Tổ chức làng xã thời vua lê thánh tông, vua minh mạng và kinh nghiệm cần kế thừa

Cải cách của hai vị vua đã để lại dấu ấn về nhiều mặt, mang lại nhiều giá trị tích cực, trong đó, có thể nói những chính sách trong cải cách của họ cũng đã tác động sâu rộng và mạnh mẽ đ

TỔ CHỨC LÀNG XÃ THỜI VUA LÊ THÁNH TÔNG VÀ VUA

Khái niệm làng xã

Làng là đơn vị tụ cư truyền thống lâu đời của người nông dân 4 , cộng đồng của những gia đình có cùng địa bàn cư trú liên kết với nhau để chống chọi với thiên nhiên, làm ăn sinh sống và để tự vệ chống lại sự xâm lấn từ bên ngoài 5 Làng Việt xuất hiện từ rất sớm, cùng với quá trình tan rã của công xã thị tộc hình thành công xã nông thôn 6 , có lịch sử khoảng 4000 năm 7

Còn xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước phong kiến ở vùng nông thôn Việt Nam (miền núi, vùng các tộc người thiểu số gọi là sách) 8 Xã lần đầu tiên xuất hiện ở Việt Nam vào đầu thế kỷ thứ VII dưới thời thống trị của nhà Đường 9 Tuy nhiên phải đến khi họ Khúc giành được quyền tự chủ vào đầu thế kỷ thứ X, ý tưởng biến làng Việt cổ truyền thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước trước đây mới được khẳng định và chính thống hóa 10

4 Bùi Xuân Đính (2007), Nhà nước và pháp luật thời phong kiến Việt Nam những suy ngẫm, NXB Tư pháp,

5 Vũ Minh Giang (2008), Những đặc trưng cơ bản của bộ máy quản lý Nhà nước và hệ thống chính trị nước ta trước thời kỳ đổi mới, NXB NXB Chính trị sự thật, Hà Nội, tr.119-120

6 Sự khác nhau giữa công xã nông thôn và công xã thị tộc là tuy ruộng đất vẫn thuộc quyền sở hữu công xã nhưng đã được chia có các thành viên công xã, những gia đình nhỏ để canh tác và các thành viên này được quyền sở hữu sản phẩm lao động của mình Trường đại học Luật Hà Nội (2020), Giáo trình lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr.9

7 Nguyễn Quang Ngọc, Quan hệ Nhà nước – làng xã: quá trình lịch sử và bài học kinh nghiệm, tham khảo thêm tại:https://khoalichsu.ussh.vnu.edu.vn/quan-h-nha-nc-lang-xa-qua-trinh-lch-s-va-bai-hc-kinh-nghim- gsts-nguyn-quang-ngc/ , truy cập lần cuối ngày 31/5/2022

8 Bùi Xuấn Đính, tlđd (4), tr.312

Theo đó, từ một đơn vị tụ cư, làng bị lắp ghép thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước phong kiến 11 , nên được gọi là làng xã Cùng với quá trình này là sự ra đời thôn – cấp trung gian giữa làng và xã Cấp thôn ra đời chính là do nhu cầu quản lý hành chính của bản thân cấp xã Nhà nước thông qua xã để quản lý dân làng, nhưng xã khó có thể làm tốt chức năng quản lý hành chính của mình nếu như không thông qua một cấp trung gian khác là thôn Thôn vì thế đã trở thành đầu mối giáp nối, gắn kết và điều hòa hai hệ thống quản lý: hành chính và tự trị, luật pháp và tục lệ, chính trị và xã hội 12 Thời kỳ đầu một xã chỉ có một làng – “nhất xã nhất thôn”, nhưng dần dần trong quá trình phát triển, một xã có khi bao gồm vài ba làng, thậm chí nhiều hơn nữa “nhất xã nhị tam thôn” 13

Như vậy, làng xã là một đơn vị tụ cư, đơn vị kinh tế, đơn vị tín ngưỡng và sinh hoạt văn hóa cộng đồng, đồng thời là đơn vị hành chính cấp cơ sở Nhà nước phong kiến 14

Tổ chức làng xã thời vua Lê Thánh Tông

1.2.1 Bối cảnh tiến hành cải cách

Thứ nhất, về mặt xã hội, các vị vua đầu thời Lê sơ, như vua Lê Thái Tổ, Lê Thái

Tông đã không ngừng các biện pháp tăng cường quản lý nhằm duy trì sự ổn định và trật tự cho xã hội Cùng với đó là đưa Nho giáo thành hệ tư tưởng chính thống của Nhà nước và xã hội Điều này làm củng cố vị trí của tầng lớp Nho sĩ cũng như thiết lập và duy trì hệ thống đẳng cấp của Nho giáo trong xã hội Có thể nói, triều Lê tại thời kỳ này là đang trong thời kỳ phát triển hưng thịnh cả về kinh tế, văn hóa và xã hội:

“Đời vua Thái Tổ, Thái Tông Thóc lúa đầy đồng, trâu chẳng buồn ăn” 15 Thứ hai, về mặt kinh tế, trong thời kỳ bị quân Minh đô hộ với những chính sách thuế khóa khắc nghiệt, vơ vét tài nguyên, cấm chỉ ngoại thương đã làm cho nền kinh tế công thương nghiệp bị phá hoại nặng nề Riêng đối với nông nghiệp, chiến sự liên miên khiến dân chúng phiêu tán bỏ hoang ruộng đất, một số nơi thì bị nhà Minh cướp đoạt ruộng đất để ban thưởng cho ngụy quân Những điều đó làm phá sức sản xuất của nền nông nghiệp, gây rất nhiều khó khăn trong việc cày cấy, trồng

11 Bùi Xuấn Đính, tlđd (4), tr.312

13 Nguyễn Quang Ngọc, tlđd (7); Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2021), Giáo trình Lịch sử

Nhà nước và pháp luật Việt Nam, NXB Hồng Đức, Thành phố Hồ Chí Minh, tr.199

15 Báo Văn nghệ, Về câu ca “đời vua Thái tổ Thái tông…”, http://baovannghe.com.vn/ve-cau-ca-doi-vua- thai-to-thai-tong-18528.html, truy cập lần cuối ngày 12/6/2022 trọt 16 Ngay sau khi giành lại độc lập, vua Lê Thái Tổ đã nhanh chóng khôi phục lại nền kinh tế, kêu gọi nhân dân phiêu tán trở về làm cày cấy 17 Những chính sách này bước đầu đã đem lại hiệu quả tích cực Cùng với đó, nhà vua cho tiến hành đo đạc và phân phối lại ruộng đất Theo đó, Nhà nước tăng cường chiếm hữu ruộng đất, bộ phận ruộng đất công thuộc sở hữu Nhà nước bao trùm tất cả Về ruộng đất tư: phát triển từ những thời kỳ trước, đến nay ngày càng mở rộng nhưng vẫn chỉ chiếm một diện tích nhỏ Ruộng đất tư chủ yếu nằm trong tay quý tộc, quan lại và địa chủ Tóm lại, nước Đại Việt thời vua Lê Thánh Tông lên ngôi đang trong thời kỳ yên bình, vững chắc 18

Sau khi lật đổ vị vua “tiếm quyền” Lê Nghi Dân và thái hậu Nguyễn Thị Anh Năm 1460, Lê Tư Thành được quần thần truy phong lên ngôi vua Ngay khi lên ngôi ông đặt niên hiệu là Quang Thuận, năm 1469 lấy niên hiệu là Hồng Đức Ông trị vì 37 năm, năm 1497 thì băng hà, miếu hiệu Thánh Tông Sử thường gọi là Lê Thánh Tông

Với mục đích tập trung tuyệt đối quyền lực Nhà nước vào tay nhà vua theo nguyên tắc “tôn quân quyền” của Nho giáo và tăng cường hiệu lực của bộ máy quan liêu 19 Vua Lê Thánh Tông đã tiến hành cải cách hành chính trong cả nước, trong đó đặc biệt là tăng cường sự quản lý của Nhà nước đối với làng xã

Với mục tiêu tăng cường sự quản lý của Nhà nước đối với làng xã, nhà vua đã tiến hành cải cách ở các nội dung: (i) xác định vị trí của cấp xã trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, (ii) cải tổ lại bộ máy quản lý làng xã, (iii) tăng cường chính sách quản lý của Nhà nước đối với làng xã

Thứ nhất, về vị trí của làng xã trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương

Cuộc cải tổ bộ máy hành chính của vua Lê Thánh Tông được tiến hành bắt đầu từ năm 1466 với việc định lại các cấp hành chính địa phương, cụ thể: “Đặt 13 đạo thừa tuyên: Thanh Hóa, Nghệ An, Thuận Hóa, Thiên Trường, Nam Sách, Quốc Oai, Bắc Giang, An Bang, Hưng Hóa, Tuyên Quang,Thái Nguyên, Lạng Sơn và phủ Trung Đô.Đổi lộ thành phủ, đổi trấn thành châu, đổi an phủ sứ các lộ Tri phủ, Trấn phủ thành Đồng tri phủ, Chuyển vận thành Tri huyện, Tuần sát thành Huyện thừa,

16 Viện sử học (2017), Lịch sử Việt Nam tập 3, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.288

17 Trương Hữu Quýnh, Phan Đại Doãn và Nguyễn Cảnh Minh (2014) Đại cương lịch sử Việt Nam, NXB Giáo dục Việt Nam, Hà Nội, tr 325

18 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (6), tr.134

19 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (6), tr.135

Xã quan thành Xã trưởng” 20 Trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương này thì xã là cấp hành chính cơ sở Về đơn vị tổ chức và quản lý làng xã: nếu thời vua

Lê Thái Tổ, Nhà nước lấy số dân để làm tổ chức và quản lý làng xã 21 , thì nay vua

Lê Thánh Tông lại sử dụng hộ gia đình làm đơn vị tổ chức và quản lý làng xã Theo đó, dựa vào số hộ, Nhà nước chia làng xã thành ba loại: xã lớn (500 hộ), xã vừa

(300 hộ) và xã nhỏ (100 hộ) Nếu xã nào lên đến 600 hộ thì cho phép tách ra thành một xã lớn và một xã nhỏ 22 Có thể nói, việc dựa vào số hộ để phân loại này của vua

Lê Thánh Tông đã đưa làng quê trở về với truyền thống, đạo lý, lối sống lâu đời Bởi lẽ, gia đình là tế bào của xã hội, là đơn vị sản xuất cơ bản nhất trong nền kinh tế tiểu nông 23 Bên cạnh đó việc nhà vua định số hộ để tách xã thì cũng đã giới hạn quy mô của làng xã nhằm đảm bảo hiệu lực quản lý của Nhà nước

Thứ hai, về bộ máy quản lý làng xã, theo cải cách năm 1466, người đứng đầu làng xã được đổi từ Xã quan thành Xã trưởng Người đứng đầu làng xã lúc này không còn đứng trong hàng ngũ quan lại, cũng không do triều đình cử về mà do dân làng bầu lên Việc bầu chọn này phải tuân theo những quy định của pháp luật về tiêu chuẩn bầu chọn, quá trình bầu chọn, xét đặt và khảo hạch

Một là, về tiêu chuẩn bầu chọn Xã trưởng, vào năm Quang Thuận thứ 3 (1462), nhà vua đã cho ban hành lệ bầu Xã trưởng:

“Từ nay về sau bầu đặt Xã trưởng, nên họp hội đồng lượng lấy hoặc thuộc hạng tuổi đã già hoặc giám sinh hoặc sinh đồ tuổi cao nhưng kém cỏi học nghiệp không tiến bộ và xét các con em nhà hiền lành 30 tuổi trở lên: không vướng việc quân những đó người nào biết chữ có hạnh kiểm làm Xã trưởng của xã đó để tiện đối xét mỗi khi có việc và tiện để làm việc Bầu đặt không đúng người là có tội”

Ngoài ra, để tránh nạn kéo bè kéo phái, nhà vua đã đặt thêm các điều kiện về hồi tỵ đối với việc bầu Xã trưởng Cụ thể, năm Hồng Đức thứ 19 (1488), lệnh xét đặt

20 Ngô Sĩ Liên và các sử thần thời Lê (1697), Đại Việt sử ký toàn thư, NXB Khoa học xã hội Việt Nam, tr.445

21 “Ngày 27, ra lệnh chỉ đặt Xã quan Xã lớn từ 100 người trở lên thì đặt 3 viên, xã vừa từ 50 người trở lên đặt 2 viên, xã nhỏ 10 người trở lên đặt 1 viên.” – Năm Thuận Thiên thứ nhất (1428) Xem thêm tại Ngô Sĩ

Liên và các sử thần thời Lê, tlđd (20), tr.365

22 Lệnh về tách xã trong Hồng Đức thiện chính thư Xem thêm tại: Phạm Đình Hổ, Quốc triều hội điển (Lê triều hội điển), tr.240-241

Tổ chức làng xã thời vua Minh Mạng

1.3.1 Bối cảnh tiến hành cải cách

Thứ nhất, về mặt xã hội, sau thời Lê sơ, nước ta bước vào thời kỳ nội chiến phân liệt, kéo dài từ thế kỷ XVI – XVIII, đàng ngoài là sự tồn tại của tập đoàn phong kiến Lê – Trịnh, đàng trong là do thế lực chúa Nguyễn cai trị Trong bối Nhà nước trung ương tập quyền suy yếu như vậy, Nhà nước gần như bất lực trước nhiệm vụ quản lý người đứng đầu làng xã Chính điều này đã tạo cơ hội cho bọn cường hào hoành hành, gây ra muôn vàn tệ nạn ở thôn quê Người nông dân Việt Nam vốn hết sức gắn bó với làng quê mình thì bây giờ đây bị bần cùng hóa, phá sản, phải rời bỏ đồng ruộng, rời bỏ xóm làng đi lang thang kiếm ăn một cách tuyệt vọng Nông thôn Việt Nam thế kỷ XVIII đã thực sự tuột ra khỏi tay của các chính quyền phong kiến 63 Đến thời nhà Nguyễn, sau khi lên ngôi, vua Gia Long đã nhận thức được vai trò quan trọng của làng xã trong chính sách cai trị của mình Ông mong muốn cải tổ lại làng xã, nhưng trong bối cảnh Nhà nước mới thành lập, cũng như chưa tìm ra được giải pháp thỏa đáng nên xem ra chính sách của vua Gia Long đối với làng xã chưa có gì mới so với trước 64

