Bé giao th«ng vËn ti BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LỚP BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CAO CẤP Tổ chức tại Học viện Hành chính Quốc gia Khóa VI Năm 2017 ĐỀ ÁN XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GI[.]
BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LỚP BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CAO CẤP Tổ chức Học viện Hành Quốc gia Khóa VI - Năm 2017 ĐỀ ÁN XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG GIAI ĐOẠN ĐẾN NĂM 2020 Người thực hiện: Nguyễn Đăng Khoa Chức vụ: Chuyên viên Đơn vị cơng tác: Vụ Tài chính, Bộ Giao thơng vận tải Hà Nội, tháng năm 2017 BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LỚP BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CAO CẤP Tổ chức Học viện Hành Quốc gia Khóa VI - Năm 2017 Từ ngày 10 tháng năm 2017 đến ngày 01 tháng năm 2017 ĐỀ ÁN XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG GIAI ĐOẠN ĐẾN NĂM 2020 Người thực hiện: Nguyễn Đăng Khoa Chức vụ: Chuyên viên Đơn vị cơng tác: Vụ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải Hà Nội, tháng năm 2017 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BOT: Xây dựng-Kinh doanh-Chuyển giao BTO: Xây dựng-Chuyển giao-Kinh doanh BT: Xây dựng-Chuyển giao BOO: Xây dựng-Sở hữu-Kinh doanh BLT: Xây dựng-Thuê dịch vụ-Chuyển giao CHK: Cảng hàng không GTVT: Giao thông vận tải GPMB: Giải phóng mặt KCHT: Kết cấu hạ tầng KCHTGT: Kết cấu hạ tầng giao thông O&M: Kinh doanh-Quản lý ODA: Hỗ trợ phát triển thức PPP: Hợp tác công-tư SB: Sân bay TMĐT: Tổng mức đầu tư VEC: Tổng công ty phát triển đường cao tốc Việt Nam MỤC LỤCC LỤC LỤCC Phần MỞ ĐẦU 1.1 Lý lựa chọn đề án 1.2 Mục tiêu đề án .3 1.3 Nhiệm vụ đề án 1.4 Giới hạn đề án Phần NỘI DUNG .4 2.1 CĂN CỨ XÂY DỰN ĐỀ ÁN 2.1.1 Căn khoa học, lý luận .4 2.1.2 Căn trị, pháp lý .5 2.1.3 Căn thực tiễn 2.2 NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA ĐỀ ÁN 2.2.1 Kết thực xã hội hóa đầu tư KCHTGT lĩnh vực giai đoạn 2011-2016 2.2.2 Nội dung cụ thể đề án cần thực 13 2.2.3 Các giải pháp thực đề án .16 2.3 TỔ CHỨC THỰC HIỆN ĐỀ ÁN 19 2.3.1 Nguồn lực, kế hoạch thực đề án giai đoạn 2016-2020 19 2.3.2 Phân công trách nhiệm thực đề án .21 2.4 DỰ KIẾN HIỆU QUẢ CỦA ĐỀ ÁN 23 2.4.1 Một số khó khăn q trình thực cơng tác xã hội hóa đầu tư KCHTGT 23 2.4.2 Lợi ích xã hội hố đầu tư kết cấu hạ tầng giao thơng 23 2.4.3 Triển vọng hình thức PPP KCHTGT Việt Nam .29 Phần KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .30 PHỤ LỤC: Danh mục dự án kêu gọi xã hội hóa đầu tư giai đoạn đến 2020 Phần MỞ ĐẦU 1.1 Lý xây dựng đề án Nằm hệ thống kết cấu hạ tầng (KCHT), kết cấu hạ tầng kỹ thuật (KCHTKT) toàn sở vật chất, kỹ thuật, tạo tảng cho phát triển toàn diện quốc gia từ kinh tế - xã hội bảo đảm quốc phòng, an ninh, góp phần bảo vệ mơi trường phục vụ đời sống nhân dân Đối với nước ta, KCHTKT có vai trị đặc biệt quan trọng q trình cơng nghiệp hố, đại hố, phát triển kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế Do đó, từ trước đến nay, đặc biệt từ ngày thực đường lối đổi mới, Đảng Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc phát triển KCHTKT nói chung, kết cấu hạ tầng giao thơng (KCHTGT) nói riêng Hội nghị lần thứ tư BCHTW Đảng khóa XI Nghị số 13-NQ/TW “Xây dựng hệ thống KCHT đồng nhằm đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng đại vào năm 2020” Nghị đề quan điểm đồng thời giải pháp quan trọng nhằm đầu tư phát triển KCHT: “Huy động mạnh mẽ nguồn lực xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu hút nhà đầu tư, kể nhà đầu tư nước vào phát triển KCHT kinh tế, xã hội; đồng thời tiếp tục dành vốn nhà nước tập trung đầu tư vào công trình thiết yếu, quan trọng, khó huy động nguồn lực xã hội” Tính đến nay, kết huy động nguồn lực đầu tư từ khu vực tư tham gia vào dự án KCHTGT đáng khích lệ Đã huy động 71 dự án triển khai theo hình thức PPP đầu tư xây dựng hệ thống đường với tổng mức đầu tư khoảng 202.556 tỷ đồng; 157.600 tỷ đồng đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng cảng biển khoảng 18.977 tỷ đồng đầu tư bến, cảng thủy nội địa theo hình thức doanh nghiệp tự đầu tư Có thể thấy dự án phần giảm bớt khó khăn nguồn vốn đầu tư cơng, phát huy hiệu quả, góp phần hồn thiện sở hạ tầng GTVT, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO phát triển theo chiều hướng tích cực giám sát, hỗ trợ Nhà nước, hình thức đầu tư theo mơ hình PPP bắt đầu có tiến triển so với hình thức đầu tư khác Tuy nhiên, hệ thống KCHTGT chưa đáp ứng đòi hỏi lực chất lượng phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội nhanh bền vững Cấu trúc hệ thống kết cấu hạ tầng bất cập, tỷ lệ cơng trình đại, lực lớn, chất lượng cao đường cao tốc, cảng biển nước sâu… thấp; số tuyến quốc lộ quan trọng chưa đầu tư nâng cấp; mạng lưới đường sắt khổ hẹp, lạc hậu xuống cấp trầm trọng; mạng lưới đường thủy hầu hết khai thác tự nhiên; số nơi cảng lớn tải, số cảng khai thác chưa hết cơng suất; thiếu đồng lực cảng, hệ thống giao thông kết nối; cảng hàng không trọng điểm Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng đối mặt với nguy tải; nhiều sân bay vùng có lực hạn chế, chưa đủ điều kiện tiếp nhận tàu bay A321 tương đương Nhu cầu đầu tư phát triển, cải thiện kết cấu HTGT lĩnh vực lớn, bối cảnh để đáp ứng nhu cầu đầu tư KCHTGT đến năm 2020 nhằm phục vụ cơng nghiệp hóa đại hóa đất nước theo Nghị số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI (Nghị số 13) Theo tính tốn, giai đoạn từ đến năm 2020, nhu cầu vốn cho dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vận tải Bộ GTVT trực tiếp quản lý (gồm đường bộ, đường biển, đường thuỷ nội địa, đường sắt hàng khơng) khoảng 1.015 nghìn tỷ đồng Trong đó, khả đáp ứng nhu cầu từ nguồn vốn ngân sách có nguồn gốc ngân sách (vốn ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ODA) dự kiến Bộ GTVT khoảng 28%; theo hướng dẫn xây dựng kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016-2020 Bộ Kế hoạch Đầu tư khả đáp ứng nhu cầu từ nguồn vốn ngân sách có nguồn gốc ngân sách khoảng gần 7% (66.000 tỷ đồng) Để bố trí huy động nguồn vốn đầu tư cho phát triển KCHTGT nêu trên, giai đoạn 2011-2016, Chính phủ có nhiều giải pháp kịp thời tích cực đặc biệt ưu tiên nguồn vốn để đầu tư phát triển hệ thống kết KCHT Tuy nhiên, bối cảnh nhu cầu vốn để đầu tư phát triển hệ thống KCHT GTVT lớn, vượt khả đáp ứng ngân sách tiếp diễn thời gian dài, tình hình nguồn vốn ngân sách, nguồn vốn trái phiếu Chính phủ khó tăng đột biến khống chế mức trần bội chi ngân sách trần nợ công, nguồn vốn ODA thu hẹp dần Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, để phát triển KHCTGT đáp ứng mục tiêu