PGS ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG TRUNG TÂM ĐÀO TẠO THƯỜNG XUYÊN Đê cương Bài giảng PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CÔNG Đà Nẵng 2019 (Tài liệu lưu hành nội bộ) MỤC LỤC CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CÔNG.
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG TRUNG TÂM ĐÀO TẠO THƯỜNG XUYÊN Đê cương Bài giảng PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG Đà Nẵng - 2019 (Tài liệu lưu hành nội bộ) MỤC LỤC CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG II.NGUN TẮC VÀ QUI TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG III NỘI DUNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG IV PHƯƠNG PHÁP PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG V PHÂN TÍCH ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÔNG Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG I KHÁI NIỆM, ÐẶC ÐIỂM CỦA CHÍNH SÁCH CƠNG Khái niệm sách cơng Theo tiến trình lịch sử, quan tâm sách cơng xuất với đời dân chủ Hy Lạp, khoa học sách lên từ kỷ XIX, lúc mà khoa học trị bắt đầu chuyển trọng tâm nghiên cứu từ triết học - trị sang nghiên cứu thể chế, cấu tổ chức nhà nước, thái độ hành vi ứng xử tổ chức cá nhân với hoạt động kinh tế, xã hội Nhiều nhà khoa học thời kỳ sâu nghiên cứu chuẩn mực giá trị hành vi phủ với mục đích lựa chọn nội dung, phương thức hoạt động nhằm thoả mãn nhu cầu đời sống nhân dân Những tư tưởng nguyên nhân gây tranh luận gay gắt vai trò nhà nước, quyền nghĩa vụ công dân nhà nước Đồng thời, sau chiến tranh thuộc địa, hàng loạt nước bị tàn phá có nhu cầu cấu lại nhà nước mình, thể chế quốc tế thiết lập dẫn đến đời cách tiếp cận cơng bằng, bình đẳng, việc tìm kiếm giá trị biện pháp phát triển kinh tế - xã hội Bối cảnh đặc biệt làm nảy sinh số cách tiếp cận khoa học sách Một số cách tiếp cận tập trung vào hành vi ứng xử cấp vi mơ, vào khía cạnh tâm lý quần chúng, cử tri nhà lãnh đạo; số khác lại tập trung vào đặc điểm văn hoá, xã hội số lại tập trung vào chất dân tộc tính tồn cầu Chính cách tiếp cận theo hướng đổi tạo sở tảng cho đời khoa học sách "Chính sách" thuật ngữ sử dụng phổ biến tài liệu, phương tiện truyền thông đời sống xã hội Tuy nhiên, thuật ngữ khó định nghĩa cách cụ thể rõ ràng Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary) "chính sách" “một đường lối hành động thông qua theo đuổi quyền, đảng, nhà cai trị, khách ” Theo giải thích này, sách khơng đơn định để giải vấn đề cụ thể, mà đường lối hay phương hướng hành động Hugh Heclo (năm 1972) định nghĩa sách xem đường lối hành động không hành động thay định hành động cụ thể David Easton (năm 1953) cho “chính sách bao gồm chuỗi định hành động mà phân phối thực giá trị” Smith (năm 1976) cho “khái niệm sách bao hàm lựa chọn có chủ định hành động khơng hành động, thay tác động lực lượng có quan hệ với nhau” Smith nhấn mạnh “không hành động” “hành động” nhắc nhở “sự quan tâm không tập trung vào định tạo thay đổi, mà phải thận trọng với định chống lại thay đổi khó quan sát chúng khơng tun bố q trình hoạch định sách”1 Quan niệm khác lại cho sách hành động có tính tốn chủ thể để đối phó với đối tượng quản lý theo hướng đồng thuận hay phản đối Như vậy, thấy khó đưa định nghĩa sách Các sách đơi nhận thấy hình thức định đơn lẻ, thơng thường bao gồm tập hợp định nhìn nhận định hướng hành động cụ thể Những nỗ lực đưa định nghĩa khác sách hàm ý khó xác định thời điểm cụ thể mà sách cần ban hành Chính sách thường tiếp tục tiến hố giai đoạn thực hiện, không cố định giai đoạn hoạch định sách Nhà nước chủ thể đại diện cho quyền lực nhân dân, ban hành sách để mưu cầu lợi ích cho cộng đồng xã hội Chính sách nhà nước không tác động đến khu vực, phận dân cư định, mà tác động rộng khắp đến đối tượng, trình phạm vi toàn quốc Tác động nhà nước đến đối tượng mang tính trị, hành chính, kinh tế hay kỹ thuật lồng ghép vào chế quản lý điều hành thống Đồng thời thời kỳ phát triển khác nhau, chức năng, nhiệm vụ nhà nước có thay đổi cách thích hợp, mà quan niệm sách nhà nước ban hành (chính sách cơng) tiếp cận từ góc độ khác Cụm từ “chính sách” gắn với vai trị, chức “khu vực cơng” gọi sách cơng Đây không đơn giản ghép từ túy, mà có thay đổi nghĩa, có khác biệt chủ thể ban hành sách, mục đích tác động sách vấn đề mà sách hướng tới giải Cho đến tại, có khơng định nghĩa khác sách cơng, có số định nghĩa phức tạp bao hàm tương đối rộng chức hoạt động Thomas Dye (năm 1972) đưa định nghĩa súc tích sách Michael Hill: The Policy Process in The Modern State, Third Edition, Prentice Hall, 1977, p cơng sau: “Chính sách cơng nhà nước lựa chọn làm không làm” Định nghĩa cô đọng, khơng cung cấp hiểu biết sâu sắc sách cơng, khơng đưa phân định hoạt động gọi sách vô số hoạt động nhà nước Tuy nhiên, định nghĩa dấu hiệu nhận biết định sách cơng Thứ nhất, chủ thể ban hành sách cơng nhà nước Điều có nghĩa định doanh nhân, tổ chức từ thiện, nhóm lợi ích, cá nhân xã hội khơng phải sách cơng Khi nói sách cơng phải hiểu hành động nhà nước Cho dù thực tế, hoạt động chủ thể phi nhà nước chắn ảnh hưởng đến nhà nước làm, thân định hoạt động chủ thể khơng tạo nên sách cơng Chính sách cơng biện pháp mà nhà nước thực thực tế để tác động điều chỉnh hành vi đối tượng nhằm đạt mục tiêu mong muốn Thứ hai, sách cơng bao gồm lựa chọn từ phía nhà nước theo hướng làm khơng làm Quyết định cán bộ, công chức nhà nước quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Nói cách đơn giản hơn, sách cơng lựa chọn tối ưu nhà nước đường lối hành động Quan niệm “khơng làm gì” có nghĩa nhà nước định khơng tạo chương trình mới, đơn giản trì tình trạng trình kinh tế - xã hội Mặc dù vậy, phải coi định có tính tốn William Jenkins (năm 1978) đưa định nghĩa cụ thể hơn, sách cơng “là tập hợp định liên quan với ban hành một nhóm nhà hoạt động trị hướng đến lựa chọn mục tiêu phương thức để đạt mục tiêu tình xác định thuộc phạm vi thẩm quyền”3 Theo William Jeukins, sách cơng q trình khơng đơn giản lựa chọn; đồng thời, định nghĩa cho thấy cách rõ ràng sách cơng “một tập hợp định có liên quan với nhau” Vì thực tế, nhà nước giải vấn đề công định đơn lẻ, mà hầu hết phải bao gồm hàng loạt định khác Do đó, để hiểu cách đầy đủ sách nhà nước cần xem xét Michael Howlett and M Subsystems, Oxford University Michael Howlett and M Subsystems, Oxford University Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Press, 1995, p Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Press, 1995, p 5 tất định cá nhân, quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực công mà sách hướng tới thực Hơn nữa, định nghĩa sách cơng W Jenkins xem q trình sách hành vi định hướng mục tiêu nhà nước Theo giác độ này, sách công định nhà nước ban hành để xác định mục tiêu phương tiện (hay giải pháp) để đạt mục tiêu Điều cung cấp số phương pháp đánh giá sách cơng thích đáng mục tiêu mối quan hệ phù hợp mục tiêu phương tiện thực James