68 MỞ ĐẦU 1 Lý do chọn đề tài (Tính cấp thiết của đề án) Ở nước ta, thực hiện đường lối đổi mới, Đảng đã có nhiều chủ trương về cải cách hành chính và luôn xác định cải cách hành chính là một khâu qua[.]
1 MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài (Tính cấp thiết đề án) Ở nước ta, thực đường lối đổi mới, Đảng có nhiều chủ trương cải cách hành ln xác định cải cách hành khâu quan trọng nghiệp đổi để phát triển đất nước Trong đó, vấn đề cải cách chế độ công vụ, công chức Đảng nhà nước ta quan tâm Nhờ vậy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức máy hành nhà nước bước nâng lên, đáp ứng tốt yêu cầu nhiệm vụ Tuy nhiên, chất lượng cán bộ, công chức chưa đáp ứng kịp yêu cầu; tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí cịn nghiêm trọng Một ngun nhân tình trạng Đảng ta rõ do: “Mối quan hệ tập thể cá nhân, người đứng đầu chưa quy định cụ thể; chưa phát huy mức vai trị cá nhân tập thể, khó đánh giá kết công tác quy rõ trách nhiệm cá nhân có sai phạm”1 Hiện nay, nước ta chưa có cơng trình khoa học sâu nghiên cứu vấn đề Thực tế năm gần đây, có nhiều ý kiến tình trạng thiếu trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị, thể qua lời phát biểu viết phương tiện thông tin, dừng mức độ nói tình trạng chung, không sâu vào vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương Về cơng trình nghiên cứu khoa học, có số cơng trình có đề cập đến vấn đề trách nhiệm nhà nước, người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị như: - Ý tưởng nhà nước chịu trách nhiệm – PGS TS Nguyễn Đăng Dung - Về chế độ công vụ Việt Nam – PGS TS Nguyễn Trọng Điều - Đề xuất giải pháp góp phần xác định hiệu cơng tác đóng góp thực tế cán bộ, cơng chức Trách nhiệm công vụ cấp ủy người đứng đầu – Nguyễn Hoàng Nguyên Đảng Cộng sản Việt nam ( 2006), Văn kiện Đại hội Đại biểu tồn quốc lần thứ X, Nhà xuất Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 270 - Vấn đề cải cách tổ chức hoạt động Chính phủ Ủy ban nhân dân nhìn từ nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng – PGS TS Nguyễn Cửu Việt Nhìn chung, tác phẩm chưa sâu vào vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước nói chung, trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nói riêng Cơ sở xây dựng đề án 2.1 Cơ sở khoa học Học thuyết học giả tư sản nhà nước, học thuyết Mác – Lê Nin nhà nước 2.2 Cơ sở pháp lý Cơ quan hành nhà nước địa phương nơi trực tiếp triển khai thực chủ trương, sách Đảng pháp luật nhà nước vào thực tế sống, nơi tổ chức, điều chỉnh lĩnh vực đời sống xã hội liên quan đến tất người dân Mặc dù, Đảng ta có nhiều nghị nâng cao trách nhiệm người đứng đầu, Chính phủ ban hành văn quy phạm pháp luật vấn đề như: Nghị định số107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng năm 2006 Quy định xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị để xảy tham nhũng quan, tổ chức, đơn vị quản lý, phụ trách; Nghị định số 211/2013/NĐCP sửa đổi Nghị định số 107; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 10 năm 2007 Quy định chế độ trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị Nhà nước thi hành nhiệm vụ, cơng vụ… tình trạng thiếu trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước nói chung người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nói riêng diễn phổ biến Từ thực trạng trên, cần nghiên cứu cách có hệ thống vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nhằm khắc phục yếu