chiến lược phát triển KTXH đến năm 2020 giải pháp tất yếu xã hội hóa nhằm thu hút vốn đầu tư nước để đầu tư KCHTGT Xuất phát từ nhu cầu đòi hỏi thực tiễn nêu trên, chọn xây dựng đề án “Xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng giao thơng giai đoạn đến năm 2020” để đánh giá toàn diện, khách quan kết thực xã hội hoá đầu tư phát triển KCHTGT thời gian qua đề xuất giải pháp tổng thể lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông Bộ Giao thông vận tải quản lý cần thiết cấp bách Đề án sở pháp lý quan trọng để thực giải pháp hoàn thiện, đồng sở pháp lý phương thức quản lý, huy động, tổ chức thực việc thu hút đầu tư sử dụng hiệu nguồn vốn huy động từ khu vực tư, tạo niềm tin cho nhà đầu tư nước nước đẩy mạnh việc đầu tư vào dự án KCHTGT, đảm bảo đáp ứng mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, cơng nghiệp hóa đại hóa đất nước đến năm 2020 1.2 Mục tiêu đề án Mục tiêu Đề án đề xuất giải pháp nhằm đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư KCHTGT Việt Nam giai đoạn đến năm 2020 sở hệ thống hóa sở lý luận, sở pháp lý thực trạng xã hội hóa 1.3 Nhiệm vụ đề án - Làm rõ sở lý luận sở pháp lý xã hội hóa đầu tư KCHTGT; - Phân tích, đánh giá thực trạng cơng tác xã hội hóa đầu tư KCHTGT Việt Nam thời gian qua, thành công bất cập cần tiếp tục triển khai thời gian tới - Xây dựng danh mục, hình thức đầu tư cơng trình ưu tiên đầu tư giai đoạn đến năm 2020 theo hình thức xã hội hóa - Đưa giải pháp, chế sách đẩy mạnh xã hội hóa, huy động nguồn lực xã hội phát triển kết cấu hạ tầng giao thông 1.4 Giới hạn đề án - Về nội dung: + Đề án tập trung vào đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư phát triển KCHTGT, bao gồm năm lĩnh vực: Đường bộ, đường sắt, hàng không, hàng hải đường thủy nội địa + Tập trung nghiên cứu hình thức xã hội hóa đầu tư theo phương thức hợp tác công tư PPP - Về thời gian: Đánh giá thực trạng giai đoạn 2011-2016 đề xuất giải pháp thực đến năm 2020 - Về phạm vi: Chỉ nghiên cứu công tác xã hội hóa cơng trình Bộ Giao thơng vận tải quản lý Phần NỘI DUNG CỦA ĐỀ ÁN 2.1 CĂN CỨ XÂY DỰNG ĐỀ ÁN 2.1.1 Căn khoa học, lý luận Xã hội hóa việc huy động nguồn vốn, nguồn lực từ cá nhân, tổ chức để thực tham gia thực số dịch vụ công cộng sở có kiểm tra, giám sát chặt chẽ Nhà nước nhằm nâng cao chất lượng sống nhân dân giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước Nguồn lực phát triển KCHTGT bao gồm tài nguyên không gian, vốn đầu tư yếu tố người, yếu tố định vốn đầu tư Yếu tố không gian bị giới hạn phạm vi lãnh thổ hữu hạn Yếu tố người (bao gồm lực quản lý, lực công nghệ, ) lại chịu ảnh hưởng nhiều yếu tố vốn đầu tư Do vậy, yếu tố vốn đầu tư luôn yếu tố định phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Vốn đầu tư theo Luật Đầu tư (Luật số 67/2014/QH13) Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ thơng qua ngày 26/11/2014 vốn đầu tư tiền tài sản khác để thực hoạt động đầu tư kinh doanh (Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng năm 2015) Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư (PPP) hình thức đầu tư thực sở hợp đồng quan nhà nước có thẩm quyền nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công PPP hợp tác cơng - tư mà theo nhà nước cho phép tư nhân tham gia đầu tư vào dịch vụ cơng trình cơng cộng nhà nước Với mơ hình PPP, Nhà nước