Luận văn gắn kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm với kế hoạch phát triển đầu tư công trung hạn tại huyện xuân trường nam định

Luận án tập trung phân tích nhiều về KH phân bổ vốn ngân sách của địa phương, giao chỉ tiêu phát triển KTXH và dự toán ngân sách nhà nước, còn hiện tại theo luật đầu tư công đã có hiệu l

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việc chuyển đổi cơ chế quản lý của Nhà nước từ cơ chế mệnh lệnh, tập trung sang cơ chế thị trường từ lâu đã đòi hỏi sự thay đổi trong hệ thống kế hoạch hóa (KHH) ở Việt Nam, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu phải đổi mới và cải cách nền hành chính công, trong đó có cải cách tài chính công, chuyển từ mô hình hành chính quan liêu truyền thống sang quản lý công mới, thay đổi trong quản lý và điều hành nguồn vốn đầu tư công

Tuy nhiên công tác KHH hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, chưa phát huy hết hiệu quả của công cụ này Một thực tế điển hình có thể nhận thấy kế hoạch của Việt Nam, đặc biệt ở cấp địa phương vẫn mang nặng tính hình thức, chưa bám sát với thực tế, việc xây dựng kế hoạch không gắn với nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài chính làm cho bản kế hoạch viển vông và không có giá trị thực tiễn, thiếu tính khả thi Nguồn ngân sách nhà nước đối với các nước đang phát triển như Việt Nam vẫn

là nguồn tài chính quan trọng nhất trong thực hiện các mục tiêu phát triển Do đó quản lý nguồn lực tài chính, mà cụ thể là nguồn vốn đầu tư công là việc hết sức quan trọng Việc quản lý nguồn vốn đầu tư công ở nước ta hiện nay đang vấp phải thực trạng là việc đầu tư dàn trải, không có KH dẫn đến việc thiếu vốn để thực hiện, làm chậm tiến độ cũng như chất lượng của các dự án Việc quyết định đầu tư các dự

án không gắn với các mục tiêu chiến lược trong KH làm giảm hiệu quả của việc sử dụng vốn, giảm hiệu quả trong phát triển kinh tế xã hội

Để kịp thời tháo gỡ những hạn chế của công tác đầu tư công, ngày 18/6/2014, Quốc hội đã ban hành luật Đầu tư công trong đó quy định về lập KH đầu

tư công trung hạn, quy định từ năm 2015 trở đi, cùng với KH phát triển kinh tế xã hội, các cấp địa phương còn có trách nhiệm xây dựng thêm một bản KH đầu tư công trung hạn cho giai đoạn 5 năm Lập KH đầu tư công trung hạn là sự chuyển biến tích cực; chuyển từ việc lập kế hoạch hàng năm sang kế hoạch 5 năm, áp dụng khuôn khổ thời gian trung hạn, do đó khắc phục được tình trạng việc đầu tư dàn trải

và không xác định trước nguồn vốn để thực hiện dự án Luật cũng quy định rõ KH đầu tư công được xây dựng dựa trên các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH, bám sát KH PTKTXH 5 năm đã được xây dựng

Như vậy, KH PTKTXH và KH đầu tư công có mối liên kết chặt chẽ qua lại với nhau, KH PTKTXH xây dựng các mục tiêu ưu tiên phải dựa vào nguồn lực, mà trụ cột là nguồn lực tài chính, trong đó có phần nguồn vốn ngân sách nhà nước thực hiện các dự án đầu tư công Ngược lại, KH đầu tư công đưa ra danh mục các chương trình dự án đầu tư phải dựa vào các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH Tuy nhiên, qua thời gian triển khai luật Đầu tư công hiện nay đã gặp không ít những khó khăn trong việc bố trí vốn cho các dự án, việc xác định thứ tự phân bổ vốn ưu tiên cho các ngành, lĩnh vực, việc lựa chọn các dự án đưa vào kế hoạch Một nguyên nhân sâu xa của vấn đề này là do quá trình lập KH đầu tư công chưa bám sát với KH PTKTXH trong việc xác định mục tiêu phát triển, dẫn đến tình trạng việc phân bổ vốn và lựa chọn dự án không hiệu quả

Tại tỉnh Nam Định nói chung và huyện Xuân Trường nói riêng, công tác lập

KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn gặp nhiều khó khăn trong việc gắn kết

và tạo sự logic chặt chẽ giữa hai bản KH này Quá trình lập hai bản KH vẫn thực hiện tách rời nhau, không có sự so sánh đối chiếu trong quá trình xây dựng, dẫn đến

KH PTKTXH thiếu tính thực tế còn KH đầu tư công khó có thể thực hiện theo các mục tiêu đã đề ra trong KH PTKTXH

Xuất phát từ thực tế đó, tác giả nhận thấy sự gắn kết giữa KH PTKTXH và

KH đầu tư công trung hạn là yêu cầu cấp thiết để xây dựng được hai bản KH chất lượng, có giá trị, phát huy đúng vai trò là công cụ quản lý và định hướng phát triển

của nhà nước Với đề tài: “Gắn kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường – Nam Định”, tác giả mong

muốn đưa ra được khung lý thuyết chặt chẽ về sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn từ mối liên hệ đến nội dung và nguyên tắc, yêu cầu gắn kết, để từ đó đưa ra được các phương hướng hoàn thiện phù hợp với huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định Tác giả mong muốn những nội dung nghiên cứu sẽ

khắc phục được hạn chế hiện tại trong công tác lập kế hoạch của huyện, phát huy tốt vai trò của KH PTKTXH và KH đầu tư công

2 Tổng quan nghiên cứu

Liên quan đến công tác lập KH PTKTXH, KH đầu tư công và sự gắn kết giữa

KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, có một số nghiên cứu tiêu biểu sau:

2.1 Các nghiên cứu về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội

Việc vận dụng KH hóa trong khu vực công được bàn đến trong những nghiên cứu cả trong và ngoài nước Một số bài viết nước ngoài như “Strategic Planning – What every manager must know” (George Albert Steiner, 1979) hay “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (John M Bryson, 1995) đã chỉ ra việc lập KH chiến lược là sự đổi mới, là nguyên tắc cần thiết trong lập KH cho khu vực công

Các công trình nghiên cứu trong nước về đổi mới công tác KH chủ yếu tập trung vào việc tổng kết kinh nghiệm và đánh giá lại những đóng góp và hạn chế của

mô hình KH hóa tập trung Bài viết “Đổi mới Kế hoạch hóa ở Việt Nam 30 năm qua

và con đường phía trước” của các tác giả Ngô Thắng Lợi, Bùi Đức Tuân đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo - số 23, tháng 12/2015 đã đưa ra cái nhìn tổng quát về KHH ở Việt Nam sau 30 năm, từ mô hình KHH mệnh lệnh, tập trung sang KHH theo cơ chế thị trường Khái quát hóa những điểm nổi bật và thành tựu của ngành

KH sau 30 năm thực hiện và đưa ra những giải pháp cho ngành KH Việt Nam trong thời gian tới nhằm đổi mới và hoàn thiện hơn công tác lập KH

Tuy nhiên nhìn chung các nghiên cứu của các tác giả mới dừng lại ở lý luận

và nêu ra các vấn đề đổi mới mang tính nguyên tắc, còn chưa đi sâu đánh giá cụ thể

về thực trạng lập KH tại các cơ quan, tổ chức tại Việt Nam và đề xuất một cách tiếp cận đổi mới nào cụ thể để giải quyết những bất cập hiện nay trong công tác lập KH

2.2 Các nghiên cứu về Kế hoạch đầu tƣ công

Trong cuốn “The Power of Public Investment Management: Transforming Resources Into Assets for Growth” (Rajaram, Anand; Minh Le, Tuan; Kaiser, Kai; Kim, Jay-Hyung; Frank, Jonas, World Bank, 2014) đã tổng kết kinh nghiệm

quản lý đầu tư và lập Kế hoạch đầu tư công ở các nước trên thế giới, trong đó chỉ rõ

từ những năm 80 thế kỷ trước, nhiều quốc gia đang phát triển trên thế giới đã xây dựng KH đầu tư công (PIP), ban đầu KH đầu tư công được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào viện trợ của WB mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình KH đầu

tư công mà WB hướng tới là các chương trình đầu tư công trong thời kỳ trung hạn, đảm bảo yêu cầu đó là các chiến lược kinh tế vĩ mô được thực hiện bằng các chương trình và dự án cụ thể

Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) trong Báo cáo về hiệu quả đầu tư công “Making Public investment more efficient" (2015) đã phân tích xu hướng quản lý công trong giai đoạn hiện nay ở một số nước trên thế giới, đồng thời đưa ra các giải pháp quản

lý có hiệu quả nguồn tài chính đầu tư công Phân tích ảnh hưởng của đầu tư công đối với sự phát triển Đồng thời bài viết cũng đưa ra một yêu cầu trong quản lý công hiện đại đó là lập KH đầu tư công và lựa chọn DA, với các kỹ năng cơ bản như lập chiến lược hiệu quả, phối hợp liên ngành, phối hợp liên cấp, sự tham gia của các bên liên quan, thẩm định dự án chi tiết

Các nghiên cứu trong nước chủ yếu bàn về công tác quản lý vốn đầu tư, cách thức sử dụng vốn đầu tư, đặc biệt nguồn vốn chi cho đầu tư phát triển của NSNN sao cho hiệu quả Luận án tiến sỹ “Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam” (2015) của tác giả Phan Thị Thu Hiền đã chỉ ra thực trạng sử dụng nguồn vốn đầu tư từ NSNN của tỉnh Hà Nam và đưa ra giải pháp sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB một cách hiệu quả và minh bạch Luận án tiến sỹ “Đầu tư phát triển bền vững về kinh tế trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh” (2015) của tác giả Hoàng Thị Thu Hà đi sâu nghiên cứu mối quan hệ giữa đầu tư và phát triển bền vững về kinh tế, từ đó bài viết chỉ ra các giải pháp là cần triển khai thực hiện đồng bộ các biện pháp về rà soát, hoàn thiện các quy hoạch, các chính sách đầu tư, tăng cường huy động vốn đầu tư, điều chỉnh các cơ cấu đầu tư, tăng cường công tác quản lý nhà nước hoạt động đầu tư trên địa bàn tỉnh

2.3 Các nghiên cứu về gắn KH PTKTXH với KH đầu tƣ công

Về KH gắn với nguồn tài chính cũng đã có các công trình trong và ngoài nước đề cập đến vấn đề này Phương pháp lập KH chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn đã được ngân hàng thế giới đưa ra từ đầu những năm 1990 R.Hughes trong

“MTEF: Why do they work in advanced countries and why do they sometimes fail”

