Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X héi Sè 25/Quý IV 2010 19 ĐÁNH GIÁ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH BẢO HIỂM Xà HỘI Ban Quản lý Dự án TF058179 1 BỐI CẢNH Trong bối cảnh hoàn thiện thể chế thị trường địn[.]
Nghiên cứu, trao đổi Khoa học Lao động Xà héi - Sè 25/Quý IV - 2010 ĐÁNH GIÁ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH BẢO HIỂM Xà HỘI Ban Quản lý Dự án TF058179 BỐI CẢNH Trong bối cảnh hoàn thiện thể chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Việt Nam nỗ lực pháp điển hóa hàng loạt sách kinh tế, xã hội, môi trường, v.v… Trong lĩnh vực Lao động Xã hội, Bộ Lao động-Thương binh Xã hội (LĐ-TBXH) Quốc hội Chính phủ giao chủ trì soạn thảo số luật, có Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) Cuối năm 2006, Luật BHXH Quốc hội thơng qua có hiệu lực từ 1/1/2007 Theo Luật BHXH, chế độ BHXH cải tiến theo hướng cơng đóng góp thụ hưởng Tuy nhiên, mơ hình BHXH hoạt động theo nguyên tắc tọa thu tọa chi (pay as you go – PAYG) trước Chức nhiệm vụ Cơ quan BHXH Việt Nam Cơ quan Quản lý Nhà nước BHXH đối tác tham gia BHXH khơng có nhiều thay đổi, ngoại trừ bổ sung thêm nhiệm vụ thực sách BHXH tự nguyện bảo hiểm thất nghiệp Do vậy, tính cơng tham gia thụ hưởng chế độ BHXH khu vực kinh tế, hệ chưa thực đảm bảo; nguy cân đối quỹ BHXH xu hướng già hóa dân số hữu Ngoài ra, bối cảnh thị trường lao động ngày phát triển, mức độ di chuyển lao động khu vực thức phi thức ngày mạnh nên cần có văn hướng dẫn Luật để đảm bảo cho người lao động khơng gặp khó khăn chuyển từ tham gia BHXH bắt buộc sang BHXH tự nguyện ngược lại Mặt khác, BHXH tự nguyện sách mới, hướng đến bao phủ người lao động nông dân, lao động tự làm nên gặp nhiều trở ngại nỗ lực thu hút đối tượng tham gia thu nhập phận đáng kể đối tượng thường thấp bấp bênh, không ổn định Do vậy, hệ thống BHXH nói chung sách BHXH hành nói riêng cần tiếp tục hoàn thiện để nâng cao hiệu hoạt động hệ thống, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội, góp phần đảm bảo an sinh xã hội cho người dân Trong bối cảnh này, Ngân hàng Thế giới tài trợ kỹ thuật năm, từ 2007-2010 cho Bộ LĐ-TBXH thực dự án TF058179 “Tăng cường lực phân tích sách tiền lương bảo hiểm xã hội”, hợp phần I bảo hiểm xã hội hướng đến việc giải bất cập sách chế hoạt động hệ thống BHXH hành thông qua tăng cường lực nghiên cứu nghiên cứu viên Bộ BHXH nâng cao hiệu sử dụng kết nghiên cứu vào hoạch định sách BHXH cách tăng cường đối thoại sách chuyển giao kết nghiên cứu quan nghiên cứu quan hoạch định sách BHXH 19 Nghiên cứu, trao đổi n nay, d ỏn ó hoàn thành, kết dự án công bố Hội thảo tổng kết dự án tổ chức Hà Nội vào cuối tháng năm 2010 Dưới số kết thuộc hợp phần I dự án Ban Quản lý Dự án tổng hợp từ tập hợp nghiên cứu tư vấn quốc tế, tư vấn nước nhóm nghiên cứu Viện Khoa học Lao động Xã hội thực năm vừa qua CÁC PHÁT HIỆN VÀ KHUYẾN NGHỊ 2.1 Nâng cao hiệu hoạt động hệ thống BHXH hành Luật BHXH đời áp dụng thức từ 1/1/2007 BHXH bắt buộc, 1/1/2008 BHXH tự nguyện từ 1/1/2009 với bảo hiểm thất nghiệp Q trình thực thi Luật BHXH cho thấy có vấn đề bất cập, gồm: (1) chế phối hợp hoạt động BHXH chưa hiệu quả; (2) chế liên thông BHXH tự nguyện bắt buộc để đảm bảo quyền lợi người lao động vừa có thời gian tham gia BHXH băt buộc vừa có thời gian tham gia BHXH tự nguyện chế độ hưu trí tử tuất chưa rõ ràng; (3) hệ thống tiêu báo cáo định kỳ BHXH chưa đầy đủ Những vấn đề nguyên nhân làm giảm hiệu hoạt động hệ thống BHXH Việt Nam Dự án tập trung nghiên cứu đề xuất hệ thống khuyến nghị sách để giải vấn đề sau: 2.1.1 Cơ chế phối hợp hoạt động BHXH chưa hiu qu 2.1.1.1 Thc trng Khoa học Lao động X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 Cơ chế phối hợp hoạt động xây dựng sách, tuyên truyền sách, tra, kiểm tra tổ chức thực sách, giải khiếu nại tố cáo quan quản lý Nhà nước BHXH, Cơ quan BHXH Việt Nam tổ chức, đối tác liên quan cịn nhiều bất cập Ngồi ra, chế phối hợp phận thuộc quan BHXH chưa hiệu đặc biệt công tác thu BHXH kiểm tra thu, quản lý đối tượng BHXH 2.1.1.2 Khuyến nghị sách Khuyến nghị Hồn thiện quy định tổ chức phối hợp hoạt động thu BHXH Trong mơ hình tổ chức thu BHXH, bổ sung thêm dịch vụ thu BHXH thông qua quan thuế, quan bưu điện, v.v Bằng việc ký kết hợp đồng dịch vụ thu BHXH với quan thuế BHXH hạn chế tình trạng đơn vị sử dụng lao động ký đến hợp đồng lao động với người lao động với mức tiền lương làm đóng BHXH khác nhằm trốn đóng BHXH; ký kết hợp đồng dịch vụ thu BHXH với bưu điện, tiết kiệm chi phí địa bàn xa xơi, hẻo lánh có đối tượng tham gia BHXH Khuyến nghị Tăng cường phối hợp quan BHXH ban ngành a) BHXH Việt Nam tăng cường phối hợp với Bộ LĐ-TBXH Ban hành quy chế phối hợp thường xuyên BHXH Việt Nam với Bộ LĐTBXH; BHXH tỉnh, thành với Sở LĐ-TBXH; BHXH quận/huyện với Phòng LĐ-TBXH cỏc qun/huyn 20 Nghiên cứu, trao đổi Khoa học Lao ®éng vµ X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 Thành lập tổ thường trực giám sát việc phối hợp cấp Trung ương cấp tỉnh/thành phố; xây dựng chức nhiệm vụ Tổ thường trực để có sở phối hợp thực cơng tác quản lý Nhà nước thực sách BHXH đủ, phối hợp với ngành Tòa án để thống quy trình thụ lý xét xử, rút ngắn thời gian tố tụng, nhanh chóng trả lại quyền lợi cho người lao động b) BHXH tỉnh/thành phố phối hợp với Sở Kế hoạch Đầu tư Phối hợp với tổ chức cơng đồn giám sát tình hình sử dụng lao động, quy chế trả lương Thơng qua đó, tun truyền sách BHXH lắng nghe phản ánh khó khăn vướng mắc doanh nghiệp, người lao động thực sách BHXH để tìm giải pháp tháo gỡ Đặc biệt, giúp người lao động nhận thức rõ cần thiết việc chủ sử dụng lao động đóng BHXH tiền lương, tiền công thực tế trả cho người lao động hàng tháng Trên sở người lao động hiểu không ký nhiều hợp đồng lao động