đó, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước, khơi phục củng cố lịng tin nhân dân Đảng nhà nước 2.3 Cơ sở thực tiễn a) Trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương trước Cách mạng tháng Tám Theo tài liệu lịch sử nhà nước nước ta nhà nước Văn Lang – Âu Lạc thuộc thời đại Hùng Vương – An Dương Vương Cấp hành sở thời vua Hùng làng Việt cổ gọi “Kẻ” Đứng đầu “Kẻ” “Già Làng”, “Già Bản” có chức quyền cai quản nằm hệ thống quan viên từ triều đình đến sở Một mặt, “Già Làng, Già Bản” phải tuân thủ điều hành, cai quản cống nộp cho cấp Bồ chính, Lạc hầu, Lạc tướng, Vua Mặt khác, người đứng đầu “Kẻ” lại thực cai quản địa hạt theo kiểu gia trưởng dân cư “Kẻ” Tuy nhiên, khơng có tư liệu quy định chế độ trách nhiệm “Già Làng, Già Bản” thời Từ kỷ X - kỷ đánh dấu mốc quan trọng lịch sử Việt Nam, khép lại 10 kỷ Bắc thuộc, mở đầu kỷ nguyên độc lập dân tộc – đến trước Cách mạng tháng Tám, nước ta trải qua nhiều triều đại phong kiến với máy hành khác nhau, với quy định chế độ quan lại khác Trong đó, chế độ nhà nước thời kỳ Lê sơ (1428-1527) chế độ nhà nước thời kỳ nhà Nguyễn (từ 1802 đến thực dân Pháp xâm lược vào 1858) hai chế độ nhà nước đáng quan tâm từ góc độ nghiên cứu chế độ trách nhiệm người đứng đầu (quan lại) quan hành nhà nước địa phương Bởi hai thời kỳ có cải cách hành quan trọng, bật lịch sử chế độ phong kiến Việt Nam - Chế độ trách nhiệm quan lại thời kỳ Lê sơ Trong thời kỳ Lê sơ, tổ chức máy nhà nước nói chung tổ chức máy hành nói riêng, đời vua Lê Thánh Tơng có nhiều cải cách hành quan trọng Trong đó, vấn đề trách nhiệm quan lại quy định cụ thể chặt chẽ Về chế độ trách nhiệm quan lại, triều Lê Thánh Tông quy định tập trung Quốc triều hình luật (hay cịn gọi Lê triều hình luật, Bộ luật Hồng Đức).2 Là luật hình, trách nhiệm quan lại luật quy định dạng trách nhiệm hình Tuy vậy, qua điều luật này, thấy trách nhiệm kỷ luật (bãi chức), trách nhiệm vật chất (bồi thường cho Nguyễn Ngọc Nhuận, Nguyễn Tá Nhí dịch(2003), Quốc triều hình luật, Nhà xuất Thành phố Hồ Chí Minh nhà nước), trách nhiệm dân (bồi thường, trả lại cho dân) quan lại theo cách hiểu Trách nhiệm hình quan lại nhóm tội chức vụ quy định chủ yếu chương Vi chế chương Đoản ngục, ngồi cịn quy định rải rác chương Hộ hôn, Điền sản, Tạp luật Trong nhóm tội này, Quốc triều hình luật quy định số tội sau: - Tội ăn hối lộ: Điều 138 quy định: “Quan ty làm trái pháp luật mà ăn hối lộ từ quan đến chín quan xử tội biếm hay bãi chức, từ 10 quan đến 19 quan xử tội đồ hay lưu, từ 20 quan trở lên xử tội chém” - Các tội cố ý làm trái phép nước (Điều 121, 122, 201, 217,…) Ví dụ: Điều 122: “Phàm nhận chế sắc phải thi hành việc mà trái phải tội đồ, làm sai lầm xử tội biếm hay phạt” tr 72; Điều 201: “Nếu có chiếu ngăn cấm việc gì, mà cố ý làm trái, bị biếm đồ; việc quan trọng tội nặng hơn” - Các tội lạm quyền (Điều 150, 152, 164, 166, 207, 225, ) Ví dụ: Điều 152: “Các quan sảnh, quan viện, phê vào sổ thăng trật, thuyên chuyển cùa quan văn võ bậc quan coi Tăng đạo mà chẳng theo thứ bậc, tự tiện thay đổi, bị tội đồ bắt cải chính” - Các tội thiếu trách nhiệm đảm đương chức vụ (Điều 101, 119, 176, 177, 178, 181, 182, 220, 222,…) Ví dụ: Điều 119: “Để chậm trễ chiếu, chế, sắc, không ban ra, chậm ngày phạt 50 roi, ngày thêm bậc, đến tội đồ làm khao đinh; để chậm trễ công văn (là giấy tờ việc quan) ngày phạt 30 roi, ngày thêm bậc, đến tội biếm tư” Trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm dân (theo cách hiểu ngày nay) quan lại quy định cụ thể chặt chẽ Ví dụ: Về trách nhiệm kỷ luật , điều 199 quy định: “các quan chức, mà trễ nhác việc cơng bị phạt 70 trượng, biếm ba tư bãi chức”; Về trách nhiệm vật chất, điều 367 quy định: “Những sản vật công (như hoa quả, ruộng đất, đầm ao) mà huyện, lộ, xã quan không để tâm trông nom sửa sang làm tổn hại, huyện, xã quan phải tội biếm; lộ quan phải tội phạt, bồi thường theo thời giá…”; Về trách nhiệm dân sự, điều 185 quy định: “Những người công sai đến lộ, huyện mà bắt ép dân phu khuân vác đưa đón lấy lương thực, vật liệu nhiều bị tội xuy, đánh 50 roi, biếm tư, phải bồi thường gấp đôi tang vật trả cho dân” - Chế độ trách nhiệm quan lại thời kỳ nhà Nguyễn (1802 - 1848)3 Đáng ý thời kỳ việc ban hành luật Hồng triều luật lệ (cịn gọi Luật Gia Long) cải cách hành triều Minh Mạng Có nhiều quy định nghiêm ngặt chế độ trách nhiệm để chống tình trạng quan lại nhũng nhiễu, tham ơ, hối lộ, bịn rút cơng, đục kht nhân dân Bộ luật Hồng triều luật lệ quy định hình phạt nghiêm khắc, cụ thể quan lại phạm tội chứv vụ Nổi bật sách “Dưỡng liêm” quan Tri phủ, Tri huyện Bởi quan Tri phủ, Tri huyện chức vụ gần dân, lại đảm trách việc xét xử, kiện tụng, để tránh nhũng nhiễu sách hạch dân nhằm nuôi dưỡng đạo liêm cho quan, Hoàng đế quy định quan giữ liêm cấp tiền “Dưỡng liêm” Theo đó, năm quan Tri phủ nhận tiền “Dưỡng liêm” 25 quan tiền 20 phương gạo; quan Tri huyện nhận 20 quan tiền 20 phương gạo Tóm lại, chế độ trách nhiệm quan lại thời nhà Nguyễn Triều đình phong kiến trọng quy định rõ ràng, chặt chẽ Tuy vậy, quan lại Triều Nguyễn nhũng nhiễu, tham ơ, hối lộ, bịn rút, đục khoét nhân dân, vua Tự Đức công nhận: “Quan sách nhiễu người để lấy nhân việc bắt lính, địi thuế, giả tiếng đốc sức để kiếm lợi chia nhau, cóp nhặt người dưới, lấy tiền tiêu riêng Những tình tiết nhiều không kể xiết” b) Trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương từ sau Cách mạng tháng Tám trước Hiến pháp 1992 - Trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương theo Hiến pháp 1946 Về Ủy ban hành chính, ngày 23 tháng 11 năm 1945, Hồ Chủ tịch ban hành Sắc lệnh số 63-SL quy định tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban hành Đặc biệt, ngày tháng 11 năm 1946, Quốc hội thông qua Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, đặt sở pháp lý quan trọng cho Xem : Học viện hành quốc gia (2005), tlđd 18 việc tổ chức máy nhà nước nói chung quan hành nhà nước nói riêng Hiến pháp 1946 xác định nhiệm vụ chế độ “Thực quyền mạnh mẽ sáng suốt nhân dân” Theo đó, trách nhiệm trị, Ủy ban hành phải từ chức Hội đồng nhân dân khơng tín nhiệm Sắc lệnh 63-SL ngày 23/11/1945 quy định cụ thể cách thức bỏ phiếu tín nhiệm Về trách nhiệm kỷ luật có hình thức kỷ luật tập thể Ủy ban hành khơng tn lệnh cấp hình thức kỷ luật giải tán Ủy ban hành Đối với cá nhân Ủy viên Ủy ban hành (trong có Chủ tịch Ủy ban hành chính), ngồi hình thức trách nhiệm tập thể trên, lỗi cá nhân thừa hành chức vụ phải chịu trách nhiệm kỷ luật khiển trách, cách chức phải chịu trách nhiệm hình Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương quy định chung chế độ trách nhiệm công chức, Sắc lệnh số 76-SL ngày 20 tháng năm 1950 Chủ tịch nước quy định “Quy chế công chức” Về trách nhiệm trị: “Quy chế cơng chức” quy định rõ điều “phải phục vụ nhân dân, trung thành với Chính phủ” Về trách nhiệm đạo đức: “Quy chế công chức” xác định đạo đức công