đã khẳng định được sự cần thiết của MTEF, tuy nhiên cũng phụ thuộc vào sự lựa chọn mô hình và người lãnh đạo

Bài viết “Gắn kết lập dự toán ngân sách nhà nước với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” của tác giả Ngô Thanh Hoàng và Phạm Văn Trường đăng trên Tạp chí Tài chính số 10/2012 đã đưa ra lý thuyết về khuôn khổ thể chế và thực tiễn đặt

ra đối với việc gắn kết giữa lập dự toán NSNN với KH PTKTXH ở Việt Nam kể từ khi thực thi Luật NSNN năm 2002 Trong đó bao gồm một nội dung chi cho đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước, là cơ sở cho lập KH đầu tư công

Tài liệu “ Hướng dẫn lập kế hoạch phát triển địa phương 5 năm và hàng năm theo phương pháp mới” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư biên soạn (2013)1

cũng đã đề cập đến phân tích ngân sách và phân tích KH, trong đó đưa ra cách kết hợp phân tích ngân sách và phân tích KH trong quá trình lập KH địa phương Tài liệu đã chỉ

ra công cụ gắn kết phân tích ngân sách và phân tích KH là khung chi tiêu trung hạn

và luật ngân sách Tuy nhiên, tài liệu chủ yếu tập trung vào phân tích KH PTKTXH, việc phân tích ngân sách bao gồm cả hai nguồn chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển (2)

(Khung chi tiêu trung hạn chủ yếu xác định mức trần ngân sách đối với các khoản chi thường xuyên áp dụng cho cấp tỉnh và cấp trung ương) Trong khi đó nguồn NSNN cho đầu tư công là nguồn chi đầu tư

XDCB(3) chưa được đề cập riêng trong tài liệu này

Luận án tiến sĩ “Đổi mới lập KH phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính” (2009) của tác giả Vũ Cương đã xây dựng một khung lý thuyết

đánh giá mức độ gắn kết và đề xuất mô hình lập KH phát triển kinh tế xã hội gắn với nguồn lực tài chính Tuy nhiên, nguồn lực tài chính trong luận án của tác giả bao gồm cả nguồn đầu tư xây dựng cơ bản, nguồn chi thường xuyên của các cơ quan, tổ chức nhà nước Luận án tập trung phân tích nhiều về KH phân bổ vốn ngân sách của địa phương, giao chỉ tiêu phát triển KTXH và dự toán ngân sách nhà nước, còn hiện tại theo luật đầu tư công đã có hiệu lực quy định rõ việc lập KH đầu tư công thực hiện trước và là quy trình khác với công tác giao dự toán ngân sách nhà nước đã được đề cập trong luận án Tại thời điểm luận án nghiên cứu, KH ngân sách được nói đến chỉ là KH ngân sách trung hạn cho thời kỳ ổn định 3 năm cho cấp tỉnh

và không áp dụng đối với cấp huyện Hệ thống pháp luật VN tại thời điểm này cũng chưa quy định về lập KH đầu tư công trung hạn, xác định cho khoảng thời gian 5 năm do vậy KH này không được đề cập trong luận án

Tổng kết lại các nghiên cứu đã đạt được các thành tựu khá to lớn và toàn diện, khẳng định được ý nghĩa của việc đổi mới công tác lập KH, đánh giá được vai trò của đầu tư công, cũng như hình thành được khung lý thuyết cơ bản và bao quát nhất về sự gắn kết giữa KH PTKTXH với nguồn lực tài chính, KH ngân sách

- Tuy nhiên cũng còn một số vấn đề mà các nghiên cứu trước chưa đề cập hoặc đề cập chưa sâu, tạo ra khoảng trống trong các nghiên cứu trước đó như:

+ Các nghiên cứu đều thực hiện trên tầm vĩ mô, chưa có nghiên cứu nào đi sâu tập trung về một khía cạnh trong sự gắn kết, đó là vấn đề gắn kết lập KH PTKTXH với KH đầu tư công, trong bối cảnh luật đầu tư công mới được ban hành, còn khá mới

mẻ khiến nhiều địa phương lúng túng trong việc lập và thực hiện

+ Các nghiên cứu vẫn tập trung nghiên cứu vào đối tượng chính là công tác lập KH PTKTXH, KH ngân sách được đưa vào phân tích để làm rõ hơn 1 nguyên tắc của việc đổi mới công tác lập KH PTKTXH gắn với nguồn lực, mà cụ thể là nguồn lực tài chính

+ Chưa nghiên cứu sâu vào KH đầu tư công và liên kết nguồn chi đầu tư phát triển (trong KH đầu tư công) với KH PTKTXH

Với luận văn “gắn KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường, Nam Định”, tác giả mong muốn bổ sung các khoảng trống nghiên cứu của các nghiên cứu trước, nhằm đưa ra cái nhìn tổng quát đối với cả 2 bản KH quan trọng của cấp huyện, tập trung phân tích sự gắn kết của 2 bản KH này nhằm tạo ra 02 bản KH có giá trị, chất lượng

3 Mục tiêu nghiên cứu

3.1 Mục tiêu chung: Dựa trên các nguyên tắc và nội dung gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm và KH đầu tư công trung hạn, luận văn nhằm đánh giá thực trạng gắn kết giữa 2 bản KH này tại huyện Xuân Trường tỉnh Nam Định trong giai đoạn hiện nay và đề xuất các giải pháp tạo sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn trong giai đoạn tới

3.2 Mục tiêu cụ thể:

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về việc gắn kết KH PTKTXH với KH đầu tư công trung hạn

- Phân tích, đánh giá thực trạng về sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm và

KH đầu tư trung hạn tại huyện Xuân Trường giai đoạn 2016 - 2020, từ đó tìm ra nguyên nhân của việc thiếu gắn kết giữa 2 bản KH này

- Đề xuất phương thức để gắn kết KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn và các điều kiện để thực hiện việc gắn kết đó

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn : việc gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với KH Đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường

- Phạm vi nghiên cứu: tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định giai đoạn 2016-2020

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được tiến hành nghiên cứu dựa trên phương pháp thông dụng trong nghiên cứu khoa học là cách tiếp cận định tính Từ việc phân tích sâu các khía cạnh nội dung, phương pháp và quy trình xây dựng bản KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, luận văn xem xét và đánh giá các yếu tố gắn kết, đưa ra các cơ sở khoa học và

khung lý thuyết giúp gắn kết 2 bản KH này, giúp các nhà quản lý và các cơ quan chuyên môn hiểu rõ và tìm ra hướng đi đúng đắn cho công tác lập KH PTKTXH 05 năm và KH đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường

- Phương pháp nghiên cứu tại bàn: rà soát lại lý thuyết liên quan đến KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, sự gắn kết giữa 2 loại văn bản này và tác động đến sự phát triển của địa phương

- Phương pháp điều tra xã hội học: sử dụng bảng hỏi để thu thập thông tin của các đối tượng liên quan trong việc lập và thực hiện KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường

+ Đối tượng điều tra: các công chức phụ trách công tác lập KH, công chức phụ trách tài chính, đầu tư huyện, thường trực Huyện ủy, UBND - HĐND huyện, Ban thường vụ Huyện ủy, Ban chấp hành Đảng bộ huyện

+ Cỡ mẫu: 120

Hoạt động phỏng vấn này nhằm đánh giá hiểu biết của các cán bộ có liên quan đến công tác lập KH về vai trò tầm quan trọng của hai bản KH Từ đó giúp cho đề tài phát hiện các vấn đề cần thiết, hiểu được một số đặc điểm và nguyên nhân cơ bản của vấn đề, vì sao mà việc gắn kết của huyện Xuân Trường lại gặp khó khăn, làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện

- Nguồn dữ liệu:

+ Sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp: Tự tổng hợp dữ liệu từ bảng hỏi

+ Sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo về tình hình lập và thực hiện

KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn huyện Xuân Trường

6 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được trình bày gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về gắn kết kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm với kế hoạch đầu tư công trung hạn cấp huyện

Chương 2: Thực trạng sự gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với

kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định

Chương 3: Một số giải pháp tăng cường gắn kết kế hoạch phát triển kinh tế

xã hội với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định

CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GẮN KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI 5 NĂM VỚI KẾ HOẠCH

ĐẦU TƯ CÔNG 5 NĂM

1.1 Đầu tƣ công và mối quan hệ giữa kế hoạch đầu tƣ công và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

1.1.1 Đầu tư công và kế hoạch đầu tư công

Hiện nay có nhiều cách hiểu về đầu tư công khác nhau tùy thuộc vào điều kiện và sự phát triển kinh tế của từng nước Tuy nhiên, một cách khái quát nhất có thể hiểu, đầu tư công là việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước để đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu của các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội

Theo định nghĩa trong Luật Đầu tư công (2014): “Đầu tư công là hoạt động đầu tư

của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội

và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” Luật

Đầu tư công cũng quy định: “Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết

định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, DA đầu tư công; lâp, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện KH đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, DA đầu tư công”

Theo nhận định chung của nhiều quốc gia trên thế giới, đầu tư công là động lực chủ chốt thúc đẩy tăng trưởng và phát triển của quốc gia Đầu tư công làm nền tảng xây dựng cơ sở hạ tầng và xã hội, từ đó hỗ trợ và thúc đẩy hoạt động của các thành phần kinh tế Tuy nhiên, phụ thuộc vào sự phát triển và khung thể chế của mỗi quốc gia mà đầu tư công cũng như chính sách quản lý đầu tư công có những vai trò khác nhau Từ những năm 80 thế kỷ trước nhiều quốc gia đang phát triển đã xây dựng các KH đầu tư công Ban đầu, KH đầu tư công được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào viện trợ của WB mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình Tuy nhiên gần đây, với sự giúp đỡ của WB và EU, KH đầu tư công đã xuất hiện ở nhiều

quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi Tại một số quốc gia đang phát triển, kế hoạch đầu tư công đơn giản là một danh sách kêu gọi tài trợ và đầu tư mà ngân sách quốc gia khó có thể đáp ứng WB hướng tới KH đầu tư công là các chương trình trung hạn, bao gồm các chương trình dự án cụ thể để thực hiện các chiến lược phát triển trong thời gian dài; đảm bảo yêu cầu về ưu tiên trong lĩnh vực đầu tư và hiệu quả của sử dụng nguồn lực công; nâng cao năng lực của Chính phủ trong việc thu hút các nhà đầu tư; làm tăng hiệu quả của công tác quản lý tài chính công bằng việc cân đối (một cách tương đối) các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; giúp cho việc thực hiện các DA có hiệu quả và tăng tính khả thi bằng việc đưa ra khuôn khổ cho các hoạt động chuẩn bị DA, thực hiện DA và giám sát đầu tư DA