với mức tiền lương, tiền công khác BHXH tỉnh, thành phố chủ động xây dựng quy chế phối hợp theo hướng đề nghị Sở kế hoạch đầu tư, ban quản lý khu công nghiệp cung cấp thông tin kịp thời danh sách doanh nghiệp địa bàn cấp phép; danh sách doanh nghiệp cấp phép cịn hoạt động Trên sở quan BHXH nắm bắt tình hình cấp phép đầu tư; thời gian, địa điểm triển khai dự án, giấy phép hoạt động kinh doanh nhằm sớm đưa vào đối tượng quản lý thu để giảm thiểu việc trốn đóng BHXH c) Phối hợp BHXH Việt Nam với quan thuế cấp Khi thực thủ tục toán với doanh nghiệp, quan thuế yêu cầu có xác nhận quan BHXH BHXH quan thuế nối mạng máy tính để thông tin nghĩa vụ trách nhiệm tham gia BHXH theo Luật BHXH quan sử dụng lao động d) Phối hợp BHXH Việt Nam với Ngân hàng Nhà nước, Tịa án Có chế tài ngân hàng thương mại cố tình khơng thực việc phong tỏa tài khoản doanh nghiệp xác định trốn đóng BHXH BHXH Việt Nam cần cung cấp thông tin đầy e) Phối hợp quan BHXH với tổ chức cơng đồn Khuyến nghị Tăng cường phối hợp phận quan BHXH kiểm tra, xử lý doanh nghiệp trốn đóng BHXH Ban kiểm tra phối hợp với Ban thu phân loại doanh nghiệp nợ, trốn đóng, chiếm dụng BHXH để có hướng xử lý kịp thời theo nguyên nhân nợ, trốn đóng, chiếm dụng BHXH doanh nghiệp, tránh để tình trạng kéo dài làm ảnh hưởng đến hiệu hoạt động hệ thống BHXH Khuyến nghị Tăng cường quan hệ công chúng vào hoạt động BHXH Thúc đẩy quan hệ công chúng, xây dựng hình ảnh thân thiện quan BHXH với đối tượng tham gia BHXH, với quan có liên quan khác q 21 Nghiªn cøu, trao ®ỉi trình phối hợp thực nhiệm vụ Hình thành Ban quan hệ cơng chúng thay Ban tun truyền Xây dựng chức năng, nhiệm vụ Ban quan hệ công chúng đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trường, coi đối tượng tham gia BHXH khách hàng quan BHXH 2.1.2 Xây dựng chế liên thông BHXH tự nguyện BHXH bắt buộc 2.1.2.1 Thực trạng Trong bối cảnh cung-cầu lao động có nhiều biến động, xu hướng dịch chuyển việc làm người lao động khu vực có quan hệ lao động khơng có quan hệ lao động ngày phổ biến Một người lao động vào thời điểm tham gia BHXH bắt buộc, thời điểm khác lại tham gia BHXH tự nguyện Do vậy, cần xây dựng chế liên thông chế độ BHXH bắt buộc tự nguyện để đảm bảo quyền lợi cho đối tượng có thời gian tham gia BHXH bắt buộc BHXH tự nguyện chế độ hưu trí tử tuất 2.1.2.2 Khuyến nghị sách Khuyến nghị Chế độ BHXH bắt buộc tự nguyện giống hốn chuyển, liên thơng Giao cho quỹ mà khách hàng tham gia giải chi trả Mức chi quỹ xác định dựa vào số đóng góp (thời gian, mức đóng quỹ) người lao động Khuyến nghị Trong thời gian tham gia BHXH, không cần chuyển số kết dư quỹ người lao động chuyển sang tham gia quỹ Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 Việc không chuyển số kết dư quỹ để không phát sinh thêm chi phí giao dịch cho hoạt động không gây ảnh hưởng tới hoạt động đầu tư quỹ BHXH Khuyến nghị Thành lập