Chế độ quản lý tài sản của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước
PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu CHẾ ĐỘ QUẢN LÝ TÀI SẢN CỦA NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC I Khung khổ pháp lý chế quản lý tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp I.1 Quy định sở hữu tài sản: I.1.1 Quy định Hiến pháp 1992 Do tính chất chức năng, Hiến pháp khơng có quy định trực tiếp, cụ thể quản lý tài sản Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước Tuy nhiên, có số quy định chung quyền tài sản Nhà nước có liên quan Xin dẫn số điều chủ yếu sau: “Điều 17: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa vùng trời, phần vốn tài sản Nhà nước đầu tư vào xí nghiệp, cơng trình thuộc ngành lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh tài sản khác mà pháp luật quy định Nhà nước, thuộc sở hữu toàn dân Điều 18: Nhà nước thống quản lý toàn đất đai* theo quy hoạch pháp luật, bảo đảm sử dụng mục đích có hiệu Nhà nước giao đất cho tổ chức cá nhân sử dụng ổn định lâu dài Tổ chức cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, chuyển quyền sử dụng đất Nhà nước giao theo quy định pháp luật” [* Đất đai hiểu nguồn lực, tài sản nhà nước, nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trở thành vốn sở hữu nhà nước doanh nghiệp] Quyền tài sản nhà nước, bao gồm vốn tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, theo quy định quy gọn lại khái niệm “sở hữu tồn dân” Nó cụ thể hóa chế hóa thành quy định cụ thể PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước (Quốc hội thông qua ngày 3/6/2008), Nghị định Chính phủ Quản lý Tài sản Nhà nước Đối với loại hình tài sản cụ thể tài sản nhà nước đầu tư vào DNNN, quy định chung quản lý tài sản nhà nước nêu Luật Doanh nghiệp Nhà nước Văn luật liên quan Tuy nhiên, việc khẳng định sở hữu tài sản nhà nước sở hữu toàn dân, thảo luận lý luận kinh nghiệm thực tiễn kéo dài nhiều năm nước trải qua chế độ XHCN với chế kế hoạch hóa tập trung ra, mặt pháp lý, thiếu xác đáng Thực chất vấn đề chỗ khái niệm “sở hữu tồn dân” khơng có nội hàm chặt chẽ, đó, bật khơng xác định rõ chủ thể sở hữu thực với quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm tài sản lợi ích kinh tế có chức sở hữu cách cụ thể, tường minh Diễn đạt theo ngôn ngữ pháp lý, sở hữu tồn dân khơng có chủ thể - pháp nhân cụ thể để thực chức sở hữu thực tế Tình trạng không rõ ràng khái niệm pháp lý, hàm nghĩa tính khơng rõ ràng quan hệ pháp lý nẩy sinh vận hành (quyền) sở hữu (sử dụng tài sản thu lợi ích từ đó), dẫn đến chỗ nội dung kinh tế “sở hữu tồn dân” khó có thể, chí khơng thể vận hành thông suốt Trên thực tế, xuất phát từ khái niệm pháp lý tảng (tài sản nhà nước sở hữu toàn dân), nhiều năm qua, nước ta, chưa thể thiết kế chế kinh tế bảo đảm vận hành hiệu tài sản nhà Nhận định minh chứng đời sống thực tiễn Cho dù quy định pháp lý sở hữu tài sản nhà nước dày công nghiên cứu, sửa chữa hồn thiện khơng ngừng nhiều năm, với góp sức nhiều Nghị định đạo luật, đó, bật Luật Doanh nghiệp Nhà nước, cho dù kinh tế đạt nhiều bước tiến lớn theo hướng thị trường với rành mạch quyền sở hữu thực tế phủ nhận quản lý nhà nước tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhiều yếu kém, bất cập; vốn đầu tư nhà nước bị sử dụng cách lãng phí, bị chiếm dụng, bị bịn rút, dẫn tới chỗ hiệu vốn đầu tư nhà nước thấp ngày thấp Hồn tồn khơng ngẫu nhiên mà thời PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu điểm nay, với việc xem xét lại khái niệm tảng – ví dụ sở hữu tồn dân, vai trị chủ đạo doanh nghiệp nhà nước, v.v.