Hình 1.1: 15 kỹ năng quan trọng ở cấp địa phương trong công tác phát triển

vùng và đầu tư công của OECD

Nguồn: “Tài liệu tập huấn, triển khai Luật Đầu tư công, lập kế hoạch đầu tư công

trung hạn và hằng năm”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015)

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã đưa ra 15 kỹ năng quan trọng ở cấp địa phương trong công tác phát triển vùng và đầu tư công trong đó chỉ

Đánh giá

- Đánh giá cuối kỳ dựa trên

các thông tin về thực hiện dự

- Liên kết với lập ngân sách dài hạn

- Cấp vốn theo phương pháp mới và truyền thống

- Khu vực tư nhân cấp vốn

Thực hiện

- Mua sắm theo phương pháp

đấu thầu cạnh tranh

- Hệ thống theo dõi hiệu quả

- Quản trị rủi ro

- Quy định đồng nhất giữa các cấp chính quyền

- Các kỹ năng chuyên môn và kỹ thuật

Trong toàn bộ quá

trình

hợp liên ngành, phối hợp liên cấp, sự tham gia của các bên liên quan, thẩm định dự

án chi tiết là các yêu cầu cần thiết trong quản lý đầu tư công

Xuất phát từ thực trạng hoạt động đầu tư công có nhiều bất cập, Quốc hội và Chính phủ đã ban hành một loạt các văn bản pháp lý quy định về đầu tư như Luật đầu tư công ngày 18/6/2014, Nghị định 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 về Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, đưa ra những quy định về KH đầu tư

công một cách khá chặt chẽ Trong đó định nghĩa: “KH đầu tư công là một tập hợp

các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực

và triển khai thực hiện” Kế hoạch đầu tư công trung hạn được lập trong thời hạn 05

năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm

Để phát huy tốt vai trò của mình, KH đầu tư công cần làm rõ một số nội dung:

(1) Đánh giá được tình hình huy động và sử dụng các nguồn vốn đầu tư phát triển so với kế hoạch đã đề ra trong việc đầu tư các dự án đầu tư công (xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội) theo ngành, lĩnh vực, chương trình, dự án

(2) Các kết quả đầu tư phát triển đã đạt được, trong đó làm rõ các kết quả đạt được từ việc đầu tư từ nguồn vốn đầu tư công như: năng lực tăng thêm trong các ngành, lĩnh vực như: giao thông, thủy lợi, điện lực, y tế, trường học, của các chương trình, dự án; Chất lượng dịch vụ công; các kết quả đầu tư công tác động tới việc thực hiện các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

(3) Đánh giá tình hình xử lý nợ đọng XDCB , danh mục và số nơ ̣ đo ̣ng xây dựng cơ bản đến hết năm KH giai đoạn trước

(4) Dự kiến nhu cầu vốn đầu tư công theo từng nguồn vốn và theo ngành, lĩnh vực, chương trình Dự báo khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư

(5) Phân bổ, bố trí vốn thực hiện dự án theo thứ tự ưu tiên một cách hiệu quả

1.1.2 Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội

KHH PTKTXH là một hoạt động có ý thức của nhà nước trên cơ sở đánh giá thực lực của nền kinh tế và nhận thức được sự vận động của các quy luật khách quan để vạch ra hướng phát triển cho nền kinh tế quốc dân trong từng giai đoạn nhất định cũng như những giải pháp lớn nhằm thực hiện được định hướng đó một cách

có hiệu quả Trong giáo trình “Kế hoạch hóa phát triển” (NXB Đại học Kinh tế quốc dân, 2009) có nêu “KH PTKTXH là công cụ quản lý kinh tế của nhà nước theo mục tiêu, thể hiện bằng những mục tiêu định hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của một quốc gia hoặc của một địa phương và những giải pháp, chính sách nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra một cách

có hiệu quả cao nhất”

KH PTKTXH 5 năm thể hiện vai trò là công cụ quản lý và điều hành nền kinh tế, định hướng PTKTXH trong khoảng thời gian 5 năm bằng việc đưa ra hệ thống các mục tiêu được lựa chọn, các chỉ tiêu phát triển và các giải pháp và phương hướng cụ thể trong thời kỳ KH Cụ thể, để phát huy vai trò của mình, KH PTKTXH 5 năm cần có các nội dung sau:

(1) Đánh giá tình hình phát triển hiện tại và tiềm năng phát triển

(2) Các quan điểm phát triển trong 5 năm tới

(3) Xây dựng các mục tiêu, chỉ tiêu phát triển phải đảm bảo tính khả thi, gắn kết với khả năng cân đối, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; Cần phân tích, đánh giá, lựa chọn và sắp xếp thứ tự các mục tiêu ưu tiên trong KH 5 năm

1.1.3 Mối quan hệ giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công

Mối quan hệ giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công là quan hệ mục đích – phương tiện, KH đầu tư công chiếm một nội dung trong KH PTKTXH, là phương tiện thực hiện các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH thông qua các dự án đầu tư công KH PTKTXH phải đi trước một bước so với KH đầu tư công trong việc xác định mục tiêu, từ mục tiêu trong KH PTKXH, KH đầu tư công sẽ xây dựng các DA một cách phù hợp Gắn 2 bản KH lại với nhau là gắn giữa mục tiêu và nguồn lực,

làm cho công tác quản lý tài chính của Nhà nước minh bạch và tăng tính giải trình của các đơn vị công sử dụng nguồn vốn đầu tư công, đồng thời tăng cường sự tham gia của cả hệ thống chính trị và của cộng đồng trong việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho phát triển

Gắn kết KH PTKTXH và KH đầu tư công là việc làm vô cùng cần thiết bởi:

(i) Gắn kết KH PTKTXH và KH đầu tư công là việc làm tất yếu đối với sự phát triển, xuất phát từ sự thay đổi trong quản lý, điều hành của Nhà nước:

Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế mệnh lệnh, tập trung sang cơ chế thị trường từ lâu đã đòi hỏi sự thay đổi trong hệ thống KHH ở Việt Nam, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu phải đổi mới và cải cách hành chính, trong đó có cải cách tài chính công chuyển từ mô hình hành chính quan liêu truyền thống sang quản lý công mới Hiến pháp 2013 được ban hành đã đưa ra các yêu cầu đổi với nền hành chính hiện đại, trong đó cần công khai, minh bạch trong quản lý tài chính công và gắn chi tiêu công với kết quả đầu ra Sự thay đổi trong quản lý, điều hành của Nhà nước khi chuyển sang cơ chế phân cấp trao quyền cho các địa phương tự cân đối nguồn vốn cũng đặt ra yêu cầu đồi với công tác đầu tư cần thiết minh bạch hơn nữa, gắn các mục tiêu chỉ tiêu phát triển bám sát với nguồn lực để thực hiện

(ii) Khắc phục những yếu kém của việc lập KH truyền thống, giúp cho bản

KH có tính khoa học, khả thi, có thể thực hiện được:

KH PTKTXH từ trước đến nay vẫn còn hạn chế cơ bản là chưa bám sát nguồn lực, nhiều mục tiêu vẫn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của đội ngũ lập KH mà chưa có tính khả thi, gắn với thị trường và các nguồn lực của địa phương Việc lập

KH mà không có sự đảm bảo về nguồn lực tài chính thì các giải pháp KH không có điều kiện để triển khai, các mục tiêu KH thể hiện mong muốn chủ quan của người lập và chỉ là bản KH trên giấy Do vậy việc gắn kết KH PTKTXH với KH đầu tư công sẽ khắc phục được phần nào những tồn tại của bản KH cũ, tăng tính khả thi khoa học, giúp cho bản KH có giá trị thực tiễn

(iii) Gắn kết KH PTKTXH với KH đầu tư công làm giảm sự dàn trải trong triển khai các dự án đầu tư công, việc phân bổ, bố trí vốn phải gắn chặt với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội:

KH PTKTXH có vai trò là công cụ định hướng và điều tiết của nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu ưu tiên trong một thời kỳ nhất định Mặt khác, DA đầu

tư công thì lại luôn có một hạn chế là thực hiện ồ ạt, dàn trải, không dự tính trước nguồn vốn để bố trí do đó thường dẫn đến tình trạng dở dang kéo dài, một số DA thì không phát huy hiệu quả hoặc không cần thiết làm thất thoát vốn của nhà nước Sử dụng nguồn lực mà không có sự định hướng hoặc giải trình rõ ràng về những mục tiêu chiến lược mà việc chi tiêu muốn đạt tới thì chi tiêu sẽ mang tính dàn trải, là nguyên nhân của cơ chế phân bổ “xin – cho”, tạo sự không minh bạch và thiếu hiệu quả Do đó việc gắn kết KHPTKTXH với KH đầu tư công, cụ thể là gắn các danh mục DA trong đầu tư công với mục tiêu trong KHPTKTXH sẽ làm cho các DA có tính khả thi hơn, đồng thời với một nguồn lực có hạn, việc gắn kết như vậy sẽ khống chế việc đầu tư dàn trải, chú trọng vào đầu tư trọng tâm, trọng điểm

Gắn kết 2 bản KH một mặt khắc phục những hạn chế của lối tư duy xây dựng

KH PTKTXH cũ, mặt khác nâng cao chất lượng của bản KH Đầu tư công, giúp cho việc xác định các DA đầu tư công có cơ sở khoa học và chọn lọc ưu tiên, thực hiện

có hiệu quả

1.2 Những nguyên tắc xây dựng KH đầu tư công đảm bảo sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công

Từ những nội dung phân tích trên, có thể thấy rõ mối quan hệ gắn kết giữa

KH PTKTXH và KH đầu tư công Tuy nhiên, để 2 bản KH có thể gắn kết được với nhau cần phải có những nguyên tắc nhất định Bài viết đề cập những nguyên tắc về quản lý đầu tư công và lập kế hoạch hiện đại đồng thời tổng kết lại những yêu cầu cần có trong KH PTKTXH và KH đầu tư công để tạo sự gắn kết

1.2.1 Nguyên tắc quản lý theo kết quả

Quản lý theo kết quả là cách tiếp cận toàn diện trong việc lập KH Công cụ này được sử dụng phổ biến trong lập kế hoạch phát triển mang tính chiến lược, phù hợp với yêu cầu quản lý KH, chính sách và ngân sách Từ những năm 1990, quản lý theo kết quả (Results Based Management -RBM) đã được áp dụng rộng rãi trong cả khu vực tư và khu vực công, ở các nước phát triển và đang phát triển Cho đến nay,

có nhiều định nghĩa khác nhau về RBM Tuy nhiên, các định nghĩa đều cho rằng RBM là một phương thức quản lý có tầm nhìn chiến lược, cụ thể và rõ ràng, tập trung vào các kết quả (đầu ra, kết quả đầu ra, tác động), và định hướng các hoạt động đến việc đạt được các kết quả một cách hiệu lực và hiệu quả RBM là một phương thức quản lý mà thông qua đó nhà quản lý xác định các kết quả cần đạt được một cách cụ thể, rõ ràng và dài hạn, định hướng tất cả các nỗ lực và hoạt động vào việc đạt được các kết quả một cách hiệu lực và hiệu quả