chung quỹ BHXH dài hạn cho hai chế độ hưu trí tử tuất BHXH bắt buộc tự nguyện Theo mơ hình BHXH trường hợp quỹ BHXH không đảm bảo khả chi trả Nhà nước bảo hộ, không thiết phải tách thành quỹ mà nhập chung thành quỹ Hơn nữa, chế độ BHXH tự nguyện gần giống hoàn toàn chế độ BHXH bắt buộc, nên coi sản phẩm, loại dịch vụ BHXH Việt Nam 2.1.3 Hệ thống tiêu báo cáo định kỳ BHXH chưa xây dựng 2.1.3.1 Thực trạng Cơ quan BHXH Việt Nam thành lập từ năm 1995, dấu mốc quan trọng đánh dấu tách bạch hoạt động quản lý Nhà nước BHXH công tác nghiệp vụ BHXH Tuy nhiên, hệ thống tiêu báo cáo định kỳ BHXH chưa xây dựng cách toàn diện tổng thể theo mẫu chuẩn Do vậy, hạn chế hiệu công tác quản lý Nhà nước hiệu hoạt động hệ thống BHXH 2.1.3.2 Khuyến nghị sách Khuyến nghị Hoàn thiện hệ thống tiêu phục vụ quản lý Nhà nước hệ thống tiêu chiến lược phát triển BHXH - Hệ thống tiêu phục vụ quản lý Nhà nước: 22 Nghiªn cøu, trao ®ỉi Số đối tượng tham gia BHXH + Số đối tượng tham gia BHXH bắt buộc + Số đối tượng tham gia BHXH tự nguyện Số đối tượng hưởng BHXH + Số lượt người số ngày nghỉ hưởng BHXH bắt buộc theo chế độ ngắn hạn + Số đối tượng hưởng BHXH bắt buộc theo chế độ dài hạn + Số đối tượng hưởng BHXH tự nguyện theo chế độ Số thu, chi BHXH + Số thu BHXH ngắn hạn từ chủ sử dụng lao động, từ người lao động + Thu BHXH bắt buộc chế độ ngắn hạn (số phải thu, số thực thu, khoản phải thu chuyển sang kỳ sau) + Thu BHXH bắt buộc chế độ dài hạn (số phải thu, số thực thu, khoản phải thu chuyển sang kỳ sau) + Thu BHXH tự nguyện (số phải thu, số thực thu, khoản phải thu chuyển sang kỳ sau) + Chi BHXH bắt buộc theo chế độ + Chi BHXH tự nguyện theo chế độ + Tổng thu BHXH bắt buộc (từ người lao động, từ chủ sử dụng lao động, từ ngân sách Nhà nước, từ lãi đầu tư, từ nguồn khác) + Tổng chi BHXH bắt buộc (chi chế độ, chi bảo hiểm y tế, quản lý phí, chi tuyên truyền, đầu tư xây dựng bản, lỗ đầu tư, chi khác) + Tổng thu BHXH tự nguyện (từ người lao động, từ ngân sách Nhà nước, từ lãi đầu tư, từ nguồn khác) + Tổng chi BHXH tự nguyện (chi chế độ, chi bảo hiểm y tế, quản lý phí, chi tuyên truyền, đầu tư xây dựng bản, lỗ đầu tư, chi khỏc) Khoa học Lao động Xà hội - Sè 25/Quý IV - 2010 Đầu tư phát triển quỹ BHXH + Tình hình đầu tư quỹ phát triển quỹ BHXH (cổ phiếu, trái phiếu, tiết kiệm, bất động sản, khác) - Hệ thống tiêu chiến lược phát triển BHXH: + Hệ thống tiêu phục vụ quản lý Nhà nước + Số người hưởng chế độ dài hạn phân theo giới tính, tuổi - Hệ thống cảnh báo: + Chỉ tiêu Tổng doanh thu phí bảo hiểm nguồn vốn, quỹ + Chỉ tiêu công nợ tài sản có tính khoản + Chỉ tiêu dự phịng bồi thường phí bảo hiểm hưởng Khuyến nghị Tần suất báo cáo BHXH Việt Nam với Bộ LĐTBXH Nâng tần suất báo cáo BHXH Việt nam với Bộ LĐTBXH từ tháng lên hàng quý tiêu phục vụ quản lý nhà nước báo cáo hàng năm tiêu chiến lược Khuyến nghị Hình thức quan hệ báo cáo BHXH Việt