-, yêu cầu tái cấu đầu tư công, tái cấu doanh nghiệp nhà nước lại trở nên thiết, mang tính sống cịn kinh tế nước ta Biểu thống kê sau đây, chưa phản ánh thật đầy đủ chân thực đường nét chi tiết tinh hình, song cho phép nhận diện cách tổng quát xu hướng dài hạn, mang tính chất hiệu sử dụng vốn nhà nước – thấp so với nguồn vốn chủ thể sở hữu khác sử dụng liên tục suy giảm Tuy hiệu kinh tế việc sử dụng vốn nhà nước thấp kéo dài thường biện minh cách có lý “vốn nhà nước phải gánh vác chức xã hội, phải đảm đương nhiệm vụ dự án mà loại vốn tư nhân không muốn làm làm”, thời gian thu hồi vốn, tính chất đầu tư (đầu tư hạ tầng, dự án lớn), thường kéo dài, v.v., song nhiều chứng sống động cơng trình nghiên cứu cho thấy tình trạng hiệu sử dụng vốn nhà nước thấp có nguyên nhân sâu xa, từ lỏng PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu lẻo, không rõ ràng, không phù hợp với yêu cầu mang tính khách quan, tất yếu kinh tế chuyển sang chế thị trường quy định sở hữu tài sản nhà nước chế quản lý, vận hành ghi Hiến pháp, đạo Luật văn luật Chủ đề nghiên cứu có định hướng làm rõ chế độ quản lý tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp dự án, không giới hạn doanh nghiệp nhà nước Tuy nhiên, chất vấn đề chế quản lý tài sản nhà nước chung tài sản thuộc sở hữu tồn dân nên dù tài sản nhà nước đầu tư vào loại hình doanh nghiệp khác chế quản lý chung nguyên lý, có khác quy định cụ thể mức độ can dự quản lý nhà nước Vì vậy, tập trung làm rõ quy định tài sản nhà nước thể Luật Doanh nghiệp Nhà nước I.1.2 Quy định Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003: Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010 Từ ngày 1/7/2010, theo quy định luật pháp, doanh nghiệp nhà nước phải hoạt động công ty trách nhiệm hữu hạn công ty cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005 Về mặt pháp lý, điều có nghĩa nước ta, từ tháng 7/2010, doanh nghiệp nhà nước khơng cịn tồn loại hình doanh nghiệp có chế độ pháp lý riêng biệt, khác với loại hình doanh nghiệp thuộc hình thức sở hữu khác Tuy nhiên, thực tế khơng cịn khái niệm doanh nghiệp nhà nước khái niệm phân biệt doanh nghiệp tư cách pháp lý chế vận hành, song kinh tế trì doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn chiếm phần vốn lớn, đủ để kiểm sốt cơng ty; doanh nghiệp tiếp tục vận động nhiều mơi trường khác biệt, với số quyền “đặc biệt”, bị chi phối số nguyên tắc, sách quy định pháp lý riêng biệt Biểu tập trung khác biệt việc Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, kinh tế nhà nước, với lực lượng trụ cột doanh nghiệp nhà nước, xương sống Tập đồn, Tổng Cơng ty nhà nước, ghi nhận lực lượng kinh tế chủ đạo PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu Vì mà cho dù có thừa nhận nguyên tắc pháp lý không tiếp tục tồn doanh nghiệp nhà nước với tư cách loại hình doanh nghiệp “đặc biệt”, có nhiều quyền (ưu quyền) so với loại doanh nghiệp khác, việc tái khẳng định vai trò chủ đạo khu vực kinh tế nhà nước vậy, thêm vào đó, thực tế lại chưa có thay đổi nguyên tắc hiến định, chế vận hành thực sở hữu mặt kinh tế (Hiến pháp 1992 tiếp tục phát huy hiệu lực), phân biệt đối xử thực tế doanh nghiệp nhà nước doanh nghiệp tư nhân, nguyên tắc, trì Điều có nghĩa việc mổ xẻ quy định luật pháp có liên quan tới vấn đề này, thời điểm nay, giữ nguyên giá trị Theo cách tiếp cận vậy, cần thiết có phân tích – so sánh điều khoản pháp lý đầu tư, quản lý vốn đầu tư nhà nước doanh nghiệp nhà nước Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 xu hướng vận động thực tiễn loại vốn đầu tư để rút nhận định đề xuất tầm Hiến pháp Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003: “Điều 62 Chủ sở hữu công ty nhà nước Nhà nước chủ sở hữu công ty nhà nước Chính phủ thống tổ chức thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu công ty nhà nước theo quy định Luật quy định khác pháp luật có liên quan Điều 63 Đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước vốn nhà nước doanh nghiệp khác Các tổ chức, cá nhân sau thực chức đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước: A) Chính phủ trực tiếp thực quyền nghĩa vụ chủ sở hữu công ty nhà nước theo quy định khoản Điều 65 Luật này; Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực uỷ quyền cho liên quan thực số quyền nghĩa vụ chủ sở hữu công ty nhà nước đặc biệt quan trọng Thủ tướng Chính phủ định thành lập; PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu B) Bộ quản lý ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước khơng có Hội đồng quản trị theo quy định Điều 66 Luật này; C) Bộ Tài thực số quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước theo quy định Điều 67 Luật này; D) Hội đồng quản trị đại diện trực tiếp chủ sở hữu cơng ty