Tác động (impacts) Những cải thiện lâu dài khi đạt được mục tiêu tổng

quát

Kết quả (outcomes) Là những ảnh hưởng hoặc thay đổi ngắn hạn hoặc

trung hạn đạt được từ các đầu ra của dự án

Đầu ra (outputs) Các sản phẩm, hàng hoá và dịch vụ mới được tạo

ra

Hoạt động (activities) Quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các

sản phẩm cuối cùng ở đầu ra

Đầu vào (input) Nguồn lực (nhân lực, tài lực, vật lực, cơ chế, chính

sách, )

Hình 1.2: Chuỗi quản lý theo kết quả

Nguồn: Kusek & Rist, 10 bước xây dựng Hệ thống Theo dõi và Đánh giá dựa

trên Kết quả, washington DC, WB

Theo nghĩa rộng, có thể hiểu “Quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc

chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả mà KH, chính sách nhằm đạt tới” Tuy nhiên, phương thức

quản lý này không cho phép từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào mà là chuyển trọng tâm kiểm soát sang đầu ra và hoạt động, chuyển đổi phương thức quản lý nhằm mục đích thực hiện công việc theo các cách thức linh hoạt để đạt được mục tiêu Theo phương thức quản lý này, các nhà quản lý cũng sẽ chú trọng đến việc xem là các mục tiêu có khả thi và có thực hiện được hay không Chuỗi quản lý theo kết quả gồm 5 cấp quản lý bao gồm: Đầu vào (input), Hoạt động (activities), Đầu ra (outputs), Kết quả (outcomes), Tác động (impacts)

Quản lý theo kết quả được tác giả đưa vào nguyên tắc để tạo sự gắn kết bởi

lẽ quản lý theo kết quả tạo sự gắn kết giữa KH và ngân sách, là cơ sở để gắn kết KH PTKTXH với KH đầu tư công Cụ thể:

- Kết quả hay mục tiêu cuối cùng mà bản KH hướng đến chính là mục tiêu phát triển và định hướng của các nhà quản lý phải đạt được trong thời kỳ KH KH PTKTXH hay KH đầu tư công, xét cho cùng đều là công cụ quản lý của Nhà nước,

để thông qua đó Nhà nước điều hành và đạt được các kết quả mong muốn của mình Như vậy, để đạt hiệu quả về mặt quản lý thì các công cụ sử dụng phải đều nhất quán với nhau và nguyên tắc quản lý theo kết quả là sự trợ giúp đắc lực nhất Phương thức quản lý theo kết quả làm tăng tính giải trình và minh bạch hơn trong quản lý tài chính công

- Cách thức quản lý tài chính dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào mang nặng tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cấp được phân bổ nguồn lực Điều đó thường dẫn đến hậu quả là: hiệu lực quản lý thấp, không gắn kết được kinh phí cấp

ra với mục tiêu phải đạt được, tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động, phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp

- Phương thức quản lý theo kết quả, bằng những cấp kết quả đưa ra một cách chặt chẽ trong hệ thống chuỗi kết quả của mình góp phần quan trọng trong thực hiện ba nguyên tắc cơ bản trong quản lý tài chính công là: tôn trọng kỷ luật tài chính

tổng thể; hiệu quả phân bổ và hiệu quả thực hiện Như vậy tạo mối liên kết chặt chẽ trong việc thực hiện KH với việc quản lý và sử dụng ngân sách, là cơ sở quan trọng cho việc gắn kết KH PTKTXH với KH đầu tư

Từ lý thuyết về quản lý theo kết quả, có thể nhận thấy KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn tuân thủ theo nguyên tắc này, tương ứng với các cấp kết quả trong chuỗi kết quả như sau:

Đầu ra (outputs)

Hoạt động (activities)

Đầu vào (input)

Phân bổ

ưu tiên theo ngành, lĩnh vực

Danh mục các DA thực hiện

Nguồn NSNN chi ĐT XDCB; TPCP, hỗ trợ có mục tiêu,

Hình 1.3: Các nội dung trong KH PTKTXH và KH đầu tư công với chuỗi kết quả

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ Kusek & Rist, 10 bước xây dựng Hệ thống

Theo dõi và Đánh giá dựa trên Kết quả, washington DC, WB

- KH PTKTXH: tương ứng với cấp tác động và kết quả trong chuỗi kết quả (chiếm nội dung của 2 cấp đầu tiên trong chuỗi kết quả) thông qua hệ thống mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể Mục tiêu tổng quát là mục tiêu phát triển chung của

cả huyện hướng tới trong thời kỳ KH còn mục tiêu cụ thể hay mục tiêu trung gian là mục tiêu của từng ngành, lĩnh vực

- KH đầu tư công: chiếm nội dung của 3 cấp sau trong chuỗi kết quả bao gồm đầu vào, hoạt động và đầu ra Tức là KH đầu tư công phải dự báo được nguồn lực NS chi cho đầu tư, xây dựng được danh mục các DA thực hiện và sắp xếp được thứ tự phân bổ theo những mục tiêu ưu tiên Cách thức phân bổ ưu tiên đầu tư theo ngành, lĩnh vực, việc xác định danh mục các DA đầu tư công thực hiện phải tuân thủ ba nguyên tắc cơ bản của quản lý chi tiêu công

Như vậy, thực chất KH PTKTXH và KH đầu tư công về bản chất đều nằm trong một quy trình quản lý theo kết quả Theo quy trình quản lý theo kết quả, KH PTKTXH được xây dựng trước và KH đầu tư công KH PTKTXH đi trước một bước trong xác định mục tiêu phát triển và KH đầu tư công căn cứ vào đó, cùng với các nguyên tắc quản lý chi tiêu công cần tuân thủ, sẽ xây dựng danh mục DA, bố trí phân bổ vốn một cách hiệu quả nhằm đạt được các mục tiêu đề ra

1.2.2 Nguyên tắc quản lý tài chính công

Chi tiêu công là việc sử dụng các nguồn tài chính công, sử dụng cho các mục tiêu chung do đó phải tuân thủ những nguyên tắc thống nhất để đảm bảo nguồn lực

đủ đáp ứng yêu cầu phát triển, thực hiện được mục tiêu và sử dụng đồng tiền hiệu quả Ba nguyên tắc cơ bản của chi tiêu công là tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể chi tiêu trong một gói ngân sách cho trước để đảm bảo ngân sách không bị quá thâm hụt; đảm bảo hiệu quả phân bổ thông qua việc xác định thứ tự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực cho phù hợp với chiến lược, mục tiêu quốc gia và cơ sở; đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn lực

- Nguyên tắc tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể:

Bản chất của nguyên tắc này là việc chi tiêu trong giới hạn cho phép, trong khả năng cân đối nguồn lực tài chính Để đảm bảo nguyên tắc này, các quốc gia đều thiết lập các chỉ tiêu làm căn cứ tính toán khả năng chi tiêu Bên cạnh việc xây dựng các chỉ tiêu, một yêu cầu quan trọng gắn liền với nó là kế hoạch chi tiêu ngân sách phải được lập trước khi thực hiện Quá trình thực hiện ngân sách phải tuân thủ theo

chỉnh để phù hợp với thực tế phát triển kinh tế xã hội, nhưng sự điều chỉnh được kiềm chế ở mức tối thiểu để đảm bảo không phá vỡ quá mức các chỉ tiêu đã thiết lập

và để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình

- Nguyên tắc phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược:

Các quốc gia đều theo đuổi các chương trình, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, thậm chí là quân sự và ngoại giao nhất định Để thực hiện các chương trình đó, nguồn lực tài chính sẽ được phân bổ theo thứ tự ưu tiên Nguyên tắc phân bổ nguồn lực theo các thứ tự ưu tiên đảm bảo cho việc đạt tới các mục tiêu một cách tốt nhất Ngược lại việc phân bổ nguồn lực dàn trải sẽ vừa khó đạt được các mục tiêu vừa làm giảm hiệu quả chi tiêu

Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược được xác định là một trong các tiền đề quan trọng quyết định hiệu quả chi tiêu Sau khi đã xác định các chỉ tiêu làm căn cứ thực hiện nguyên tắc kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trọng trong quản lý chi tiêu công là làm thế nào để ưu tiên hóa những nhu cầu chi tiêu hay những mục tiêu có tính cạnh tranh trong điều kiện nguồn lực tài chính khan hiếm Đây là quá trình rất khó thực hiện do các quốc gia đứng trước các thách thức

về giới hạn nguồn lực, mục tiêu và tác động của nhóm lợi ích Do nguồn lực tài chính có hạn, chính phủ cần phải đánh đổi giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội

Nguyên tắc hiệu quả phân bổ đòi hỏi trong việc xây dựng KH đầu tư công cần xác định được các mức trần ngân sách phân bổ cho các ngành (theo thứ tự ưu tiên được đề cập trong KH PTKTXH) Việc phân bổ đảm bảo hiệu quả khi xác định được đúng nguyên tắc phân bổ, xác định được gói ngân sách phân chia cho các ngành có đáp ứng được mục tiêu phát triển, mục tiêu ưu tiên đã đề ra hay không

- Nguyên tắc đảm bảo hiệu quả chi tiêu:

Hiệu quả là nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong quản lý tài chính của cả khu vực tư và khu vực công Chi tiêu công hiệu quả có tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia Một cách tổng quát nhất, hiệu quả được

đánh giá qua so sánh kết quả đạt được với chi phí bỏ ra Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của chi tiêu công khá đa dạng Đối với chi tiêu đầu tư, ngoài các chỉ tiêu về lợi nhuận của dự án được tính toán trên cơ sở đánh giá chi phí và lợi ích của các dự án theo nguyên tắc của đầu tư công như lãi suất chiết khấu thấp hơn lãi suất chiết khấu

ở khu vực hoặc lãi suất thị trường, định giá hàng hóa phi thị trường, hiệu quả chi tiêu công còn được đánh giá thông qua các tác động về mặt xã hội, môi trường cũng như tác động tới các chủ thể khác trong nền kinh tế