Thứ hai, về mặt kinh tế, vào đầu thời Nguyễn, sở hữu tư nhân về ruộng đất ngày càng phát triển, ruộng đất sở hữu công làng xã ngày càng bị thu hẹp Quá trình tư

61 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (13), tr 153

64 Nguyễn Quang Ngọc, tlđd (7) hữu ruộng đất diễn ra dưới hai hình thức là do sự chiếm đoạt ruộng đất công, “biếm công vi tư” hay do mua bán chuyển nhượng được Nhà nước công nhận Hình thức thứ hai là ruộng đất được hình thành trong quá trình khẩn hoang vùng bãi bồi ven biển đồng bằng Bắc Bộ cũng như quá trình khai hoang ở các tỉnh miền Nam 65 Chính vì sự gia tăng của ruộng tư như vậy, nên mặc dù rất cố gắng nhưng chính sách quân điền thời Nguyễn thực hiện không được thành công Có thể thấy được điều đó trong dụ sau đây của vua Minh Mệnh:

“Đời xưa chia ruộng cho dân làm ăn sinh sống khiến cho có của thường có lòng thường, thực là ý tốt, nhưng ngày nay ngày xưa công việc có khác, từ phép tỉnh điền bỏ ở đời Tần, trải qua Hán, Đường, Tống về sau, vẫn không làm lại được, tóm lại là vì đời khác, việc khác, có làm cũng không được, huống chi lâu, sổ sách đã thành, nay vô cớ cắt lấy của riêng, vốn liếng làm ăn khó nhọc của người, chắc không phải lòng người được yên, mà một phen làm ra thay đổi, sợ chưa thấy lợi, mà đã nhiễu không thể nói xiết Việc ấy thực không thể làm được” 66

Trong bối cảnh ruộng tư phát triển đã làm trầm trọng thêm mâu thuẫn vốn có của chế độ phong kiến đó là mâu thuẫn giữa địa chủ và nông dân Điều này, đòi hỏi sự can thiệp của Nhà nước vào làng xã nhằm điều hòa mâu thuẫn đó

Nhìn chung, Vua Minh Mạng lên ngôi trong tình hình xã hội rất phức tạp: ở nông thôn, nông dân đói khổ phải bỏ đi phiêu tán rất nhiều, làng xã chứa chất đầy rẫy những vấn đề phức tạp 67 , đặc biệt đó là vấn nạn cường hào đang hoành hành Chính điều này đã dẫn đến những cải cách của ông đối với làng xã, sách Đại Nam thực lục, năm Minh Mệnh thứ 9 (1828) có chép:

“Bọn hào cường ở Bắc Thành hiếp tróc dân làng khi bầu Lý trưởng, hoặc đem đồng đảng ra để tiện làm việc gian, hoặc giao cho người hèn nhát để tiện sai khiến Đến lúc gặp các việc quan thuế khóa binh dao thì tạ sự mà chia nhau ăn, lại còn xúi giục bình dân, ẩn giấu kẻ gian, mối tệ chẳng phải một việc mà thôi Đến khi binh lương kiện tụng, có việc trở ngại, cần phải đốc thúc, thì thượng ty địa phương cũng chỉ đổ về dân nghèo, trách cứ người phần việc, mà bọn hương hào vẫn khôn khéo mà được thoát ngoài lưới pháp luật Gần đây lính trốn thuế thiếu, kiện tụng rối ren, phạm nhân trốn thoát, các tệ chính bởi đấy mà ra, chưa có thể đổ cho bởi dân nghèo túng bởi tục ngoan bạc được Bây giờ phải lập phép thế nào để trừ bỏ thói tệ ấy đi, nên bàn kỹ tâu lên

65 Viện sử học (2017), Lịch sử Việt Nam tập 5, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.254

66 Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, tập V, NXB Giáo dục, Hà Nội, tr.450

67 Nguyễn Quang Ngọc, tlđd (7) Đến bấy giờ lời bàn tâu lên, xin cho các xã thôn các phường đều đặt 1 Lý trưởng, định số 50 người trở lên thì đặt thêm 1 Phó Lý trưởng, định số 150 người trở lên thì đặt thêm 2 Phó Lý trưởng Đều lấy người vật lực cần cán cho làm, do Cai tổng cùng dân làng đồng từ bầu cử, phủ huyện xét kỹ lại, bẩm lên trấn để cấp văn bằng và mộc triện cho Làm việc được 3 năm, xét ra giỏi giang thì tâu xin khen thưởng,

Lý trưởng sẽ bổ làm Phó tổng ngoại uỷ hay Cai tổng thí sai, Phó Lý trưởng sẽ bổ Lý trưởng Người hèn kém tham ô thì cách đi, người bầu cử cũng phải tội thất sát Vua y theo lời bàn”

Có thể thấy việc cải cách bộ máy quản lý làng xã của vua Minh Mạng trước hết xuất phát từ mục đích là trừ nạn cường hào để từ đó tăng cường hiệu lực quản lý của Nhà nước đối với làng xã

Về cơ bản, nội dung cải cách của vua Minh Mạng khá tương đồng với vua Lê Thánh Tông, đó là tiến hành trên các nội dung: (i) xác định vị trí cấp xã trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, (ii) cải tổ bộ máy quản lý làng xã, (iii) tăng cường chính sách quản lý của Nhà nước đối với làng xã Với mục tiêu giải quyết nạn cường hào ở làng xã nêu trên thì việc xác định và biện pháp giải quyết cường hào cũng là một trong những nội dung quan trọng của cuộc cải cách

Thứ nhất, vị trí của làng xã trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương Vào thời Gia Long, chính quyền địa phương được tổ chức thành bốn cấp: cấp thành (Bắc thành và Gia Định thành), cấp trấn – dinh, cấp phủ – huyện (châu) và cấp tổng – xã

Tổ chức chính quyền địa phương như vậy được duy trì cho đến năm Minh Mạng thứ 12 (1831), vào năm này nhà vua tiến hành cải tổ lại hệ thống tổ chức chính quyền địa phương: cấp thành đổi thành cấp tỉnh, dưới là cấp phủ – huyện (châu) và cuối cùng là cấp tổng – xã Như vậy, có thể thấy, trong suốt giai đoạn từ vua Gia Long cho đến vua Minh Mạng, xã vẫn là cấp chính quyền cơ sở của Nhà nước

Thứ hai, nhà vua tiến hành cải tổ tổ chức quản lý làng xã trên hai phương diện

(i) tăng cường sự quản lý của cấp tổng, (ii) tinh gọn bộ máy quản lý làng xã,

Một là, sự xuất hiện cấp tổng trong tổ chức chính quyền địa phương có thể được xem là điểm đặc biệt trong tổ chức chính quyền địa phương dưới thời của hai vị vua đầu nhà Nguyễn Tổng là đơn vị hành chính trung gian giữa huyện với đơn vị hành chính cơ sở là xã Đứng đầu cấp tổng là Cai tổng, một chức danh không phải là công chức Nhà nước 68 Cai tổng được tuyển chọn từ người đứng đầu làng xã có năng lực, đã làm việc lâu năm được phủ huyện giới thiệu tâu lên Bộ Lại, thỉnh vua

68 Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tlđd (13), tr 376-377 cấp văn bằng 69 Cai tổng và Lý trưởng hợp thành hệ thống “dân quan” quản lý làng xã Về nhiệm vụ, đối với cấp huyện, Cai tổng “theo các phủ, huyện phân phái việc quan” 70 Còn đối với cấp xã thì: “đến kỳ binh lương thì thu thuế đúng hạn, có trộm giặt lén lút thì thì hợp sức truy nã bắt, hoặc có cường hào gàn dở thì vạch trõ trị tội, có kẻ điêu toa, gian dối thì trừng trị, để cho thuế khóa xong đủ, địa phương yên ổn, dân không bị tổn hại và không bị phiền nhiễu” Ngoài ra, Cai tổng còn phải “đốc suất các Lý trưởng thuộc tổng mình theo các phủ, huyện sai phái làm những việc bắt lính, diêu dịch, thuế khoá, tuần phòng, bắt trộm cướp.” 71 Về tổ chức, tổng nào có số đinh dưới 5000 người, số điền dưới 1000 mẫu thì đặt một viên Cai tổng Nếu số đinh từ 5000 người trở lên, số điền từ 1000 mẫu trở lên và công việc nhiều thì cho phép đặt 1 viên Phó Cai tổng 72

Những nhận xét chung về tổ chức làng xã Việt Nam thời vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng

Tông và vua Minh Mạng

1.4.1 Nhà nước tăng cường quản lý những vẫn đảm bảo không gian tự trị cho làng xã

Trong Nhà nước phong kiến, vị vua nào cũng mong muốn tập trung tối đa quyền lực vào tay của mình Tuy nhiên, tính tự cung tự cấp của nền kinh tế nông nghiệp phong kiến lại cản trở mong muốn này Và kinh tế nông nghiệp mang tính đóng của làng xã là “lá chắn” cản trở “cánh tay” tập quyền của Nhà nước trung ương can thiệp vào làng xã Không chỉ vậy, đời sống văn hóa, xã hội của mỗi làng xã lại mang những nét độc đáo riêng như mỗi làng có một vị thành hoàng riêng, có những ngày lễ riêng… Chính điều này tạo nên sự đa dạng của đời sống mỗi làng xã, hai làng cạnh nhau nhưng chưa chắc đã tương đồng nhau Do đó, Nhà nước rất khó để có thể tìm ra một phương thức quản lý chung cho sự đa dạng này Nếu Nhà nước can thiệp thô bạo vào làng xã mà bỏ những yếu tố “đóng kín” và mang tính độc đáo trên sẽ đẩy làng xã vào thế đối đầu trực tiếp với Nhà nước, nhưng nếu để làng xã tự phát triển trên nền tảng tự trị như vậy Nhà nước sẽ không thể kiểm soát được làng xã Vì vậy, sự lựa chọn phù hợp nhất trong hoàn cảnh này là đảm bảo không gian tự trị cho làng xã và Nhà nước quản lý dựa trên nền tảng tự trị đó Trong chính sách của hai vị vua đã thể hiện rất rõ quan điểm này khi mà Nhà nước gần như để làng xã quyết định mọi việc liên quan đến hoạt động của mình Ngay cả vấn đề vô cùng là quan trọng đó là tổ chức bộ máy, Nhà nước cũng để làng xã quyết định Nhà nước sẽ chỉ can thiệp vào những công việc liên quan đến quốc gia như bắt lính, thu thuế, gìn giữ phong hóa theo Nho giáo Đồng thời Nhà nước quản lý làng xã thông qua bộ máy quản lý làng xã, hương ước và pháp luật Có thể nói đây là chính sách vô cùng khéo léo của hai vị vua trên Lịch sử cũng đã chứng minh sự thành công của chính sách này khi mà thời kỳ trị vì của vua Lê Thánh Tông vua Minh Mạng đều được xem là thời kỳ cực thịnh trong lịch sử

1.4.2 Làng xã nào cũng có một bộ máy quản lý do dân làng bầu lên và tương đối độc lập với cấp trên

Bộ máy quản lý làng xã dưới hai thời vua tuy có sự khác nhau về tên gọi, quy mô tổ chức nhưng có một điểm chung là bộ máy này được lập nên bởi sự bầu cử của dân làng Trong Nhà nước phong kiến tập quyền, tất cả quyền lực tập trung vào tay vua, mọi quyền lực của các vị quan, công chức là “hồng ân” nhà vua ban cho họ, nhờ đó mà họ có đủ tư cách để thực thi quyền lực Nhà nước Tuy nhiên, bộ máy quản lý làng xã lại không như vậy, quyền lực của bộ máy này là do dân làng trao cho, Nhà nước thừa nhận và đồng thời cho phép được thực thi một phần quyền lực

Nhà nước tại làng xã Do vậy, các chủ thể này vừa có tính đại diện cho dân làng, vừa có tính đại diện cho Nhà nước tại làng xã Hơn nữa, việc các vị vua không cho những người đứng đầu làng xã đứng trong hàng ngũ quan lại điều này đã làm triệt tiêu đi quyền lợi của họ với chốn quan trường và quyền lợi Nhà nước Điều này làm cho bộ máy tổ chức làng xã gần như đứng ngoài hệ thống tổ chức chính quyền địa phương mang tính tập quyền của Nhà nước Xét theo chiều dọc của quyền lực Nhà nước thì các cấp chính quyền cấp trên cũng không thực sự có đủ thẩm quyền để tác động đến bộ máy tổ chức làng xã này Do vậy, trong một chừng mực nhất định, bộ máy quản lý làng xã gần như độc lập với cấp trên Tuy nhiên, sự độc lập này chỉ mang tính tương đối, mặc dù được dân làng bầu lên nhưng bộ máy quản lý làng xã cần được sự chấp thuận của Nhà nước để có thể đủ tư cách hoạt động Cùng với đó là bộ máy quản lý làng xã phải chịu sự khảo hạch, theo định kỳ của Nhà nước Thông qua những hoạt động này, Nhà nước có thể thực thi quyền lực của mình đối với bộ máy này, đồng thời có quyền chọn những đối tượng mà cho là phù hợp với chính sách cai trị của mình Vì vậy, mặc dù là có tính độc lập nhưng tính độc lập với cấp trên của bộ máy tổ chức làng xã chỉ mang tính tương đối