nhà nước có Hội đồng quản trị đại diện chủ sở hữu công ty đầu tư tồn vốn điều lệ theo quy định điều 29, 30 33 Luật Tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước đại diện chủ sở hữu cơng ty đầu tư tồn vốn điều lệ đại diện chủ sở hữu phần vốn đầu tư doanh nghiệp khác theo quy định Điều 60 Điều 61 Luật Công ty nhà nước đại diện chủ sở hữu phần vốn công ty đầu tư doanh nghiệp khác” Cấu trúc sở hữu tài sản nhà nước nêu xác định chủ sở hữu nhà nước tư cách sở hữu thực loạt chủ thể đại diện chủ sở hữu cụ thể riêng biệt khác Cấu trúc sở hữu – thể chế hóa quyền chủ thể cụ thể nêu điều mục sau Luật - không đề cập xác định rõ vai trò tham gia sở hữu người dân – xã hội để thể tính chất “tồn dân” chế độ sở hữu Tài sản sở hữu toàn dân Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước vận hành cấu trúc “khép kín”, đó, khơng có tham gia dân – cộng đồng xã hội Trên quan điểm pháp lý, chức đại diện sở hữu cấu trúc quyền đại diện nêu luật chưa bảo đảm tường minh quyền trách nhiệm Với quy định này, khơng rõ tính tối cao quyền (tính tồn quyền) nghĩa vụ chịu trách nhiệm (trách nhiệm đến - toàn bộ) tài sản nhà nước thuộc chủ thể Trong đó, nguyên tắc, đại diện chủ sở hữu cụ thể giao phó phải đảm nhận khâu quyền lực trách nhiệm (vai trò sở hữu chức năng) cụ thể (không đầy PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu đủ), tài sản nhà nước khối thống khái niệm “sở hữu toàn dân”, song phân chia chức thực sở hữu Luật Doanh nghiệp Nhà nước quy định không rõ ràng Sự không rõ ràng kết cấu tổng thể chức sở hữu; tình trạng chồng chéo để tồn khoảng trống chức chủ thể điều không tránh khỏi Và sở pháp lý hỗ trợ cho tình trạng vơ trách nhiệm tài sản nhà nước, quan niệm khối sở hữu thống – quan hệ với hiệu sử dụng Từ góc nhìn khác, lại dễ nhận thấy cấu trúc sở hữu tài sản nhà nước nêu trên, sở hữu “toàn dân” khối tài sản nhà nước lại vận hành số xác định quan chức nhà nước Tuy nhiên, điều đáng lưu ý toàn quyền sở hữu số quan nhà nước lại không gắn với chế độ “trách nhiệm toàn bộ” Hiến pháp Luật Doanh nghiệp Nhà nước không nêu nguyên tắc xác định chế thực thi chế độ “trách nhiệm tồn bộ” Thêm vào đó, gọi “toàn quyền sở hữu” cho số quan nhà nước chức năng, khơng có quy định ràng buộc trách nhiệm rõ ràng, đầy đủ, lại “cá nhân hóa” để cá nhân có thẩm quyền lợi dụng lạm dụng, kiếm chác từ tài sản nhà nước Cũng với quy định quyền trên, thực tế, quyền sở hữu toàn dân thứ quyền bị “đóng” người dân xã hội Người dân cộng đồng xã hội khơng coi khâu có quyền “sở hữu chức năng” để can dự thực tế vào vận hành tài sản nhà nước Luật không quy định chế để người dân, với tư cách lực lượng sở hữu tài sản nhà nước, tham gia trực tiếp, cụ thể hữu hiệu vào trình vận hành sở hữu Người dân cộng đồng xã hội can dự ít, số khâu quan trọng, mang tính hình thức; chí, nói họ bị loại khỏi q trình thực sở hữu toàn dân Điều đặc biệt rõ khâu phân phối lợi ích thu từ q trình vận động sở hữu Cách thức PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu thu hồi đất nông dân – nhân danh sở hữu toàn dân - để thực nhiệm vụ xã hội lớn lao – giải tỏa để xây đô thi, làm khu cơng nghiệp, cho dự án lợi ích quốc gia -, đền bù cho họ phần nhỏ lợi ích thu từ chuyển hóa hình thái tài sản đất lớn gấp hàng trăm, hàng ngàn lần – mà chênh lệch khủng khiếp này, giống tước đoạt sở hữu nông dân thực quyền sở hữu họ cách công phù hợp với nguyên tắc thị trường, đáng tiếc, lại diễn “phù hợp với quy định luật pháp” - minh chứng cho tính bất cập quy định tài sản Vì lại vậy? Vì Hiến pháp Luật không quy định rõ tư cách pháp lý chức yếu tố chủ thể tham gia thực sở hữu cấu sở hữu nói trên: Ai chủ đích thực, tồn quyền, người ủy nhiệm thực thi quyền (đại diện sở hữu) người thuê quản trị vận hành tài sản (bộ máy quản lý, điều hành) Khoảng cách “tồn quyền” tình trạng “khơng tồn nhiệm” vậy, khơng ghi rõ thành điều khoản luật, song ẩn chứa quy định cụ thể “quyền” “trách nhiệm” sở hữu Chính khoảng cách chứa đựng nguy dẫn tới “tự sụp đổ” hệ thống Trong khoa học tự nhiên, nguy gọi xu hướng “tự suy biến” hệ đóng kín Đối với hệ thống sở hữu toàn dân, biểu thực tế xu hướng đóng kín suy biến cách thức vận hành khép kín, hướng