Để đảm bảo nguyên tắc hiệu quả chi tiêu, trong quá trình lựa chọn các DA đầu tư công, tức là khi xác định việc chi tiêu công, cần tính toán xem xét về hiệu quả của các DA mang lại, tính toán chi phí lợi ích của DA để phân chia vốn đầu tư công cho hợp lý và nhằm đạt hiệu quả cao nhất trong sử dụng gói ngân sách cho trước đã được xác định

1.3 Biểu hiện của sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tƣ công

Từ việc phân tích các nguyên tắc đảm bảo hiệu quả của việc lập KH và quản

lý chi tiêu công, bài viết rút ra các biểu hiện của sự gắn kết giữa KH PTKTXH và

KH đầu tư công như sau:

Thứ nhất, sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công thể hiện ở việc gắn kết giữa mục tiêu phát triển (trong KH PTKTXH) và phương tiện thực hiện mục tiêu (DA trong KH đầu tư công)

KHPTKTXH thể hiện mục tiêu phát triển ở mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể và các chỉ tiêu phát triển Phần này sẽ phải có sự gắn kết với các danh mục được nêu trong KH đầu tư công Như đã phân tích ở trên, mối quan hệ giữa KHPTKTXH

và KH đầu tư công là mối quan hệ mục đích và phương tiện, trong đó mục đích là mục tiêu trong KHPTKTXH, phương tiện là danh mục DA đầu tư công Để xem xét được nội dung gắn kết này, cần chỉ rõ KH đầu tư công có lựa chọn các DA ưu tiên của huyện dựa theo tổng vốn ưu tiên cho các ngành không, nếu không thì cơ sở nào

để xây dựng danh mục DA đầu tư công trung hạn

Thứ hai, gắn kết giữa ưu tiên phát triển ngành (thể hiện trong KHPTKTXH)

và phân bổ vốn đầu tư công thành trần đầu tư các ngành (thể hiện trong KH Đầu tư công)

Nội dung này rút ra từ việc phân tích nguyên tắc phân bổ trong quản lý chi tiêu công, để việc phân bổ vốn có hiệu quả, cần có sự gắn kết trong ưu tiên ngành với phân bổ vốn thành mức trần đầu tư của các ngành

Phân tích nội dung này là đi trả lời các câu hỏi: KHPTKTXH có chỉ rõ từ mục tiêu phát triển chung sẽ ưu tiên phân bổ cho những ngành nào, lĩnh vực nào không, các ngành lĩnh vực đó có mục tiêu phát triển làm cơ sở phân bổ tổng vốn đầu tư theo ngành để thế hiện trong KH đầu tư công không

Thứ ba, gắn kết giữa chỉ tiêu phát triển và dự báo nguồn lực đầu tư công

Việc dự báo nguồn lực khớp với việc đưa ra các chỉ tiêu phát triển là yêu cầu quan trọng đảm bảo công tác dự báo có tính chính xác và chất lượng Đây cũng là nội dung thể hiện sự gắn kết của hai bản KH Các chỉ tiêu phát triển xác định trong KHPTKTXH vẽ ra bức tranh kinh tế của huyện trong năm năm tới như thế nào, phát triển nhanh chóng hay ở mức trung bình thì tương ứng với đó, nguồn lực cũng phải được dự báo theo xu hướng như vậy Việc đưa ra các chỉ tiêu quá cao trong khi nguồn lực được dự báo thấp làm cho bản KH viển vông, ngược lại việc đưa ra các chỉ tiêu thấp, trong khi dự báo nguồn lực triển trong cao làm cho việc sử dụng nguồn lực thiếu hiệu quả, và cả hai trường hợp đó đều thể hiện việc dự báo nguồn lực không chính xác cũng như việc xác định chỉ tiêu không có căn cứ Và như vậy, không làm thể hiện được sự gắn kết giữa 2 bản KH

Để làm rõ phần này, cần đi trả lời câu hỏi KHPTKTXH có đưa ra mục tiêu phát triển chung của huyện, các chỉ tiêu KH để làm cơ sở dự báo các nguồn vốn đầu

tư công không Trên cơ sở đó, tổng vốn đầu tư của huyện có dự báo khớp với các chỉ tiêu KH đó không

Thứ tư, gắn kết giữa hệ thống theo dõi đánh giá của KH PTKTXH với hệ thống theo dõi đánh giá của kế hoạch đầu tư công

Trong một nền hành chính công hiện đại, việc theo dõi đánh giá là việc làm

vô cùng cần thiết đối với công tác quản lý KH được xây dựng mà không có sự theo dõi và đánh giá sẽ không thể biết được bản KH có phù hợp hay không đồng thời cũng không có sự điều chỉnh để hoàn thiện bản KH cho phù hợp với thực tế Hệ thống theo dõi đánh giá của KH PTKTXH là theo dõi đánh giá dựa trên kết quả còn

hệ thống theo dõi đánh giá của KH đầu tư công là theo dõi đánh giá dựa trên đầu vào – chi phí – đầu ra Việc theo dõi đánh giá thực hiện hai KH này cần có sự đồng nhất ở việc đánh giá xem cuối cùng có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không Đánh giá KH đầu tư công là đánh giá xem các DA thực hiện sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng có phát huy được hiệu quả, hiệu lực đúng như mong đợi hay không Đánh giá KHPTKTXH là đánh giá xem các chương trình hành động, các giải pháp được đưa ra trong KH sau khi thực hiện có đạt được các mục tiêu và chỉ tiêu đề ra, đồng thời có tiêu tốn nguồn lực tương ứng như đã xác định trong KH đầu tư công

Sở dĩ cần có sự gắn kết hai hệ thống theo dõi đánh giá này bởi vì chỉ có khi nào các thước đo cuối cùng của hai bản KH này tương ứng thì mới thể hiện được sự gắn kết

về mặt bản chất của hai bản KH Như vậy, trước hết, cần xem xét xem đã xây dựng được KH theo dõi đánh giá đối với hai KH này chưa, đồng thời, việc theo dõi và đánh giá gặp nhau về phương diện bản chất của việc cùng xem xét đánh giá kết quả, hiệu quả để đạt được mục tiêu hay chưa

Hộp 1.1: Sự cần thiết phải có Theo dõi và Đánh giá

“Theo dõi và Đánh giá là một công cụ quản lý nhà nước hữu hiệu có thể được sử dụng để cải thiện cách thức thực hiện kết quả của các tổ chức và chính phủ Chính phủ cần phải có hệ thống phản hồi hiệu quả hoạt động tốt cũng như việc chính phủ phải có nguồn tài lực, nhân lực và hệ thống giải trình vậy, ”

Nguồn: Kusek & Rist, 10 bước xây dựng Hệ thống Theo dõi và Đánh giá

dựa trên Kết quả, washington DC, WB

1.4 Các yếu tố đảm bảo sự gắn kết giữa KH phát triển kinh tế xã hội 5 năm và KH đầu tƣ công trung hạn cấp huyện

1.4.1 Phân cấp kế hoạch và ngân sách

Phân cấp là việc phân định rõ trách nhiệm của các cấp trong quá trình lập

KH và sử dụng NSNN Phân cấp KH là việc phân định xem cấp nào chịu trách nhiệm lập, quản lý, sử dụng, theo dõi và đánh giá KH Phân cấp ngân sách là việc quy định xem nguồn NS chung được phân cho các địa phương sử dụng như thế nào, bao nhiêu và theo những tiêu chí phân bổ gì Việc phân cấp này có sự ảnh hưởng đáng kể đến công tác lập KH và sự gắn kết 2 bản KH Theo xu hướng chung của các nước, quá trình phát triển gắn liền với mở rộng dân chủ và phân cấp, trao quyền

Xu hướng này tạo cơ hội hơn cho chính quyền cũng như công dân địa phương có nhiều cơ hội để tham gia tích cực hơn và gánh vác trọng trách nặng nền hơn trong quá trình hoạch định tương lai cho chính mình Gắn kết 2 bản KH PTKTXH và KH đầu tư công được đặt trên nền tảng phân cấp, trao quyền và chỉ có thể thực thi trong điều kiện mở rộng quyền cho các địa phương trong quản lý kế hoạch, quản lý ngân sách và nguồn lực địa phương nói chung

1.4.2 Quan điểm đổi mới và tư duy của lãnh đạo

KH là công cụ định hướng và dự báo về khả năng tương lai Do vậy yêu cầu quan trọng trong việc lập KH đó là tư duy mở trong việc lập KH, để bản KH không chỉ trên giấy mà phải có ý nghĩa thực tiễn, là công cụ điều hành, định hướng phát triển của nhà nước KH là công cụ của người quản lý Do đó việc đổi mới tư duy của lãnh đạo là vô cùng cần thiết Nếu người lãnh đạo nhận thức được vai trò quan trọng của KH thì sẽ có những cách thức sử dụng công cụ này một cách có hiệu quả,

sẽ có những cải tiến và sáng tạo làm tăng giá trị thực tiễn của bản KH Ngược lại, nếu cứ giữ lối tư duy cũ theo lối mòn sẽ không phát huy được hiệu quả của công cụ này

1.4.3 Sự phối hợp về thông tin trong việc lập KH

Trong lập KH cần có sự phối hợp thông tin giữa các cấp từ cấp trên xuống cấp dưới và sự phối hợp theo chiều ngang của các đối tượng liên quan trong tổ chức lập và thực hiện KH địa phương

Sự phối hợp về thông tin giữa các cấp trong lập KH: Trong công tác lập KH

ở địa phương, việc phối hợp thông tin chỉ đạo từ cấp trên là vô cùng quan trọng Dựa trên thông tin hướng dẫn từ cấp trên, nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư, mục tiêu phát triển định hướng của cả nước và của tỉnh, bản KH cấp huyện sẽ bám sát và xây dựng theo những mục tiêu đó nhằm tạo sự nhất quán chung cho cả một hệ thống chính trị Riêng đối với KH đầu tư công, việc được cung cấp thông tin kịp thời về ngân sách cấp trên cho cấp dưới sẽ giúp cấp dưới chủ động trong việc bố trí vốn cho các công trình đầu tư công của mình, không lúng túng và dễ dàng hơn trong việc thực hiện nhiệm vụ đầu tư công

Thông tin về tổ chức lập và thực hiện KH theo chiều ngang: Thông tin từ

trên xuống giữa các ngành, các cấp và thông tin theo chiều ngang giữa những cán

bộ làm công tác KH, tài chính, đầu tư tạo thành hệ thống thông tin đầy đủ và thống nhất trong việc thực hiện lập KH Thông tin theo chiều ngang là thông tin phối hợp giữa các bên liên quan trong lập KH ở địa phương bao gồm: thông tin giữa lãnh đạo quản lý và chuyên viên, thông tin giữa các phòng ban chuyên môn ngang cấp và thông tin giữa các đối tượng ngoài chính quyền (các tổ chức chính trị xã hội, các doanh nghiệp, người dân) và cơ quan quản lý nhà nước