Nam Bộ LĐTBXH Báo cáo văn bản, tối thiểu phải có phần định tính văn phần gồm tiêu định lượng Báo cáo điện tử với qui định cụ thể font chữ, bảng excel, hình thức khác phù hợp tiện lợi cho việc chép, chia sẻ, xử lý in ấn Quan hệ báo cáo BHXH Việt nam Bộ LĐTBXH bắt buộc chiều; có chế trao đổi, phản hồi thơng tin 23 Nghiªn cøu, trao ®ỉi Khuyến nghị Nghiên cứu để điều chỉnh bổ sung thêm tiêu BHXH vào hệ thống tiêu thống kê quốc gia Hiện số liệu BHXH hệ thống tiêu thống kê quốc gia hệ thống tiêu thông kê ngành nghèo nàn phân tổ số tiêu khơng xác Vì vậy, đề nghị điều chỉnh bổ sung thêm số tiêu BHXH vào hệ thống tiêu thống kê quốc gia thống kê ngành Khuyến nghị Tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện số cảnh báo sớm Khuyến nghị Xem xét công bố định kỳ số tiêu BHXH cơng chúng phục vụ mục đích nghiên cứu, theo dõi giám sát 2.2 Mở rộng diện bao phủ hệ thống BHXH hành 2.2.1 Thực trạng Thực Luật BHXH, diện bao phủ hệ thống mở rộng tới người dân từ đủ 15 tuổi trở lên có nguyện vọng tham gia BHXH Nếu không thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc có hội tham gia BHXH tự nguyện Hiện nay, số đối tượng tham gia BHXH bắt buộc khu vực hành nghiệp đạt gần 100% số đối tượng thuộc diện tham gia; khu vực có vốn đầu tư nước ngồi đạt khoảng 97,1%; khu vực doanh nghiệp tư nhân dù thấp có bước cải thiện đáng kể so với trước đây, đạt 50% số đối tượng thuộc diện tham gia Về BHXH tự nguyện, sau năm triển khai, có khoảng 50 ngàn người dân tham gia Như vậy, diện bao phủ mở rộng, vấn đề nâng cao hiệu thực thi pháp Khoa học Lao động Xà hội - Số 25/Quý IV - 2010 luật BHXH khu vực tư nhân thu hút người dân không thuộc diện điều chỉnh BHXH bắt buộc tham gia BHXH tự nguyện Phân tích sách BHXH hành, dự án cho thấy vấn đề chế phối hợp hoạt động BHXH sách phát huy lực quan BHXH cịn bất cập số nội dung Luật BHXH cần tiếp tục sửa đổi để đáp ứng mục tiêu gia tăng đối tượng tham gia BHXH bắt buộc tự nguyện 2.2.2 Khuyến nghị sách Khuyến nghị Đảm bảo công đối tượng tham gia BHXH bắt buộc BHXH tự nguyện Mọi đối tượng dù làm khu vực có quan hệ lao động hay khơng có quan hệ lao động cơng dân có nghĩa vụ trách nhiệm bình đẳng trước pháp luật Do vậy, họ có quyền đối xử cơng trước pháp luật Luật BHXH hành vài nội dung qui định chưa đảm bảo công cho đối tượng tham gia BHXH bắt buộc BHXH tự nguyện theo hướng đối tượng tham gia BHXH bắt buộc ưu so với đối tượng tham gia BHXH tự nguyện Chẳng hạn, mức lương hưu thấp đối tượng tham gia BHXH bắt buộc mức tiền lương tối thiểu chung mức lương hưu đối tượng tham gia BHXH tự nguyện không đối xử số đông đối tượng tham gia BHXH tự nguyện lại dễ bị tổn thương so với đối tượng tham gia BHXH bắt buộc Như vậy, cần bước điều chỉnh qui định hưởng chế độ hưu trí tử tuất ca 24 Nghiên cứu, trao đổi BHXH bt buc v tự nguyện theo hướng thống nhất, khơng có khách biệt Đối xử công