Bài viết Địa vị công dân trong phòng, chống tham nhũng nghiên cứu một số lý thuyết, cách tiếp cận về vai trò, địa vị pháp lý của công dân trong phòng, chống tham nhũng; và đưa ra một số khuyến nghị đối với Việt Nam.
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ĐỊA VỊ CÔNG DÂN TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG(*) Đặng Thị Mỹ Hạnh ThS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Từ khóa: Địa vị pháp lý; cơng dân; phịng, chống tham nhũng Lịch sử viết: Nhận : 20/03/2022 Biên tập : 15/04/2022 Duyệt : 16/04/2022 Article Infomation: Keywords: Human rights; assurance of human rights; rule of law, Vietnam Tóm tắt: Mức độ tham gia cơng dân hoạt động phòng, chống tham nhũng khác quốc gia Trong phạm vi viết này, tác giả nghiên cứu số lý thuyết, cách tiếp cận vai trò, địa vị pháp lý cơng dân phịng, chống tham nhũng; đưa số khuyến nghị Việt Nam Abstract: Participation of citizen in anti-corruption activities may differ from country to country Within the scope of this article, the author presents the studies of a number of theories and approaches on the role and legal status of citizens in anti-corruption; and aslo provides relevant recommendations for Vietnam Article History: Received : 20 Mar 2022 Edited : 15 Apr 2022 Approved : 16 Apr 2022 Cơ sở lý luận địa vị cơng dân phịng, chống tham nhũng - Thuyết ủy nhiệm Trên sở nhấn mạnh nguồn gốc tham nhũng từ động vụ lợi bất cân xứng quyền lực, thuyết ủy nhiệm1 phân tích mối quan hệ người ủy nhiệm (cơng dân) người nhận ủy nhiệm (quan chức quyền) Trong mối quan hệ này, mục tiêu, lợi ích người ủy nhiệm người ủy nhiệm thường không đồng Trong đó, người uỷ nhiệm lại khơng thể theo dõi cách đầy đủ hành động người ủy nhiệm; khả tiếp cận thông tin người ủy nhiệm người nhận ủy nhiệm nên người nhận ủy nhiệm dễ lợi dụng lỗ hổng quy trình hoạt động để theo đuổi lợi ích riêng Vì vậy, đặt mối quan hệ với phương pháp phòng, chống tham Bài viết phần kết nghiên cứu Đề tài cấp sở tác giả Khoa Luật, Đại học Quốc gia, mã số KL.21.03 CheyanneScharbatke-Church (2016), Common Approaches to Understanding and Combatting Corruption, https://www.cdacollaborative.org/blog/common-approaches-understanding-combatting-corruption/ (*) Số 13 (461) - T7/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nhũng, thuyết ủy nhiệm nhấn mạnh biện pháp then chốt để phòng, chống tham nhũng hiệu cần có hoạt động kiểm tra, giám sát thường xun máy cơng vụ Theo đó, ngồi biện pháp kiểm soát quyền lực từ bên máy cơng quyền cần tăng cường tham gia người dân vào quản trị công, xây dựng quy trình kiểm tra, giám sát, kỷ luật - Thuyết hành động tập thể Thuyết hành động tập thể cho rằng, cộng đồng mơi trường “nuôi dưỡng tham nhũng” Cách tiếp cận xuất phát từ giả định mục tiêu lợi ích chung cộng đồng nhóm cộng đồng mà (giả định rằng) tất người đạt lợi ích ngang cần đóng góp vào hành động chung Tuy nhiên, thực tế, cá nhân thường nghĩ họ đóng góp vào hành động chung để hưởng lợi ích chung nhiều cơng sức, thời gian (chi phí lớn) mà khơng biết, khơng chắn có đạt mục đích chung hay khơng Bởi vậy, họ có xu hướng lựa chọn phương án khơng đóng góp, đóng góp cách cầm chừng vào hành động chung tập thể, hy vọng hưởng lợi ích giống người nghiêm túc làm việc, dù họ biết cách tự biến trở thành “kẻ ăn bám” Liên hệ với vấn đề phòng, chống tham nhũng, người ủng hộ thuyết “hành động tập thể” nhấn mạnh rằng, tình trạng tham nhũng mang tính hệ thống xuất phát từ nguyên nhân bên xã hội, cụ thể thiếu tin tưởng thành viên xã hội cần thiết phải trừ tệ nạn này2 Nói cách khác, xã hội mà tình trạng tham nhũng trở thành phổ biến cá nhân có động chống tham nhũng, sẵn sàng tham gia vào hành vi tham nhũng, chí biết tham nhũng gây hại cho xã hội Bởi vậy, thuyết nhấn mạnh tầm quan trọng việc huy động tham gia cơng dân phịng, chống tham nhũng xây dựng niềm tin, tính liêm cộng đồng Từ hai cách tiếp cận phân tích nguồn gốc môi trường phát triển tham nhũng trên, thấy, cơng dân giữ vị trí quan trọng biện pháp phòng, chống tham nhũng; từ hoạt động kiểm tra, giám sát vai trò cộng đồng xây dựng văn hóa liêm chính, hướng tới loại bỏ môi trường dung dưỡng cho tham nhũng - Cách tiếp cận từ lên Nguồn gốc cách tiếp cận xuất phát từ tảng quyền làm chủ công dân Các nỗ lực chống tham nhũng từ lên tìm cách phân tích văn hóa bối cảnh xã hội, xác định hỗ trợ nỗ lực có xã hội nhằm giảm thiểu hành vi tham nhũng3 Cách tiếp cận chủ yếu dựa vào tổ chức xã hội công dân hoạt động quan báo chí đóng vai trị giám sát Ưu điểm cách tiếp cận tận dụng vào mạnh mẽ công chúng, “nạn nhân” trực tiếp tham nhũng, thế, ln có động lực tâm để chống tham nhũng Như vậy, với thuyết ủy nhiệm, công dân định hình nhân tố quan