thiết lập tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ tư nhân khuyến khích cung cấp chế tốn theo chất lượng dịch vụ Đây hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu đầu tư cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho nhà nước người dân tận dụng nguồn lực tài quản lý từ tư nhân, đảm bảo lợi ích cho người dân Trong thời gian qua, Bộ Giao thông vận tải nghiên cứu xây dựng phê duyệt 05 Đề án xã hội hóa lĩnh vực đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải, hàng khơng Vì sở vững cho việc tiếp tục nghiên cứu xây dựng tổng thể đề án xã hội hóa kết cấu hạ tầng giao thông 2.1.2 Căn trị, pháp lý 2.1.2.1 Chủ trương Đảng Nghị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam (Đại hội XI) xác định nhiệm vụ trọng tâm phát triển đất nước năm 2011-2015 là: “Xây dựng đồng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, hệ thống giao thông, yếu tố gây ách tắc, cản trở tăng trưởng kinh tế, gây xúc nhân dân” Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 xác định: “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với số cơng trình đại, tập trung vào hệ thống giao thông hạ tầng đô thị lớn” khâu đột phá Cụ thể hóa Nghị Đại hội XI, Hội nghị lần thứ Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI thơng qua Nghị số 13 “Xây dựng kết cấu hạ tầng đồng nhằm đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng đại vào năm 2020”, xác định: “Thu hút mạnh thành phần kinh tế, kể nhà đầu tư nước tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng nhà đầu tư; mở rộng hình thức Nhà nước nhân dân làm…; có chế, sách phù hợp để thu hút đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng ” 2.2.2.2 Các Nghị định, Luật Các hình thức kêu gọi đầu tư tư nhân hay xã hội hóa đầu tư lĩnh vực kết cấu hạ tầng nói chung ngành GTVT nói riêng dựa quy định Hiến pháp năm 2013 luật như: Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản, Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước, Luật Đất đai, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Luật Hàng hải Việt Nam, Luật Giao thông đường thủy nội địa, Luật Đường sắt, Luật Giao thông đường bộ… Ngồi ra, hệ thống nghị định Chính phủ có liên quan như: Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư, Nghị định số 10/2013/NĐ-CP ngày 11/01/2013 quy định việc quản lý, sử dụng khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành số điều Luật Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, Nghị định số 128/2014/NĐ-CP ngày 31/12/2014 bán, giao chuyển giao doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; Nghị định số 83/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quản lý, khai thác cảng hàng không, sân bay; Nghị định số 21/2012/NĐ-CP ngày 21/3/1012 quản lý cảng biển luồng hàng hải 2.2.2.3 Chỉ đạo Chính phủ Tại Nghị phiên họp Chính phủ đầu năm (Nghị số 01/NQ-CP) năm gần (năm 2013, 2014 2015) đạo: “Phải đa dạng hóa hình thức huy động vốn, hình thức đầu tư; đẩy mạnh hợp tác theo hình thức đối tác cơng tư (PPP) hình thức đầu tư khơng sử dụng vốn ngân sách nhà nước để huy động tối đa nguồn lực cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội” Tại Nghị phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 4/2015, Chính phủ giao Bộ GTVT: “Đề xuất chế hiệu để huy động nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông; xây