chức chế độ phải “cần, kiệm, liêm, chính, chí cơng, vơ tư” Về trách nhiệm pháp lý: “Quy chế công chức” tập trung quy định trách nhiệm kỷ luật với hình thức kỷ luật sau: Cảnh cáo; khiển trách; hoãn dụ thăng thưởng hạn hai năm; xoá tên bảng thăng thưởng; giáng hay hai trật; từ chức bắt buộc; cách chức - Trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương theo Hiến pháp 1959 Hiến pháp ban hành ngày 31 tháng 12 năm 1959 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp ban hành ngày tháng 11 năm 1962 hai văn pháp luật quan trọng quy định vấn đề Trách nhiệm Chủ tịch Ủy ban hành khơng quy định riêng mà thể quy định chung trách nhiệm Đại biểu Hội đồng nhân dân, thành viên Ủy ban hành Về trách nhiệm trị, theo quy định Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp năm 1962, “Đại biểu Hội đồng nhân dân phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, gương mẫu tuân theo Hiến pháp pháp luật, hết lòng phục vụ nhân dân”, “liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến nhân dân chịu giám sát nhân dân…phải báo cáo với cử tri hoạt động Hội đồng nhân dân” Điều 35 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp năm 1962 quy định: “Đại biểu Hội đồng nhân dân bị cử tri bãi miễn khơng tín nhiệm với tín nhiệm nhân dân Việc đưa đại biểu Hội đồng nhân dân để cử tri biểu bãi nhiệm Hội đồng nhân dân định Việc bỏ phiếu biểu bãi nhiệm đại biểu tiến hành theo cách thức bầu cử Hội đồng nhân dân” Về trách nhiệm kỷ luật, điều 52 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp năm 1962 quy định: “Hội đồng phủ, Ủy ban hành cấp trực tiếp có quyền đình cơng tác thành viên Ủy ban hành phạm lỗi Ủy ban hành có thành viên phạm lỗi đưa việc phạm lỗi thành viên Hội đồng nhân dân cấp xét định” Đối với vấn đề trách nhiệm Thủ trưởng quan chun mơn thuộc Ủy ban hành cấp khơng có quy định riêng mà xem xét trách nhiệm cán bộ, nhân viên Nhà nước nói chung Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 217/CP ngày 08 tháng năm 1979 ban hành Quy định chế độ trách nhiệm, chế độ kỷ luật, chế độ bảo vệ công chế độ phục vụ nhân dân cán bộ, nhân viên quan nhà nước Theo đó, cán bộ, nhân viên Nhà nước từ người lãnh đạo, quản lý đến người thừa hành phải chịu trách nhiệm cơng việc Đối với người đứng đầu quan Nhà nước phải vào pháp luật mà quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm ngành, địa phương, quan, đơn vị phận, người thuộc quyền quản lý, tuyệt đối khơng ngành, địa phương, quan, đơn vị quản lý khơng có trách nhiệm rõ ràng - Trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương theo Hiến pháp 1980 Sau miền Nam hoàn tồn giải phóng, đất nước thống nhất, vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương có thay đổi theo quy định Hiến pháp 1980 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân 1983 số văn quy phạm pháp luật khác Trong đó, đáng ý Ủy ban nhân dân khơng hoạt động theo chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với chế độ cá nhân phụ trách mà hoạt động theo chế độ tập thể Điều 52 Luật tổ chức Hội đồng nhân Ủy ban nhân dân năm 1983 quy định: “…Ủy ban nhân dân làm việc theo chế độ tập thể” Do đó, luật không quy định phân biệt nhiệm vụ, quyền hạn tập thể UBND với nhiệm vụ, quyền hạn Chủ tịch UBND Việc không đưa chế độ thủ trưởng kết hợp với chế độ tập thể tổ chức hoạt động UBND làm hạ thấp vai trị cá nhân Chủ tịch UBND Do đó, trách nhiệm Chủ tịch UBND trách nhiệm thành viên khác UBND