bằng, minh bạch biện pháp để thu hút đối tượng tham gia Khuyến nghị Cải tiến BHXH tự nguyện theo hướng tạo điều kiện để lao động 40 tuổi với nữ 45 tuổi với nam có hội hưởng lương hưu tham gia BHXH Số lao động 40 tuổi với nữ 45 tuổi với nam chiếm 40% lực lượng lao động độ tuổi lao động không thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc Theo qui định BHXH tự nguyện hành, số đối tượng tham gia BHXH tự nguyện khơng đáp ứng đủ điều kiện để hưởng lương hưu hàng tháng họ tham gia Đây rõ ràng điểm yếu sách BHXH tự nguyện hành điều hàm ý với qui định tối đa có 50% số người già có lương hưu từ BHXH Trong số người già khơng có lương hưu, họ khơng có nguồn thu nhập đủ sống, khơng có chỗ dựa từ người thân trở thành gánh nặng cho ngân sách Nhà nước điều kiện già hóa dân số tương lai Cải tiến sách theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho phận lao động đông đảo tham gia BHXH tự nguyện để có lương hưu già Khuyến nghị Hỗ trợ phần phí đóng BHXH tự nguyện cho lao động có thu nhập thấp Mức phí đóng BHXH tự nguyện hàng tháng theo quy định 18% mức tiền lương tối thiểu chung Khoa häc Lao động Xà hội - Số 25/Quý IV - 2010 tăng lên đến 22% vào năm 2014 Với mức phí đóng lao động mà đa phần nông dân, lao động khu vực phi kết cấu có thu nhập thấp, khơng đủ khả kinh tế để tham gia BHXH Do vậy, việc xây dựng sách hỗ trợ phần phí đóng BHXH tự nguyện cho người nghèo cận nghèo tham gia BHXH cần thiết Chính sách góp phần gia tăng số đối tượng tham gia BHXH, đảm bảo an sinh xã hội giúp giảm gánh nặng ngân sách Nhà nước tương lai khoản trợ cấp xã hội hàng tháng bảo hiểm y tế cho người già nghèo khơng có lương hưu 2.3 Dự báo khả cân đối tài quỹ hưu trí 2.3.1 Thực trạng Mơ hình BHXH vận hành theo nguyên lý PAYG-DB liệu có bền vững dài hạn câu hỏi số quan nghiên cứu cứu sở thực dự báo khả cân đối tài quỹ hưu trí theo mơ hình dự báo kịch dự báo khác Nhìn chung, kết dự báo có chung khuyến cáo quỹ BHXH Việt Nam không bền vững, thâm hụt tương lai Trên sở kế thừa nghiên cứu thực trước đây, dự án sử dụng “Bộ hướng dẫn mô phương án cải cách hệ thống hưu trí” (PROST) Ngân hàng Thế giới điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện sẵn có số liệu kinh tế, xã hội BHXH Việt Nam Kết đầu dự báo cho biết chi tiết thông số về: 25 ... hệ thống tiêu thống kê quốc gia hệ thống tiêu thơng kê ngành cịn nghèo nàn phân tổ số tiêu không xác Vì vậy, đề nghị điều chỉnh bổ sung thêm số tiêu BHXH vào hệ thống tiêu thống kê quốc gia thống. .. ràng; (3) hệ thống tiêu báo cáo định kỳ BHXH chưa đầy đủ Những vấn đề nguyên nhân làm giảm hiệu hoạt động hệ thống BHXH Việt Nam Dự án tập trung nghiên cứu đề xuất hệ thống khuyến nghị sách để... phát triển BHXH: + Hệ thống tiêu phục vụ quản lý Nhà nước + Số người hưởng chế độ dài hạn phân theo giới tính, tuổi - Hệ thống cảnh báo: + Chỉ tiêu Tổng doanh thu phí bảo hiểm nguồn vốn, quỹ