So với các thời kỳ trước, thì đây là một chính sách khéo léo của vua Lê Thánh Tông và sau này được vua Minh Mạng tiếp nối Vào thời nhà Trần, triều đình thực hiện chế độ Xã quan, theo đó cử các vị quan về các làng xã để quản lý Tuy nhiên, đời sống làng xã vốn khép kín, rất khó nắm bắt nếu không sinh trưởng ở làng Vì vậy, các vị Xã quan thời Trần đã gặp nhiều khó khăn trong việc quản lý địa bàn mình phụ trách khi họ không nắm được tình hình xã đó giống như dân bản xã và rất khó để hòa được vào cộng đồng làng xã Có lẽ vì nhận thấy được điều này, nên vua

Lê Thánh Tông đã cho đổi chế độ Xã quan thành Xã trưởng do dân làng bầu lên Nhà nước trung ương cũng đã rất khéo léo trong việc lấy được người đứng đầu làng xã từ trong dân, có được sự tín nhiệm của nhân dân và do dân đề cử lên mặc dù Nhà nước vẫn là người quyết định cuối cùng trong việc công nhận sự tín nhiệm đó Đây là cách thực thi thứ quyền lực Nhà nước vừa không có sự áp đặt khiên cưỡng từ trên xuống nhưng thực chất vẫn có sự đảm bảo thống nhất từ trung ương đến địa phương 89

1.4.3 Các làng xã được quyền tổ chức soạn thảo “bộ luật” – hương ước của làng

Các vị vua ghi nhận quyền soạn thảo hương ước của các làng, chấp nhận sự tồn tại của hương ước như là “bộ luật” của làng bên cạnh pháp luật Nhà nước Tuy vậy, Nhà nước vẫn thực hiện kiểm soát hương ước thông qua việc chỉ để một số chủ thể có cùng ý thức hệ và quyền lợi với Nhà nước mới được quyền soạn thảo, cũng như

89 Nguyễn Cảnh Minh, Phan Ngọc Huyền tlđd (29) là tổ chức hậu kiểm hương ước Có thể nói, đây là sự khéo léo trong việc quản lý nội dung của hương ước của cả hai vị vua Giúp đưa pháp luật và ý thức hệ của Nhà nước đến gần hơn với dân làng mà không gặp phải sự phản kháng Không chỉ vậy, việc cho phép lập hương ước còn giúp bảo tồn và phát huy những tục lệ hay, đẹp trong đời sống làng xã Như vậy, hương ước tồn tại song song với pháp luật, bổ sung cho pháp luật của nhà vua Và hương ước thật sự là một công cụ hữu hiệu trong việc vừa đảm bảo được đời sống riêng của làng xã, giúp làng xã duy trì sức sống của mình, không bị xơ cứng vừa là một công cụ giúp Nhà nước quản lý làng xã

1.4.4 Làng xã có quyền tổ chức cơ quan tuần phòng riêng để phụ trách công việc bảo vệ an ninh

Mỗi làng xã có một bộ phận gìn giữ an ninh trật tự, đó có thể là đội dân binh thời Lê hay là tuần đinh do trương tuần quản lý thời Nguyễn Chính nhờ ban tuần phòng này mà triều đình đã ít việc đi rất nhiều, không phải phái binh lính về để giữ gìn an ninh trong làng xã, các làng xã cũng được tự do lựa chọn những người vào đội tuần phòng theo cách riêng 90

1.4.5 Làng xã nào cũng có một cơ quan giải quyết tranh chấp là pháp đình

Nhà nước cho phép những người đứng đầu làng xã được quyền xét xử các vụ án nhỏ Khi xét xử, các “quan tòa” này có thể căn cứ vào hương ước, lệ làng và lẽ công bằng để xét xử Triều đình cũng như nhà vua lúc đó nhận thấy những lợi ích của pháp đình làng xã là duy trì trật tự và bảo vệ an ninh các làng xã nên đã để các cơ quan tài phán làng xã hoạt động theo quy định và thể thức của mỗi làng xã mà không ngăn cản hay ràng buộc bởi một quy định chung gì cụ thể 91

1.4.6 Làng xã có nhiều quyền hạn trong việc phân chia và định đoạt các tài sản công

Về các tài sản công của làng xã đó có thể là ruộng đất hoặc tài sản riêng khác của làng xã Chỉ trừ ruộng đất là Nhà nước có sự can thiệp thông qua định lệ phân chia, còn những tài sản khác làng xã hoàn toàn có quyền tự định đoạt Nhưng sự can thiệp này chỉ mang tính tương đối, bởi lẽ Nhà nước vẫn để làng xã tự thực hiện viêc chia ruộng đất này chứ không trực tiếp thực hiện

90 Nguyễn Thị Thiện Trí, tlđd (56), tr.133

91 Nguyễn Thị Thiện Trí, tlđd (56), tr.133

1.4.7 Nhà nước đã thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả trong khi trao quá nhiều quyền lực cho làng xã đã dẫn đến sự tha hóa quyền lực của bộ máy làng xã và đỉnh điểm là nạn cường hào

Mặc dù tăng cường sự quản lý của mình đối với làng xã, nhưng Nhà nước chỉ mới quản lý được làng xã chứ vẫn không thể quản lý được đến từng dân làng Thông qua bộ máy quản lý làng xã Nhà nước mới đến được với dân làng và ngược lại Do vậy gần như quyền lực của Nhà nước và của làng xã đều kết tinh tại đây Điều này đặt ra một yêu cầu rất lớn trong việc kiểm soát quyền lực của bộ máy quản lý làng xã, tránh tình trạng tha hóa quyền lực Trước tình hình đó, Nhà nước đã tăng cường sự quản lý và kiểm soát bằng việc tinh gọn bộ máy làng xã, loại người đứng đầu làng xã khỏi hàng ngũ quan lại và tăng cường các biện pháp mang tính trừng phạt

Việc tinh gọn bộ máy và loại bỏ bộ máy quản lý làng xã ra khỏi đội ngũ quan lại thoạt nhìn có lẽ là một bện pháp hiệu quả nhằm thu hẹp quyền lực của Xã trưởng,

Lý trưởng Tuy nhiên, biện pháp này đã không đạt được hiệu quả như mong muốn Không đứng trong đội ngũ quan lại, đồng nghĩa với việc cho dù hoàn thành tốt công việc, Xã trưởng, Lý trưởng vẫn rất khó để được thăng tiến Điều này có nghĩa là họ gần như không thụ nhận được bất kỳ quyền lợi về mặt chính trị nào của Nhà nước

Vì vậy, trong một chừng mực nào đó, họ không thật sự “mặn mà” với việc thực hiện những quyền lợi của Nhà nước Ngoài ra, xét theo chiều dọc của quyền lực Nhà nước, họ gần như không có mối ràng buộc nào với các quan cấp trên, không có sự kiểm soát lẫn nhau Như vậy, thay vì tinh gọn để dễ quản lý và kiểm soát, Nhà nước lại vô tình tạo ra một bố máy tập trung nhiều quyền lực nhưng lại không có sự gắn kết chặt chẽ cả quyền lợi và nghĩa vụ đối với Nhà nước Còn về biện pháp tăng cường trừng phạt, rõ ràng cũng đã không đạt được hiệu quả, khi mà không nâng cao năng lực thực thi và giám sát Chính vì điều này, những quy định cấm, những quy định hình phạt chỉ mang tính hình thức, khó được áp dụng trong thực tế

BẤT CẬP TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ HIỆN

Vị trí, cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp xã

Thứ nhất, về vị trí cấp xã trong tổ chức chính quyền địa phương Theo Điều 110 Hiến pháp năm 2013, đơn vị hành chính nước ta được tổ chức theo 3 cấp:

“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”

Tiếp theo, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định rằng chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính Như vậy, xã vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ thấp nhất trong hệ thống tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ của nước ta, vừa là cấp chính quyền cơ sở trong hệ thống tổ chính quyền địa phương Cấp xã gồm có xã, phường và thị trấn Chính quyền xã là chính quyền nông thôn, còn chính quyền phường, thị trấn là chính quyền đô thị

Thứ hai, về tổ chức chính quyền cấp xã, theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Luật

Tổ chức chính quyền địa phương, chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm điểm nông thôn, đô thị Cụ thể, theo Điều 30 và 65 92 Luật Tổ chức chính quyền địa phương,cấp chính quyền địa phương (bao gồm HĐND và UBND) được tổ chức tại xã, thị trấn Tại phường, theo quy định tại Điều 58 của Luật 93 , trong trường hợp Quốc hội chấp thuận thì chính quyền phường được phép tổ chức theo mô hình không phải cấp chính quyền Cho đến hiện nay, chỉ có Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM), Hà Nội và Đà Nẵng được Quốc hội cho phép chính quyền

92 Điều 30 Luật Tổ chức chính quyền địa phương:

“Chính quyền địa phương ở xã là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND xã và Ủy ban nhân dân xã.” Điều 65 Luật Tổ chức chính quyền địa phương:

“Chính quyền địa phương ở thị trấn là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND thị trấn và Ủy ban nhân dân thị trấn.”

93 Điều 58 Luật Tổ chức chính quyền địa phương:

“Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương.” phường được tổ chức theo cấp hành chính, không có HĐND mà chỉ có UBND 94 Về cơ bản, cấp chính quyền địa phương được tổ chức tại cấp xã trong cả nước, trừ TPHCM, Hà Nội và Đà Nẵng được tổ chức theo mô hình cấp hành chính

Thứ ba, về chức năng của HĐND và UBND cấp xã

Một là, Khoản 1 Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định:

“HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”

Từ quy định trên có thể rút ra, HĐND có 2 tính chất 95 : (i) cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương: cơ quan trực tiếp được nhân dân giao quyền để thay mặt nhân dân thực hiền quyền lực Nhà nước ở địa phương, (ii) đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương Về cơ cấu tổ chức, HĐND gồm có:

- Các đại biểu do nhân dân tại cấp xã trực tiếp bầu lên, số lượng cụ thể 96 :

HĐND xã, thị trấn HĐND phường

- Xã miền núi, vùng cao và hải đảo: o 2000 trở xuống: 9 đại biểu; o 2000 - 3000 dân: 15 đại biểu; o 3000 – 4000 dân: 21 đại biểu; o Trên 4000 dân, cứ thêm 1000 dân được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 30 đại biểu

- Xã không thuộc trường hợp trên: o 5000 dân trở xuống: 25 đại biểu; o Trên 5000 dân, cứ thên 2500 dân được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 30 đại biểu

- 10.000 dân trở xuống: 21 đại biểu

- 10.000 dân trở lên, cứ thêm 5000 dân được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 30 đại biểu

Bảng 1: So sánh số lượng đại biểu của HĐND xã, thị trấn và HĐND phường

94 Xem thêm Nghị quyết số: 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị tại TPHCH; Nghị quyết số: 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội; Nghị quyết số: 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng

95 Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2018), Giáo trình Luật Hiến pháp, NXB Hồng Đức, Thành phố Hồ Chí Minh, tr.610-611

96 Khoản 1 Điều 32, Khoản 1 Điều 60, khoản 1 Điều 67 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

- Thường trực HĐND: gồm một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch HĐND và các Uỷ viên là Trưởng ban của HĐND Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách 97

- Các ban của HĐND: Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội Mỗi ban một Trưởng ban và một Phó Trưởng ban và các Uỷ viên hoạt động kiêm nhiệm, số lượng Uỷ viên do HĐND quyết định 98

Về hình thức hoạt động: HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số 99

Hai là, Khoản 1 Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định:

“Ủy ban nhân dân do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên”

Từ quy định trên, UBND cấp xã có 2 tính chất 100 : (i) cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, (ii) cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp xã Như vậy, UBND có tính song trùng trực thuộc, thứ nhất là trực thuộc HĐND cùng cấp (cơ quan chấp hành của HĐND), thứ hai là trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên, nằm trong hệ thống cơ quan hành chính được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ, với đặc điểm là cơ quan cấp dưới trực thuộc cơ quan cấp trên Về cơ cấu tổ chức, UBND cấp xã bao gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên phụ trách quân sự và Uỷ viên phụ trách công an Về cơ bản, số lượng đối với mỗi chức danh trên là một người, trừ chức danh Phó Chủ tịch số lượng có sự khác nhau Theo đó UBND xã loại I, II không quá hai Phó Chủ tịch và xã loại III có một Phó Chủ tịch, quy định tương tự được áp dụng cho UBND phường và thị trấn 101 Về hình thức hoạt động: UBND hoạt động theo hai hình thức 102 : hoạt động theo chế độ tập thể và theo chế độ trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND.

Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã

Nhìn chung, chính quyền cấp xã có các nhiệm vụ quyền hạn sau 103 : (i) tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn, (ii) quyết định những

97 Khoản 2 Điều 32, Khoản 2 Điều 60, khoản 2 Điều 67 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

98 Khoản 3 Điều 32 Khoản 3 Điều 60, khoản 3 Điều 67 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

99 Khoản 3 Điều 5 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

100 Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tlđd (93), tr.641-642

101 Điều 34, 62, 69 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

Về phân loại đơn vị hành chính, xem thêm tại Nghị quyết 1211/2016/UBTVQH13 Nghị quyết về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính Dựa theo các tiêu chí quy mô dân số, diện tích, trình độ phát triển kinh tế - xã hội để phân loại các đơn vị hành chính cấp xã Theo đó, xã loại I sẽ có quy mô dân số, diện tích tự nhiên lơn cũng như trình độ phát triển kinh tế - xã hội cao (tự cân đối được ngân sách, được công nhận nông thôn mới,…), giảm dần xuống loại II, III

102 Khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

103 Điều 31, 59, 66 Luật Tổ chức chính quyền địa phương vấn đề của địa phương trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và quy định khác của pháp luật có liên quan, (iii) thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên ủy quyền, (iv) chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình Cụ thể, chịu trách nhiệm trước chính quyền huyện đối với chính quyền xã và thị trấn, trước chính quyền quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đối với chính quyền phường Cuối cùng là quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn Các nhiệm vụ quyền hạn này được cụ thể hóa, được phân công trong nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND

Về HĐND, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp xã sẽ bao gồm hai nhóm chức năng:

Một là, Quyết định các vấn đề địa phương do luật định, bao gồm (i) ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, (ii) bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND, (iii) thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm trước khi trình UBND cấp trên trực tiếp phê duyệt Quyết định dự toán thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của xã trong phạm vi được phân quyền, đối với phường và thị trấn là trong phạm vi được pháp luật quy định Riêng đối với HĐND xã có thêm chức năng là quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn xã HĐND phường và thị trấn không có quy định này là bởi vì xuất phát từ tính thống nhất của địa bàn đô thị, theo đó những chức năng này phải được tổ chức thực thi thống nhất trong toàn đô thị, bản thân phường và thị trấn không đủ khả năng để thực hiện một cách độc lập mà các chức năng sẽ do chính quyền đo thị cấp trên đảm nhiệm

Hai là, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND: (i) giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của HĐND; giám sát hoạt động của

Thường trực HĐND, UBND cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, (ii) lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu lên, (iii) bãi nhiệm đại biểu HĐND và chấp nhận việc đại biểu HĐND xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu, (iv) bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp

Về UBND, hoạt động quản lý Nhà nước là chức năng và hoạt động chủ yếu 104 : Xây dựng và trình HĐND quyết định: ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hằng năm trước khi trình UBND cấp trên; dự toán ngân sách Nhà nước trên địa bàn; (điều chỉnh) dự toán thu chi ngân sách; chủ trương đầu tư dự án trên địa bàn Riêng UBND xã xây dựng và trình HĐND xã quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn Sau khi HĐND ban hành nghị quyết các vấn đề trên, UBND có trách nhiệm triển khai thực hiện Tiếp đến, tổ chức thực hiện ngân sách địa phương Cuối cùng là thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan Nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp xã

Bởi vì, UBND hoạt động theo chế độ trách nhiệm tập thể cùng với chế độ trách nhiệm cá nhân Nên để có cái nhìn toàn diện về chức năng của UBND, bên cạnh chức năng của ủy ban, cần xét đến các nhiệm vụ quyền hạn của Chủ tịch UBND cấp xã 105 : (i) lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, các thành viên UBND, (ii) lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, của HĐND và UBND; thực hiện các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng; tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân; thực hiện các biện pháp quản lý dân cư trên địa bàn theo quy định của pháp luật, (iii) quản lý và tổ chức sử dụng có hiệu quả công sở, tài sản, phương tiện làm việc và ngân sách Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật, (iv) giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật, tiếp công dân theo quy định của pháp luật, (v) vhỉ đạo thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường,

104 Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tlđd (95), tr.645; Điều 35, 63, 70 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

105 Điều 36, khoản 1 Điều 64, khoản 1 Điều 71 Luật Tổ chức chính quyền địa phương phòng, chống cháy, nổ; áp dụng các biện pháp để giải quyết các công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn xã theo quy định của pháp luật, (vi) thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan Nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền, (vii) ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong phạm vi thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân.Tuy nhiên, với tính chất là chính quyền đô thị, ngoài các chức năng, nhiệm vụ trên UBND phường và thị trấn còn có chức năng và nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện quy hoạch phát triển hạ tầng đô thị, xây dựng, giao thông, phòng, chống cháy, nổ, bảo vệ môi trường, không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị trên địa bàn, và quản lý dân cư trên địa bàn theo quy định của pháp luật 106

Thông qua chức cơ cấu tổ chức, chức năng và nhiệm vụ có thể thấy, mối quan hệ giữa HĐND và UBND là mối quan hệ trực thuộc và chấp hành UBND do HĐND nhân dân bầu lên, hay nói cách khác do HĐND thành lập UBND cấp xã có trách nhiệm thực thi các nghị quyết của HĐND cấp xã Đồng thời chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp này.

Mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với chính quyền địa phương cấp trên

Về mặt tổ chức: HĐND cấp huyện có quyền giải tán HĐND cấp xã trong trường hợp HĐND cấp xã làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân và trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn trước khi thi hành 107 Ngoài ra, Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền phê chuẩn kết quả bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cấp xã Quyết định này phải được Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt 108 Như vậy, về nguồn gốc hình thành, Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã do HĐND cùng cấp bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tuy nhiên, việc bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm đó chỉ có hiệu lực khi được Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn 109 Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND xã Đồng thời, có quyền giao quyền Chủ tịch UBND cấp xã trong trường hợp khuyết Chủ tịch UBND xã giữa hai kỳ họp HĐND cấp xã 110

Về mặt hoạt động: HĐND cấp huyện thực hiện giám sát văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp xã Khi phát hiện văn bải trái pháp luật có quyền bãi bỏ một

106 Khoản 2, 3 Điều 64, 71 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

107 điểm đ Điều 19, điểm h khoản 1 Điều 26, koản 1 Điều 40, khoản 10 Điều 47, khoản 1 Điều 54 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

108 Khoản 2 Điều 29, khoản 1 Điều 50, khoản 1 Điều 57 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

109 Trường đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật Hiến pháp, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr.628

110 Khoản 1 Điều 29, khoản 1 Điều 50, khoản 1 Điều 57 Luật Tổ chức chính quyền địa phương phần hoặc toàn bộ văn bản đó 111 Về phía Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp xã Đồng thời, có quyền đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật của HĐND cấp xã, báo cáo UBND huyện để đề nghị HĐND cấp huyện bãi bỏ 112 Chỉ đạo Chủ tịch UBND cấp xã hực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong phạm vi thẩm quyền của Chủ tịch UBND huyện 113

Như vậy, chính quyền cấp huyện can thiệp khá mạnh vào chính quyền cấp xã về cả mặt tổ chức lẫn mặt hoạt động Qua đó thể hiện tính hành chính rất cao trong tổ chức chính quyền địa phương cấp xã 114

Về mặt phân định thẩm quyển, Khoản 1 Điều 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định rằng: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp”

Thông qua tìm hiểu phân định thẩm quyền giúp ta hiểu rõ hơn về mối quan hệ về nhiệm vụ, quyền hạn giữa chính quyền cấp xã đối chính quyền cấp trên Luật cũng quy định chỉ có hai hình thức phân định thẩm quyền là phân quyền và phân cấp

Theo quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, phân quyền có các đặc điểm: (i) phân quyền phải do Quốc hội thực hiện (phải được quy định trong luật) và đối tượng nhận phân quyền là các cấp chính quyền địa phương, (ii) chính quyền địa phương tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, (iii) cơ quan Nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho chính quyền địa phương cấp dưới Như vậy, Luật chỉ cho phép phân quyền cho chính quyền cấp xã chứ không phân quyền trực tiếp cho UBND hay HĐND cấp xã Ngoài ra, Luật cũng không yêu cầu việc phân quyền phải thực hiện tuần từ theo thứ bậc các cấp hành chính 115 Do đó, Quốc hội hoàn toàn có thể phân quyền trực tiếp cho chính quyền cấp xã Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định về phân cấp: (i) bất kỳ cơ quan Nhà nước cấp trên đều có quyền phân cấp (phải được quy định trong văn

111 Điểm e khoản 1, Khoản 4 Điều 26 khoản 7 Điều 47, khoản 1 Điều 54 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

112 Khoản 5 Điều 29, khoản 1 Điều 50, khoản 1 Điều 57 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

113 Khoản 6 Điều 29, khoản 1 Điều 50, khoản 1 Ddiều 57 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

114 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (109), tr.594

115 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (109), tr.605 bản quy phạm pháp luật) cho địa phương hoặc cơ quan Nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, (ii) việc phân cấp căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, (iii) cơ quan Nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan Nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp Đối với phân cấp, Luật cho phép phân cấp không chỉ dừng lại ở chính quyền cấp xã, mà có thể phân cấp cho HĐND hoặc UBND cấp xã Luật cũng không quy định việc phân cấp phải theo trình tự, do vậy chính quyền các cấp trên đều có quyền phân cấp cho chính quyền cấp xã

Có thể thấy rằng, không chỉ chịu sự chỉ đạo và can thiệp trực tiếp từ chính quyền cấp huyện, mà thông qua phân cấp, phân quyền hay phân định thẩm quyền nói chung, chính quyền cấp xã còn chịu sự quản lý và chỉ đạo trực tiếp của chính quyền cấp tỉnh và trung ương.

Mối quan hệ giữ chính quyền cấp xã với các tổ chức tự quản cộng đồng37 2.2 Bất cập trong tổ chức chính quyền cấp xã hiện nay

định rằng thôn, tổ dân phố là các tổ chức tự quản cộng động dân cư có chung địa bàn cư trú trong một khu vực ở một xã, phường, thị trấn Thôn, làng, ấp, bản, buôn, bon, phum, sóc (gọi chung là thôn) được tổ chức ở xã; tổ dân phố, khu phố, khối phố, khóm, tiểu khu (gọi chung là tổ dân phố) được tổ chức ở phường và thị trấn

Về bản chất đây không phải là cấp hành chính mà chỉ là các tổ chức tự quản của cư dân do chính quyền cấp xã trực tiếp quản lý 116

Thứ hai, tất cả các nội dung hoạt động của thôn, tổ đân phố đều được bàn bạc, quyết định và thông qua cuộc họp thôn, tổ dân phố 117 , cụ thể 118 :

- Cộng đồng dân cư ở thôn, tổ dân phố bàn, quyết định chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc tự quản trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật 119 ;

116 Khoản 1 Điều 1 Thông tư 14/2018/TT-BNV sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 04/2012/TT- BNV ngày 31 tháng 8 năm 2012 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của thôn, tổ dân phố (Thông tư 14/2018/TT-BNV)

117 Theo Điều 6 Thông tư 04/2012/TT-BNV sửa đổi bổ sung năm 2018:

“Hội nghị thôn, tổ dân phố được tổ chức mỗi năm 2 lần (thời gian vào giữa năm và cuối năm); khi cần có thể họp bất thường Thành phần hội nghị là toàn thể cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình trong thôn, tổ dân phố Hội nghị do Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố triệu tập và chủ trì Hội nghị được tiến hành khi có trên 50% số cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình trong thôn, tổ dân phố tham dự.”

118 Khoản 3 Điều 1 Thông tư 14/2018/TT-BNV

119 Quy định này tương ứng với những nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp tại Điều 10 Pháp lệnh thực hiện dân chử ở xã, phường, thị trấn năm 2007

- Cộng đồng dân cư tham gia bàn và biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định các nội dung công việc 120 : hương ước, quy ước của thôn, tổ dân phố; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; bầu, bãi nhiệm thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng

- Tham gia tự quản trong việc giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn xã hội và vệ sinh môi trường; giữ gìn và phát huy truyền thống văn hóa tốt đẹp ở địa phương, phòng, chống các tệ nạn xã hội;

- Thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; tham gia, hưởng ứng các phong trào, cuộc vận động do Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội phát động

Thứ ba, tổ chức của thôn, tổ dân phố gồm Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố, và cấp phó Mỗi thôn hoặc tổ dân phố chỉ có một Trưởng thôn hoặc Tổ trưởng tổ dân phố Trường hợp cần thiết thì có một Phó Trưởng thôn hoặc 01 Phó Tổ trưởng tổ dân phố Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố được nhân dân trong thôn, tổ dân phố bầu lên thông hội nghị thôn, tổ hoặc cuộc bầu cử riêng 121 Kết quả bầu cử phải được UBND cấp xã xem xét, ra quyết định công nhận, trong trường hợp không đồng ý UBND cấp xã ra quyết định không công nhận và yêu cầu bầu cử lại Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố chính thức hoạt động khi có quyết định công nhận của UBND cấp xã 122 Phó Trưởng thôn, Phó Tổ trưởng tổ dân phố do Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố lựa chọn sau khi thống nhất với Trưởng Ban công tác mặt trận thôn, tổ dân phố; UBND cấp xã quyết định công nhận Phó Trưởng thôn, Phó Tổ trưởng tổ dân phố 123 Nhiệm vụ và quyền hạn của Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố 124 : Đối với thôn, tổ dân phố: (i) triệu tập chủ trì hội nghị thôn, tổ dân phố, (ii) tổ chức thực hiện những công việc thuộc phạm vi thôn, tổ dân phố đã được nhân dân bàn và quyết định, (iii) vận động, tổ chức nhân dân thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở và hương ước, quy ước của thôn, tổ dân phố đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, (iv) sáu tháng đầu năm và cuối năm phải báo cáo kết quả công tác trước hội nghị thôn, tổ dân phố Đối với chính quyền cấp xã: (i) tập hợp, phản ánh, đề nghị chính quyền cấp xã giải quyết những kiến nghị, nguyện vọng chính đáng của nhân dân trong thôn, tổ dân phố Báo cáo kịp thời với UBND cấp xã về những hành vi vi

120 Điều 13 Pháp lệnh thực hiện dân chử ở xã, phường, thị trấn năm 2007

121 Điều 7 Nghị quyết liên tịch 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN của Chính phủ và Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn thi hành Điều 11, Điều 14, Điều 16, Điều 22 và Điều 26 Pháp lệnh thực dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Nghị quyết liên tịch 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN)