Có thể nói, Luật tổ chức HĐND UBND năm 1983 (và Luật Tổ chức HĐND UBND năm 1989) không xác định nguyên tắc tổ chức hoạt động UBND Từ làm cho việc xác định trách nhiệm cá nhân nói chung trách nhiệm Chủ tịch UBND nói riêng hoạt động UBND khó khăn, chí bị lu mờ, mà trách nhiệm tập thể Trong đó, vấn đề trách nhiệm tập thể UBND lại quy định chung chung, hình thức trách nhiệm cụ thể, dễ dẫn đến tình trạng vơ trách nhiệm hoạt động UBND Mục tiêu, nhiệm vụ đề án 3.1 Mục tiêu đề án a) Mục tiêu chung Là nghiên cứu cách có hệ thống để có nhìn nhận cách tồn diện vấn đề trách nhiệm người đứng đầu từ khứ, nhằm có sở đề kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương Việt Nam tương lai b) Mục tiêu cụ thể Mục tiêu cụ thể làm sáng tỏ mặt lý luận vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương; hệ thống đánh giá tình hình thực tế quy định pháp luật nước ta vấn đề này; đánh giá tình hình thực tế việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương; đề xuất số giải pháp, kiến nghị mặt lý luận (những quy định pháp lý) số biện pháp xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương 3.2 Nhiệm vụ đề án Chế độ trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước, có trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nội dung nghiên cứu môn Tổ chức máy hành nhà nước Đề án hệ thống, đánh giá quy định pháp luật nước ta vấn đề này, góp phần đưa số quan điểm khoa học, có ý nghĩa mặt lý luận nghiên cứu máy hành nhà nước Về ứng dụng thực tế, đề án giúp cho người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nắm rõ trách nhiệm thi hành cơng vụ, khắc phục tình trạng thiếu trách nhiệm phổ biến nước ta Phạm vi nghiên cứu đề án Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Đề án nghiên cứu trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương Song đề cập đến người đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp, không nghiên cứu người đứng đầu quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ( UBND) Đối tượng nghiên cứu: Những quy định pháp luật Việt Nam trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương tình hình thực tế việc thực quy định Bố cục đề án Trên sở mục tiêu, nhiệm vụ đề án nêu trên, phần mở đầu, mục lục danh mục tài liệu tham khảo, nội dung đề án kết cấu gồm 06 mục: I.CƠ SỞ LÝ LUẬN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 10 II THỰC TRẠNG VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CƠ QUAN HCNN Ở ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY III MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP IV TÍNH KHẢ THI VÀ HIỆU QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ ÁN V NHỮNG KHÓ KHĂN KHI THỰC HIỆN ĐỀ ÁN VÀ KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT VI TỔ CHỨC THỰC HIỆN ... độ trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị Nhà nước thi hành nhiệm vụ, cơng vụ… tình trạng thiếu trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước nói chung người đứng đầu quan hành nhà nước. .. phẩm chưa sâu vào vấn đề trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước nói chung, trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nói riêng Cơ sở xây dựng đề án 2.1 Cơ sở khoa học Học thuyết... 3.2 Nhiệm vụ đề án Chế độ trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước, có trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước địa phương nội dung nghiên cứu mơn Tổ chức máy hành nhà nước Đề án hệ thống,