dựng đề án xã hội hóa việc khai thác sở hạ tầng giao thơng, báo cáo Chính phủ” Tại Nghị phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 5/2015, Chính phủ giao Bộ GTVT: “Tăng cường huy động, tạo điều kiện thuận lợi cho khu vực kinh tế Nhà nước đầu tư xây dựng, kinh doanh kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội với hình thức đầu tư phù hợp; đồng thời hồn thiện chế, sách trình cấp có thẩm quyền phê duyệt Đề án bán, cho thuê, chuyển nhượng quyền khai thác công trình hạ tầng giao thơng” 2.1.3 Căn thực tiễn Hình thức hợp tác cơng tư hình thức hợp tác khu vực công khu vực tư nhân để đầu tư phát triển cơng trình cơng cộng cung cấp dịch vụ công cộng Theo Viện nghiên cứu Ngân hàng Thế giới, khơng có định nghĩa thức cho hình thức đối tác cơng tư; đó, PPP hiểu theo nghĩa rộng “Hợp đồng dài hạn khu vực tư nhân quan Chính phủ, cung cấp dịch vụ cơng, khu vực tư nhân phải chịu trách nhiệm lớn quản lý rủi ro” Có nhiều mơ hình đối tác công tư giới, mục tiêu nội dung mơ hình phụ thuộc vào loại cơng trình dịch vụ cơng cung cấp, hệ thống luật pháp đất nước áp dụng Hình thức tồn thời gian dài, phát triển nhanh chóng giai đoạn 1990-2000 nước phát triển, chẳng hạn Canada, Úc, Vương quốc Anh Hoa Kỳ Sau năm 2004, mơ hình đối tác công tư bắt đầu phát triển mở rộng sang nước phát triển châu Á châu Phi Thực tiễn thời gian qua Việt Nam, kết huy động nguồn lực đầu tư từ khu vực tư tham gia vào dự án KCHTGT đáng khích lệ Hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO phát triển theo chiều hướng tích cực giám sát, hỗ trợ Nhà nước, hình thức đầu tư theo mơ hình PPP bắt đầu có tiến triển so với hình thức đầu tư khác 16 phần ngân sách nhà nước đóng góp 143.466 tỷ đồng vốn ngồi ngân sách kêu gọi xã hội hóa 287.992 tỷ đồng Cụ thể sau: Đơn vị: Tỷ đồng ng TT Danh mục dự án 1.1 1.2 2.1 Lĩnh vực đường Các dự án cao tốc (17 dự án) Các dự án quốc lộ (24 dự án) Lĩnh vực hàng hải Luồng hàng hải (10 dự án) Cảng biển, bến cảng (19 dự án) Hệ thống hàng hải điện tử (3 dự án) Công trình neo đậu tránh, trú bão (9 dự án) Lĩnh vực đường thủy nội địa Luồng tuyến vận tải thủy (6 dự án) Luồng cửa sông pha biển (4 dự án) Cảng, bến thủy nội địa (32 dự án) Lĩnh vực hàng không Đầu tư xây dựng Nhà ga sở hạ tầng có liên quan (10 dự án) Lĩnh vực đường sắt (3 dự án) Tổng cộng: 2.2 2.3 2.4 3.1 3.2 3.3 4.1 Tổng mức đầu tư 277.113 243.423 33.690 45.494 10.336 33.864 Phần vốn Vốn ngồi Hình thức đầu nhà nước ngân sách tư đóng góp 112.687 164.056 108.887 134.536 BOT+BT 3.800 29.520 BOT 1.811 43.683 1.736 8.600 Doanh nghiêp 33.864 tự đầu tư 542 542 BOT PPP 752 75 677 13.990 2.888 11.177 8.724 2.292 6.508 PPP 476 44 432 PPP 4.790 552 4.238 55.976 1.000 54.976 55.976 1.000 54.976 Đầu tư trực tiếp/BOT/BOO 39.180 25.080 14.100 PPP 431.756 143.466 287.992 Doanh nghiệp tự đầu tư Danh mục, hình thức đầu tư dự án ưu tiên đầu tư giai đoạn đến năm 2020 theo hình thức xã hội hóa theo Phụ lục kèm theo 2.2.3 Các giải pháp thực đề án 2.2.3.1 Về thể chế, sách Nghiên cứu để trình Quốc hội ban hành Luật đối tác công tư để tạo sở pháp lý cao nhất, thống nhất, đồng cho hoạt động xã hội hoá lĩnh vực nói chung xã hội hố đầu tư KCHTGT nói riêng Luật PPP tạo sân chơi bình đẳng cho nhà đầu tư ngồi nước tham gia dự án PPP, giải bất cập tồn khung pháp lý PPP trình thực