Tình hình nghiên cứu
Về tình hình nghiên cứu tại Việt Nam: hiện nay các công trình nghiên cứu về pháp luật tiếp nhận người tị nạn còn khá ít, hầu hết chỉ nghiên cứu khái quát tại một số khu vực nhất định trên thế giới mà chưa đi nghiên cứu sâu về cấu trúc của một đạo luật tiếp nhận người tị nạn cụ thể Một số khác, nghiên cứu về các vấn đề liên quan như di cư, nhập cư mà chưa đi sâu vào phân tích khía cạnh pháp lý về người tị nạn, luật tiếp nhận người tị nạn Có thể kể đến một số công trình tiêu biểu như:
Luận văn Thạc sĩ Giải pháp ứng phó với nhập cư ở Liên minh châu Âu (năm 2018) của tác giả Lê Thị Kim Oanh tại Học viện Khoa học xã hội: bài viết đã trình bày về nguyên nhân, tác động của nhập cư, thực trạng nhập cư, các giải pháp ứng phó nhập cư của Liên minh châu Âu và rút ra kinh nghiệm cho ASEAN về vấn đề nhập cư Luận văn tiếp cận vấn đề tị nạn như là một hình thức nhập cư ở Liên minh châu Âu Tuy nhiên, tác giả mới chỉ tìm hiểu vấn đề người tị nạn một cách chung chung và chưa đi sâu nghiên cứu về luật tiếp nhận người tị nạn
Khóa luận tốt nghiệp Người tị nạn Lý luận và thực tiễn (2016) của tác giả Phạm Cao Phúc Trí tại Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh: bài viết trình bày tổng quát các vấn đề xoay quanh người tị nạn từ góc độ pháp luật đến hiện thực hoàn cảnh người tị nạn tới thời điểm lúc bấy giờ
Luận văn Thạc sĩ Quy định của Liên minh châu Âu về người tị nạn và kinh nghiệm đối với ASEAN (2017) của tác giả Vũ Thu Trang tại Trường Đại học Luật Hà Nội: bài viết phân tích chuyên sâu về vấn đề tị nạn cũng như pháp luật tị nạn tại Liên Minh châu Âu như: định nghĩa người tị nạn, quyền người tị nạn, các thủ tục tiếp nhận và các cơ quan hỗ trợ người tị nạn từ đó đưa ra những kinh nghiệm cho ASEAN
Luận văn Thạc sĩ Vấn đề di cư trong quan hệ quốc tế sau chiến tranh lạnh (2010) của tác giả Nghiêm Tuấn Hùng tại Đại học Quốc gia Hà Nội: bài viết đề cập tới tình hình di cư quốc tế và những tác động của nó trong quan hệ quốc tế Bài viết cung cấp những thông tin cơ bản mô tả thực trạng hiện tượng di cư quốc tế trên phạm vi thế giới và các khu vực nhưng lại không bao gồm người tị nạn trong đó
Tạp chí pháp lý Quy định của Liên minh châu Âu về người tị nạn và một số kinh nghiệm đối với ASEAN (Số 9/2015) của tác giả Phạm Hồng Hạnh đăng trên tạp chí Luật học: trong bài viết này, tác giả đã phân tích những nội dung cơ bản nhất của pháp luật châu Âu về người tị nạn Trong đó, tác giả mới chỉ chủ yếu tập trung phân tích khái niệm về người tị nạn, điều kiện để được cấp quy chế tị nạn và nêu ra bài học kinh nghiệm cho ASEAN
Công trình dự thi nghiên cứu khoa học sinh viên Địa vị pháp lý của người tị nạn trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam (2017-2018) của Đào Mạnh Nghĩa, Phan Huy Thắng, Đinh Sỹ Thắng tại Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh: bài viết đã khái quát về người tị nạn trong pháp luật quốc tế, pháp luật Việt Nam và thực tiễn áp dụng pháp luật về người tị nạn ở một số khu vực trên thế giới Tuy nhiên, không phân tích sâu về pháp luật tiếp nhận tị nạn và kinh nghiệm cho Việt Nam mà chỉ đưa ra các kết luận kiến nghị cho các quốc gia châu Á nói chung
Về tình hình nghiên cứu nước ngoài: nhìn chung các công trình nghiên cứu nước ngoài về vấn đề tị nạn khá phổ biến và có cái nhìn đa chiều Tuy nhiên, tất nhiên những nghiên cứu này rất khó áp dụng trực tiếp tại Việt
Nam do những khác biệt về thể chế, hệ thống pháp luật một số công trình có thể kể đến như:
Bài viết Human Rights, Refugees, and The Right ‘To Enjoy’Asylum
(2005) của tác giả Alice Edwards, xuất bản bởi Oxford University Press: bài viết đã phân tích về quyền con người của người tị nạn trong đó nổi bật là quyền đoàn tụ gia đình và quyền làm việc của họ
Bài viết Asylum as a General Principle of International Law (2015) của tác giả María-Teresa Gil-Bazo, xuất bản bởi International Journal of Refugee Law: bài viết đã phân tích sự hiện diện liên tục trong lịch sử của tị nạn trên khắp các nền văn minh và theo thời gian, cũng như sự kết tinh của nó trong hiến pháp của các quốc gia trên toàn thế giới và kết luận rằng tị nạn tạo thành một nguyên tắc chung của luật pháp quốc tế và có giá trị ràng buộc pháp lý nghĩa vụ của các quốc gia đối với các cá nhân tìm kiếm sự bảo vệ
Bài viết Refugees right, and, Responsibilities Bridging the Integration Gap (2017) của tác giả Megan j Ballard, xuất bản bởi University of Pennsylvania Journal of International Law: bài viết cho thấy sự không hiệu quả của mô hình hội nhập người tị nạn tại Hoa Kỳ, nghiên cứu về mô hình hội nhập có hiệu quả ở Canada và đưa ra đề xuất cho Hoa Kỳ để giải quyết các thách thức mà họ gặp phải khi xây dựng mô hình hội nhập cho người tị nạn
Bài viết Refugee Law and Policy In Selected Countries, The Law Library of Congress (2016) của tác giả Luis Acosta xuất bản bởi Global Legal
Research Center: bài viết mô tả luật pháp và chính sách về người tị nạn ở 22 quốc gia phân tán về mặt địa lý và ở cấp độ siêu quốc gia trong Liên minh châu Âu (EU).
Mục tiêu nghiên cứu
a Mục tiêu phổ quát Đề tài hướng tới mục tiêu chung nhất là nghiên cứu về pháp luật quốc tế về tiếp nhận người tị nạn và rút ra một số đề xuất cho Việt Nam b Mục tiêu cụ thể
Thứ nhất, tìm hiểu về một số vấn đề lý luận về tị nạn, người tị nạn và vấn đề tiếp nhận người tị nạn
Thứ hai, nghiên cứu pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia trên thế giới về tiếp nhận người tị nạn
Thứ ba, dựa trên những phân tích, đánh giá về pháp luật tiếp nhận người tị nạn, đề tài đưa ra một số đề xuất về việc xây dựng pháp luật tiếp nhận người tị nạn sao cho phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội tại Việt Nam hiện nay.
