp chí Kế toán - Kiểm toán, số tháng 1+2/2019 (184).

8 Lê Xuân Thiện (2019), “Tăng cường kiểm toán hoạt động đầu tư phát triển với các chương trình, chính sách hiện hành ở Việt Nam: Nghiên cứu trong lĩnh vực công - kiểm toán vì môi trường phát triển bền vững”, Hội thảo khoa học Quốc gia, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, số tháng 3/2019.

9 Lê Xuân Thiện & Nguyễn Thị Thu Nga (2019), “Vai trò Kiểm toán Nhà nướcViệt Nam đối với ASOSAI và kinh nghiệm Quốc tế trong kiểm soát quản lýNSNN”, Hội thảo khoa học Quốc gia, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, số tháng 3/2019.

Ngày đăng: 06/05/2023, 18:30

Nguồn tham khảo

Tài liệu tham khảo Loại Chi tiết
1. Alvin A.Asens và James K.Locbbecke (1998), Auditing an integrated approach (kiểm toán- một phương pháp liên kết), tài liệu dịch, Nhà xuất bản Prentice Hall, Ine, 1998 Sách, tạp chí
Tiêu đề: Auditing an integrated approach(kiểm toán- một phương pháp liên kết)
Tác giả: Alvin A.Asens và James K.Locbbecke
Nhà XB: Nhà xuất bản Prentice Hall
Năm: 1998
3. ASOSAI (2018), Văn kiện Đại hội ASOSAI lần thứ 14, vì môi trường cộng đồng bền vững, Hà Nội Sách, tạp chí
Tiêu đề: Văn kiện Đại hội ASOSAI lần thứ 14, vì môi trường cộng đồngbền vững
Tác giả: ASOSAI
Năm: 2018
4. Báo Kiểm toán (2013), Hoạt động kiểm toán của một số nước trên thế giới, Số 29, ngày 18/7/2013, từ kiemtoannn.gov.vn Sách, tạp chí
Tiêu đề: Hoạt động kiểm toán của một số nước trên thế giới
Tác giả: Báo Kiểm toán
Năm: 2013
5. Báo Kiểm toán (2014), Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền, tài sản Nhà nước khi tiến hành các cuộc kiểm toán, Số 9 - 10/2014, từ kiemtoannn.gov.vn Sách, tạp chí
Tiêu đề: Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý,sử dụng ngân sách, tiền, tài sản Nhà nước khi tiến hành các cuộc kiểm toán
Tác giả: Báo Kiểm toán
Năm: 2014
6. Báo Kiểm toán (2014), Xây dựng hệ thống giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư công, số 41/2014, từ kiemtoannn.gov.vn Sách, tạp chí
Tiêu đề: Xây dựng hệ thống giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tưcông
Tác giả: Báo Kiểm toán
Năm: 2014
7. Barzelay & cộng sự, (1996), “Perfomance Auditing and the New public Management: changing roles and strategies of central audit institution”, InPerformance Auditing and in the Modernisation of Government, Paris: OECD Sách, tạp chí
Tiêu đề: Perfomance Auditing and the New publicManagement: changing roles and strategies of central audit institution”,"InPerformance Auditing and in the Modernisation of Government
Tác giả: Barzelay & cộng sự
Năm: 1996
10. Chính phủ Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2018), Thông báo Số 78/TB-VPCP về Tổng kết công tác cải cách hành chính năm 2017, triển khai nhiệm vụ cải cách hành chính năm 2018 ban hành ngày 27/02/2018 Sách, tạp chí
Tiêu đề: Thông báo Số78/TB-VPCP về Tổng kết công tác cải cách hành chính năm 2017, triển khainhiệm vụ cải cách hành chính năm 2018
Tác giả: Chính phủ Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam
Năm: 2018
11. Đặng Anh Tuấn (2015), Nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh Sách, tạp chí
Tiêu đề: Nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển kiểmtoán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam
Tác giả: Đặng Anh Tuấn
Năm: 2015
12. Đặng Văn Hải (2014), Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán Nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh Sách, tạp chí