122 Điều 9 Nghị quyết liên tịch 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN

123 Khoản 2 Điều 1 Thông tư 14/2018/TT-BNV

124 Khoản 8 Điều 1 Thông tư 14/2018/TT-BNV phạm pháp luật trong thôn, tổ dân phố, (ii) thực hiện việc lập biên bản về kết quả đã được nhân dân thôn, tổ dân phố bàn và quyết định trực tiếp những công việc của thôn, tổ dân phố; lập biên bản về kết quả đã được nhân dân thôn, tổ dân phố bàn và biểu quyết những công việc thuộc phạm vi cấp xã; báo cáo kết quả cho Chủ tịch UBND cấp xã Về quyền hạn: (i) được ký hợp đồng về xây dựng công trình do nhân dân trong thôn, tổ dân phố đóng góp kinh phí đầu tư đã được hội nghị thôn, tổ dân phố thông qua và bảo đảm các quy định liên quan của chính quyền các cấp, (ii) được phân công nhiệm vụ giải quyết công việc cho Phó Trưởng thôn, Phó Tổ trưởng tổ dân phố; được chính quyền cấp xã mời họp và cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến quản lý, hoạt động của thôn, tổ dân phố; được bồi dưỡng, tập huấn về công tác tổ chức và hoạt động của thôn, tổ dân phố Trong quá trình hoạt động Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố có thể được miễn nhiệm vì lý do sức khỏe hoặc bị bãi nhiệm khi không còn được nhân dân tín nhiệm, không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, tham nhũng, lãng phí, không phục tùng sự chỉ đạo điều hành của UBND cấp xã, vi phạm pháp luật và các quy định của cấp trên Việc miễn nhiệm, bãi nhiệm này cần được công nhân bởi UBND cấp xã thì mới có hiệu lực 125

Thứ tư, hương ước, quy ước của tổ chức tự quản cộng đồng, Điều 2 Quyết định

22/2018/QĐ-TTg về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước:

“Hương ước, quy ước là văn bản quy định các quy tắc xử sự do cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố tự nguyện thỏa thuận và thiết lập nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của cộng đồng dân cư và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền công nhận theo quy định tại Quyết định này”

Về nguyên tắc, hương ước phải: phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước, đạo đức xã hội, phong tục, tập quán tốt đẹp của cộng đồng dân cư Nhà nước nghiêm cấm hương ước đặt ra các khoản phí, lệ phí, phạt tiền, phạt vật chất Về nội dung: hương ước, quy ước do cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố quyết định, bao gồm một hoặc một số lĩnh vực của đời sống xã hội mà pháp luật chưa quy định hoặc quy định nguyên tắc; ghi nhận các phong tục, tập quán tốt đẹp và biện pháp hạn chế, tiến tới xóa bỏ phong tục, tập quán lạc hậu, mê tín dị đoan; phù hợp với yêu cầu tự quản của cộng đồng dân cư và mục đích, nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước quy định trong Quyết định 126 Hương ước, quy ước do nhân dân trong thôn, tổ dân phố bàn bạc và soạn thỏa trong hội nghị thôn, tổ dân phố Sau khi hoàn thành việc soạn thảo, trình UBND cấp

125 Điều 10, 11 Nghị quyết liên tịch 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN

Chưa có sự phân định rõ ràng trong tổ chức giữa chính quyền cấp xã vùng nông thôn và đô thị

Trong thực tế cũng như theo quy định của pháp luật nước ta, có thể thấy, đặc điểm của địa bàn xã và phường, thị trấn có nhiều điểm khác biệt Theo khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, sửa đổi bổ sung năm 2016, 2019, 2020, 2021:

“Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn”

Từ quy định trên, có thể rút ra một số đặc điểm về phường, thị trấn (đô thị) 130 :

- Về vị trí, vai trò: các đô thị là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa một tỉnh, một huyện và là động lực cho sự phát triển của địa phương;

- Về dân cư: là nơi tập trung dân cư với mật độ cao, được hình thành từ nhiều nguồn với những yếu tố văn hóa, xã hội, tâm lý, tập quán rất khác nhau,

127 Điều 9 Quyết định 22/2018/QĐ-TTg

128 Điểm c khoản 4 Điều 9 Quyết định 22/2018/QĐ-TTg

129 Khoản 3 Điều 13 Quyết định 22/2018/QĐ-TTg

130 https://moc.gov.vn/vn/tin-tuc/1145/67301/dinh-huong-va-giai-phap-xay-dung-mo-hinh-to-chuc-chinh- quyen-do-thi-o-viet-nam-hien-nay.aspx, truy cập lần cuối ngày 22/6/2022 không có sự gắn kết chặt chẽ như các vùng nông thôn, không có sự phân biệt cụ thể giữa phường này với phường khác;

- Về cơ sở hạ tầng: cơ sở hạ tầng (đường giao thông, hệ thống điện, cấp thoát nước, thông tin liên lạc, giao thông công cộng, cây xanh…) có tính thống nhất, liên thông và phức tạp tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi có sự quản lý tập trung, thống nhất trên toàn địa bàn;

- Về kinh tế: kinh tế chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao; các hoạt động kinh doanh phát triển mạnh Các hoạt động sản xuất kinh doanh thương mại dịch vụ không bị ràng buộc bởi những ranh giới hành chính trong nội bộ mà có sự đan xen, gắn kết chặt chẽ với nhau trong phạm vi toàn phường, thị trấn;

- Về văn hóa - xã hội: các hoạt động văn hóa - xã hội không bị giới hạn theo từng địa bàn, thường không có những tập quán, truyền thống, lễ nghi riêng biệt, mà nếu có thì chỉ có những nét đặc thù của từng đô thị Cuộc sống của dân cư phụ thuộc vào thị trường, những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày chủ yếu do thị trường cung cấp;

- Về địa giới hành chính: cơ sở hạ tầng ở là một chỉnh thể thống nhất nên việc phân chia địa giới hành chính trong khu vực nội phường, nội thị chỉ ý nghĩa là khu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu;

- Về quản lý: các vấn đề an ninh và trật tự an toàn xã hội thường đa dạng, phức tạp có thể diễn ra trên quy mô cả đô thị hoặc có thể ở một số địa điểm, khu vực dân cư nào đó nhưng không phải theo ranh giới các đơn vị hành chính phường riêng rẽ như ở các xã vùng nông thôn Các vấn đề về nhà ở, xây dựng, cấp - thoát nước, giao thông, bảo vệ môi trường, an ninh công cộng thường là những vấn đề bức xúc hàng ngày trong quản lý Nhà nước

Về địa bàn xã (nông thôn), nhìn chung thì lãnh thổ bị chia cắt, đứt đoạn và không liên tục Địa giới hành chính trùng với địa giới khác, nhất là địa giới kinh tế Quy mô dân số nhỏ, lẻ, người dân tập trung thưa thớt, phân bố không đồng đều, trình độ dân trí thấp, cơ cấu dân số đơn giản Người dân có lối sống đoàn kết, cởi mở, mang đậm chất của phong tục, tập quán; sống không phụ thuộc hoàn toàn vào thị trường Kinh tế tập trung chủ yếu là nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp… Cơ cấu kinh tế có tính chất đơn ngành; cơ sở hạ tầng khá đơn giản, chưa có sự liên hoàn và đồng bộ 131

Tuy nhiên, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, có thể nhận thấy rằng, không có quá nhiều sự khác biệt trong tổ chức của chính quyền xã với chính quyền phường hay chính quyền thị trấn Sự khác biệt chủ yếu là về số lượng đại biểu HĐND trên số dân và nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND phường, thị trấn Bên cạnh các chức năng chung mà gần như dựa theo đặc điểm của địa bàn nông thôn (xã), thì Chủ tịch UBND phường và thị trấn có thêm một số chức năng riêng được cho là của đô thị: “Phối hợp với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện quy hoạch phát triển hạ tầng đô thị, xây dựng, giao thông, phòng, chống cháy, nổ, bảo vệ môi trường, không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị trên địa bàn thị trấn; Quản lý dân cư trên địa bàn thị trấn theo quy định của pháp luật.”

Cách quy định “cào bằng” như vậy là không thật sự hợp lý và trên thực tế, sự cào bằng này đã gây rất nhiều khó khăn và hoạt động cho chính quyền cấp xã trên địa bàn đô thị Chẳng hạn, trong mối quan hệ giữa UBND tỉnh, huyện với các đô thị trực thuộc thì phương thức chỉ đạo, điều hành của UBND tỉnh (chủ yếu tập trung quản lý chính quyền nông thôn như xã, huyện) được áp dụng chung cho tất cả các đơn vị hành cấp dưới, không kể là chính quyền nông thôn hay đô thị Điều này đã khiến cho các đô thị này gặp nhiều bất cập, khó khăn, chưa phát huy được hết tiềm năng của mình 132 Hay như, sự cào bằng, không tính đến quy mô dân số của địa bàn đô thị, đặc biệt là trong tổ chức nhân sự đã khiến hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn đô thị trở nên quá tải, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân Có thể lấy xã Vĩnh Lộc A làm ví dụ, mặc dù là xã, nhưng do nằm trong địa bàn TPHCM, đô thị lớn nhất cả nước, nên dù là xã nhưng địa phương này lại mang nhiều đặc điểm của đô thị Một trong những đặc điểm đó là sự tập trung dân cư vô cùng đông lên tới 15.000 dân, ngang một quận, thậm chí bằng nửa tỉnh vùng cao Nhưng theo quy định của pháp luật thì, địa phương này chỉ được tổ chức nhân sự tương đương với chính quyền xã Dẫn tới, công việc quá tải, khiến cán bộ làm không hết việc Đây không phải là câu chuyện của riêng xã Vĩnh Lộc A, mà còn là hiện trạng chung của 48 phường xã có quy mô trên 50.000 dân tại TPHCM 133

131 Lê Thị Hạnh, Lê Lan Anh, Hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Quản lý

Nhà nước, https://www.quanlynhanuoc.vn/2022/03/17/hoan-thien-to-chuc-chinh-quyen-do-thi-o-viet-nam- hien-nay/, truy cấp lần cuối ngày 22/6/2022

132 Lê Thị Hạnh, Lê Lan Anh, tlđd (131)

133 https://vnexpress.net/xa-phuong-tp-hcm-qua-tai-vi-dan-so-bang-nua-tinh-4475336.html, truy cập lần cuối ngày 22/6/2022

Có một điểm đáng ghi nhận, trên thực tế Nhà nước đã thực hiện tổ chức chính quyền đô thị tại một số thành phố lớn Đó là việc Quốc hội cho phép TPHCM, Hà Nội và Đà Nẵng thực hiện mô hình cấp hành chính cho chính quyền phường Theo đó, tại các phường của ba thành phố này chính quyền phường sẽ chỉ bao gồm UBND, không tổ chức HĐND Tổ chức như vậy là hoàn toàn hợp lý với tính chất của chính quyền đô thị Bởi vì đối với tổ chức chính quyền phường, do đặc điểm, tính chất của đô thị, không thể quyết định được các vấn đề về quy hoạch, chiến lược, chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn mà phải do HĐND thành phố, thị xã mới quyết định được Điều này làm cho hoạt động của HĐND phường trở nên hình thức Kéo theo đó, với vai trò là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, việc UBND chấp hành và tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND cũng mang tính hình thức Về cơ bản, hoạt động của UBND phường lúc này chủ yếu là thực thi các nhiệm vụ quản lý hành chính và cung ứng một số dịch vụ công trên địa bàn Hay nói cách khác, là các UBND phường trên thực tế là “cơ quan chấp hành” của UBND thành phố, thị xã, chứ không phải là cơ quan chấp hành của HDND cung cấp như luật định 134 Tuy vậy, việc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của địa bàn đô thị như vậy chỉ mới thực hiện tại ba thành phố lớn của cả nước, chứ chưa có cơ chế áp dụng rộng rãi cho các địa phương khác Hơn nữa, để có được mô hình tổ chức này, ba thành phố này phải thực hiện “xin” cơ chế đặc thù, xuất phát từ đề nghị của các thành phố, chứ chính quyền trung ương chưa có sự chủ động về cơ chế cho việc tổ chức chính quyền cơ sở phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn.