Phương pháp nghiên cứu
Cơ sở lý luận: đề tài dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quan điểm đổi mới nhà nước và pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng Cộng sản Việt Nam
Phương pháp luận: đề tài sử dụng phương pháp luận biện chứng duy vật của chủ nghĩa Mác -Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và đường lối quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam Theo đó, tác giả đặt các vấn đề người tị nạn trong mối quan hệ với nhau, không nghiên cứu một cách riêng lẻ đồng thời so sánh quy định pháp luật các quốc gia về vấn đề này
Một số phương pháp chủ yếu được sử dụng trong đề tài:
Phương pháp lịch sử: được vận dụng trong Chương 1 và Chương 3 của đề tài để tìm hiểu khái niệm tị nạn và lịch sử tiếp nhận người tị nạn tại Việt Nam
Phương pháp so sánh: được sử dụng chủ yếu trong Chương 2 nhằm đối chiếu pháp luật về tiếp nhận người tị nạn giữa các quốc gia trên thế giới
Phương pháp phân tích – tổng hợp: được vận dụng xuyên suốt đề tài, tác giả lồng ghép phân tích và tổng hợp để đưa ra các kết luận nhằm mục đích cung cấp kinh nghiệm cho pháp luật tiếp nhận người tị nạn tại Việt Nam.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
Quyền tị nạn đã được đề cập từ Hiến pháp năm 1946, nhưng cho đến nay vẫn chưa có một văn bản luật nào quy định cụ thể Vì lẽ đó, tác giả nghiên cứu đề tài này mong có những đóng góp về mặt lý luận và thực tiễn như sau:
Về ý nghĩa khoa học: đề tài đưa ra khái niệm tị nạn, người tị nạn, đặc điểm người tị nạn, phân biệt tị nạn với di cư, xem xét quyền tị nạn trong mối tương quan với quyền con người, phân tích những mặt tích cực và tiêu cực của việc tiếp nhận tị nạn Bên cạnh đó, đề tài nghiên cứu, so sánh và đánh giá pháp luật về tị nạn tại một số quốc gia trên thế giới như Canada, Đức, Hàn Quốc và Hoa Kỳ, từ đó rút ra một số kinh nghiệm mà Việt Nam trong quá trình xây dựng luật tiếp nhận tị nạn Đề tài nhằm cung cấp tài liệu nghiên cứu khoa học có giá trị tham khảo cho các công trình nghiên cứu sau này liên quan đến pháp luật tiếp nhận người tị nạn
Về ý nghĩa thực tiễn: trong đề tài, tác giả có đề xuất một số nội dung cơ bản trong luật về tiếp nhận tị nạn và những kiến nghị giúp công tác xây dựng luật trở nên hiệu quả hơn Bài viết có giá trị tham khảo cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặc biệt là cơ quan lập pháp khi nghiên cứu về pháp luật tiếp nhận người tị nạn.
Kết cấu đề tài
Về kết cấu, khóa luận bao gồm Phần mở đầu, Phần kết luận và ba chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về tị nạn và người tị nạn
Chương 2: Pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia trên thế giới về tiếp nhận người tị nạn
Chương 3: Pháp luật Việt Nam về tiếp nhận người tị nạn và một số kinh nghiệm cho Việt Nam
Khái niệm tị nạn
Tị nạn là hiện tượng đã xuất hiện từ lâu nhưng đến nay, trên thế giới chưa có một khái niệm về tị nạn thật sự thống nhất Lịch sử châu Âu thời Trung cổ, những kẻ đào tẩu có thể thoát khỏi án tử hình bằng cách cư ngụ tại một nhà thờ và không ai có thể vào làm hại, bắt giữ hoặc loại bỏ người đó để trừng phạt 3 Theo tiếng Anh thuật ngữ refuge (nơi ẩn náu) để chỉ nơi mang lại sự bảo vệ hoặc trú ẩn khỏi nguy hiểm, rắc rối, bất hạnh 4 Trong từ điển Hán việt, tị nạn được viết dưới dạng 避難 Trong đó tị (避) có nghĩa là “tránh né, lánh, trốn” 5 Còn nạn (難) có nghĩa là “hoạn nạn” 6 Tị nạn (避難) tức tránh điều không may xảy tới 7 Theo từ điển tiếng việt tị nạn (động từ) là “lánh đi ở nơi khác để khỏi bị những nguy hiểm, đe dọa do chiến tranh hoặc tình hình chính trị gây ra” 8
Cho đến nay, pháp luật quốc tế không đưa ra khái niệm pháp lý về tị nạn nhưng thuật ngữ này hiện diện trong một số văn bản Tuyên ngôn Quốc tế về Quyền con người năm 1948 tại Điều 14 đã nêu rằng: “Khi bị đàn áp, ai cũng có quyền tìm nơi tị nạn và được hưởng quyền tị nạn tại các quốc gia khác”
Hiến chương châu Phi về quyền con người và nhân dân năm 1981 tại khoản 3 Điều 12 quy định: “Mọi cá nhân sẽ có quyền khi bị đàn áp, tìm kiếm và xin tị nạn ở các quốc gia khác phù hợp với luật pháp của các quốc gia đó và các công ước quốc tế” Theo khoản 7 Điều 22 Công ước châu Mỹ về Nhân quyền năm 1969 quy định: “Mọi người có quyền xin và được tị nạn ở nước ngoài, phù hợp với pháp luật của nhà nước và các công ước quốc tế, trong trường hợp người đó bị truy nã vì các tội chính trị hoặc các tội thông thường có liên quan”
Trong Hiến pháp một số quốc gia trên thế giới thuật ngữ tị nạn được ghi nhận như một quyền của người tị nạn và quốc gia có nghĩa vụ cấp tị nạn
3 Becky Little, “Claiming ‘Sanctuary’ in a Medieval Church Could Save Your Life—But Lead to Exile For over 1,000 years, European fugitives found asylum in churches”, https://www.history.com/news/church- sanctuary-asylum-middle-ages, truy cập ngày 24/6/2022
4 Theo Từ điển tiếng Anh Cambridge online, https://dictionary.cambridge.org/vi/dictionary/english/refuge, truy cập ngày 24/6/2022
5 Từ điển Hán Nôm online, https://hvdic.thivien.net/hv/tị, truy cập ngày 24/6/2022
6 Từ điển Hán Nôm online, https://hvdic.thivien.net/hv/nạn, truy cập ngày 24/6/2022
7 Từ điển Hán Nôm online, https://hvdic.thivien.net/hv/tị%20nạn, truy cập ngày 24/6/2022
8 Viện Ngôn Ngữ Học (2003), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Trung tâm Từ Điển Học (đồng xuất bản), tr 979 cho họ Điều 16a Hiến pháp Đức năm 1949 quy định: “Những người bị đàn áp vì lý do chính trị sẽ có quyền tị nạn”, Điều 28G Hiến pháp của Cộng hòa Indonesia năm 1945 quy định: “Mọi người sẽ có quyền không bị tra tấn hoặc đối xử vô nhân đạo và hèn hạ, và sẽ có quyền xin tị nạn chính trị từ một quốc gia khác”, Điều 27 Hiến pháp của Cộng hòa Bulgaria năm 1991 quy định:
“Cộng hòa Bulgaria sẽ cấp quyền tị nạn cho những người nước ngoài bị đàn áp vì ý kiến hoặc hoạt động của họ nhằm bảo vệ các quyền và tự do được quốc tế công nhận”
Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa có văn bản nào chính thức và trong khoa học pháp lý cũng chưa có nhà khoa học nào đưa ra khái niệm về tị nạn Tuy nhiên, từ những khái niệm nêu trên tác giả có thể rút ra định nghĩa tị nạn như sau: “Tị nạn được hiểu là sự bảo vệ mà một quốc gia dành cho những người chạy trốn khỏi sự đàn áp, ngược đãi từ nơi xuất xứ của họ đến lãnh thổ của quốc gia hoặc ở nơi khác dưới sự kiểm soát của quốc gia” Định nghĩa tị nạn còn được hiểu toàn diện và sâu sắc hơn bằng cách tìm hiểu về khái niệm người tị nạn.