Anderson (năm 1984) đưa định nghĩa khái qt sách cơng Ơng cho rằng: "Chính sách cơng đường lối hành động có mục đích ban hành một tập hợp nhà hoạt động trị để giải vấn đề phát sinh vấn đề cần quan tâm”4 Định nghĩa bổ sung thêm hai thành tố cho định nghĩa W Jenkins T Dye Thứ nhất, định nghĩa định sách thường ban hành tập thể nhà hoạt động trị, thay nhóm nhà hoạt động máy nhà nước Thơng thường sách kết không nhiều định chủ thể, mà kết nhiều định ban hành chủ thể cấp phận khác máy nhà nước Thứ hai, định nghĩa làm sáng tỏ mối liên hệ hành động nhà nước nhận thức, mối quan tâm chủ thể khác xã hội tồn vấn đề phát sinh đòi hỏi phải giải B Guy Peters (năm 1990) định nghĩa: “Chính sách cơng tồn hoạt động nhà nước có ảnh hưởng cách trực tiếp hay gián tiếp đến sống người dân”5 Quan niệm B Guy Peters bổ sung thêm khía cạnh quan trọng sách cơng, tác động sách công đến đời sống người dân hay cộng đồng xã hội, thay tác động lên cá nhân tổ chức cụ thể Nói cách khác, sách cơng hướng tới giải vấn đề công việc giải vấn đề ảnh hưởng đến nhiều tầng lớp dân cư xã hội Điều đưa gợi ý tiêu chuẩn đánh giá sách cơng tác động có mang tính xã hội hay khơng Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách chuẩn tắc cụ thể để thực đường lối, nhiệm vụ Chính sách thực thời gian Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995, p Lê Chi Mai: Những vấn đề sách quy trình sách, Nxb Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, 2001, tr 41 định, lĩnh vực cụ thể Bản chất, nội dung phương hướng sách tùy thuộc vào tính chất đường lối, nhiệm vụ trị, kinh tế, văn hóa ”6 Theo định nghĩa mục đích sách cơng thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng không đơn giản dừng lại việc giải vấn đề cơng Nói cách khác, sách cơng cơng cụ để thực mục tiêu trị nhà nước Từ nghiên cứu cách tiếp cận sách cơng tác giả, đưa khái niệm sách cơng sau: Chính sách cơng kết ý chí trị nhà nước thể tập hợp định có liên quan với nhau, bao hàm định hướng mục tiêu cách thức giải vấn đề công xã hội Khái niệm vừa thể đặc trưng sách công nhà nước chủ động xây dựng để tác động trực tiếp lên đối tượng quản lý cách tương đối ổn định, cho thấy chất sách cơng cơng cụ định hướng cho hành vi cá nhân, tổ chức phù hợp với thái độ trị nhà nước việc giải vấn đề phát sinh đời sống xã hội Để đạt mục tiêu đề ra, trước hết sách phải tồn thực tế, nghĩa sách phải thể vai trị định hướng hành động theo mục tiêu định Điều kiện tồn sách cơng tổng hồ tác động tích cực hệ thống thể chế nhà nước thiết lập tinh thần nghiêm túc thực hiện, tự chủ, sáng tạo chủ thể tham gia giải vấn đề sách phạm vi không gian thời gian định Điều kiện bảo đảm cho tồn thể nguồn lực người, nguồn lực tài chính, mơi trường trị, pháp lý, văn hóa xã hội bảo đảm nhà nước Đặc điểm sách cơng 2.1 Chính sách cơng mang tính cộng đồng Chính sách cơng mang tính cộng đồng sách cơng bắt nguồn từ ý chí trị nhà nước thể dạng thể chế văn quy phạm pháp luật Ý chí trị nhà nước xác lập sở mục tiêu phát triển chung tồn xã hội mà nhà nước người có trách nhiệm tổ chức thực 2.2 Chính sách cơng mang tính hệ thống, đồng Về mặt hình thức, tính hệ thống sách cơng thể tập hợp định hình thành giai đoạn khác vượt giai đoạn hoạch định sách ban đầu Ở cấp hoạch định, sách không thiết phải thể rõ ràng định nhất, mà Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1995, tr 475 phản ánh chuỗi định có liên hệ với nhau, giúp nhận thức nội hàm sách Về mặt nội