Chức năng “chấp hành” của chính quyền cấp xã cao hơn chức năng “tự quản”

Khoản 1 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan Nhà nước cấp trên”

Theo quy định trên, chức năng của chính quyền địa phương có hai nội dung: (i) quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, “chức năng tự quản”, (ii) thực thi pháp luật, chính sách, quyết định của trung ương hoặc của cấp trên tại địa phương, “chức năng chấp hành” Đây có thể được coi là chức năng kép của chính quyền địa phương, bởi hai nội dung trên có xu hướng vận động trái ngược nhau Trong khi nội dung thứ nhất vận động theo chiều “từ dưới lên” thì nội dung thứ hai vận động theo chiều “từ trên xuống” Có thể nói rằng, “chức năng tự quản” là chức

134 Lê Thị Hạnh, Lê Lan Anh, tlđd (131) năng chính yếu của chính quyền địa phương Bởi lẽ, về mặt lý thuyết, chính quyền địa phương được nhân dân địa phương bầu lên để đại diện cho nhân dân địa phương thực hiện nhiệm vụ quản lý trên địa bàn Nhà nước trung ương, với tư cách là chủ thể đại diện cho quyền lực của toàn thể nhân dân, thực hiện việc quản lý Nhà nước trên toàn lãnh thổ Về mặt nguyên tắc, Nhà nước, đặc biệt là các cơ quan Nhà nước có thể thành lập các thiết chế quyền lực của mình tại địa phương để thực thi quyền lực Nhà nước tại địa phương Như mô hình tổ chức của cơ quan thi hành án dân sự: Tổng cục thi hành án dân sự (trực thuộc Bộ Tư pháp) là cơ quan Nhà nước ở trung ương, để thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, lập các Cục thi hành án dân sự tại các cấp tỉnh và Chi cục thi hành án dân sự tại cấp huyện Tuy nhiên, nếu tất cả các cơ quan trung ương đều đều tổ chức như vậy sẽ vô cùng tốn kém và hiệu quả hoạt động sẽ không được đảm bảo Trong khi đó, chính quyền địa phương được tổ chức tại tất các đơn vị hành chính lãnh thổ trong cả nước, tạo thành một mạng lưới trong cả nước Nếu sử dụng mạng lưới này để thực thi các chức năng, quyền hạn của Nhà nước thì sẽ tiết kiệm được chi phí, vừa đảm bảo tính hiệu quả, chủ động trong thực thi nhiệm vụ Do vậy, các cơ quan trung ương, cũng như chính quyền địa phương cấp trên thông qua pháp luật, buộc chính quyền địa phương thực thi quyền lực Nhà nước tại địa phương và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện với cấp trên Điều này tạo nên chức năng” chấp hành” của chính quyền địa phương Như vậy, mục đích ra đời của chính quyền địa phương trước tiên và phần lớn là thực hiện “chức năng tự quản” nhằm quản lý, xử lý các vấn đề, nhiệm vụ xuất phát từ cuộc sống của địa phương Còn “chức năng chấp hành” là chức năng thứ phát, xuất phát từ nhu cầu quản lý hành chính thống nhất trong cả nước 135

Xét trong mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với chính quyền cấp trên, đặc biệt là chính quyền cấp huyện Chính quyền cấp xã do dân nhân dân xã, phường, thị trấn bầu lên thông qua dân chủ trực tiếp hoặc gián tiếp Do vậy, chính quyền cấp xã và chính quyền cấp huyện không có mối quan hệ về nguồn gốc hình thành, tương đối độc lập với nhau Tuy nhiên, có thể thấy rằng, theo các quy định của pháp luật hiện hành, chính quyền cấp huyện đã can thiệp tương đối mạnh vào hoạt động của chính quyền cấp xã, từ mặt tổ chức tới cả mặt hoạt động Việc này, trong chừng mực nhất định sẽ đảm bảo công tác tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật, chủ trương, chính sách được thông suốt trong toàn bộ hệ thống hành chính, tránh tình cục bộ địa phương Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy “chức năng chấp hành” mệnh lệnh của chính quyền cấp huyện lại là chức năng nổi trội hơn so với “chức năng tự quản” của chính quyền cấp xã Vì vậy, làm cho hoạt động của chính quyền cấp xã

135 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (109), tr.590-595 thiếu hiệu quả, có tâm lý trông chờ chỉ đạo của cấp trên chứ chưa thật sự chủ động giải quyết và chịu trách nhiệm đới với các vấn đề phát sinh tại địa phương 136

Chưa mạnh dạn phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã

Hiện nay, việc phân cấp, phân quyền trong từng lĩnh vực quản lý Nhà nước cụ thể được quy định trong các luật chuyên ngành, tuy nhiên mới chủ yếu tập trung vào phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cấp tỉnh; chưa quy định rõ ràng, rành mạch phạm vi phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương 137 Hay nói cách khác, phân cấp, phân quyền mặc dù được đẩy mạnh nhưng chỉ mới thực sự dừng lại ở cấp tỉnh, chứ chưa mạnh dạn “với tay” đến chính quyền cấp xã Không chỉ vậy, việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền cấp xã với chính quyền cấp trên không thực sự rõ ràng, có sự chồng lấn nhau

Cụ thể, Luật tổ chức chính quyền địa phương hiện hành vẫn sử dụng phương pháp liệt kê để mô tả thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương Theo đó, thẩm quyền của cấp dưới là thẩm quyền cấp trên trừ đi một vài thẩm quyền 138 Chẳng hạn, nếu xét thẩm quyền của chính quyền phường so với chính quyền quận thì có thể thấy, thẩm quyền của chính quyền quận là tất cả thẩm quyền của chính quyền phường cộng thêm thẩm quyền “Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở phường” Qua đó, có thể nhận định rằng việc phân định thẩm quyền hay phân cấp, phân quyền hiện nay vẫn “từ trên xuống”, chưa phải “từ dưới lên” 139 Điều này, trên thực tế đã làm cho hoạt động của chính quyền cấp xã trở nên kém hiệu quả, thiếu linh hoạt và người dân chưa được tiếp cận các dịch vụ công một cách thuận lợi Ví dụ, trong giải quyết công việc cho người dân thông qua các thủ tục hành chính có nhiều việc cần được phân cấp sớm cho chính quyền cấp cơ sở nhưng còn rất chậm trễ; người dân chưa được tiếp cận một cách thuận lợi, dễ dàng khi có công việc như khai sinh, hộ khẩu…

Chính vì thiếu mạnh dạn trong phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã, làm cho “chức năng chấp hành” càng “lấn lướt” chức năng chính của chính quyền cấp xã là “chức năng tự quản” Qua đó thể hiện tính hành chính hóa rất cao của chính quyền cấp xã

136 Trường đại học Luật Hà Nội, tlđd (109), tr.594, 630; Lê Thị Hạnh, Lê Lan Anh, tlđd (131)

137 Bộ Tư pháp (2021), “Báo cáo tham luận: Đánh giá tình hình xây dựng và tổ chức thực thi pháp luật theo yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý Nhà nước theo ngành, lĩnh vực”, Tổng hợp báo cáo tham luận tại Hội nghị của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý Nhà nước, tr.28

138 Nguyễn Thị Thiện Trí, tlđd (56), tr.142

139 Đỗ Ngọc Tú, Phân cấp, phân quyền và cải cách hành chính ở Việt Nam, https://moha.gov.vn/kstthc/baocao/phan-cap-phan-quyen-va-cai-cach-hanh-chinh-o-viet-nam-44514.html, truy cập lần cuối ngyà 22/6/2022.

Sự bất hợp lý trong quy định về chức năng của HĐND xã và hoạt động thiếu hiệu quả của cơ quan này

Về tính chất việc quy định HĐND vừa là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương là chưa thật sự hợp lý Việc quy định như vậy, sẽ tạo ra bất cập rằng chỉ có HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước duy nhất ở địa phương Nhưng thực tế, tại địa phương có rất nhiều có quan thực thi quyền lực Nhà nước chứ không chỉ riêng gì HĐND Ngoài ra, cách quy định như vậy, có thể tạo ra cách hiểu HĐND cùng với Quốc hội tạo ra hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước từ trung ương đến địa phương mà HĐND xã là cấp thấp nhất Điều này là không đúng với bản chất của HĐND xã là cơ quan đại diện cho ý chí, quyền làm chủ của nhân dân xã 140 Hơn nữa, quyền lực Nhà nước và nhân dân mang tính “đối chọi” nhau Nhà nước luôn muốn tăng cường sự quản lý của mình, can thiệp sâu hơn vào đời sống người dân, còn người dân thì luôn đòi hỏi mở rộng quyền tự do và quyền lợi cho mình Có thể nói rằng, hai tính chất trên không thể dung hóa trong một thực thể được 141

Ngoài ra, hiện nay vẫn thiếu các điều kiện đảm bảo cho HĐND xã thực hiện chức năng đại diện, chức năng giám sát và chức năng quyết định các vấn đề quan trọng tại xã Thứ nhất, về cơ cấu đại biểu, chỉ có chức danh Phó Chủ tịch HĐND xã là đại biểu chuyên trách, còn lại là đại biểu kiêm nhiệm Mặc dù, số lượng đại biểu tối đa có thể lên đên 30 người, nhưng số lượng đại biểu chuyên trách của luật cũng chỉ một người như trên Do vậy, chất lượng đại biểu không được đảm bảo, khi mà hầu hết đại biểu HĐND xã chưa được đào tạo chuyên sâu các kiến thức, kỹ năng và nghiệp vụ thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND Điều này, khó đảm bảo được chức năng giám sát và đại diện của HĐND xã Thứ hai, về chức năng quyết định, trên thực tế nghị quyết của HĐND xã hầu như là sự cụ thể hóa các quy định của cấp trên, và để hợp thức hóa các dự thảo đề xuất của UBND xã, chứ chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu thực thi quyền quyết định các vấn đề quan trọng tại cấp xã của HĐND Quyền lực chỉ có “thực quyền” khi có khả năng áp đặt và điều kiện để thực hiện sự áp đặt Cả hai điều này thì HĐND xã hiện nay đều chưa đủ mạnh, trong khi quyền lực của UBND xã trong thực thi quyền hành chính ngày càng có xu hướng tăng 142

140 https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID"11, truy cấp lần cuối ngày 22/6/2022

141 Nguyễn Thị Thiện Trí, tlđd (56), tr.142

142 Trương Quốc Việt (2019), “Những hạn chế, bất cập trong tổ chức chính quyền xã và phương hướng hoàn thiện”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, https://tcnn.vn/news/detail/42283/Nhung-han-che-bat-cap-trong- tochucchinh-quyen-xa-va-phuong-huong-hoan-thien.html, truy cập lần cuối ngày 22/6/2022.

Sự bất hợp lý trong mô hình trách nhiệm tập thể kết với trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND

Nguyên tắc hoạt động của UBND vẫn theo chế độ tập thể UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND nghĩa là vẫn nhấn mạnh và đề cao vai trò của tập thể UBND xã Với mong muốn rằng sẽ tận dụng được trí tuệ tập thể trong các quyết định của UBND Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước việc thực hiện chế độ tập thể làm cho việc thông qua quyết định của UBND xã trở nên lâu hơn Cần phải thừa nhận rằng trong hoạt động điều hành hành chính đòi hỏi vai trò và phát huy tối đa năng lực chỉ đạo, điều hành hoạt động của cá nhân Chủ tịch UBND xã hơn là vai trò tập thể của UBND xã Hơn nữa, quyết định tập thể cũng gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm của các thành viên nếu quyết định đó trái pháp luật, không hiệu quả Trong trường hợp này, cũng không thể đặt vấn đề trách nhiệm của Chủ tịch UBND xã đối với quyết định đó của tập thể, vì tuy là người lãnh đạo, điều hành công việc của UBND, nhưng Chủ tịch UBND cũng chỉ có một lá phiếu 143 Ngoài ra, việc quy định như vậy còn tạo ra “kẻ hở” để Chủ tịch UBND cấp xã lợi dụng hình thức tập thể nhằm thực hiện các mưu đồ cá nhân Mặc dù là thực hiện theo mô hình tập thể nhưng UBND cấp xã lại là một tập thể mang tính phụ thuộc chứ không phải một tập thể độc lập Bởi lẽ, tuy là biểu quyết tập thể nhưng tất cả những người tham gia không phải là những chủ thể độc lập mà là cấp dưới của Chủ tịch UBND cấp xã Hiển nhiên, bằng quyền lực của người đứng đầu thì Chủ tịch UBND cấp xã hoàn toàn có thể “áp chế” buộc tập thể biểu quyết thông qua một vấn đề nào đó dù các cá nhân tham gia biểu quyết có đồng ý hay không Như đã đề cập, đến khi sai phạm xảy ra thì cũng không thể truy trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã được

2.2.6 “Hành chính hóa” và “công chức hóa” hoạt động của thôn, tổ dân phố

Mặc dù không phải là cấp chính quyền, nhưng trên thực tế có nhiều sự “ngộ nhận” về tính chất của thôn, tổ dân phố đã dẫn đến hiện tượng “hành chính hóa” và

“công chức hóa” Đó là chính quyền xã nhiều nơi coi Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố là người giúp việc, là “cánh tay nối dài” của chính quyền xã, nên khi giao nhiệm vụ, quyền hạn cho Trưởng thô, Tổ trưởng tổ dân phô còn mang tính “hành chính hóa”, hướng “lên trên” chứ không hướng “xuống dưới” vì thôn, làng Nhiều việc thuộc chính quyền xã, nhưng được chuyển giao cho thôn, xóm thực hiện Còn về phía bộ máy thôn, tổ dân phố thì “cho rằng” mình cũng có và đang thực thi

143 Trương Quốc Việt, tlđd (142); Lê Thương Huyền (2020), “Bàn về mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân và HĐND trong tổ chức quyền lực Nhà nước”, Tạp chí Quản lý Nhà nước, https://www.quanlynhanuoc.vn/2020/12/03/ban-ve-moi-quan-he-giua-uy-ban-nhan-dan-va-hoi-dong-nhan- dan-trong-to-chuc-quyen-luc-nha-nuoc/, truy cập lần cuối ngày 22/6/2022

“quyền lực Nhà nước”, ngộ nhận mình là “công chức” Bên cạnh đó, việc sáp nhập thôn, xóm theo những tiêu chí có tính rập khuôn chung mà không tính đến những đặc thù về văn hóa, tính chất lãnh thổ tự nhiên của thôn, xóm sẽ càng làm “hành chính hóa” hoạt động của thôn, và “công chức hóa” những người hoạt động không chuyên trách ở thôn 144 Điều này làm nảy sinh tư tưởng cho rằng Nhà nước phải chăm lo cơ sở vật chất và cấp kinh phí hoạt động, thậm chí phải trả lương cho cán bộ thôn Do vậy, trở thành gánh nặng cho ngân sách Nhà nước và người dân thông qua các quỹ đóng góp trên danh nghĩa là tự nguyện 145 Không chỉ vậy, điều này còn khiến cho bộ máy thôn, tổ dân phố càng xa rời thôn, tổ dân phố Mặc dù được bầu lên để quản lý thôn, tổ dân phố nhưng lại chủ yếu thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước được chính quyền cấp xã giao phó, chứ không phải là thực hiện các công việc của thôn, tổ dân phố.