Khái niệm người tị nạn
1.2.1 Khái niệm người tị nạn
Thuật ngữ người tị nạn xuất phát trực tiếp từ tiếng Pháp “réfugié” với một ý nghĩa cụ thể: dùng để chỉ những người Tin lành bỏ trốn khỏi Pháp sau khi Sắc lệnh Nantes bị thu hồi vào năm 1685 Trong vòng một thập kỷ, thuật ngữ người tị nạn đã được sử dụng phổ biến hơn trong tiếng Anh để chỉ bất kỳ ai bị buộc phải chạy trốn đến một nơi an toàn, thường là vì nguy hiểm hoặc bị ngược đãi vì niềm tin tôn giáo hoặc chính trị 9 Chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc, một số lượng lớn người chạy khỏi Đông Âu Trước tình hình đó, Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 10 của Liên Hợp Quốc đã ghi nhận khái niệm “người tị nạn” là bất kỳ người nào “Do kết quả của các sự kiện xảy ra trước ngày 01/01/1951, và do sự sợ hãi có cơ sở là sự bị ngược đãi vì những lý do chủng tộc, tôn giáo, dân tộc, hoặc do là thành viên của một nhóm xã hội cụ thể nào đó, hay vì quan điểm chính trị, đang ở ngoài đất nước mà người đó có
9 Merriam-Webster, “The Origin of 'Refugee' The word originally referred to the Huguenots”, https://www.merriam-webster.com/words-at-play/origin-and-meaning-of-refugee, truy cập 24/6/2022
10 Điều 1.A.2 Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 quốc tịch và không thể, hoặc, do sự sợ hãi như vậy, không muốn tiếp nhận sự bảo vệ của quốc gia đó; hoặc người không có quốc tịch đang sống ở ngoài quốc gia mà trước đó họ đã từng cư trú do kết quả của những sự kiện đó mà không thể, hoặc do sự sợ hãi, mà không muốn trở lại quốc gia đó” Đến năm
1967, Nghị định thư về vị thế của người tị nạn 11 đã cơ bản khẳng định lại khái niệm trên và xóa bỏ giới hạn về địa lý, thời gian trong Công ước về vị thế của người tị nạn ban đầu Theo đó, không chỉ những người châu Âu tham gia vào các sự kiện xảy ra trước ngày 01 tháng 01 năm 1951 mới có thể nộp đơn xin quy chế tị nạn mà nó dành cho tất cả mọi người
Trong khái niệm trên bao hàm nhiều thuật ngữ khó xác định cần được lý giải một cách rõ ràng như sau:
Thứ nhất, về “sự sợ hãi có cơ sở” được hiểu là trạng thái mang tính chủ quan của cá nhân người tị nạn kết hợp với hoàn cảnh khách quan, làm cơ sở cho quyết định công nhận tị nạn 12 Để xác định chính xác liệu có sự sợ hãi thực tế hay không, cần phải xem xét cẩn thận các yếu tố xung quanh người đó Chẳng hạn, một người có thể có niềm tin chính trị hoặc tôn giáo mạnh mẽ, việc coi thường chúng sẽ khiến họ không thể dung thứ được, ngược lại người khác có thể không có niềm tin mạnh mẽ như vậy Một người có thể đưa ra quyết định để trốn thoát khỏi sự khinh thường đó để bảo vệ niềm tin của mình nhưng cũng có người lên kế hoạch cẩn thận cho chuyến đi của mình 13
Thứ hai, “sự ngược đãi” không có khái niệm chính thức và những nỗ lực để xây dựng một khái niệm như vậy đã không thành công Từ Điều 33 của Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951, có thể suy ra rằng những mối đe dọa đến tính mạng hoặc quyền tự do vì chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, quan điểm chính trị hoặc tư cách thành viên của một nhóm xã hội cụ thể luôn dẫn tới sự ngược đãi 14
11 Khoản 2 Điều 1 Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967 quy định: “Trong phạm vi Nghị định thư này, thuật ngữ “người tị nạn”, trừ trường hợp áp dụng khoản 3 của điều này, sẽ có nghĩa là bất cứ người nào thuộc khái niệm tại Điều 1 của Công ước, trong đó bỏ đi cụm từ “là nạn nhân của những cuộc xung đột diễn ra trước ngày 01/01/1951 ” và “là nạn nhân của những cuộc xung đột như vậy ” trong Điều 1A(2) của Công ước”
12 UNHCR (2019), Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on
International Protection Under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees,
Ngoài ra, còn có năm nguyên nhân gây nên nỗi sợ hãi bao gồm:
“Chủng tộc” được hiểu theo nghĩa rộng nhất bao gồm tất cả các loại dân tộc có chung nguồn gốc, tạo thành một thiểu số trong một nhóm dân số lớn hơn 15 Sự phân biệt chủng tộc là một hành vi xâm hại đến quyền con người vì nó kéo theo nhiều hành động và hậu quả nghiêm trọng Chúng ta đã biết đến Chế độ A-pac-thai (Apartheid) phân biệt giữa người da trắng và người da màu, da đen khiến họ không còn tự do dân chủ, tước bỏ đi nhiều quyền con người của họ Do đó, phân biệt chủng tộc thể hiện một yếu tố quan trọng trong việc xác định sự tồn tại của sự ngược đãi
“Tôn giáo” là văn hoá, tín ngưỡng, đức tin của con người Xâm phạm đến nó là xâm phạm đến nhân phẩm của họ Vì vậy, có thể cấu thành một sự ngược đãi về tinh thần, nó có thể xảy ra nhiều hình thức khác nhau như cấm gia nhập cộng đồng tôn giáo, xâm phạm đến những nơi thờ tự hoặc các biện pháp phân biệt đối xử nghiêm trọng được áp dụng đối với những người chỉ vì họ theo một tôn giáo nhất định 16
Thuật ngữ “quốc tịch” theo UNHCR không chỉ được hiểu là “quyền công dân” mà có thể đề cập đến thành viên của một nhóm dân tộc hoặc ngôn ngữ và đôi khi có thể trùng lặp với thuật ngữ “chủng tộc” Sự ngược đãi vì lý do quốc tịch có thể bao gồm những thái độ và biện pháp bất lợi nhằm vào một dân tộc thiểu số (dân tộc, ngôn ngữ) 17
Một “nhóm xã hội cụ thể” thường bao gồm những người có nền tảng, thói quen hoặc địa vị xã hội tương tự và có thể bao gồm các trường hợp ở trên như chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch Nhóm xã hội này có thể không tin tưởng vào cơ quan chính quyền và khiến cho họ có nguy cơ bị ngược đãi bởi sự tồn tại của mình 18
Giữ “quan điểm chính trị” khác với quan điểm của Chính phủ tự nó không phải là cơ sở để yêu cầu quy chế tị nạn Người xin tị nạn phải chứng minh vì giữ những ý kiến đó mà họ phải đối mặt với một sự ngược đãi Có thể là một sự trừng phạt quá mức và tùy tiện của cơ quan có thẩm quyền về quan điểm chính trị UNHCR khuyến khích để xác định xem một người phạm tội
18 UNHCR (2019), tlđd (12), p 24 chính trị có thể được coi là người tị nạn hay không, cần phải xem xét các yếu tố sau: nhân cách của người nộp đơn, quan điểm chính trị của họ, động cơ đằng sau hành vi, bản chất của vi phạm, bản chất của truy tố và động cơ của nó, bản chất của luật mà việc truy tố dựa trên đó Những yếu tố này có thể cho thấy rằng đương sự sợ bị ngược đãi chứ không đơn thuần là sợ bị truy tố và trừng phạt theo luật đối với một hành mà họ thực hiện 19
Công ước về các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi do Tổ chức thống nhất châu Phi (OAU) thông qua năm 1969 đã mở rộng khái niệm của Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 20 Người tị nạn còn bao gồm những người bị buộc phải rời khỏi đất nước còn xuất phát từ các nguyên nhân: xâm lược bên ngoài, chiếm đóng, sự thống trị của nước ngoài hoặc các sự kiện gây rối trật tự công cộng nghiêm trọng Điều này bao gồm các tình huống ngẫu nhiên không dựa trên hành động cố ý của nhà nước Đơn cử là những người đang chạy trốn các thảm họa môi trường như hạn hán và đói kém