tới độc quyền, lẩn tránh cạnh tranh doanh nghiệp nhà nước xu hướng suy giảm liên tục hiệu kinh tế - xã hội việc sử dụng vốn đầu tư nhà nước Điều 15 Quyền kinh doanh công ty nhà nước Chủ động tổ chức sản xuất, kinh doanh, tổ chức máy quản lý theo yêu cầu kinh doanh bảo đảm kinh doanh có hiệu Kinh doanh ngành, nghề mà pháp luật không cấm; mở rộng quy mô kinh doanh theo khả công ty nhu cầu thị trường nước ngồi nước PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu Tìm kiếm thị trường, khách hàng nước nước ký kết hợp đồng Tự định giá mua, giá bán sản phẩm, dịch vụ, trừ sản phẩm, dịch vụ cơng ích sản phẩm, dịch vụ Nhà nước định giá theo mức giá khung giá Nhà nước quy định Quyết định dự án đầu tư theo quy định pháp luật đầu tư; sử dụng vốn, tài sản cơng ty để liên doanh, liên kết, góp vốn vào doanh nghiệp khác nước; thuê, mua phần tồn cơng ty khác Sử dụng vốn công ty vốn huy động để đầu tư thành lập công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước thành viên; với nhà đầu tư khác thành lập công ty cổ phần công ty trách nhiệm hữu hạn có hai thành viên trở lên Mở chi nhánh, văn phòng đại diện nước nước Xây dựng, áp dụng định mức lao động, vật tư, đơn giá tiền lương chi phí khác sở bảo đảm hiệu kinh doanh công ty phù hợp với quy định pháp luật Tuyển chọn, thuê, bố trí, sử dụng, đào tạo, kỷ luật, cho việc lao động, lựa chọn hình thức trả lương, thưởng phù hợp với yêu cầu kinh doanh có quyền khác theo quy định pháp luật lao động 10 Có quyền kinh doanh khác theo nhu cầu thị trường phù hợp với quy định pháp luật Điều 16 Điều 17 … Được hưởng chế độ trợ cấp, trợ giá chế độ ưu đãi khác Nhà nước thực nhiệm vụ hoạt động cơng ích, quốc phịng, an ninh, phòng chống thiên tai cung cấp sản phẩm, dịch vụ theo sách giá Nhà nước khơng đủ bù đắp chi phí sản xuất sản phẩm, dịch vụ công ty Điều 15 Luật Doanh nghiệp nhà nước ghi rõ quyền kinh doanh công ty nhà nước (tức quyền kinh doanh sở vốn đầu tư nhà nước) Đó phạm vi quyền rộng rãi (gần toàn quyền kinh doanh, tự kinh doanh) Trong kinh tế thị trường, nguyên tắc, quyền PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu trao cho doanh nghiệp nhà nước với tư cách loại doanh nghiệp hợp lý Tuy nhiên, điểm có vấn đề quyền kinh doanh lại nằm chỗ doanh nghiệp nhà nước loại doanh nghiệp đặc thù (vốn quốc gia, chủ thể sở hữu đặc thù), có chức đặc thù, quy định cách khách quan, tất yếu (sản xuất hàng hóa cơng, hoạt động lĩnh vực, dự án mà kinh tế tư nhân không muốn làm, khơng thể làm khơng phép làm lý an ninh quốc gia) Chức đặc thù quyền đầu tư kinh doanh doanh nghiệp nhà nước phải mang tính đặc thù Do khơng làm rõ mối quan hệ chức khách quan đặc thù với quyền kinh doanh thông thường – bị hạn chế doanh nghiệp nhà nước (và điểm yếu hệ thống luật pháp kinh doanh kinh tế chuyển đổi nước ta), doanh nghiệp nhà nước vừa trao nhiều ưu quyền, lại tham gia hoạt động kinh doanh mà đáng mặt chức năng, phải doanh nghiệp tư nhân doanh nghiệp nhà nước kinh doanh túy đảm nhiệm Quy định cho phép Tổng Cơng ty, Tập đồn Kinh tế Nhà nước – vốn có thực lực mạnh gấp bội so với khu vực tư nhân, lại trao nhiều ưu quyền hoạt động – quyền đầu tư “ngoài ngành” lên tới 30% tổng đầu tư tạo hiệu ứng “crowdingout” khu vực tư nhân, đẩy bật doanh nghiệp tư nhân, vốn non yếu, khỏi hội kinh doanh tốt Cách kiếm lợi không phản ánh sức mạnh lực thực tế sở hữu nhà nước, chí cịn làm cho sở hữu tồn dân suy yếu không thử thách môi trường cạnh tranh thị trường Khoản 4, điều 17 Luật Doanh nghiệp Nhà nước (nêu hộp), quy định khoản ưu đãi mà doanh nghiệp nhà nước nhận từ nhà nước thực chức xã hội, vốn doanh nghiệp Đáng lẽ phải khẳng định chức nhà nước, nhà nước thực Luật Doanh nghiệp Nhà nước lại xác định chức (xã hội) PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu doanh nghiệp Nếu chức Nhà nước khác biệt chỗ nhà nước thuê doanh nghiệp (có thể có số lý để ưu tiên doanh nghiệp nhà nước – điều định) thực hồn trả chi phí theo ngun tắc thị trường Nhưng với quy định nêu trên, vơ hình trung, chức riêng doanh nghiệp nhà nước (giống nhứ thứ ưu quyền, đặc quyền, không gắn với hiệu mà gắn với “lý lịch”), nhà nước cung cấp điều kiện ưu đãi, điều