1.4.4 Năng lực lập KH

Năng lực lập KH mà luận văn đề cập đó là tổ chức bộ máy lập KH (bao gồm

cả lập KH PTKTXH và KH đầu tư công), năng lực của cán bộ chuyên viên lập KH

Tổ chức bộ máy lập KH: Công tác lập KH là công việc hết sức quan trọng và

cần sự phối hợp chặt chẽ của các bên liên quan Bộ máy lập KH vì vậy cần được xây dựng đồng bộ, đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng từ trên xuống và theo chiều

ngang, các thành viên trong bộ máy lập KH phải tương đồng về trình độ và thường xuyên trao đổi, hỗ trợ lẫn nhau trong công việc Trong bộ máy lập KH, người đứng đầu phải là người có tầm nhìn, hiểu biết và biết sắp xếp nhân lực, điều hành hoạt động của cả bộ máy, cán bộ chủ chốt phải là người có kiến thức và trình độ về lập

KH và quản lý đầu tư công

Năng lực của cán bộ lập KH: Đội ngũ cán bộ làm công tác lập KH có trình

độ, năng lực sẽ giúp cho công tác lập KH có chất lượng và phát huy hiệu quả tốt Cán bộ lập KH PTKTXH phải có năng lực về xây dựng KH, có khả năng xác định vấn đề, mục tiêu, các kiến thức cơ bản về tư duy lập KH dựa trên kết quả, có tầm nhìn chiến lược Cán bộ lập KH đầu tư công cần có kiến thức về quản lý tài chính công, về đánh giá thẩm định đầu tư và khả năng quản lý dự án, quản lý vốn đầu tư XDCB Việc đổi mới gắn kết 2 bản KH đòi hỏi các bộ phải không ngừng học tập, nâng cao trình độ, tiếp thu tư duy mới, khoa học và logic Đặc biệt, để hai bản KH

có sự gắn kết logic và hỗ trợ cho nhau, các cán bộ KH và tài chính, đầu tư cần có sự phối hợp và trao đổi thông tin Lập KH không phải là việc của riêng cá nhân người làm công tác kế hoạch mà là sự phối hợp chặt chẽ của các bên liên quan, của các cấp, các ngành Đồng thời cần có nguồn tài chính để thực hiện các công việc trong lập KH từ thu thập thông tin, xây dựng nội dung đến triển khai thực hiện lập KH

1.4.5 Mô hình, phương thức, quy trình lập KH huyện

Phương thức lập KH là yếu tố quan trọng tạo nên sự gắn kết giữa 2 bản KH Nếu sử dụng một mô hình tốt bao hàm quy trình chuẩn và các cách thức xây dựng

KH một cách khoa học và đổi mới tư duy thì khả năng gắn kết 2 bản KH sẽ cao hơn cũng như nâng cao chất lượng của hai bản KH

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG SỰ GẮN KẾT GIỮA KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI 5 NĂM VỚI KẾ HOẠCH ĐẦU TƯ CÔNG TRUNG HẠN TẠI HUYỆN XUÂN

số năm 2014 là 166.770 người, dân số khu vực thành thị chiếm 4,78%, mật độ dân

số bình quân 1.441 người/km2 Vị trí địa lý khá thuận lợi, có hệ thống giao thông đường bộ, đường thủy phát triển kết nối với thành phố Nam Định và các huyện trong tỉnh là điều kiện quan trọng để Xuân Trường phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng

Gần 20 năm với sự nỗ lực phấn đấu của Đảng bộ, chính quyền và các tầng lớp nhân dân, kinh tế xã hội của huyện đã đạt được những thành tựu to lớn, cơ cấu kinh tế đang chuyển dần theo hướng tiến bộ, tỷ trọng ngành công nghiệp dịch vụ tăng, tỷ trọng ngành nông nghiệp giảm

Tổng giá trị sản xuất toàn huyện tương đối ổn định và phát triển qua các năm Năm 2010, tổng giá trị sản xuất là 4.513.737 triệu đồng (giá so sánh 2010), đến năm 2015 đạt 6.566.460 triệu đồng Tốc độ tăng tổng giá trị sản xuất tương đối cao, bình quân giai đoạn 2010 - 2015 là 7,54%/năm, trong đó giá trị sản xuất nông, lâm, thủy sản tăng bình quân 1,24%/năm, ngành công nghiệp, xây dựng tăng 11,6%, dịch vụ tăng trung bình 4,7%/năm

Cơ cấu kinh tế của huyện từng bước được chuyển dịch theo hướng tích cực; ngành phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng tăng dần trong tổng cơ cấu ngành kinh tế Cơ cấu kinh tế phân theo giá trị sản xuất có sự thay đổi qua các năm như sau: Giai đoạn

trong khi đó ngành công nghiệp và xây dựng có tỷ trọng tăng trong cơ cấu ngành

Cơ cấu GTSX các ngành nông, lâm, thuỷ sản – công nghiệp và xây dựng – dịch vụ năm 2015 tương ứng là 15,13% - 54,98% - 29,89%

Bảng 2.1: Tăng trưởng GTSX và chuyển dịch cơ cấu kinh tế 2011 - 2015

(Nguồn: Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội huyện Xuân Trường 2016 – 2020)

Công tác đầu tư phát triển đã được quan tâm chỉ đạo theo quan điểm người dân là chủ thể, nhà nước hỗ trợ Vốn ngân sách nhà nước tập trung vào các công trình hạ tầng kinh tế xã hội mang tính trọng tâm, trọng điểm, đem lại kết quả đáng khích lệ Trong 5 năm 2011 – 2015 đã xây dựng hầu hết các trụ sở làm việc của UBND các xã , thị trấn và UBND huyện , các công trình phúc lợi , đầu tư nâng cấp các chợ nông thôn ; triển khai tích cực và khai thác hiệu quả các công trình , dự án: kênh Đồng Nê, đường 50, Đường 489, kênh Cát Xuyên, Trà Thượng, đường Trung Linh - Phú Nhai, Xuân Phú - Xuân Đài; Công trình Bảo tháp Đền liê ̣t sỹ và công

trình Đường Xuân Tiến - Xuân Hòa, Các xã, thị trấn trong huyện tiếp tục đẩy mạnh thực hiện “xã hội hóa” chương trình làm đường giao thông nông thôn, nhựa hóa và bê tông hóa các trục đường xã và thôn xóm trên địa bàn

Qua phân tích về tình hình phát triển kinh tế - xã hội của huyện Xuân Trường

có thể thấy kinh tế của huyện phát triển ở mức trung bình khá Hoạt động đầu xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước được thực hiện tại huyện Xuân Trường

đã bước đầu đạt được các hiệu quả nhất định Tuy nhiên những năm gần đây, nguồn NSNN chi cho đầu tư XDCB chủ yếu lấy từ nguồn thu cấp quyền sử dụng đất của huyện đang giảm dần do quỹ đất của huyện ngày càng hạn hẹn, đồng thời các vị trí đất có giá trị cao cũng đã dần dần cạn kiệt, điều này gây khó khăn cho công tác bố trí vốn để thực hiện các DA của huyện, làm giảm nguồn đầu tư cho XDCB Do đó yêu cầu phải lựa chọn ra các DA thật sự cần thiết theo những ưu tiên nhất định cho

sự phát triển càng cần được thực hiện khắt khe hơn

2.2 Đánh giá các yếu tố đảm bảo sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn huyện Xuân Trường

2.2.1 Cơ sở hành lang pháp lý cho việc lập KH

Hiện tại, Việt Nam chưa có luật kế hoạch quy định việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, mà chỉ dựa vào các văn bản khác quy định khuôn khổ cho hoạt động lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp, các ngành Các văn bản làm cơ sở cho lập kế hoạch là Hiến pháp năm 1992, trong đó có quy định chung

về nhiệm vụ của cơ quan nhà nước các cấp; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương (2015) quy định nhiệm vụ của chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) Cụ thể với

KH 5 năm, vào năm cuối của KH giai đoạn trước Thủ tướng Chính phủ sẽ có Chỉ thị gửi các Bộ ngành trung ương và các địa phương Sau khi có Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng KH PTKTXH và KH đầu tư công, Bộ Kế hoạch

và Đầu tư ban hành thông tư hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN, Sở Kế hoạch và Đầu tư ban hành công văn hướng dẫn việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tại địa

phương trên cơ sở cụ thể hóa văn bản của Bộ Kế hoạch và Đầu tư Căn cứ vào các văn bản này, phòng Tài chính – Kế hoạch tham mưu cho UBND huyện ban hành Công văn hướng dẫn và yêu cầu thực hiện các nội dung đến các ngành chuyên môn trong huyện

KH đầu tư công được quy định tại Luật Đầu tư công (2014) và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ Đồng thời, KH đầu tư công cũng được hướng dẫn và chỉ đạo cụ thể tại Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Chỉ thị của UBND tỉnh và Hướng dẫn của Sở Kế hoạch và Đầu tư về việc xây dựng KH đầu tư công vào trước khi bắt đầu lập KH đầu tư công của giai đoạn sau Sau đó, căn cứ vào các văn bản trên, phòng Tài chính – Kế hoạch huyện cũng tham mưu các hướng dẫn và yêu cầu thực hiện tại huyện

Như vậy, về khuôn khổ pháp lý, việc lập KH đầu tư công có hệ thống văn bản quy định trực tiếp và rõ ràng, có cơ sở pháp lý vững chắc dưới dạng luật Trong khi đó, cơ sở pháp lý để lập KH PTKTXH chưa thực sự rõ ràng, còn phải vận dụng

ở nhiều văn bản pháp quy có tính gián tiếp khác, thiếu nhiều văn bản có tính pháp lý cao cũng như những quy định hướng dẫn cụ thể về phương pháp, nội dung và quy trình lập KH, nêu trong văn bản quy phạm pháp luật mang tính pháp chế bắt buộc

Từ đó có thể thấy việc gắn kết lập KH PTKTXH với KH Đầu tư công là khó khăn đứng trên giác độ pháp lý

Hình 2.1: Hệ thống văn bản pháp lý hướng dẫn lập KHPTKTXH và KH đầu tư công

Nguồn: tác giả tự tổng hợp theo quy định của Luật Đầu tư công và hướng

dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Công văn thực hiện của

UBND huyện gửi đến các

ngành và UBND các xã, thị

trấn

Luật Đầu tư công (2014)