Tuyên bố Cartagena về người tị nạn năm 1984 21 ngoài việc chứa đựng các yếu tố của Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 và Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967 còn bao gồm cả những người tị nạn đã bỏ trốn khỏi đất nước của họ vì tính mạng, sự an toàn hoặc tự do đã bị đe dọa bởi bạo lực, ngoại xâm, xung đột nội bộ Tương tự như khái niệm trong Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 người tị nạn phải cho thấy mối liên hệ giữa bản thân họ với nguy cơ bị tổn hại thực sự, khi tất cả những người
20 Điều 1 Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969 khái niệm thuật ngữ "Người tị nạn" như sau:
“1 Theo mục đích của Công ước này, thuật ngữ "người tị nạn" có nghĩa là mọi người, do có căn cứ lo sợ bị đàn áp vì lý do chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, thành viên của một nhóm xã hội cụ thể hoặc quan điểm chính trị, đang ở bên ngoài quốc gia mang quốc tịch của anh ta và không thể hoặc, do sợ hãi như vậy, không sẵn sàng tận dụng sự bảo vệ của quốc gia đó, hoặc người không có quốc tịch và ở ngoài quốc gia nơi thường trú trước đây của anh ta do hậu quả của những sự kiện đó không thể hoặc, do nỗi sợ hãi như vậy, không muốn quay trở lại với nó
Vấn đề tiếp nhận người tị nạn
1.3.1 Thực trạng tiếp nhận người tị nạn
Theo thống kê của UNHCR vào năm 2020, bất chấp đại dịch Covid -19, 11,2 triệu người mới phải di dời trên toàn thế giới Đại dịch cũng đe dọa tiến trình xóa bỏ đói nghèo và bất bình đẳng thu nhập, đồng thời khiến tình trạng mất việc làm của những người tị nạn trở nên tồi tệ hơn Syria đứng đầu danh sách với 6,8 triệu người, tiếp theo là Venezuela với 4,9 triệu, Afghanistan và Nam Sudan đứng sau lần lượt là 2,8 và 2,2 triệu Thổ Nhĩ Kỳ tiếp tục là điểm đến số lượng lớn người xin tị nạn với khoảng 4 triệu người (phần lớn là người tị nạn Syria chiếm 92%), Colombia với hơn 1,7 triệu người Venezuela di tản, Đức có dân số lớn thứ ba - gần 1,5 triệu người Nhiều người trong số họ có nguy cơ phải sống lưu vong trong nhiều năm tới, một số có khả năng suốt đời Ước tính có khoảng 42% người tị nạn là trẻ em, trong số đó có khoảng 1 triệu trẻ được sinh ra từ năm 2018-2020 Trẻ em bị ảnh hưởng đặc biệt trong các cuộc khủng hoảng, nhất là khi việc di dời của chúng kéo dài trong nhiều năm Tây và Trung Phi có nhiều phụ nữ và trẻ em gái tị nạn (54%) hơn bất kỳ khu vực nào khác 23
Cuộc khủng hoảng tăng cao khiến một số quốc gia trên thế giới điển hình là châu Âu dựng lên các hàng rào thép gai nhằm ngăn chặn làn sóng tị nạn Những người tị nạn chạy trốn chiến tranh, nghèo đói và bị ngược đãi ở quê nhà thường xuyên phải đối mặt với nguy hiểm về tính mạng, sức khỏe, sự nghi ngờ và thái độ thù địch khi họ đổ bộ trước ngưỡng cửa châu Âu
1.3.2 Các vấn đề đặt ra cho quốc gia khi tiếp nhận người tị nạn
Một lượng lớn người tị nạn tràn vào là một thách thức lớn đối với bất kỳ quốc gia tiếp nhận nào Ngay sau khi đặt chân đến, những người tị nạn yêu cầu chỗ ở và các dịch vụ công cộng quan trọng như chăm sóc sức khỏe và giáo
23 Theo thống kê của UNHCR (2021), Global Trends Forced Displacement In 2020, Denmark dục Và sau đó, họ sẽ tìm việc làm tương tác kinh tế với nền kinh tế chủ nhà theo nhiều hướng khác nhau
Về kinh tế: sự hiện diện của một số lượng lớn người tị nạn có thể gây nên một “cú sốc” cho nền kinh tế của nước tiếp nhận Ban đầu, một cú sốc về nguồn cung lao động có xu hướng gia tăng, cạnh tranh trên thị trường lao động và giảm lương của cư dân bản xứ Sau đó, tùy vào chính sách hòa nhập của nhà nước mà kinh tế có thể đi xuống hoặc tăng trưởng Tuy nhiên, để đạt đến một sự tăng trưởng kinh tế nhờ lực lượng lao động tị nạn không phải là vấn đề đơn giản Tại Hoa Kỳ, một nghiên cứu cho thấy từ năm 1990 đến năm 2014, mỗi người tị nạn được tái định cư khiến chính phủ tiêu tốn 15.000 đô la khiến những người đóng thuế lo lắng, họ sợ rằng việc tiếp nhận người tị nạn sẽ là gánh nặng cho nền kinh tế đất nước của họ Tuy nhiên, sau khi những người tị nạn ở Mỹ được 20 năm, họ đã phải trả trung bình 21.000 đô la tiền thuế so với chi phí mà Chính phủ phải trả, điều này cho thấy lợi ích kinh tế tổng thể liên quan đến việc tái định cư cho người tị nạn 24
Về giáo dục: gần một nửa số trẻ em tị nạn (48%) vẫn không được đến trường Ở cấp tiểu học, tỷ lệ nhập học trung bình trong năm từ tháng 3 năm
2019 đến tháng 3 năm 2020 ở các quốc gia báo cáo là 68% Đối với cấp trung học, tỷ lệ tương ứng đối với các quốc gia báo cáo là 34% Ở cấp đại học, tỷ lệ nhập học trong cùng thời kỳ là 5%, cho thấy rằng các rào cản đáng kể vẫn còn đối với người tị nạn trong việc tiếp cận giáo dục sau tiểu học 25 Các Chính phủ nước tiếp nhận được yêu cầu đáp ứng nhu cầu đi học ngay lập tức và thường điều này khiến họ đối mặt trước một thách thức lớn trong hệ thống giáo dục quốc dân Việc thiết lập nền giáo dục phổ cập cho trẻ em tị nạn là một vấn đề nan giải đối với cả tác động ngắn hạn và dài hạn Không có cơ hội đi học những người tị nạn trẻ tuổi có thể tham gia vào các hoạt động không lành mạnh, tệ nạn xã hội hay hoạt động tội phạm
Về sức khỏe: các cân nhắc tương tự cũng áp dụng cho lĩnh vực y tế, nguy cơ mắc các bệnh truyền nhiễm lây lan trong và ngoài trại tị nạn khiến việc cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe càng trở nên cấp thiết hơn Sự xuất hiện
24 William N Evans và Daniel Fitzgerald (2017), The economic and social outcomes of refugees in the United
States: evidence from the ACS, National Bureau of Economic Research, tr7, tr33
25 Theo thống kê của UNHCR (2021), Education Report 2021, Geneva Switzerland, tr7, tr11 và lan rộng của dịch bệnh truyền nhiễm có khả năng xảy ra nếu các trại tị nạn thiếu hệ thống vệ sinh thích hợp và các cơ sở y tế địa phương bị quá tải Chính phủ nước tiếp nhận phải giải quyết bài toán trong việc quản lý sự gia tăng đột ngột nhu cầu đối với năng lực tài chính và quản trị của họ
Về tác động văn hóa xã hội và an ninh: dòng người tị nạn có thể gây nên căng thẳng giữa dân tộc khác nhau về tài nguyên, phong tục tập quán, văn hóa tôn giáo với cư dân địa phương Sự gia tăng tiềm tàng của các quan điểm phân biệt chủng tộc này yêu cầu nước tiếp nhận cần có hệ thống an ninh đủ mạnh để giải quyết các vấn đề xã hội khi người tị nạn xuất hiện
Không những thế, nước tiếp nhận còn phải đối mặt với thách thức từ khủng bố khi chúng tìm cách trà trộn vào dòng người tị nạn Cảnh sát Pháp ngày 14-11-2015, thông báo đã xác định có 3 nhóm vũ trang mặc áo chống đạn đồng loạt tham gia các vụ tấn công khủng bố tại thủ đô Paris vào đêm 13-11-
2015 làm 129 người chết và hơn 350 người khác bị thương Một trong ba đối tượng khủng bố được xác định là đã từng đăng ký tị nạn ở Hy Lạp với lai lịch đến từ Syria Cảnh sát tìm thấy hộ chiếu Syria gần xác của một kẻ tấn công khủng bố, điều này dấy lên sự nghi ngờ rằng một số đối tượng trong nhóm khủng bố có thể đã lẩn trốn trong dòng người tị nạn Syria để xâm nhập vào châu Âu 26 Chính vì vậy, nhiều nước trên thế giới hiện nay đã đóng chặt biên giới để ngăn chặn dòng người tị nạn hoặc cắt giảm số lượng tiếp nhận hằng năm để tránh các tác hại tiêu cực cho quốc gia
Như vậy, trước thực trạng vấn đề tị nạn ngày càng nghiêm trọng tạo nên cơn khủng hoảng toàn cầu và thách thức đặt ra với quốc gia tiếp nhận ngày càng lớn Quốc tế và quốc gia cần có một khung pháp lý vững vàng để vừa tiếp nhận người tị nạn, thực hiện nghĩa vụ nhân đạo quốc tế, vừa đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự công cộng và lợi ích xã hội