kiện bồi hoàn theo nguyên tắc thị trường, để thực Đây thực sự méo mó nghiêm trọng thực tế, bị lạm dụng nhiều năm qua Đó nơi trú ẩn chế xin cho, ban phát, tình trạng mập mờ, nhập nhèm kinh doanh thị trường thực chức xã hội Nên lưu ý cách 15 năm, Trung Quốc thực thi nguyên tắc “chính – xí phân khai” để tách bạch chức kinh doanh doanh nghiệp nghiệp (xí) với chức cơng ích nhà nước (chính – quyền) Có thể nói ngun nhân sách – pháp lý gây tình trạng méo mó chế bất ổn vĩ mô nghiêm trọng, làm giảm sút mạnh hiệu đầu tư nhà nước thời gian qua, đó, bắt nguồn từ việc khơng xác định rõ chức kinh tế - xã hội doanh nghiệp nhà nước hệ thống chức chủ thể sở hữu kinh tế thị trường trước trao cho chúng quyền kinh doanh cụ thể Cách tư sở hữu, vốn nhà nước dẫn tới quy định khác thực sở hữu nhà nước chưa thực hoàn chỉnh nội dung kinh tế thiếu chặt chẽ tính pháp lý Nhận định minh chứng nội dung Điều 18 Luật doanh nghiệp nhà nước Điều 18 Nghĩa vụ tài cơng ty nhà nước Kinh doanh có lãi, bảo đảm tiêu tỷ suất lợi nhuận vốn nhà nước đầu tư đại diện chủ sở hữu giao; đăng ký, kê khai nộp đủ thuế; thực nghĩa vụ chủ sở hữu nghĩa vụ tài khác theo quy định pháp luật PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu Quản lý, sử dụng có hiệu vốn kinh doanh bao gồm phần vốn đầu tư vào cơng ty khác (nếu có), tài ngun, đất đai nguồn lực khác Nhà nước giao, cho thuê Sử dụng vốn nguồn lực khác để thực nhiệm vụ đặc biệt khác Nhà nước yêu cầu Chấp hành đầy đủ chế độ quản lý vốn, tài sản, quỹ, chế độ hạch toán kế toán, kiểm toán theo quy định pháp luật; chịu trách nhiệm tính trung thực hợp pháp hoạt động tài công ty Thực chế độ báo cáo tài chính, cơng khai tài hàng năm cung cấp thông tin cần thiết để đánh giá trung thực hiệu hoạt động công ty Từ hộp trên, cần ghi nhận hai điều Thứ nhất, nghĩa vụ Tài Doanh nghiệp Nhà nước kinh doanh có lãi Như thực tế cho thấy, kinh doanh có lãi theo nghĩa thị trường gắn với điều kiện kinh doanh cụ thể Về nguyên tắc, doanh nghiệp thuộc loại hình sở hữu phải quyền tiếp cận bình đẳng đến điều kiện Nếu không gắn với yêu cầu phải tham gia cạnh tranh thị trường sịng phẳng khái niệm “kinh doanh có lãi” có ý nghĩa thực chất Trong thời gian qua, doanh nghiệp nhà nước tận dụng “tù mù” để phát huy chủ nghĩa thành tích Nếu thành tích khơng đủ thuyết phục, kinh doanh bị lỗ biện minh cho ngun nhân khơng thành công đưa luôn “doanh nghiệp nhà nước phải đáp ứng mục tiêu xã hội, hiệu doanh nghiệp nhà nước phải đo lường không lãi mà phải hiệu kinh tế - xã hội” Đây luận cuối giải trình cho trách nhiệm hiệu thực vốn đầu tư nhà nước doanh nghiệp dự án Thêm vào đó, giống nhiều đạo luật khác (hình thành nên phong cách Luật pháp Việt Nam), điều 18 ghi “nghĩa vụ tài doanh nghiệp PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu nhà nước phải kinh doanh có lãi” mà khơng ghi rõ khơng lãi bị chế tài nào, phải chịu trách nhiệm trước chủ sở hữu Yếu mặt chế tài đặc trưng bật hệ thống luật pháp Việt Nam Điều rõ nét việc thực sở hữu, thực vốn đầu tư nhà nước, nơi mà chế cấp phát, xin cho chủ quản” cịn có sức tác động chi phối mạnh Thứ hai, điều 18, mục có ghi “Thực chế độ báo cáo tài chính, cơng khai tài hàng năm cung cấp thông tin cần thiết để đánh giá trung thực hiệu hoạt động công ty” Quy định rõ ràng cần thiết để bảo đảm giám sát xã hội hoạt động doanh nghiệp nhà nước, để người dân cộng đồng xã hội thực phần quyền chức vai trị chủ sở hữu vốn nhà nước Tuy nhiên, thực tế, quy định khơng đủ cụ thể hóa, chưa cụ thể hóa, khơng yểm trợ quy định khác để điều luật tính cơng khai – minh bạch thực thực tế cách đầy đủ Điểm chưa rõ ràng là: - “Cơng khai với ai”, có phải người dân – chủ sở hữu cần thông tin, lúc, nơi? Họ sử dụng thông tin để thực quyền sở hữu? - Thế “các thông tin cần thiết để đánh giá trung thực hiệu hoạt động công ty” cần cung cấp? - Cơ chế cung cấp thông tin gì? có quyền pháp lý có trách nhiệm thực chế điều kiện, phương tiện thông tin đại chúng phát triển mạnh chưa thấy nay? - Đặc biệt, khơng cơng khai cơng ty nhà nước nói chung, cấp cá nhân có trách nhiệm liên đới chịu chế tài nào? PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu Vấn đề đặt liên quan