dung, tính hệ thống sách bao hàm thống mục tiêu biện pháp thực loại sách Ngồi ra, loại sách sách với cơng cụ quản lý vĩ mô khác hợp thành hệ thống hướng đến mục tiêu phát triển chung toàn xã hội 2.3 Chính sách cơng mang tính ổn định tương đối Về mặt lý thuyết, nội dung sách cơng ổn định giai đoạn định, sách cơng kết ý chí trị nhà nước nên khơng dễ thay đổi Tuy nhiên thực tế, thấy sách cơng có thay đổi theo thời gian, q trình tồn sách cơng cần phải điều chỉnh mục tiêu hay biện pháp cho phù hợp với điều kiện thực tế, có thay đổi định hướng trị ban đầu, kinh nghiệm thực thi sách phản hồi vào q trình định sách Điều khơng có nghĩa sách ln thay đổi, mà q trình thực thi sách động, thích ứng Ngay nhận thức trị vấn đề sách công thay đổi qua thời kỳ 2.4 Chính sách cơng vừa sản phẩm hoạt động quản lý nhà nước, vừa công cụ thực chức quản lý xã hội Nhìn cách thực chất, sách cơng xem đầu trình quản lý nhà nước, sản phẩm trí tuệ đội ngũ cán bộ, cơng chức, chí sản phẩm chung xã hội Về đặc điểm nhận biết qua việc chấp nhận mục tiêu biện pháp thực thi sách cơng tầng lớp nhân dân xã hội, kết triển khai thực sách Từ chỗ nhận thức “chính sách sản phẩm hoạt động quản lý nhà nước”, người dân đánh giá kết hoạt động Chính phủ qua chất lượng sách Nếu mục tiêu sách cơng nhà nước đề xuất phù hợp với nguyện vọng người dân, tất yếu dễ dàng vào sống Cịn ngược lại, sách có mục tiêu khơng rõ ràng, khơng cụ thể, khơng lợi ích cộng đồng dân cư khó chấp nhận hay có tính khả thi khơng cao Các biện pháp đề xuất sách thích hợp ứng dụng rộng rãi, tạo động lực mạnh việc khuyến khích tổ chức, cá nhân tích cực phát huy nội lực, tìm kiếm nguồn lực bên vào thực mục tiêu phát triển cách có kết Việc trì sách phản ánh trình độ tổ chức, quản lý điều hành, phối hợp trình kinh tế - xã hội nhà nước Như vậy, việc triển khai thực sách thước đo có giá trị để đánh giá kết quản lý xã hội máy nhà nước Ngược lại, sách cơng trở thành phương tiện để nhà nước thực quản lý vĩ mô kinh tế - xã hội Chúng ta biết rằng, muốn giữ cho kinh tế - xã hội phát triển theo định hướng, nhà nước phải kiên định quan điểm, lập trường; xây dựng khung khổ pháp lý để trì hoạt động diễn đó, đồng thời khuyến khích chủ thể thuộc tầng lớp dân cư khác xã hội tích cực tham gia vào trình vận động cho phù hợp với yêu cầu phát triển thời kỳ Những phương tiện nhà nước thiết lập sử dụng vào quản lý xã hội bao gồm hệ thống pháp luật, sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch nguồn lực cơng xã hội Tuy nhiên, sách công không đơn công cụ giống phương tiện vật chất - kỹ thuật nhà nước sử dụng điều hành hành Với phương tiện quản lý hình thành từ nguồn lực cơng, quan quản lý nhà nước cấp có tồn quyền điều khiển trực ý chí để hồn thành chức năng, nhiệm vụ giao Khơng thế, tổ chức cá nhân có thẩm quyền thuộc hệ thống nhà nước cịn định việc thay thế, huỷ bỏ hay tăng cường quy mô công cụ vật chất theo yêu cầu quản lý Cơng cụ sách nhà nước dùng để định hướng cho chủ thể khác xã hội hành động mục tiêu chung bày tỏ thái độ trị với biến cố kinh tế, xã hội phát sinh thời kỳ phát triển Như vậy, sách cơng phải mang tính ổn định tương đối sở nhu cầu chung tầng lớp nhân dân, ý chí trị nhà nước xu phát triển chung thời tạo lập môi trường thuận lợi kinh tế, trị, văn hố, xã hội cho phát triển đất nước Bằng sách cơng, nhà nước thể ý chí trị việc giải mối quan hệ đối nội hay đối ngoại Trước biến động môi trường sống, chủ thể vừa phải phát huy nội