26 TheoThông tấn xã Việt Nam, “Vụ tấn công khủng bố tại Pháp: Đã xác định được danh tính 3 đối tượng”, https://www.qdnd.vn/quoc-te/tin-tuc/vu-tan-cong-khung-bo-tai-phap-da-xac-dinh-duoc-danh-tinh-3-doi- tuong-332851, truy cập ngày 24/6/2022
Qua quá trình nghiên cứu, tìm hiểu các vấn đề lý luận về tị nạn, người tị nạn và vấn đề tiếp nhận người tị nạn, tác giả rút ra một số kết luận sau:
Pháp luật quốc tế
Công cụ pháp lý quốc tế về bảo vệ người tị nạn bao gồm các công ước quốc tế, các nguyên tắc chung luật quốc tế, luật quốc gia Luật hiện đại ngày nay bắt nguồn từ gần 100 năm trước, từ các sáng kiến pháp lý và thể chế do Hội Quốc Liên thực hiện trong việc bổ nhiệm Cao ủy tị nạn vào năm 1921 27 Tuyên ngôn Quốc tế về Quyền con người năm 1948 (Điều 14) là văn kiện quốc tế đầu tiên công nhận quyền được tìm kiếm và được hưởng quyền tị nạn khi bị ngược đãi; Công ước Geneva liên quan đến bảo vệ dân thường trong chiến tranh năm 1949 28 bảo vệ những người tị nạn trong chiến tranh; Nghị định thư bổ sung cho Công ước Geneva liên quan đến bảo vệ nạn nhân của các cuộc xung đột vũ trang quốc tế năm 1977 29 Bước đột phá trong quá trình xây dựng pháp luật quốc tế về tị nạn là cho ra đời Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 Đây là công ước quốc tế đầu tiên bao gồm các khía cạnh cơ bản nhất của cuộc
27 Cuộc nội chiến ở Nga ngay sau Cách mạng Tháng Mười năm 1917 đã tạo ra khoảng một triệu rưỡi dân Nga bỏ nước để tránh chính quyền Cộng sản Hội Quốc Liên đã đáp ứng lời kêu gọi của Ủy ban Chữ thập đỏ Quốc tế (ICRC) để hỗ trợ hơn một triệu người tị nạn Nga
UNHCR (2000), The State of The World’s Refugees 2000: Fifty Years of Humanitarian Action, Oxford
28 Điều 44 Công ước Geneva liên quan đến Bảo vệ Dân thường trong Chiến tranh năm 1949 quy định: “Khi áp dụng các biện pháp kiểm soát được đề cập trong Công ước này, Lực lượng giam giữ sẽ không được coi là người của đối phương chỉ dựa trên quốc tịch của họ 'de jure' của một Quốc gia đối phương, những người tị nạn, trên thực tế, được hưởng sự bảo vệ của bất kỳ chính phủ nào”
29 Điều 73 Nghị định thư bổ sung cho Công ước Geneva liên quan đến Bảo vệ nạn nhân của các cuộc xung đột vũ trang quốc tế năm 1977 quy định: “Những người, trước khi bắt đầu chiến sự, được coi là người không quốc tịch hoặc người tị nạn sẽ là những người được bảo vệ , trong mọi hoàn cảnh và không có bất kỳ sự phân biệt bất lợi nào” sống người tị nạn Công ước công nhận phạm vi quốc tế của các cuộc khủng hoảng người tị nạn và sự cần thiết của hợp tác quốc tế bao gồm cả việc chia sẻ gánh nặng giữa các quốc gia để giải quyết vấn đề này Tính đến ngày 20 tháng
01 năm 2020, có 146 bên tham gia công ước và 147 bên tham gia nghị định thư Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967 xóa bỏ các giới hạn về địa lý và thời gian quy định trong Công ước về người tị nạn ban đầu Ngoài ra, các tổ chức khu vực cũng có những văn kiện nhằm bảo vệ người tị nạn như châu Âu, châu Phi, châu Mỹ
2.1.1 Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 và Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967
Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 được thông qua vào tháng 7 năm 1951, ban đầu được soạn thảo để đáp ứng nhu cầu của người tị nạn châu Âu sau Thế chiến thứ hai và chỉ được áp dụng cho những người phải di dời do các sự kiện xảy ra trước ngày 01 tháng 01 năm 1951 Sau đó, Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967 xóa bỏ các giới hạn về thời gian và địa lý của Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 Nền tảng của Công ước là nguyên tắc “cấm trục xuất hoặc hồi hương” người tị nạn nêu trong Điều 33 Theo nguyên tắc này, không quốc gia nào được đưa người tị nạn trở lại nơi người đó phải đối mặt với các mối đe dọa nghiêm trọng đến tự do của họ Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 và Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967 là những công cụ pháp lý quốc tế mà các quốc gia tự nguyện đồng ý ràng buộc Khái niệm về người tị nạn theo Công ước được tác giả phân tích tại Mục 1.2.1
Người tị nạn có những quyền và nghĩa vụ gì theo Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951? Từ Điều 12 đến Điều 30 của Công ước về người tị nạn quy định các quyền mà các cá nhân được hưởng khi họ đã được công nhận là người tị nạn bao gồm: tự do thực hành tín ngưỡng và tự do giáo dục tín ngưỡng, sử dụng các tòa án, tiếp cận giáo dục tiểu học, tiếp cận hỗ trợ và cứu trợ công cộng, hỗ trợ do an sinh xã hội cung cấp, tác quyền về nghệ thuật và sở hữu trí tuệ, đối xử bình đẳng của cơ quan thuế, quyền thuộc về công đoàn, quyền thuộc về các tổ chức phi chính trị phi lợi nhuận khác, quyền làm việc hưởng lương, quyền sở hữu tài sản, quyền hành nghề, quyền tự kinh doanh, tiếp cận nhà ở, tiếp cận giáo dục đại học, quyền lựa chọn nơi cư trú, quyền đi lại tự do trong nước Ngược lại, Điều 2 của Công ước về vị thế của người tị nạn năm
1951 yêu cầu người tị nạn phải tuân thủ luật pháp tại quốc gia tiếp nhận tị nạn
Các quốc gia thành viên có nghĩa vụ cấp giấy tờ tùy thân và giấy thông hành cho phép người tị nạn đi ra nước ngoài và áp dụng các quy định của Công ước mà không phân biệt đối xử về chủng tộc, tôn giáo hoặc quốc gia xuất xứ
2.1.2 Pháp luật quốc tế về bảo vệ người tị nạn tại châu Phi
Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969, gồm 15 điều khoản Công ước quy định nghĩa vụ của người tị nạn là tôn trọng luật pháp, quy định của quốc gia sở tại và cấm họ tham gia vào các hoạt động lật đổ chống lại bất kỳ quốc gia thành viên nào của Liên minh châu Phi 30 Ngược lại, quốc gia tiếp nhận không được phân biệt đối xử về chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, thành viên của một nhóm xã hội cụ thể hoặc chính kiến chính trị 31 Điều V liên quan đến vấn đề hồi hương tự nguyện, Điều
VI tương tự như Điều 28 của Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 quy định các quốc gia ký kết cung cấp cho người tị nạn giấy thông hành, Điều VII và VIII liên quan đến sự hợp tác giữa Liên minh châu phi và UNHCR, bảy điều cuối cùng là các điều khoản về kỹ thuật
Ngoài việc ghi nhận khái niệm người tị nạn tương tự tại Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951, Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969 có bổ sung thêm, người tị nạn sẽ áp dụng cho người bị buộc phải rời khỏi đất nước của họ do xâm lược bên ngoài, chiếm đóng, sự thống trị của nước ngoài hoặc các sự kiện gây rối trật tự công cộng nghiêm trọng Điều này có nghĩa là những người chạy trốn khỏi các xáo trộn dân sự, bạo lực lan rộng và chiến tranh được hưởng quy chế tị nạn tại các quốc gia là thành viên của Công ước Châu Phi ngay cả khi họ không có cơ sở lo sợ về sự ngược đãi vì một trong những lý do được nêu ra trong Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 Văn bản đã thúc giục các quốc gia cấp quyền tị nạn thông qua việc quy định quốc gia thành viên sẽ nỗ lực hết sức tiếp nhận người tị nạn và đảm bảo việc định cư cho những người tị nạn 32 Đây là một bước đi sâu hơn vào quan điểm luật quốc tế truyền thống vốn coi tị nạn là