đến trách nhiệm chế thực quyền sở hữu cách thực tế Ở tầm Hiến pháp, khiếm khuyết có nguồn gốc sâu xa, tảng quy định chưa đầy đủ, chưa rõ ràng Hiến pháp quyền công dân (ngôn luận, tiếp cận thông tin), trách nhiệm pháp lý chủ thể việc thực chế độ dân chủ, công khai, minh bạch II Cơ chế vận hành sở hữu nhà nước Trong thực tiễn, tồn hai chế quản lý thực vốn chủ sở hữu doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Thứ nhất, chế chủ quản, tức doanh nghiệp nhà nước quan nhà nước thành lập, tổ chức quản lý người chủ sở hữu toàn quyền Thứ hai, chế thông qua quan chuyên quản tài sản thực đầu tư vốn nhà nước Theo chế này, quyền chủ sở hữu, đặc biệt quyền kiểm soát vốn tài sản doanh nghiệp nhà nước chuyển cho đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước Hiện diện cụ thể đơn vị chuyên doanh Tổng Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) Tuy nhiên, xét tổng thể, hai chế quản lý vốn nhà nước nêu bộc lộ nhiều hạn chế trình thực thi Về thực quyền chủ sở hữu DN có vốn đầu tư nhà nước theo chế chủ quản, số điểm cịn tồn sau : - Thứ nhất, có nhiều quan tham gia quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước Tổng Công ty 90 - 91, với nhiệm vụ chức cụ thể khác Nhưng thực tế lại không rõ quan thực chức đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước mang tính toàn quyền, chịu trách nhiệm toàn - đến PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu số phận doanh nghiệp nhà nước (tập đồn kinh tế nhà nước hay Tổng cơng ty) - Thứ hai, chế giám sát vốn nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước bị buông lỏng Tuy gần đây, chức giám sát tăng cường (hoạt động tích cực Kiểm tốn nhà nước, diện Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia), song thân quan thiếu tính độc lập, thiếu nhân lực có trình độ chun mơn, chế phân chia quyền trách nhiệm sở hữu lại chưa rõ ràng nên tính hiệu lực giám sát thấp - Thứ ba, trách nhiệm giải trình khơng rõ ràng khơng có chịu trách nhiệm đầy đủ - Thứ tư, thiếu chế giám sát quyền lực chế quản lý Tính cơng khai minh bạch thơng tin, vai trị phản biện xã hội giám sát xã hội báo chí chưa tơn trọng nên tính “tù mù” bao trùm sở hữu nhà nước - Thứ năm, khơng có trách nhiệm cá nhân rõ ràng vốn tài sản sở hữu nhà nước (vừa hệ quả, vừa nguyên nhân tình trạng khơng có quan, đơn vị chịu trách nhiệm chủ sở hữu đích thực) - Thứ sáu, quan chủ quản can thiệp sâu vào hoạt động doanh nghiệp nhà nước, vượt qua chức trách “chức sở hữu”; đó, khơng có chế bảo đảm phối hợp chức sở hữu quan phân giao tham gia quản lý tài sản vốn nhà nước nên tinh thần “mặc kệ”, “đùn đẩy” thiếu trách nhiệm phát triển mạnh Chính lý mà tất chủ thể coi đại diện chủ sở hữu nhà nước tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhìn chung khơng thực cách có trách nhiệm vai trị chức Cũng thế, quan đại diện chủ sở hữu này, tổ chức phối hợp quản lý tài sản nhà nước cách hiệu quả; đồng thời, luôn thiếu cán chuyên môn đủ lực (do không cần đến tinh thần trách nhiệm) PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu Tình trạng kết tất yếu, đương nhiên khái niệm “sở hữu toàn dân” mang chất vơ chủ đích thực đời sống thực tế Cụ thể chế quản lý vốn, tài sản nhà nước doanh nghiệp, mặt pháp lý, Nhà nước thiết lập chế quản lý, bao gồm: (1) chế phân công, phân cấp cho Thủ tướng Chính phủ bộ, ngành thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước doanh nghiệp nhà nước; (2) chế người đại diện trực tiếp thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước doanh nghiệp; (3) chế minh bạch hóa hoạt động doanh nghiệp nhà nước; (4) chế giám sát, kiểm tra hoạt động doanh nghiệp nhà nước Tuy nhiên, nhìn chung, việc thực chế nêu chưa thực hiệu quả, mang tính hình thức, thiếu chế tài bảo đảm thi hành Thứ nhất, chế thực quyền chủ sở hữu Nhà nước tài sản đầu tư vào kinh doanh doanh nghiệp chưa tách bạch rõ ràng quản lý chủ sở hữu với quản lý Nhà nước với tư cách quan công quyền quản lý chung loại hình doanh nghiệp Đối với tập đồn kinh tế nhà nước, chưa có đầu mối thực chức đại diện chủ sở hữu nhà nước Tình trạng bộ, ngành địa phương giao làm chủ sở hữu phần vốn nhà nước doanh nghiệp nguyên nhân dẫn