Biểu hiện tha hóa quyền lực trong chính quyền cấp xã và các đơn vị tự quản thôn, tổ dân phố

Các hình thức cộng đồng người dù tồn tại dưới hình thức đơn sơ, quy mô nhỏ nhất đều được đặt dưới sự lãnh đạo, quản lý của một bộ máy (một người, một tổ chức, một cơ quan) có quyền lực nhất định Quyền lực này, không phải của bộ máy đó, mà do cộng đồng, nhân dân trao quyền, ủy quyền cho nó để sử dụng vì mục đích chung Như vậy về bản chất, quyền lực xã hội khởi nguyên là của nhân dân, của cộng đồng chứ không phải của riêng bộ máy hay cá nhân nào 146

Tha hóa là sự chuyển hóa của những hiện tượng và quan hệ nào đó thành một cái gì khác với bản thân chúng, hay nói cách khác làm biến tướng bản chất hoặc mục đích của sự vật, hiện tượng Có thể hiểu, tha hóa quyền lực là hiện tượng làm biến tướng bản chất, mục đích ban đầu của quyền lực Đó là hiện tượng biến quyền lực của cộng đồng, của nhân dân trao cho, ủy quyền thành quyền lực của bộ máy, biến quyền lực của bộ máy thành quyền lực của nhóm người, của cá nhân thực hiện vì mục đích của bộ máy, nhóm người, cá nhân; đó còn là tình trạng không thực thi được quyền được giao do vô trách nhiệm, thiếu nỗ lực hay thiếu năng lực, ảnh hưởng đến mục đích chung 147

145 Trần Anh Hùng (2021), “Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị cấp thôn, tổ dân phố”, Tạp chí Quản lý

Nhà nước, https://www.quanlynhanuoc.vn/2021/09/28/to-chuc-bo-may-cua-he-thong-chinh-tri-cap-thon-to- dan-pho/, truy cập lần cuối ngày 22/6/2022

146 Trần Thành (2017), “Tha hóa quyền lực và kiểm soát quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay”, Lý luận chính trị, http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/bai-noi-bat/item/2082-tha-hoa-quyen-luc-va-kiem-soat- quyen-luc-nha-nuoc-o-nuoc-ta-hien-nay.html, truy cấp lần cuối ngày 23/6/2022

Nguyên nhân của tha hóa quyền lực trước hết là đến từ việc thiếu sự kiểm soát đối với quyền lực, làm cho mối liên hệ giữa quyền lực và trách nhiệm của người nhận và thực thi quyền lực trở nên “hư vô” Hay nói cách khác, với tư cách là người nhận quyền lực từ nhân dân thì các quan chức phải có trách nhiệm dùng quyền lực đó phục vụ cho cuộc sống của nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân về việc thực thi quyền lực Tuy nhiên, bởi vì thiếu cơ kiểm soát quyền lực, từ chỗ là kẻ nhận quyền lực họ đã đứng trên quyền lực và “thoán đoạt” quyền lực đó Tha hóa quyền lực có thể biểu hiện dưới nhiều hình thức như là tham nhũng, lợi dụng chức vụ quyền hạn trong thi hành công vụ, lợi ích nhóm,… 148

Trên thực tế, việc thiếu sự kiểm soát hiệu quả đối với chính quyền cấp xã đã tạo điều kiện cho tha hóa quyền lực “sinh sôi” Không chỉ vậy, “chiếc vòi” này còn với tay đến các tổ chức tự quản cộng đồng là thôn, tổ dân phố Không khó để tìm thấy những câu chuyện, vụ án về tha hóa quyền lực của các chủ thể này Chẳng hạn, trong vụ “6 "quan xã", thôn bán đất sân vận động trái thẩm quyền thu lợi bất chính

1,9 tỉ đồng” diễn ra tại Nam Định Theo đó, vào năm 2013, các cán bộ xã Mỹ Phúc đã “bắt tay” với Trưởng thôn Lốc để bán trái phép 544 m2 đất sân vận động, thu lợi bất chính hơn 1,9 tỷ đồng 149 Hay trong đợt dịch Covid năm ngoái, một Phó Trưởng khu phố tại Quận Bình Tân, Thành phố Hồ Chí Minh đã tham ô tiền hỗ trợ Covid –

19 của người dân Sau đó, ông này đã bị công an bắt và khởi tố 150 Thực trạng này đã đặt ra một yêu cầu bức thiết về việc phải có biện pháp hiệu quả để giải quyết sự tha hóa quyền lực trong bộ máy quản lý cấp xã và thôn, tổ dân phố này.

Kinh nghiệm trong tổ chức làng xã thời vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng đối với đổi mới tổ chức chính quyền địa phương cấp xã nước ta hiện nay…

Tổ chức chính quyền cấp xã hiện nay có nhiều nét tương đồng với tổ chức làng xã thời vua Lê Thánh Tông Thứ nhất, về vị trí cả hai thiết chế này đều là chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương Tuy nhiên, so với tổ chức làng xã thời kỳ trước thì chính quyền cấp xã hiện nay có địa giới hành chính lớn hơn rất nhiều, không chỉ bao gồm một hoặc hai ba làng như trước Thứ hai, bộ máy quản lý chính quyền cấp xã hiện nay có nhiều nét tương đồng với bộ máy quản lý làng xã thời kỳ trước, đặc biệt là thời vua Minh Mạng Bộ máy quản lý đều bao gồm hai cơ quan đó là một cơ quan quyết nghị và một cơ quan chấp hành Nếu cơ

148 Nhị Lê (2022), “Quyền lực, trách nhiệm và cảnh báo sự tha hóa, tha hóa quyền lực”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, https://tcnn.vn/news/detail/54150/Quyen-luc-trach-nhiem-va-canh-bao-su-tha-hoa-thoai-hoa-quyen- luc.html, truy cập lần cuối 23/6/2022

149 https://nld.com.vn/phap-luat/6-quan-xa-thon-ban-dat-san-van-dong-trai-tham-quyen-thu-loi-bat-chinh-19- ti-dong-20191219192006523.htm, truy cấp lần cuối ngày 23/6/2022

150 https://plo.vn/1-pho-truong-khu-pho-o-binh-tan-bi-bat-vi-an-chan-tien-ho-tro-post650684.html, truy cập lần cuối ngày 23/6/2022 quan quyết nghị thời vua Minh Mạng là Hội đồng kỳ mục, thì ở chính quyền cấp xã hiện nay là HĐND Nếu Hội đồng kỳ mục chỉ đại diện cho dân làng thì HĐND còn có thêm tính chất là cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương Tiếp đến, cơ quan chấp hành thời vua Minh Mạng là cá nhân, Lý trưởng, còn cơ quan này của chính quyền cấp xã hiện nay là một tập thể - UBND Thứ ba, cả hai tổ chức đều chịu sự quản lý nhất định của chính quyền cấp trên Tuy vậy, tổ chức làng xã thời vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng ít chịu sự quản lý của cấp trên hay nói cách khác có tính độc lập tương đối Còn tổ chức chính quyền địa phương hiện nay chịu sự can thiệp mạnh mẽ của chính quyền cấp trên, khiến cho “chức năng chấp hành” trở nên nổi bật hơn cả “chức năng tự quản” Thứ tư, là mối quan hệ với các thiết chế bên dưới, dưới chính quyền cấp xã và làng xã thời vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng đều là các tổ chức thôn, xóm Sự ra đời của cấp này đều xuất phát từ nhu cầu nhằm quản lý cấp xã một cách hiệu quả hơn Điểm khác biệt của tổ chức thôn, tổ dân phố hiện nay là mục đích ra đời trước tiên của nó phục vụ nhu cầu tự quản của thôn và tổ dân phố Tiếp mới đến mục đích hỗ trợ cấp xã trong việc quản lý thôn, tổ dân phố Do vậy, Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố không phải là “cấp dưới” của chính quyền cấp xã như tổ chức làng xã trước đây, mà là đại diện cho nhân dân thôn, tổ dân phố để thực hiện các công việc tự quản

2.3.1 Kế thừa những nhân tố hợp lý trong tổ chức làng xã thời vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng vào đổi mới tổ chức chính quyền địa phương cấp xã hiện nay

Từ thời vua Lê Thánh Tông đến vua Minh Mạng là trải qua gần ba thế kỷ, nhưng chính sách của cả hai vị vua mặc dù tăng cường can thiệp, quản lý nhưng vẫn tôn trọng tính tự quản của làng xã Như đã phân tích ở trên, chính sách này đã phần nào phát huy hiệu quả đó là duy trì sức sống cho làng xã, đồng thời giúp cho làng xã phát triển và đóng góp cho sự phát triển của đất nước Qua đó, cho thấy tự trị, tự quản là một xu thế chung, tất yếu trong quá trình vận động của làng xã thời kỳ này Một câu hỏi đặt ra: vậy liệu trong bối cảnh xã hội hiện đại thì tính chất này liệu có còn tồn tại Có thể tìm thấy câu trả lời trong chính sách hợp tác xã nông nghiệp thời kỳ bao cấp, khi mà Nhà nước đã chủ quan nóng vội muốn xoá sạch làng xã cũ bằng các biện pháp hành chính cực đoan, chia tách hay quy gọn các xã chỉ thuần tuý theo quy mô diện tích và dân số mà hầu như không tính đến cơ sở truyền thống của làng xã Điều này đã khiến hậu quả hết sức nặng nề là nhiều mặt bảo thủ, lạc hậu của làng xã cổ truyền không những không mất đi, mà trong thực tế còn gia tăng trong bối cảnh kinh tế nông nghiệp, nông thôn ngày một sa sút, nông dân đói khổ, xã hội nặng nề, căng thẳng 151 Như vậy, có thể thấy rằng ngay cả trong thời kỳ hiện đại, sự can thiệp thô bạo, không tôn trọng tính tự quản và những đặc riêng của làng xã đều thất bại Có thể nhận định rằng, cho đến hiện tại, tính hay chức năng “tự quản” vẫn là yếu tố quan trọng trong quá trình vận động của làng xã và Nhà nước cần tôn trọng và phát huy chức năng này của làng xã Do vậy, kinh nghiệm nổi bật nhất đó là duy trì, đảm bảo và phát huy tính tự quản của chính quyền cấp xã

Thứ nhất, chính sách của vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng can thiệp rất ít vào các thiết chế tổ chức làng xã Nhà nước chỉ thực hiện sự quản lý đối với người đứng đầu làng xã như Xã trưởng, Lý trưởng Còn các thiết chế khác như Hội đồng kỳ mục hay các tổ chức xã hội trong làng xã như đội dân đinh,… Nhà nước để cho làng xã quyết định Như đã lý giải ở trên, mỗi làng xã có một đời sống riêng nên rất khó để tìm ra một phương thức quản lý chung cho tất cả làng xã Có thể nói đây là một trong những chính sách thành công trong việc duy trì sức sống cho làng xã trong suốt mấy trăm năm Như vậy, việc trao quyền cho làng xã được tổ chức bộ máy phù hợp với đặc điểm địa lý, dân cư, văn hóa – xã hội của mình là một chính sách đáng để học hỏi trong việc tổ chức chính quyền cấp xã “phù hợp đặc điểm nông thôn, đô thị” hiện nay Như đã phân tích ở trên rằng thực trạng hiện nay “là một chiếc áo” được khoác cho tất cả các đơn vị hành chính, như vậy là không hợp lý Theo đó, Nhà nước chỉ nên quy định nguyên tắc tổ chức để đảm bảo yêu cầu quản lý Nhà nước, còn lại nên trao quyền tổ chức bộ máy quản lý cho cấp xã để cấp xã tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị của mình Hoặc trong trường hợp, Nhà nước vẫn muốn giữ quyền tổ chức chính quyền cấp xã, thì nên linh động, chủ động trong việc tổ chức để phù hợp với đặc điểm nông thôn và đô thị và của từng địa phương chứ không nên “cào bằng” như hiện nay

Thứ hai, tạo điều kiện để chính quyền cấp xã thực hiện “chức năng tự quản”, đồng thời giảm “chức năng chấp hành” so với hiện nay, bởi lẽ, “chức năng tự quản” mới là chức năng chính yếu của chính quyền cấp xã Để thực hiện được điều này cần thực hiện ở hai mặt là mặt tổ chức và mặt hoạt động Về mặt tổ chức, ‘trả lại” đúng tính chất là đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cấp xã của HĐND, không còn tính chất là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước tại cấp xã, giống như tính chất của Hội đồng kỳ mục thời Nguyễn là chỉ đại diện cho lợi ich của làng xã Để tăng cường chế độ trách nhiệm nên xây dựng UBND (cơ quan chấp hành) theo cơ chế thủ trưởng giống như Xã trưởng, Lý trưởng, điều này giúp tăng tính tính chủ động và trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã trong thực thi nhiệm vụ của mình Như vậy, HĐND và UBND mới thật sự trở thành bộ máy quản lý tương đối độc lập,