30 Điều 3 Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969
31 Điều 4 Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969
32 Điều 2 Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969 chủ quyền của quốc gia Mặc dù, quy định này chỉ mang tính khuyến nghị nhưng đã thể hiện được sự tiến bộ trong pháp luật tị nạn quốc tế Điều khoản cấm trục xuất hoặc hồi hương của Công ước quy định: không một người nào sẽ bị một quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp như từ chối ở biên giới, trả lại hoặc trục xuất để buộc người đó quay trở lại hoặc ở lại một lãnh thổ nơi tính mạng, sự toàn vẹn về thể chất hoặc quyền tự do của người đó sẽ bị đe dọa Nhiều học giả đã cho rằng, Công ước đã mở rộng quyền không bị trục xuất hoặc hồi hương vì không bao gồm một ngoại lệ về an ninh quốc gia được tìm thấy trong Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 Tuy nhiên, Điều I (4) (f) và (g) 33 ngụ ý rằng Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969 giống như Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 cho phép trục xuất trong một số trường hợp hạn chế mặc dù châu Phi dường như giải quyết vấn đề này một cách gián tiếp
Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969 lần đầu tiên cụ thể ba khái niệm quan trọng: “chia sẻ trách nhiệm”, “bảo vệ tạm thời” và “hồi hương tự nguyện” Điều II (4) nêu rõ khái niệm “chia sẻ trách nhiệm” - trong trường hợp một quốc gia thành viên gặp khó khăn trong việc tiếp tục cấp quyền tị nạn họ có thể khiếu nại trực tiếp với các quốc gia thành viên khác và các quốc gia thành viên khác trên tinh thần đoàn kết của châu Phi và hợp tác quốc tế thực hiện các biện pháp thích hợp để giảm nhẹ gánh nặng của nước đó Các biện pháp thích hợp bao gồm tái định cư khu vực, hỗ trợ tài chính và chia sẻ trách nhiệm chính trị Tuy nhiên, mỗi phương pháp chia sẻ trách nhiệm có thể đều bị hạn chế trong thực tế bởi nguồn lực hạn chế của các quốc gia châu Phi “Bảo vệ tạm thời” được diễn đạt tại Điều II (5) theo đó người xin tị nạn sẽ được cụ trú tạm thời tại bất kỳ lãnh thổ của quốc gia nào họ đến đầu tiên khi chưa được cấp quyền tại quốc gia thành viên khác Điều
V của Công ước đề cập đến vấn đề “hồi hương tự nguyện” Đoạn đầu tiên của nó nêu rõ nguyên tắc: “Tính tự nguyện về cơ bản của việc hồi hương sẽ được tôn trọng trong mọi trường hợp và không người tị nạn nào được hồi hương trái
33 Điều I (4) (f) và (g) Công ước điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của vấn đề người tị nạn ở châu Phi năm 1969 quy định:
“Công ước này sẽ ngừng áp dụng cho bất kỳ người tị nạn nào nếu:
(f) người đã phạm một tội phi chính trị nghiêm trọng bên ngoài quốc gia tị nạn sau khi anh ấy được nhận vào quốc gia đó với tư cách là người tị nạn, hoặc
Lịch sử tiếp nhận người tị nạn tại Việt Nam
Tuy pháp luật về tiếp nhận người tị nạn chưa được ban hành nhưng Việt Nam đã có những chính sách nhằm giúp đỡ người tị nạn với tư cách là nước tiếp nhận tị nạn và quốc gia xuất xứ trong lịch sử Cụ thể, theo thống kê của UNHCR, Việt Nam có 10.000 người Campuchia lánh nạn từ năm 1970 Những người này bị Chính phủ Campuchia từ chối hồi hương do không có bằng chứng về việc họ đã từng có quốc tịch Campuchia Nước ta đã cho phép họ định cư tại các trại tị nạn và xung quanh Thành phố Hồ Chí Minh Sau nhiều năm tồn tại dưới tình trạng là người không quốc tịch, UNHCR và Chính phủ Việt Nam đã hợp tác và cấp quốc tịch cho 287 người trong năm 2010, đến năm
2013 con số này là 2357 người sống tại các trại tị nạn Những người sống xung quanh Thành phố Hồ Chí Minh thì tính đến cuối năm 2012 đã có 6700 người được nhập tịch 128 Trong thời gian này, Việt Nam cùng phối hợp với UNHCR tổ chức các chương trình nhằm giúp đỡ người tị nạn ổn định cuộc sống
Bên cạnh là một nước tiếp nhận, Việt Nam cũng đón nhận những người Việt hồi hương là những người dân tộc thiểu số Tây Nguyên vượt biên sang Campuchia trong chiến tranh được ổn định tại Gia Lai Đến nay, chính quyền địa phương Việt Nam đã có các giải pháp nhằm phát triển kinh tế, xã hội ở Tây Nguyên cho đồng bào dân tộc thiểu số, người tị nạn hồi hương từ Campuchia; họ không bị trừng phạt, ngược đãi mà được hỗ trợ để tái hòa nhập 129 Chính sách này chủ yếu dựa vào Bản ghi nhớ (MOU) giữa ba bên Việt Nam - Campuchia - UNHCR mà không có quy định pháp luật cụ thể.
Cơ sở xây dựng Luật tiếp nhận người tị nạn tại Việt Nam
Thứ nhất, để thực hiện trách nhiệm quốc tế mà Việt Nam đã tuyên bố và cam kết Ở quy mô quốc tế, Việt Nam chưa tham gia Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 và Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967
128 “Báo cáo về tình hình nhân quyền năm 2013”, https://vn.usembassy.gov/vi/hrreportvn2013/, truy cập ngày 24/6/2022
129 “Hợp tác Việt Nam – UNHCR”, https://nhandan.vn/tin-tuc-su-kien/Hợp-tác-Việt-Nam -UNHCR-
Tuy nhiên, Việt Nam đã phê chuẩn một số công cụ nhân quyền quốc tế bao gồm: Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và Chính trị năm 1966 (ICCPR), Công ước chống tra tấn và các hình phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục con người năm 1984 (CAT), Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa năm 1966 (ICESCR), Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc năm 1965 (CED), Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979 (CEDAW), Công ước về Quyền của Người khuyết tật năm 2007 (CRPD) và Công ước về Quyền trẻ em năm 1989 (CRC)
Là một thành viên của Liên Hợp Quốc Việt Nam đã thông qua Tuyên bố New York về người tị nạn và người di cư ngày 19/9/2016 Tuyên bố này bao gồm: các cam kết bảo vệ quyền của người tị nạn và người di cư, hỗ trợ các quốc gia bị làn sóng di cư và tị nạn ảnh hưởng nặng nề, cải thiện các hoạt động tìm kiếm và giải cứu, tăng cường ngân sách viện trợ nhân đạo và tái định cư cho người tị nạn… 130 Trên cơ sở tuyên bố, ngày 17/12/2018 Liên Hợp Quốc thông qua Hiệp ước toàn cầu về người tị nạn (GCR) Văn bản này không ràng buộc về pháp lý mà hướng tới thiết lập một khuôn khổ thực hiện các giải pháp quy mô quốc gia và khu vực, thảo luận các vấn đề tài chính, chia sẻ dữ liệu liên quan giữa các quốc gia Ngoài ra, hiệp ước còn xây dựng các hệ thống giám sát tiến trình trong đó có việc tổ chức Diễn đàn người tị nạn toàn cầu cấp bộ trưởng
4 năm một lần 131 Ngày 07/12/2021 tại New York, Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc đã thảo luận Báo cáo của Cao ủy Liên hợp quốc về người tị nạn Filippo Grandi về tình hình người tị nạn trên khắp toàn cầu Phát biểu tại cuộc thảo luận, Đại sứ, Đại biện Phái đoàn Việt Nam tại Liên hợp quốc Phạm Hải Anh cho rằng các nước có trách nhiệm chính trong bảo đảm hòa bình, an ninh và giải quyết các nguyên nhân gốc rễ của xung đột một cách toàn diện và bao trùm Các quốc gia cần đáp ứng cho người dân những nhu cầu thiết yếu và tạo dựng môi trường hòa bình cho phát triển Tính mạng của con người là tài sản quan trọng nhất, kêu gọi ưu tiên cứu mạng sống để không ai phải bỏ mạng khi vượt biên hoặc vượt biển; cần thiết phải đảm bảo tính minh bạch khi cấp quy chế tị