đến tình trạng chủ sở hữu “hành – quan liêu” can thiệp sâu vào hoạt động kinh doanh doanh nghiệp Việc định vấn đề quan trọng nhân sự, kế hoạch kinh doanh, dự án đầu tư doanh nghiệp nhà nước phải trông chờ vào định quan chủ quản – thường mang nặng tinh thần quan liêu, diễn chậm chạp, chất lượng thấp, khiến cho hoạt động doanh nghiệp trở nên trì trệ, khơng phản ứng kịp thời yêu cầu thị trường Bên cạnh đó, thân Bộ, ngành, Uỷ ban Nhân dân cấp tỉnh giao làm đại diện chủ sở hữu nhà nước khơng tồn quyền định PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu vấn đề phạm vi quyền chủ sở hữu Trên thực tế, quyền chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước bị phân tán nhiều cấp trung gian quan hệ phối hợp quan thiếu chặt chẽ, chứa đựng nhiều vấn đề không thống Thứ hai, chế công khai thông tin hoạt động doanh nghiệp nhà nước phạm vi xã hội phạm vi doanh nghiệp cịn mang nặng tính hình thức, chưa tuân thủ nghiêm chỉnh Việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho doanh nghiệp nhà nước cần thiết khơng liền với việc tăng cường chế kiểm tra, tra, giám sát, kiểm tốn Kết cục thơng tin lại có sở để thiếu minh bạch, để cơng khai; làm cho công tác tra giám sát hiệu Công tác giám sát, kiểm tra hoạt động doanh nghiệp nhà nước bị phân tán cho quản lý ngành, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ Khơng có quan có đầy đủ quyền chịu trách nhiệm tồn hoạt động doanh nghiệp nhà nước Ngoài ra, tình trạng can thiệp hành chính, phối hợp không quán công tác giám sát, kiểm tra, tra doanh nghiệp nguyên nhân ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu giám sát, kiểm tra hiệu sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp nhà nước Tình trạng doanh nghiệp phải liên tục đón đoàn tra giám sát trở thành thứ tệ nạn, gây tốn kém, phiền hà cho doanh nghiệp, làm giảm hiệu tổng thể hoạt động tra giám sát Đó chưa kể hệ lụy chế, hư hỏng máy phát sinh từ Có thể thấy rõ tượng qua ví dụ điển hình từ vụ Vinashin – nhiều nhiều đồn kiểm tra, giám sát khơng phát – có phát “ỉm đi” để bảo vệ “ta” Chỉ có thị trường làm cho yếu Vinashin phơi bày tự sụp đổ Thứ ba, chế thực hiện, việc thực quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu nhà nước doanh nghiệp nhà nước phân PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu công, phân cấp cho nhiều quan, tổ chức tham gia chủ thể quan trọng Quốc hội lại không đề cập tới Chỉ gần đây, xuất phát từ nhu cầu thực tế - có nhiều vụ việc nghiêm trọng, “chẳng đặng đừng”, Quốc hội tổ chức đoàn kiểm tra, giám sát Kết kiểm tra giám sát khiêm tốn, song bước đầu tích cực Nó chứng tỏ vai trò chức thực sở hữu nhà nước Quốc hội tất yếu, khách quan Về nguyên tắc thực tế, Quốc hội quan đại diện cho toàn thể nhân dân, phải quyền giám sát hiệu quản lý, sử dụng vốn thuộc sở hữu toàn dân Đây hạn chế hệ thống pháp luật hành Nó cần phải khắc phục sớm để bảo đảm quyền quan đại diện cao nhân dân việc giám sát hoạt động chủ thể thực chức đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Việc xác định rõ quan đầu mối tổng hợp tình hình hoạt động doanh nghiệp nhà nước cần thiết Nghị số 42/2009/QH12 Quốc hội xác nhận nhiệm vụ chức này, theo đó, “có đầu mối chịu trách nhiệm chính, thực nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước phân tích, đánh giá hiệu sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp nhà nước, kể tập đồn, tổng cơng ty đặc biệt” Nhưng điều quan trọng không để thực chức cách hiệu quả, cần hỗ trự mạnh mẽ khung khổ pháp lý mới, theo đó, thiết kế vận hành chế thực thi hữu hiệu Thứ tư, việc chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước sang hoạt động theo môi trường pháp lý bình đẳng với doanh nghiệp thuộc loại hình sở hữu khác chủ trương đắn, phù hợp với yêu cầu chuyển đổi hoàn thiện chế thị trường - hội nhập kinh tế quốc tế Tuy nhiên, giai đoạn chuyển đổi từ hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, bộc lộ số lỗ hổng pháp lý PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu việc điều chỉnh hoạt động quản lý sử dụng tài sản nhà nước doanh nghiệp nhà nước Các công ty nhà nước chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn thành