lực để đối phó với tác động khắc nghiệt mơi trường, vừa phải vận động biến đổi cho phù hợp với yêu cầu phát triển chung Trong bối cảnh đó, nhà nước vừa phải ứng xử khôn khéo, linh hoạt “môi trường động” để đối đầu với lực cạnh tranh, khơng bị “hồ tan”; vừa phải tìm cách khắc phục lực hữu hạn để tồn phát triển điều kiện thay đổi mơi trường Bằng sách công cụ thể, nhà nước điều khiển trình kinh tế, xã hội diễn theo định hướng lựa chọn Các hoạt động kinh tế - xã hội diễn phong phú, đa dạng phức tạp; có q trình diễn trước với tốc độ nhanh, cường độ mạnh ngược lại, có trình hay yếu tố hoạt động vừa chậm, vừa yếu so với yêu cầu phát triển chung Do cần phải làm cho đối tượng quản lý vận động đồng theo định hướng chung, thống đạt mục tiêu dự kiến Muốn vậy, chủ thể phải thống quan điểm, chủ trương việc thể thái độ (đồng tình hay phản đối) cách thức ứng xử với biến cố hay trình điều hành để trì thường xuyên hoạt động theo yêu cầu quản lý Thơng qua đó, nhà nước tạo dựng củng cố mối quan hệ với đối tượng quản lý mơi trường định Điều thấy qua thống ý chí nhà nước với mong muốn người dân mục tiêu sách cơng Tuỳ theo quy mơ trình độ hoạt động đối tượng điều kiện, hồn cảnh cụ thể, chủ thể sử dụng cách thức tác động khác nhằm đạt mục tiêu sách cơng Làm giúp cho mối quan hệ chủ thể ban hành sách cơng đối tượng thực thi sách cơng ngày củng cố Sự diện sách công đời sống xã hội với đặc điểm cho thấy sách cơng phương tiện quản lý có liên quan mật thiết đến vận động theo định hướng hệ thống Chính sách cơng vừa củng cố niềm tin người dân vào nhà nước, vừa thể thống nguyện vọng tầng lớp nhân dân với ý chí trị nhà nước (qua mục tiêu sách) II VAI TRỊ CỦA CHÍNH SÁCH CƠNG Để thực chức năng, nhiệm vụ mình, nhà nước sử dụng hệ thống cơng cụ, sách cơng cơng cụ quản lý vĩ mơ quan trọng Thơng qua sách cơng, nhà nước định hướng cho trình kinh tế - xã hội mục tiêu biện pháp Ở phương diện khác, sách cơng dùng làm động lực thúc đẩy tổ chức, cá nhân tích cực tham gia vào trình kinh tế - xã hội theo định hướng nhà nước Vai trò cụ thể sách cơng thể mặt sau đây: Chính sách cơng định hướng cho chủ thể xã hội Khác với công cụ định hướng chiến lược, kế hoạch, mục tiêu sách cơng định hướng cho q trình vận động phù hợp với giá trị tương lai mà nhà nước theo đuổi Giá trị phản ánh ý chí nhà nước mối quan hệ với nhu cầu đời sống xã hội Nếu trình kinh tế - xã hội hoạt động theo mục tiêu sách đề có nghĩa đạt mục tiêu phát triển chung nhận ưu đãi nhà nước xã hội Cùng với mục tiêu, biện pháp sách có vai trị định hướng cho biện pháp phát triển kinh tế - xã hội khác biện pháp sách mang tính chế cao, trực tiếp tác động thúc đẩy, bảo đảm cân hay kìm hãm lớn trình vận hành hệ thống quản lý Cách 10 ... TÍCH ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÔNG Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG I KHÁI NIỆM, ÐẶC ÐIỂM CỦA CHÍNH SÁCH CƠNG Khái niệm sách cơng Theo tiến trình lịch sử, quan tâm sách cơng xuất... có sách đối nội, sách đối ngoại Chính sách đối nội sách áp dụng lãnh thổ, quốc gia để giải vấn đề phát sinh nội Trong sách đối nội chia thành sách tổng thể, sách khu vực, lĩnh vực Tuy nhiên, sách. .. CHUNG VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG II.NGUN TẮC VÀ QUI TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG III NỘI DUNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG IV PHƯƠNG PHÁP PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CƠNG CHƯƠNG