Nghị định 77/CP về KH đầu tư công trung hạn và hàng năm

Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Hướng dẫn của Bộ KH

và ĐT về việc xây dựng KH

đầu tư công

Chỉ thị của UBND tỉnh và Hướng dẫn của Sở KH và ĐT

về việc xây dựng KH đầu tư

công

Công văn yêu cầu thực hiện của UBND huyện gửi đến các ngành và UBND các xã, thị

trấn

KH đầu tư công

Luật Tổ chức Chính quyền địa phương quy định: Nhiệm vụ, quyền hạn của

Hội đồng nhân dân huyện: thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện; Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của huyện

(Điều 26/Mục 2/Chương II – Luật Tổ chức Chính quyền địa phương)

2.2.2 Cơ chế phân cấp KH và ngân sách

Cơ chế phân cấp KH: Trong các hướng dẫn của tỉnh Nam Định, huyện lập

KH và báo cáo lại lên tỉnh một cách khẩn trương để tỉnh xây dựng KH chung của cả tỉnh Điều này có một ưu điểm là làm cho KH chung của tỉnh thống nhất và logic với các huyện nhưng cũng tạo ra bất cập là làm cho huyện coi KH như là bản báo cáo cấp trên chứ không phải bản KH do cấp mình quản lý Đồng thời, cơ chế giao chỉ tiêu KH làm cho huyện không chủ động trong việc định hướng phát triển địa phương mình, bị phụ thuộc về thời gian, trình tự các bước, quy trình bảo vệ, phê duyệt, giao KH Như vậy, cơ chế phân cấp xây dựng và quản lý KH còn chưa rõ ràng, tỉnh không chỉ rõ KH cấp huyện là do cấp huyện tự chịu trách nhiệm xây dựng

và quản lý, cơ chế giao chỉ tiêu KH vô hình chung làm cho tỉnh vẫn can thiệp sâu vào KH huyện và chưa để huyện tự quyết trong giao chỉ tiêu KH của mình

Bên cạnh đó, việc xác định quyền lợi và trách nhiệm của các bên liên quan trong việc xây dựng KH ở huyện Xuân Trường hiện nay vẫn còn chưa rõ ràng và chưa được đề cập trong các hướng dẫn cũng như trong KH của huyện, dẫn đến việc các bên hữu quan không dành nhiều công sức, thời gian và tâm huyết cho bản KH, việc lập KH vẫn còn hời hợt mang tính đối phó, không nhận thức được đây là làm vì lợi ích của chính bản thân họ và vì sự phát triển chung của cả huyện

Cơ chế phân cấp ngân sách: Hiện nay việc chủ động nguồn thu của huyện

rất thấp, một mặt do các khoản thu của ngân sách địa phương rất hạn chế (chủ yếu thu từ cấp quyền sử dụng đất) mà tỷ lệ điều tiết của tỉnh thấp làm giảm nguồn thu

NS của huyện mặt khác thông tin về các khoản hỗ trợ của tỉnh và trung ương cho huyện chậm làm cho huyện lúng túng trong việc sử dụng nguồn thu đáp ứng KH đã

để ra trước đó (Hình 2.2)

Nguồn hỗ trợ

huyện không biết

trước được

Nguồn hỗ trợ có mục tiêu

từ NS tỉnh và Trung ương Chuyển cho xã thực

hiện nhiệm vụ chi XDCB tại xã Nguồn Trái phiếu Chính

phủ

Hình 2.2: Tổng hợp Nguồn vốn chi ĐTXDCB qua NS huyện

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp theo Báo cáo quyết toán NS huyện Xuân Trường

năm 2015 trình HĐND huyện phê duyệt

Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước 2015, “Ngân sách địa phương

được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện nhiệm vụ chi được giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý KTXH, quốc phòng

an ninh, và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn” (khoảng 3 Điều 4) Tuy

nhiên tại tỉnh Nam Định, chưa có quy định phân cấp đối với các nguồn NS tỉnh4, nguồn NS Trung ương hỗ trợ cho tỉnh5

thì thông tin đi xuống đến huyện quá chậm, thêm nữa, khi NS cấp trên điều tiết cho tỉnh, tỉnh lúc đó mới ra quyết định hỗ trợ xuống cho các huyện mà không theo một tiêu chí cụ thể để huyện có thể dự tính trước được (trong quyết định phân bổ nguồn của tỉnh không đưa ra nguyên tắc phân

4 Nguồn NS tập trung của tỉnh, nguồn cân đối ngân sách tỉnh

5

bổ) Thông tin về ngân sách bổ sung có mục tiêu và các khoản hỗ trợ khác đến sau khi huyện đã xây dựng KH của huyện, do đó việc tính toán các nguồn lực không tính hết các khoản này Có thể thấy trong các nguồn vốn chi cho đầu tư công của tỉnh (Bảng 2.4), chỉ có nguồn thu từ sử dụng đất là được phân chia 3 cấp, còn lại các nguồn khác của tỉnh Nam Định đều chưa được phân cấp xuống huyện và xã Tỉnh

sử dụng để thực hiện các nội dung chi đầu tư công của tỉnh và phần hỗ trợ cho huyện không được biết trước mà phát sinh trong quá trình thực hiện

Bảng 2.3: Dự kiến nguồn vốn chi XDCB tỉnh Nam Định năm 2017

(Nguồn: Dự toán NSNN tỉnh Nam Định năm 2017)

Một điểm mới trong Luật ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định “Nhiệm

vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do cấp đó bảo đảm, việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải đảm bảo trong phạm vi ngân sách theo phân cấp” nhằm khắc phục hạn chế của việc các địa phương không chủ động

và trông chờ vào NS cấp trên Tuy nhiên như đã nói, nguyên tắc này cũng tạo áp lực cho huyện khi nguồn thu hiện tại sau khi phân cấp quá ít Tính riêng năm 2015, nguồn thu bổ sung từ NS tỉnh cho huyện là 287,147 tỷ đồng, gấp gần 2 lần so với nguồn thu của huyện sau khi đã phân cấp (149,673 tỷ đồng), nguồn bổ sung có mục tiêu của tỉnh là 41,637 tỷ đồng để thực hiện các nhiệm vụ chi cho xây dựng NTM

Riêng nguồn thu từ cấp quyền sử dụng đất, theo Quyết định số UBND ngày 10/12/2010 của UBND tỉnh Nam Định quy định phân chia tỷ lệ điều tiết là NS xã hưởng 50%, NS huyện hưởng 20% và NS tỉnh hưởng 30%, nguồn thu

31/2010/QĐ-từ đấu giá QSD đất khu đô thị thị trấn Xuân Trường NS tỉnh hưởng 100% Như vậy với nguồn thu từ cấp quyền sử dụng đất (nguồn thu chủ yếu của huyện), việc phân cấp của tỉnh cho huyện và xã quá ít, đồng thời quy định giữ lại 10% tại KBNN để thực hiện các nhiệm vụ chi cho quản lý đất đai6 thì nguồn thu không đủ để thực hiện các nhiệm vụ chi về đầu tư xây dựng cơ bản nhằm thực hiện các mục tiêu KTXH của huyện

Về phân cấp quyết định đầu tư, UBND tỉnh Nam Định cũng có văn bản quy

định: “Phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân các huyện được quyết định đầu tư

báo cáo kinh tế - kỹ thuật có tổng mức đầu tư dưới 10 tỷ đồng bằng nguồn vốn ngân sách huyện, xã, thị trấn” (Quyết định số 1728/QĐ-UBND ngày 02/10/2014 của UBND tỉnh Nam Định) Việc đưa ra việc phân cấp này có tác dụng làm hạn chế việc

quyết định ồ ạt các DA lớn của huyện định hướng giới hạn cho huyện về tổng mức đầu tư khi quyết định đầu tư trong khi nguồn lực có hạn, đồng thời cũng đưa thêm tiêu chí về tổng vốn đầu tư cho các cán bộ KH đầu tư trong việc lựa chọn DA đưa vào KH đầu tư công

2.2.3 Quan điểm và tư duy của lãnh đạo địa phương

Quan điểm và tư duy của lãnh đạo địa phương như đã phân tích ở trên là yếu

tố quan trọng ảnh hưởng đến việc gắn kết 2 bản KH của huyện Ở huyện Xuân

6

Trường, các lãnh đạo đã bắt đầu đánh giá cao vai trò của công tác lập KH, thể hiện

ở việc giai đoạn 2016 – 2020 là lần đầu tiên xây dựng KH PTKTXH 5 năm (Các giai đoạn trước chỉ xây dựng Nghị quyết về PTKTXH 5 năm của Ban chấp hành đảng bộ huyện và coi đó như là KH 5 năm) Đặc biệt trong các khóa đào tạo nâng cao năng lực lập KH, lãnh đạo huyện cũng đã trực tiếp tham gia để có cái nhìn mới

và thay đổi lối tư duy cũ trì trệ trong lập KH KH đầu tư công sau khi nhận được hướng dẫn của tỉnh, lãnh đạo huyện cũng đã giao cho cán bộ chuyên môn nghiên cứu và thực hiện Tuy nhiên KH đầu tư công vẫn chưa được đánh giá đúng vai trò

và tầm quan trọng, bởi vẫn còn quan điểm đầu tư không theo KH, các DA được đề xuất và phê duyệt theo ý kiến chủ quan của người đứng đầu huyện KH PTKTXH vẫn bị chi phối bởi lối tư duy cũ, thiếu tầm nhìn chiến lược và mục tiêu ưu tiên cho

sự phát triển trong KH Huyện vẫn khá thụ động trong việc lập KH, vẫn mang nặng

tư duy ỷ lại, trông chờ vào hướng dẫn của cấp trên mới bắt đầu thực hiện, coi lập

KH như là một bản báo cáo cấp trên hơn là một công cụ điều tiết, quản lý của địa phương Tư duy về phương pháp lập kế hoạch kiểu truyền thống còn nặng nề và khá phổ biến với quan điểm lập kế hoạch cơ học: chỉ tiêu kế hoạch năm sau phải cao hơn năm trước; bệnh thành tích trong xác định chỉ tiêu, không phụ thuộc vào điều kiện và nguồn lực địa phương Tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào nguồn vốn ngân sách nhà nước trong xác định chỉ tiêu kế hoạch Hiện tại, việc quản lý đầu tư công của huyện vẫn còn theo lối tư duy ngắn hạn, xây dựng ở hiện tại nhưng không nhìn ra nhu cầu trong tương lai, DA thực hiện không đúng tiến độ đã quy định và không mang lại hiệu quả như trong đề xuất chủ trương đầu tư