130 “Thông qua Tuyên bố New York về người di cư và người tị nạn” https://www.vietnamplus.vn/thong-qua- tuyen-bo-new-york-ve-nguoi-di-cu-va-nguoi-ti-nan/406822.vnp, truy cập ngày 24/6/2022
131 Hoàng Long, “Liên hợp quốc nỗ lực giải quyết vấn đề người di cư trên toàn cầu”, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/quoc-phong-an-ninh-oi-ngoai1/-/2018/53516/lien-hop-quoc-no- luc-giai-quyet-van-de-nguoi-di-cu-tren-toan-cau.aspx, truy cập ngày 24/6/2022 nạn; trong quá trình ra quyết định và hoạch định chính sách cần phân biệt giữa người tị nạn và người di cư không thường xuyên hay những người di cư vì mục đích kinh tế 132
Năm 2020, Việt Nam đã ban hành Quyết định Thủ tướng Chính phủ về Kế hoạch thực hiện Hiệp ước toàn cầu về di cư an toàn, trật tự và thường xuyên của Liên hợp quốc (Quyết định số 402/QĐ-TTg), một cam kết chắc chắn về giải quyết tình trạng vô quốc tịch Quyết định bao gồm việc gia nhập Công ước về tình trạng vô quốc tịch vào năm 2025, thiết lập thủ tục xác định tình trạng vô quốc tịch, tăng cường khả năng tiếp cận đăng ký hộ tịch, cải thiện việc xác định và giảm thiểu tình trạng vô quốc tịch và bảo vệ quyền của những người không quốc tịch Phần còn lại của Tuyên bố New York là vấn đề tị nạn cần được các nhà lập pháp nhanh chóng xây dựng và ban hành
Thứ hai, chính sách pháp luật Việt Nam hiện nay thiếu vắng các quy định về tiếp nhận tị nạn
Hiện nay, cơ sở pháp lý duy nhất nước ta quy định liên quan đến vấn đề tị nạn là Hiến pháp Điều 49 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, người nước ngoài đấu tranh vì tự do và độc lập dân tộc, vì chủ nghĩa xã hội, dân chủ và hòa bình hoặc vì sự nghiệp khoa học mà bị bức hại thì được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xem xét cho cư trú Tuy nhiên, lại chưa có văn bản cụ thể thi hành Mặt khác, quy định này chỉ chấp nhận tị nạn chính trị và khoa học, kỹ thuật mà không thừa nhận tị nạn về tôn giáo, chủng tộc, quốc tịch hay thành viên nhóm xã hội cụ thể như Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 đã nêu Còn các văn bản pháp luật khác không thể hiện rõ việc bảo vệ, trục xuất hay trao trả người tị nạn Hiện nay, đối với các trường hợp người nước ngoài nhập cảnh trái phép, cơ quan chức năng sẽ tiến hành các biện pháp xử lý hành chính 133 và yêu cầu xuất cảnh khỏi Việt Nam mà không giam giữ, tra tấn hay đối xử hà khắc
Thứ ba, yêu cầu thực tiễn về vấn đề tị nạn tại Việt Nam trong tương lai
132 Hải Vân và Vũ Hiếu, “Việt Nam đề cao mạng sống con người trong giải quyết thách thức tị nạn”, https://www.vietnamplus.vn/viet-nam-de-cao-mang-song-con-nguoi-trong-giai-quyet-thach-thuc-ti- nan/758516.vnp, truy cập ngày 24/6/2022
133 Điều 18 Nghị định số 144/2021/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy, chữa cháy; cứu nạn, cứu hộ; phòng, chống bạo lực gia đình
Lý do tại sao Việt Nam ghi nhận rất ít trường hợp người tị nạn vào lãnh thổ? Một phần vì vị trí địa lý, nước ta nằm vị trí khá xa so với các khu vực xảy ra khủng hoảng tị nạn trên thế giới Hơn nửa, do tình hình kinh tế, xã hội mà Việt Nam không phải là một địa điểm lý tưởng cho người tị nạn Tuy nhiên, có thể nói trong tương lai khi kinh tế tăng trưởng cùng với việc có một nền chính trị tương đối ổn định cũng như tình hình xung đột xung quanh khu vực đang theo chiều hướng tăng lên thì không tránh khỏi Việt Nam sẽ là điểm đến của người tị nạn
Nhìn toàn cục sau 30 năm kết thúc Chiến tranh lạnh, thế giới chưa bao giờ im tiếng súng Những loại vũ khí giết người hàng loạt vẫn được đua nhau sản xuất, việc đe dọa vũ lực và sử dụng vũ lực vẫn được nhiều bên sử dụng là công cụ quan trọng để đạt mục tiêu Khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, trong đó có Đông Nam Á tiếp tục phát triển năng động và có vị trí địa kinh tế - chính trị ngày càng quan trọng Các hành vi đơn phương, chính trị cường quyền nước lớn và tranh chấp lãnh thổ, chủ quyền diễn ra căng thẳng, phức tạp Có thể đưa ra một số trường hợp điển hình như:
Người tị nạn Hồi giáo Rohingya, nhóm dân tộc thiểu số sống tại bang Rakhine của Myanmar được xét là những người không quốc tịch, chính phủ Myanmar đã từ chối công nhận họ là một trong những dân tộc của đất nước này Vì vậy, họ không có sự bảo hộ hợp pháp và chỉ được coi là những người tị nạn từ Bangladesh, họ phải đối mặt với sự thù địch từ nước này Để thoát khỏi tình trạng thảm khốc từ Myanmar, người Rohingya đã cố gắng di cư bất hợp pháp đến các nước Đông Nam Á cầu xin sự hỗ trợ nhân đạo Hay thông tin đâu đó Triều Tiên liên tiếp thực hiện các vụ thử vũ khí hạt nhân Cuộc đảo chính ở Myanmar diễn ra cách đây một năm làm tan nát cuộc sống và phá hủy một nền kinh tế đang phát triển, gây ra một cuộc khủng hoảng nhân đạo sâu sắc Các số liệu của Liên Hợp Quốc cho thấy rằng hơn 300.000 người đã phải di tản vì bạo lực, con số tương đương với một cuộc khủng hoảng nhân đạo 134
Thứ tư, nhìn vào một số điểm tích cực mà người tị nạn mang lại
Không thể phủ nhận rằng việc tiếp nhận người tị nạn đem lại nhiều khó khăn, thách thức cho nước tiếp nhận như về kinh tế, quá tải hệ thống an
134 Kikuyama Kengo, “Một năm sau đảo chính Myanmar, phản kháng vẫn tiếp diễn”, https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/vi/news/backstories/1905/, truy cập ngày 24/6/2022 sinh xã hội, nguy cơ an ninh… như trình bày Mục 1.3.2 Tuy nhiên, nếu có một chính sách hiệu quả thì những khó khăn chỉ tồn tại thời gian đầu, sau đó sẽ giảm đi và xa hơn, có thể mang lại cho quốc gia tiếp nhận lợi ích lâu dài gọi là cổ tức cho một khoản đầu tư
Một số kinh nghiệm cho Việt Nam khi xây dựng pháp luật tiếp nhận người tị nạn
Bước đầu tiên trong công cuộc xây dựng khung pháp lý về tiếp nhận người tị nạn tại Việt Nam là gia nhập Công ước về vị thế của người tị nạn năm
1951 và Nghị định thư về vị thế của người tị nạn năm 1967 Điều này sẽ chính thức ghi nhận tình đoàn kết của Việt Nam đối với người tị nạn và nhấn mạnh tầm quan trọng của Việt Nam trong hợp tác với cộng đồng quốc tế khi nỗ lực tìm kiếm giải pháp cho người tị nạn Nó cũng sẽ cho phép Chính phủ giải quyết các vấn đề liên quan đến tị nạn một cách có cấu trúc, hiệu quả Cụ thể hóa các cam kết quốc tế của Việt Nam cũng như các quy định trong Hiến pháp của nước ta Việc gia nhập Công ước Người tị nạn 1951 và Nghị định thư năm 1967 tạo điều kiện thuận lợi đáng kể cho nhiệm vụ của UNHCR trong việc huy động sự hỗ trợ quốc tế để giải quyết các tình huống tị nạn có thể phát sinh tại Việt Nam Cùng với việc gia nhập Công ước, nước ta cũng nhanh chóng ban hành, sửa đổi các luật liên quan nhằm xây dựng khung pháp lý về tị nạn tại Việt Nam
Từ những phân tích tại Chương 1 và Chương 2 tác giả có một số đề xuất cho pháp luật tị nạn Việt Nam hiện nay như sau:
Về hình thức văn bản: bốn quốc gia mà tác giả nghiên cứu ở trên thì Đức, Hàn Quốc xây dựng một đạo luật độc lập về tị nạn và kèm theo đó là các văn bản hướng dẫn thi hành Còn Canada, vấn đề tị nạn được tích hợp trong Luật Bảo vệ Người tị nạn và Nhập cư, Hoa Kỳ được tích hợp trong Luật nhập cư và Quốc tịch Như vậy, Việt Nam có thể xây dựng một văn bản riêng dưới hình thức là một đạo luật do Quốc Hội ban hành và cũng có thể quy định bổ sung trong các luật liên quan như Luật Quản lý xuất, nhập cảnh, Luật Quốc Tịch…Tuy nhiên, theo tác giả việc xây dựng một đạo luật riêng về tiếp nhận tị nạn là cần thiết và hiệu quả hơn là sửa đổi, bổ sung các quy định cũ Bởi lẽ, vấn đề tiếp nhận tị nạn là một vấn đề mới mẻ với Việt Nam cần có một đội ngũ nghiên cứu, soạn thảo được đào tạo về chuyên môn Hơn nữa, có rất nhiều khía cạnh cần được điều chỉnh với vấn đề mới này mà không thể chỉ sửa đổi, bổ sung một hai quy định Việc ban hành một đạo luật mới giúp cơ quan thực thi dễ nắm bắt và vận hành hệ thống hơn
Về nội dung: cấu trúc của luật tiếp nhận người tị nạn cần phải bao gồm các nội dung tối thiểu như Chương 2 đã trình bày như sau:
Thứ nhất, làm rõ được khái niệm như thế nào là người tị nạn, loại trừ một số đối tượng ra khỏi khung bảo vệ của quốc gia và ngừng cung cấp sự bảo vệ khi thỏa mãn một số điều kiện nhất định
Với khái niệm người tị nạn, Việt Nam cân nhắc sát với khái niệm được trình bày trong Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 Theo đó,
“Người tị nạn là những người ở bên ngoài quốc tịch hoặc nơi cư trú thường xuyên, đang phải đối mặt với một nỗi sợ hãi có cơ sở bởi sự ngược đãi về chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, thành viện nhóm xã hội, quan điểm chính trị mà không muốn hoặc không thể tận dụng sự bảo vệ của quốc gia xuất xứ của mình” Các nhà lập pháp quy định cụ thể các yếu tố khó xác định (sự sợ hãi có cơ sở, sự ngược đãi, các nguyên nhân) để việc thực thi được tổ chức hiệu quả Tác giả có một số đề xuất như sau:
Về sự sợ hãi có cơ sở: nỗi sợ của người xin tị nạn phải dựa trên sự kiện pháp lý có thật, diễn ra trên thực tế Trạng thái này của họ phải xuất phát từ tác nhân bên ngoài mà họ không kiểm soát, giải quyết được
Về sự ngược đãi: sự ngược đãi được cấu thành từ năm nguyên nhân (chủng tộc, tôn giáo, quan điểm chính trị, thành viên nhóm xã hội cụ thể, quốc tịch) Điều này bao gồm (1) ngược đãi về thể chất (đánh đập, bắt giữ, trói, );
(2) ngược đãi về tinh thần (đe dọa, xúc phạm nhân phẩm, danh dự, xâm phạm đến tự tôn, niềm tin tín ngưỡng, )
Về nguyên nhân gây nên sự ngược đãi: nước ta có thể học hỏi kinh nghiệm từ Đức về năm nguyên nhân này Theo đó, khái niệm chủng tộc bao gồm các khía cạnh về màu da, nguồn gốc và thành viên của một nhóm dân tộc cụ thể; khái niệm tôn giáo bao gồm cụ thể là các niềm tin hữu thần và vô thần, việc tham gia hoặc không tham gia vào các nghi lễ tôn giáo trong lĩnh vực riêng tư hoặc công cộng; khái niệm quốc tịch không chỉ giới hạn ở quốc tịch hoặc thiếu quốc tịch mà còn đề cập đến nhóm người phân biệt bởi bản sắc văn hóa, dân tộc, ngôn ngữ, nguồn gốc địa lý, chính trị chung hoặc mối quan hệ của họ với dân số khác…
Các trường hợp loại trừ tị nạn khỏi khung bảo vệ của Việt Nam có thể bao gồm các trường hợp (1) người phạm tội ác chiến tranh, tội chống lại hòa bình, (2) người phạm tội nghiêm trọng liên quan đến các tội phi chính trị tại nước ngoài (như giết người, buôn bán ma túy, mại dâm ), (3) người đã được cung cấp sự bảo vệ tại quốc gia khác, (4) người cố tình cung cấp thông tin sai lệch gây khó khăn cho cơ quan thẩm quyền, (5) người có hành động trái với mục đích và nguyên tắc của Liên Hợp Quốc
Nước ta có thể thu hồi quy chế tị nạn đã cấp trong một số trường hợp như (1) nỗi sợ hãi quê nhà của người tị nạn đã không còn nữa, (2) người tị nạn tự nguyện tận dụng lại sự bảo vệ của quốc gia xuất xứ, (3) người tị nạn được cung cấp sự bảo vệ tại một quốc gia khác
Thứ hai, điều khoản về sự hợp tác với UNHCR: hiện nay, tổ chức này có văn phòng đa quốc gia trụ sở tại Bangkok chịu trách nhiệm về các hoạt động tại Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam Vì nước ta chỉ nhận được một số lượng nhỏ các vụ việc liên quan đến yêu cầu bảo hộ quốc tế mỗi năm và không phải là thành viên của Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 nên sự hợp tác của Việt Nam và UNHCR là còn khá hạn chế Có thể kể đến như: trợ giúp một số người Việt Nam do hoàn cảnh chiến tranh trở thành những người không nơi nương tựa; giúp các tỉnh phía bắc bị ảnh hưởng bởi chiến tranh xây dựng lại cơ sở hạ tầng, y tế, nông nghiệp và ngư nghiệp trong giai đoạn 1975-1987; giai đoạn 1987-1998 tiếp nhận và tái hòa nhập những người hồi hương Việt Nam trong khuôn khổ Kế hoạch hành động tổng thể (Comprehensive Plan of Action - CPA) Từ năm 1999 đến nay các hoạt động của UNHCR thu hẹp dần vì vấn đề người tị nạn hồi hương cơ bản đã giải quyết xong Hiện nay, tổ chức này chỉ còn văn phòng liên lạc tại Việt Nam và tiếp tục hợp tác giúp đỡ Việt Nam một vài dự án nhỏ 137 Trong tương lai, khi Việt Nam xây dựng khung pháp lý tiếp nhận người tị nạn thì vai trò của tổ chức này sẽ mở rộng và quan trọng hơn Với điều khoản này tác giả có một số đề xuất như sau: (1) Cơ quan có thẩm quyền Việt Nam có trách nhiệm trong việc cung cấp các thông tin về người tị nạn cho UNHCR (2) UNHCR được phép tham gia vào quá trình công nhận người tị nạn, được gặp gỡ, đại diện cho người tị nạn,
137 “Cao uỷ Liên hợp quốc về Người tị nạn (UNHCR) - United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)”, https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/print/142/cao-uy-lien-hop-quoc-ve-nguoi-ti-nan-unhcr- united-nations-high-commissioner-for-refugees-unhcr, truy cập ngày 24/6/2022
(3) Việt Nam hợp tác với UNHCR xây dựng các chương trình hỗ trợ cho người tị nạn
Thứ ba, cấm trục xuất hoặc hồi hương người tị nạn về nơi họ phải đối mặt với sự nguy hiểm: nước ta phải có cơ chế đánh giá lại với các trường hợp nhận được quyết định từ chối và bị ra thông báo trục xuất Nếu có căn cứ rõ ràng rằng họ sẽ gặp nguy hiểm khi quay trở về thì cần hủy quyết định trục xuất và cho phép họ ở lại lãnh thổ Việt Nam Điều này sẽ bao gồm việc từ chối nhập cảnh tại biên giới cũng như đưa người tị nạn ra khỏi lãnh thổ Tất cả những người tị nạn đều có quyền được bảo vệ bởi nguyên tắc này kể cả những người chưa được chính thức công nhận tức người xin tị nạn Giải pháp trong trường hợp này là cung cấp cho họ tình trạng bảo vệ nhân đạo đến khi những nguy hiểm không còn nơi xuất xứ không còn tồn tại Tuy nhiên, nước ta có thể quy định một số trường hợp ngoại lệ như có căn cứ hợp lý cho rằng cá nhân đó là mối nguy hiểm đối với an ninh nước ta (bị kết án về tội đặc biệt nghiêm trọng)
Thứ tư, bảo mật thông tin người tị nạn: từ những kinh nghiệm trên khuyến khích luật tị nạn Việt Nam đưa vào các điều khoản nhằm bảo vệ tính bí mật thông tin liên quan đến người tị nạn như sau (1) dấu vân tay, hình ảnh và dữ liệu sinh trắc học khác phải được giữ bí mật, đảm bảo các thông tin này chỉ được truyền đi theo đúng mục đích nhằm xác định, nhận dạng người tị nạn; (2) quy định rằng, tất cả các cơ quan, cán bộ, công chức, nhân viên được tiếp cận hồ sơ tị nạn phải bảo mật những thông tin này; (3) khi tiết lộ thông tin nên được sự đồng ý của người tị nạn; (4) quy định một thời gian nhất định để xóa các dữ liệu về người tị nạn khi mục đích nhận dạng đã đạt được; (5) đưa ra chế tài khi có cá nhân, tổ chức vi phạm