151 Nguyễn Quang Ngọc, tlđd (7) xuất phát từ nhu cầu và thực sự phục vụ cho nhu cầu quản lý cấp xã của nhân dân trong xã, phường, thị trấn Về mặt hoạt động, đối với UBND và Chủ tịch UBND, giống với Xã trưởng, Lý trưởng, chức năng trước hết của cơ quan này là chấp hành HĐND và quản lý, giải việc các công việc xuất phát từ cấp xã, cùng với đó là chịu trách nhiệm trước nhân dân cấp xã về kết quả thực hiện đó Tiếp đến mới đến chức năng chấp hành các yêu cầu quản lý của Nhà nước Do vậy, cần phân cấp, phân quyền mạnh mẽ để chính quyền cấp xã có đủ cơ sở để thực hiện “chức năng tự quản” của mình Nên mạnh dạn phân cấp, phần quyền tất cả lĩnh vực cấp xã có thể đảm nhiệm, Nhà nước sẽ đảm nhiệm những vấn đề mà cấp xã không thể thực hiện được hoặc những vấn đề mang tầm vĩ mô quốc gia Như cách làm của hai vị vua, theo đó Nhà nước sẽ chỉ can thiệp vào các vấn đề được xem là quan trọng với quốc gia, còn lại trao quyền cho làng xã tự quyết và thực hiện

Thứ ba, tha hóa quyền lực là thực tế đang diễn ra trong chính quyền cấp xã, do đó tăng cường quản lý để chống tha hóa quyền lực Trong các biện pháp thời vua Minh Mạng thì việc tăng cường trách nhiệm cá nhân của người đầu làng xã là một biện pháp khả thi trong bối cảnh hiện nay Theo đó, cần xây dựng UBND cấp xã theo mô hình thủ trưởng Với trách nhiệm là người đứng đầu quản lý và điều hành công việc của UBND cấp xã, cơ chế thủ trưởng sẽ tạo “sức ép” để Chủ tịch UBND cấp xã tăng cường quản lý và phòng tránh những biểu hiện của tha hóa quyền lực, đồng thời cũng sẽ tạo thêm một “rào chắn” trước “miệng hố” của tha hóa quyền lực cho UBND cũng như Chủ tịch UBND cấp xã Hơn nữa, chế độ thủ trưởng còn giúp tránh đươc tình trạnh Chủ tịch UBND “lợi dụng” chế độ tập thể của UBND để trốn tránh trách nhiệm Ngoài ra, sự thất bại trong chính sách chống nạn cường hào của vua Minh Mạng đó là thiếu cơ chế giám sát hiệu quả đối với bộ máy quản lý làng xã Từ kinh nghiệm đó cho thấy cần tăng cường các biện pháp để nhân dân trong xã, phường, thị trấn có thể giám sát chính quyền Đó có thể là tăng cường hơn nữa chức năng giám sát của HĐND hay tạo cơ chế để nhân dân có thể đánh giá tín nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với các chức danh lãnh đạo thông qua dân chủ trực tiếp Một vấn đề quan trọng nữa là cần đánh vào yếu tố “kinh tế” của tha hóa quyền lực bằng việc tăng lương, hỗ trợ cho nhân sự cấp xã để họ có thể đảm bảo được cuộc sống của mình Khi cuộc sống được đảm bảo, sẽ giúp cho họ có thể

“tránh xa” được “lực hút” của đồng tiền, của sự tha hóa quyền lực

2.3.3 Nhận diện những nhân tố hạn chế trong tổ chức chính quyền thời vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng cần loại bỏ khi đổi mới chính quyền địa phương hiện nay

Thứ nhất, thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả đối với bộ máy tổ chức làng xã Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến nạn cường hào ở làng xã Việc thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực này không chỉ đối với Xã trưởng, Lý trưởng như ở trên đã trình bày, mà còn đối với cơ quan quyết nghị là Hội đồng kỳ mục

Một là, Nhà nước không quy định về cơ chế bầu thành viên Hội đồng kỳ mục mà thường để cho các làng tự quyết định Tuy nhiên, nhìn chung lệ của các làng là khi một cá nhân thỏa mãn đủ các tiêu chí về tài sản, địa vị hoặc trình độ văn hóa thì mặc nhiên sẽ trở thành thành viên của Hội đồng kỳ mục Với hệ thống đẳng cấp Nho giáo đã hình thành và phát triển trong làng xã thì cách phương thức chọn thành viên như vậy, đã vô tình biến Hội đồng kỳ mục thành hội đồng đẳng cấp Thay vì đại diện cho dân làng và quyền lợi của dân làng thì hội đồng này chỉ đại diện cho các đẳng cấp trên và bảo vệ quyền lợi của các đẳng cấp đó Do vậy, các quyết định của Hội đồng kỳ mục thường hướng đến việc bảo vệ lợi ích của các kỳ mục hơn là lợi ích của làng xã Hội đồng kỳ mục cùng với Xã trưởng, Lý trưởng đã tạo nên một hệ thống bảo vệ đẳng cấp tại làng xã, “che mờ” đi quyền lợi của dân làng, “khống chế” đời sống của làng xã để phục vụ cho mục đích cá nhân, lợi ích nhóm Hai là, Nhà nước không có cơ chế để “cách chức” thành viên Hội đồng kỳ mục Như đã trình bày ở trên, Nhà nước chỉ có thể tác động đến thành viên của Hội đồng này bằng cách cắt bỏ các chức tước, quyền lợi mà Nhà nước đã ban cho họ, từ đó khiến cho họ không còn đủ tư cách thành viên Tuy nhiên, cách làm này chỉ có thể “đánh” vào một vài đối tượng nhất định chứ không thể có hiệu quả đối với toàn bộ thành viên Hội đồng Điều nay dẫn đến một hệ quả là, khi một kỳ mục có hành vi gây phương hại đến quyền lợi của dân làng thì Nhà nước cũng không có biện pháp để bãi chức người đó, như vậy họ vẫn tiếp tục nắm giữ quyền lực và gây phương hại đến quyền lợi của dân làng Lâu dần, nó hình thành nên một mạng lưới các thành phần như vậy, càng khiến cho việc kiểm soát Hội đồng này của Nhà nước trở nên khó khăn hơn Ngoài ra, có thể nhận thấy trong làng xã không có sự xuất hiện của bất kỳ quan chức Nhà nước nào để thực hiện công tác giám sát, trong khi dưới triều vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mạng đã xây dựng một mạng lưới hệ thống các cơ quan giám sát vô cùng hiệu quả Người đại diện cho quyền lực Nhà nước duy nhất tại làng xã là Xã trưởng, Lý trưởng, nhưng các chủ thể này không thể nào vừa quản lý lại vừa giám sát được Cả hai vị vua đều đã không xây dựng được một cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả đối với bộ máy quản lý làng xã Như vậy, nâng cao cơ chế kiểm soát quyền lực đối với chính quyền cấp xã là môt trong những nội dung cần tăng cường trong quá trình đổi mới tổ chức chính quyền cấp xã để tránh lặp lại sai lầm trên của hai vị vua Tăng cường kiểm soát quyền lực chính quyền lực địa phương nói chung, chính quyền cấp xã nói riêng là một trong những yêu cầu của Hiến pháp, quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Ngoài tăng cường các biện pháp dân chủ trực tiếp như đã trình bày ở trên, cần xây dựng một cơ chế kiểm tra, giám sát hiệu quả Đó có thể là tăng cường trách nhiệm giải trình, gắn trách nhiệm với kết quả công việc, cũng như trách nhiệm trong việc tổ chức nhân sự, hoặc cũng có thể xây dựng cơ chế tư pháp hành chính tại cấp xã

Thứ hai, hiệu lực của pháp luật chưa được tăng cường, dẫn đến hiện tượng

“phép vua thua lệ làng” Chính vì Nhà nước phải thông qua bộ máy làng xã mới đến được với dân làng, và ngược lại Do vậy, pháp luật của Nhà nước cũng phải thông qua bộ máy quản lý làng xã này mới đến được với người dân Trong bối cảnh xã hội thời phong kiến khi mà công nghệ thông tin chưa phát triển cũng như trình độ người dân chưa cao, tỷ lệ biết chữ còn thấp Việc phổ biến pháp luật thông qua bộ máy làng xã như vậy đã làm cho nội dung của pháp luật bị phản ánh chủ quan, “méo mó”, thậm chí vì mưu lợi cá nhân mà bộ máy này đã tuyên truyền sai pháp luật hoặc cố ý không phổ biến đến người dân Còn biện pháp tuyên truyền qua hương ước không phải lúc cũng có thể thực hiện được, bởi hương ước không phải là luật Nhà nước do vậy khi pháp luật có thay đổi thì cũng cần có thời gian để nhân dân trong làng bàn và sửa đổi hương ước cho phù hợp Không chỉ vậy, do đặc điểm pháp luật thời kỳ này mang tính chủ quan của Nhà nước khá cao, thiếu sự tham gia của người dân do vậy không phải lúc nào cũng đạt được sự đồng thuận cao của nhân dân Vì thế, với tính tự trị cao của mình, nếu không đồng thuận, làng xã có thể sẽ cho pháp luật “đứng chờ trước cổng làng” Hay nói cách khác, với tính tự trị và lối sinh hoạt cộng đồng dựa trên “kinh nghiệm” thì làng xã sẽ ưu tên áp dụng hương ước nếu trong trường hợp bất đồng với pháp luật của Nhà nước Ngoài ra, việc cho phép làng xã được phép xét xử những vụ án nhỏ không cần dựa trên pháp luật mà có thể dựa trên hương ước và lẽ công bằng, đã củng cố thêm địa vị của hương ước trong đời sống làng xã Những điều này đã làm suy yếu hiệu lực của pháp luật trướclàng xã Đây là một khuyết điểm của tổ chức làng xã thời vua Lê Thánh Tông, vua Minh Mạng mà chúng ta cần tránh lặp lại trong quá trình đổi mới tổ chức chính quyền cấp xã Để làm được vậy, cần phải tăng cường tuyên truyền pháp luật để từng người dân đều nắm được, điều này không chỉ giúp người dân hành xử theo pháp luật mà còn giúp người dân có thể kiểm soát được quyền lực của chính quyền cấp xã Ngoài ra, cần nâng cao nhận thức của cả chính quyền và người dân trong việc xây dựng pháp luật, để pháp luật thực sự là ý chí của nhân dân, để từ đó nên sự đồng thuận trong nhân dân Chính quyền cấp xã phải tăng cường tuyên truyền pháp luật, khi gặp các trường hợp chống đối hoặc vi phạm vì người dân không nắm được pháp luật thì bên cạnh xử lý quy định pháp luật còn cần phải tuyên truyền vận động để người dân hiểu

Thứ ba, thiếu dân chủ hoặc dân chủ hình thức trong tổ chức làng xã thời vua Lê

Thánh Tông và vua Minh Mạng Có thể thấy rõ một điểm nổi bật trong sinh hoạt làng xã thời kỳ này đó là sinh hoạt cộng đồng, tập thể mang tính dân chủ Tuy nhiên, dân chủ ở đây lại mang tính hình thức Đầu tiên, chủ thể của quyền lực là dân làng lại không có đủ trình độ để nhận thức về dân chủ, quyền lực của mình và vai trò của mình đối với tổ chức làng xã Điều này khiến dân làng không thật sự “mặn mà” với việc xây dựng tổ chức làng xã, ngoài ra họ cũng không dám “đấu tranh” để giành lại quyền lợi chính đáng cho mình Do vậy dân chủ mang tính “sơ khai” chưa thật sự là dân chủ Tiếp đến là sự can thiệp của Nhà nước khiến cho dân chủ tại làng xã càng trở nên hình thức Như trong bầu chon Xã trưởng, mặc dù gọi là bầu chọn nhưng trong nhiều quy định của mình, nhà vua lại dùng từ “xét đặt”, có thể thấy rằng Nhà nước đã có “định hướng” trong việc bầu chọn xã trưởng của dân làng Việc bầu chọn xã trưởng đã không diễn ra một cách thực sự dân chủ Hơn nữa, do trình độ dân làng thời kỳ này còn thấp, nên trong các sinh hoạt làng rất dễ bị “tác động” và “định hướng” bởi những người có tiền bạc, địa vị và học thức, khiến cho những quyết định chung trở nên thiếu dân chủ và dường như có lợi cho các đẳng cấp trên Cuối cùng, là hệ thống đẳng cấp cùng với những tư tưởng ủng hộ cho nó đã trói buộc đại đa số dân làng, vốn ở đẳng cấp dưới, có “tâm lý” phục tùng và e sợ các đẳng cấp trên, “bóp nghẹt” đi tiếng nói dân chủ của họ Thiếu dân chủ và dân chủ hình thức là một trong những điều cần tránh trong quá trình tổ chức chính quyền địa phương cấp xã Để thực hiện được mục đích này, cần nâng cao nhận thức của người dân về dân chủ và vai trò của dân chủ trong việc tổ chức chính quyền cấp xã Qua đó, người dân chủ động hơn trong việc tham gia bầu cử để hình thành nên chính quyền cấp xã Hay tham gia bàn bạc, thảo luận và quyết định các vấn đề chung của cấp xã Bên cạnh đó, chính quyền cấp xã cũng phải nhận thức rằng dân chủ không phải là “đối trọng” với quyền lực của chính quyền mà đó là một thành tố tạo nên chính quyền, từ đó đẩy mạnh các hoạt động dân chủ trong địa phương

Cấp xã, bao gồm xã, phường, thị trấn vừa là cấp hành chính lãnh thổ thấp nhất trong hệ thống tổ chức hành chính lãnh thổ vừa là cấp chính quyền cơ sở trong hệ thống tổ chức quyền địa phương của nước ta Cấp chính quyền địa phương, bao gồm HĐND và UBND được tổ chức tại hầu hết xã, phường, thị trấn trong cả nước, trừ các phường tại TPHCM, Hà Nội và Đà Nẵng được tổ chức cấp hành chính, chỉ tổ chức UBND Theo đó, HĐND cơ quan quyền lực Nhà nước ở cấp xã, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cấp xã UBND cấp xã là cơ chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính Nhà nước tại cấp xã Dưới cấp xã, Nhà nước cho phép tổ chức các cộng đồng dân cư tự quản: thôn, tổ dân phố do Trưởng thông và