Tiêu đề: Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán Nhà nước đáp ứng yêucầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Tác giả: Đặng Văn Hải
Năm: 2014
13. Đoàn Xuân Tiên (2012), “Tăng cường kiểm toán hoạt động để nâng cao vai trò, hiệu lực, hiệu quả của Kiểm toán Nhà nước”, Tạp chí Kiểm toán, Số 03, năm 2012 Sách, tạp chí
Tiêu đề: Tăng cường kiểm toán hoạt động để nâng cao vai trò,hiệu lực, hiệu quả của Kiểm toán Nhà nước”, "Tạp chí Kiểm toán
Tác giả: Đoàn Xuân Tiên
Năm: 2012
14. Đỗ Xuân (2009), Kinh nghiệm chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư công ở Trung Quốc, từ http://www.cpv.org.vn/cpv/Modules/News/News Detail.aspx?co_id=30127&cn_id=357283# Sách, tạp chí
Tiêu đề: Kinh nghiệm chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư công ởTrung Quốc
Tác giả: Đỗ Xuân
Năm: 2009
15. GAO (2010-2015), GAO’s mission, trend, strategic goals and objectives, and core values as presented in our strategic plan. See GAO, Serving the Congress and the Nation 2010-2015, GAO-10-559SP Sách, tạp chí
Tiêu đề: GAO’s mission, trend, strategic goals and objectives, andcore values as presented in our strategic plan. See GAO
16. Hoàng Văn Lương (2011), “Kiểm toán trước khi thực hiện dự án đầu tư, một giải pháp hữu hiệu để phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí ngân sách Nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu Khoa học Kiểm toán, Số 1/2011 Sách, tạp chí
Tiêu đề: Kiểm toán trước khi thực hiện dự án đầu tư, một giảipháp hữu hiệu để phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí ngân sách Nhànước”, "Tạp chí Nghiên cứu Khoa học Kiểm toán
Tác giả: Hoàng Văn Lương
Năm: 2011
17. Hoffmann, T. (1999), “The meanings of compettency”, Journal of European Industrial training, 2,3 Sách, tạp chí
Tiêu đề: The meanings of compettency”, "Journal of EuropeanIndustrial training
Tác giả: Hoffmann, T
Năm: 1999
19. INTOSAI (2004), Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán, Tài liệu dịch, KTNN Sách, tạp chí
Tiêu đề: Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán
Tác giả: INTOSAI
Năm: 2004
20. INTOSAI (2007), “Guidelines for Performance audit in Public debt”, Hội thảo về Hiệp hội các cơ quan KTNN Châu Á Sách, tạp chí
Tiêu đề: Guidelines for Performance audit in Public debt”
Tác giả: INTOSAI
Năm: 2007
21. INTOSAI (2007), “Guidelines for Public Debt Audit for developing countries”, Hội thảo về Hiệp hội các cơ quan KTNN Châu Á Sách, tạp chí
Tiêu đề: Guidelines for Public Debt Audit for developing countries”
Tác giả: INTOSAI
Năm: 2007
22. INTOSAI (2016), Chuẩn mực kiểm toán hoạt động; Hướng dẫn các khái niệm cơ bản trong kiểm toán hoạt động; Các nguyên tắc cơ bản của Kiểm toán hoạt động; Hướng dẫn quy trình kiểm toán hoạt động, CMKT quốc tế ISSAI Số 3000;Số 3100; Số 3200 Sách, tạp chí
Tiêu đề: Chuẩn mực kiểm toán hoạt động; Hướng dẫn các khái niệm cơbản trong kiểm toán hoạt động; Các nguyên tắc cơ bản của Kiểm toán hoạtđộng; Hướng dẫn quy trình kiểm toán hoạt động
Tác giả: INTOSAI
Năm: 2016
23. INTOSAI (2018), Cộng đồng ASOSAI vì môi trường phát triển - INTOSAI, truy cập ngày 28/4/2018, http://www.intosai.org Sách, tạp chí
Tiêu đề: Cộng đồng ASOSAI vì môi trường phát triển - INTOSAI
Tác giả: INTOSAI
Năm: 2018
24. Oxford Advanced Learner’s Dictionary: Oxford University (2007), trung tâm từ điển học của Trường đại học Oxford Sách, tạp chí
Tiêu đề: Oxford Advanced Learner’s Dictionary: Oxford University
Tác giả: Oxford Advanced Learner’s Dictionary: Oxford University
Năm: 2007

TÀI LIỆU CÙNG NGƯỜI DÙNG

TÀI LIỆU LIÊN QUAN

w