Thống kê khảo sát ý kiến của các lãnh đạo địa phương về vai trò của lập KH

và chất lượng của các bản KH được lập, trên 50% số người được hỏi cho rằng bản

KH có vai trò là công cụ quản lý điều hành, định hướng các hoạt động của huyện, tuy nhiên cũng có một bộ phân không nhỏ (30%) cho rằng KH chỉ là công cụ được dùng để đánh giá kết quả (thành tích) thực hiện vào cuối giai đoạn, một bộ phận cán

bộ vẫn còn cho rằng KH là là công cụ để báo cáo thành tích lên cấp trên Do vậy,

KH là việc của chuyên môn và khi lập KH, lãnh đạo huyện giao toàn bộ cho cán bộ

chuyên môn và chỉ ký duyệt khi hoàn thành chứ không nghiên cứu sâu nội dung được nêu trong bản KH

60,5 10

29,5

1 Bản KH có vai trò là công

cụ quản lý, điều hành, định hướng các hoạt động của huyện

2 Là công cụ để báo cáo thành tích lên cấp trên

3 Dùng để đánh giá kết quả thực hiện vào cuối giai đoạn

Hình 2.3: Kết quả khảo sát về vai trò của bản KH

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ kết quả bảng hỏi

2.2.4 Sự phối hợp về thông tin trong lập KH

Sự phối hợp về thông tin được biểu hiện theo chiều dọc (giữa các cấp trong quá trình lập KH) và theo chiều ngang (giữa các bên liên quan trong huyện trong lập KH)

Sự phối hợp về thông tin giữa các cấp trong lập KH: Sự phối hợp thông tin

giữa tỉnh và huyện chưa chặt chẽ và đạt hiệu quả như yêu cầu đặt ra Thông tin từ tỉnh xuống huyện chậm dẫn đến công tác lập KH của huyện cũng bị chậm và thay đổi liên tục theo sự thay đổi của tỉnh Điều này thể hiện ở cả việc lập KH PTKTXH

và KH đầu tư công Về KH PTKTXH, qua mỗi lần thông qua dự thảo KH, các chỉ tiêu KH của tỉnh giao cho huyện thay đổi làm cho KH của huyện cũng lại phải điều chỉnh cho phù hợp Về KH đầu tư công, thông tin về việc phân bổ NSNN cho đầu

tư công (nguồn bổ sung có mục tiêu, nguồn ngân sách cho chương trình mục tiêu

quốc gia xây dựng nông thôn mới, nguồn trái phiếu Chính phủ, nguồn bổ sung cân đối của tỉnh và các khoản hỗ trợ khác) của cấp trên cho huyện còn chậm, dẫn đến

việc tại thời điểm huyện lập KH, không có thông tin chính xác, không chủ động xây

dựng được các dự án thực hiện nguồn lực được phân bổ đó Sự phối hợp theo chiều dọc cũng còn vướng mắc ở việc sự tham gia và đưa ra ý kiến của cấp dưới không được coi trọng Các mục tiêu trong KH của huyện phải bằng hoặc hơn KH của tỉnh, đồng thời việc giao chỉ tiêu KH vào cuối thời kỳ của tỉnh cho huyện cũng vượt quá với khả năng thực hiện của huyện trong điều kiện phát triển thuận lợi nhất

Sự phối hợp về thông tin theo chiều ngang: Hệ thống thông tin tổ chức và

thực hiện lập KH thể hiện mối quan hệ theo chiều ngang trong việc lập KH ở địa phương, có sự tham gia của tất các các ban ngành đoàn thể, doanh nghiệp, nhân dân trong huyện Tuy nhiên mối quan hệ này cũng còn khá lỏng lẻo

Để xây dựng KH PTKTXH chung của cả huyện, tất cả các cơ quan chuyên môn của huyện trong phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của mình xây dựng KH của ngành mình Cụ thể các cơ quan: phòng Nông nghiệp và phát triển nông thôn quản lý về phát triển nông nghiệp, thủy sản, nông thôn mới, thủy lợi nội đồng; phòng Công thương quản lý về phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông, thương mại; phòng Tài nguyên- Môi trường quản lý về lĩnh vực quản lý tài nguyên đất đai, môi trường; các lĩnh vực văn hóa – xã hội là các cơ quan: Y tế, Giáo dục – Đào tạo, Văn hóa – Thông tin Chi cục thống kê huyện có trách nhiệm cung cấp các số liệu về thực trạng PTKTXH, phục vụ xây dựng KH Tuy nhiên các cơ quan chuyên môn không hiểu hết được mục tiêu và phương pháp xây dựng KH PTKTXH, không nghiên cứu kỹ các hướng dẫn của phòng Tài chính – Kế hoạch huyện cung cấp nên chất lượng xây dựng KH ngành còn kém Số liệu của thống kê nhiều khi đã được chỉnh sửa, không có chất lượng Ngay trong niên giám thống kê, số liệu năm trước năm sau đã có sự khác nhau, điều này được lý giải

là do số liệu thống kê được xây dựng là số liệu ước thực hiện của cả năm nên hết năm sau mới có thể thống kê chính xác số thực hiện của năm trước KH theo phương pháp mới đòi hỏi phải có sự tham gia trong quá trình lập KH Tuy nhiên quá trình lập KH của huyện mới chỉ có sự tham gia của các ngành trong huyện, có ý kiến tham gia góp ý của thường trực UBND-HĐND, Ban thường vụ huyện ủy, chưa

có lấy ý kiến đóng góp của người dân và các doanh nghiệp lớn, hộ kinh doanh trên

địa bàn huyện, do đó không đảm bảo các mục tiêu trong KH xây dựng sẽ thỏa mãn

và làm hài hòa được lợi ích và nhu cầu của người dân

Tương tự xây dựng KH đầu tư công cũng cần sự phối hợp của các cơ quan trong huyện trong việc cung cấp số liệu và đánh giá về thực trạng quản lý, tình hình thực hiện, sử dụng vốn ĐTXDCB, tiến độ thực hiện, giải ngân vốn đối với các DA thuộc lĩnh vực ngành mình quản lý, đánh giá hiệu quả và hiệu lực mà các DA hoàn thành sử dụng mang lại, làm một căn cứ để có thể xác định trần NS tổng thể phân cho các ngành bên cạnh căn cứ quan trọng là mục tiêu KH PTKTXH Các ngành sẽ phải cân đối với nhu cầu thực tế của ngành mình để chọn ra các DA cho phù hợp Tuy nhiên các cơ quan trong huyện tỏ ra khá lúng túng trong việc này và họ cũng chưa phối hợp với phòng Tài chính – Kế hoạch là cơ quan chủ trì trong việc lập KH đầu tư công để thực hiện cho hiệu quả

2.2.5 Năng lực lập KH

Thứ nhất, nguồn nhân lực lập KH còn mỏng và kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ

khác nhau Đối với KH PTKTXH, hầu như KH của huyện chỉ có 1 lãnh đạo và 1 chuyên viên phòng Tài chính – Kế hoạch đảm nhiệm Các cơ quan chuyên môn của huyện căn cứ nhiệm vụ, chức năng quản lý xây dựng KH của ngành mình, ghép chung lại thành KH của cả huyện Do đó làm cho bản KH thiếu tính liên kết đồng

bộ và hợp lý Các ngành không có chuyên môn về lập KH, cũng không dành nhiều thời gian và công sức, coi như là một bản báo cáo thực hiện theo yêu cầu của huyện nên chất lượng không cao Do đó khi tổng hơp làm giảm chất lượng của bản KH chung của huyện Không áp dụng phương pháp lập KH có sự tham gia, do vậy thiếu một số các thành phần có liên quan cần thiết trong xây dựng KH Cán bộ lập KH còn kiêm nhiệm nhiều công việc khác nhau như: quản lý giá, giải phóng mặt bằng, kinh tế hợp tác xã, kinh doanh hộ cá thể, lĩnh vực đầu tư gồm thẩm định chủ trương đầu tư, thẩm tra quyết toán các công trình hoàn thành đưa vào sử dụng do đó không

có nhiều thời gian cho công tác lập KH Như vậy cán bộ kế hoạch của huyện còn quá mỏng, không thể đảm đương được vai trò chủ đạo trong lập kế hoạch Ngoài

một chuyên viên được đào tạo chuyên ngành về KH, các cán bộ KH và những cán

bộ liên quan trực tiếp đến lập KH không có chuyên môn KH theo yêu cầu, họ được trang bị một số các kỹ năng từ thời kỳ KHH tập trung không phù hợp với tư duy lập

KH chiến lược, trở thành rào cản lớn cho quá trình triển khai thực hiện

Về KH đầu tư công, ngoài nhân sự lập KH, còn bổ sung thêm thành viên của Ban quản lý DA phối hợp với cán bộ phòng Công thương huyện phụ trách thẩm định DA đầu tư thực hiện Tuy nhiên, công việc chính của họ là thẩm định nguồn vốn và chủ trương đầu tư, thẩm định dự toán và quyết toán công trình hoàn thành

KH đầu tư công được coi như bản Báo cáo nên không được họ coi trọng và dành nhiều thời gian, chỉ góp ý kiến rất ít nếu được hỏi Như vậy, cán bộ lập KH đầu tư công nhiều hơn số lượng cán bộ trực tiếp lập KH PTKTXH nhưng khối lượng thời gian họ dành cho việc lập KH đầu tư công không nhiều

Thứ hai, năng lực lập KH chưa cao, còn tình trạng lối mòn trong lập KH KH

PTKTXH 5 năm giai đoạn 2016-2020 so với KH 5 năm giai đoạn 2011-2015 chỉ khác nhau về số liệu, cách phân tích cũng như kết cấu bản KH không có nhiều thay đổi, nhiều đoạn chỉ được chỉnh sửa về số liệu chứ không thay đổi cách lập luận KH chủ yếu chỉ giải quyết các vấn đề trước mắt có thể nhìn nhận thấy mà thiếu tư duy chiến lược Các cán bộ lập KH không nhìn ra được diện mạo của huyện trong 5 năm tới sẽ thay đổi như nào, cần tập trung vào cái gì để thúc đẩy tạo đà cho sự phát triển Cái gì là điểm bứt phá của huyện trong thời kỳ KH để tập trung làm tốt và hướng vào mục tiêu trọng tâm đó Về KH đầu tư công, các cán bộ lần đầu tiếp cận cái nhìn trung hạn về đầu tư, đồng thời lần đầu bị bó buộc về khung thời gian cũng như quy định nghiêm ngặt của Luật, do đó còn khá lúng túng trong việc xây dựng Cán bộ tài chính không nắm được các nguyên tắc đối với quản lý tài chính công khi cùng với cán bộ đầu tư phân bổ NS cho các DA mà làm việc theo kiểu “bốc thuốc” thiếu căn

cứ và cơ sở

Những năm gần đây, huyện đã chú trọng đào tạo nâng cao năng lực cho cán

bộ trẻ làm công tác KH, cử cán bộ đi học lớp đào tạo thuộc học phần dự án “ Nâng