viên khơng cịn chịu điều chỉnh Luật Doanh nghiệp Nhà nước Nghị định số 09/2009/NĐ-CP, Nghị định số 132/2005/NĐ-CP Tuy nhiên, đến nay, chưa có văn thay kịp thời dẫn đến khó khăn việc triển khai thực Đối với tập đoàn kinh tế nhà nước, văn pháp lý cao Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 5-11-2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước Tuy nhiên, liên quan đến quản lý tài sản nhà nước tập đoàn kinh tế, Nghị định số 101/2009/NĐ-CP có số quy định cần nghiên cứu lại tính hiệu quả, tính hợp lý Khoản điều 18 Nghị định số 101/2009/NĐ-CP có quy định giao cho tập đoàn kinh tế thực chức quản lý nhà nước việc khai thác tài nguyên khoáng sản, đất đai chồng chéo với chức quan quản lý nhà nước lĩnh vực Mặt khác, thành viên tập đoàn kinh tế doanh nghiệp thực khai thác lại giao cho tập đoàn kinh tế thực quản lý việc khai thác tài nguyên khoáng sản, đất đai dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi cịi”, ảnh hưởng khơng tốt đến mơi trường cạnh tranh DN III Một số đề xuất, khuyến nghị: Từ phân tích lập luận trên, tới nhận định để bảo đảm cho việc sử dụng tài sản quốc gia hình thức cơng sản đạt hiệu cao nhất, cần phải có thay đổi mạnh mẽ quy định liên quan đến tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Ở cấp độ quyền Hiến định, thay đổi phải thực trước hết tầm Hiến pháp, đồng thời, PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu tầm đạo luật quy định pháp lý cấp thấp Có vậy, quy định Hiến pháp sở hữu có chế bảo đảm thực thi Xin nêu số đề xuất mang tính khuyến nghị sau Cần thay khái niệm “sở hữu toàn dân” khái niệm “sở hữu nhà nước” Mục tiêu xác định tư cách pháp lý chủ thể sở hữu, tránh tình trạng khơng rõ ràng chủ thể (thực chất “vô chủ”) Đây thay đổi tảng, có ý nghĩa định, định hướng chi phối thay đổi cụ thể khác Xác định rõ vai trò chức đặc thù vốn nhà nước, chức hoạt động đặc thù doanh nghiệp nhà nước cấu trúc thị trường – vốn nhà nước chủ yếu nhằm tạo lập môi trường phát triển kinh doanh chung, bảo đảm khung khổ tảng, hỗ trợ lực lượng kinh tế phát triển mà khơng có phân biệt đối xử; cịn doanh nghiệp nhà nước đóng vai trị chức đặc thù – khơng phải tổ chức có chức xử lý vấn đề xã hội (đây chức nhà nước), tập trung sản xuất hàng hóa cơng cộng, thực dự án, chương trình mà khu vực tư nhân không muốn, không phép làm Doanh nghiệp nhà nước không tranh chấp chức phát triển khu vực tư nhân theo nghĩa cạnh tranh loại bỏ Chúng đầu tư kinh doanh phát triển phải tuân thủ đầy đủ nguyên tắc thị trường (cạnh tranh bình đẳng) Xác định rõ chủ thể đại diện sở hữu nhà nước gắn với chức trách nhiệm quy định rõ ràng, chặt chẽ; hỗ trợ ràng buộc hợp đồng trách nhiệm với quy định chế tài chặt chẽ Sự tách bạch chức nhà nước doanh nghiệp nhà nước cần thiết – nhà nước lo quản lý nhà nước chức cơng ích – xã hội; cịn doanh nghiệp nhà nước có chức kinh doanh đặc thù khơng phải tổ chức đảm nhiệm chứcnăng xã hội Phải khẳng định quyền tham gia trình thực sở hữu tài sản nhà nước người dân xã hội thông qua việc bảo đảm thực tế PGS.TS Trần Đình Thiên Viện Kinh tế Việt Nam Chuyên đề nghiên cứu nguyên tắc công khai – minh bạch hoạt động doanh nghiệp nhà nước vận động tài sản nhà nước; đồng thời, đặt chế tài có hiệu lực hành vi cản trở thực nguyên tắc công khai – minh bạch Thiết lập chế độc lập giám sát, kiểm tra trình vận động sở hữu nhà nước với việc bảo đảm quyền lực chức đầy đủ hiệu lực Quốc hội phải ghi nhận có chức giám sát tối cao tài sản nhà nước Chức thực chế độc lập với tuyến lợi ích đặc thù, cục ... nghiệp dự án, không giới hạn doanh nghiệp nhà nước Tuy nhiên, chất vấn đề chế quản lý tài sản nhà nước chung tài sản thuộc sở hữu toàn dân nên dù tài sản nhà nước đầu tư vào loại hình doanh nghiệp. .. pháp lý đầu tư, quản lý vốn đầu tư nhà nước doanh nghiệp nhà nước Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 xu hướng vận động thực tiễn loại vốn đầu tư để rút nhận định đề xuất tầm Hiến pháp Luật Doanh nghiệp. .. cứu Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước (Quốc hội thông qua ngày 3/6/2008), Nghị định Chính phủ Quản lý Tài sản Nhà nước Đối với loại hình tài sản cụ thể tài sản nhà nước đầu tư vào DNNN,