trọng hoạt động xây dựng tham gia quy trình kiểm tra, giám sát cơng chức góc độ cá Heather Marquette & Caryn Peiffer (2015), Collective Action and Systemic Corruption Paper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Warsaw, https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/ b5944a31-85b6-4547-82b3-0d4a74910b07.pdf Mushtaq H Khan, Antonio Andreoni, Pallavi Roy, Anti-Corruption in Adverse Contexts: A Strategic Approach, available at: https://eprints.soas.ac.uk/23495/ Số 13 (461) - T7/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nhân tập thể, bên cạnh quy trình kiểm tra giám sát bên quan công quyền; thuyết hành động tập thể lại nhấn mạnh vai trị cơng dân cơng xây dựng cộng đồng liêm để khắc phục tình trạng thờ ơ, chấp nhận, “sống chung” với tham nhũng khơng tập trung kiểm sốt cá nhân nắm giữ quyền lực Nói cách khác, lý thuyết hành động tập thể đưa vấn đề tham nhũng quay trở lại với tập thể/cộng đồng nơi vấn đề xuất hướng chiến lược phòng, chống tham nhũng vào việc dựa hành động tập thể, cộng đồng đó4 Bổ sung cho hai lý thuyết nhấn mạnh địa vị cơng dân cơng phịng, chống tham nhũng, cách tiếp cận từ lên nêu rõ cần có chế, biện pháp sáng tạo phép, tạo điều kiện cho người dân tham gia vào chiến chống tham nhũng, bao gồm việc tìm kiếm, suy tơn nhân rộng điển hình lĩnh vực Thể chế minh bạch tăng cường tham gia tạo phạm vi công chúng tham gia bao trùm hơn, hạn chế hội cho quan chức lợi dụng công dân dễ bị tổn thương “Một công dân tham gia nhiều đạt mức độ hợp tác cao khiến phủ có trách nhiệm thực tế”5 Liên quan đến chống tham nhũng, loại hình tham gia thực hình thức lập ngân sách có tham gia, tăng cường tiếp cận thông tin (cần đảm bảo Luật Tiếp cận thơng tin), xây dựng mơ hình phủ điện tử… Mansuri Rao6 cho việc trao quyền cho xã hội tham gia người dân đạt thơng qua quản trị địa phương Từ quan điểm trên, chế chống tham nhũng, đặt người dân làm trung tâm phát triển mở rộng Những yếu tố kiềm chế địa vị cơng dân phịng, chống tham nhũng - Năng lực quyền Trong mối tương quan quyền cơng dân hoạt động phịng, chống tham nhũng (PCTN) cách tiếp cận, khả sẵn sàng quyền đóng vai trị quan trọng việc phân bổ quyền lực thực chế chống tham nhũng có tham gia cơng dân Phương pháp tiếp cận chống tham nhũng lấy công dân làm trung tâm khả thi mơi trường tham nhũng Ngược lại, quốc gia coi có mức độ tham nhũng cao, vấn đề địa vị cơng dân PCTN quan tâm quyền khơng thể chấp nhận “các sáng kiến nhằm giảm bớt quyền lực đó”7 Ví dụ lập ngân sách, việc cần phân cấp tối đa theo hướng trao quyền cho quyền địa phương Quyền hạn cho phép cơng dân kiểm sốt tài cơng định vấn đề giáo dục, y tế sở hạ tầng, giảm “độc quyền quyền lực” quan chức nhà nước trung ương định hình lại cấu trách nhiệm giải trình Các chế chống tham nhũng lấy công dân làm trung tâm thiếu hiệu trao quyền giám sát, đánh giá công dân bị hạn chế International Institute for Democracy and Electoral Assistance (2017), Innovations in Anti-coruption Approaches: A Resouces Guide, https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-RESOURCEGUIDE-ANTI-CORRUPTION.pdf Ghazala Mansuri and Vijayendra Rao (2013), Can participation be induced? Some evidence from developing countries, vol 16, Issue 2, p 21, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13698230.2012.757918 Ghazala Mansuri and Vijayendra Rao (2013), Localizing development does participation work?, A World Bank Policy Research Report, ISBN (paper): 978-0-8213-8256-1 Verdenicci, Serena and Hough, Dan (2015), People power and anti-corruption; demystifying citizencentred approaches, Crime, Law and Social Change, vol 64 (1), ISSN 0925-4994, p 10 Số 13 (461) - T7/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT - Năng lực công dân Năng lực công dân yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới hiệu sức mạnh công dân hoạt động PCTN Chẳng hạn, công dân tham gia vào nhiều nhiệm vụ khác hoạt động lập kế hoạch báo cáo phức tạp có khả vượt khả công dân8 Một phận cơng dân có khả tìm hiểu, tiếp cận thơng tin xác biết đâu điều tốt cho mình; đó, ln có nhóm cơng dân thiếu tự tin khả để tham gia đánh giá thực hoạt động giám sát hành vi quan chức Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến lực công dân hoạt động PCTN, ví dụ tảng giáo dục cá nhân Ngồi ra, lực cơng dân bị hạn chế tính chất đơn lẻ cá nhân công PCTN Trong khi, công chức người nắm giữ thông tin, trao quyền cộng đồng phản ứng cá thể hay nhóm nhỏ khó làm thay đổi bất cân xứng quyền lực người ủy nhiệm người nhận uỷ nhiệm Trong số trường hợp, cá thể chiến đấu đơn lẻ bị trả đũa nhiều cách từ trực tiếp tới gián tiếp Chính điều thường dẫn tới tâm lý né tránh, thờ trước quyền giám sát, kiểm tra cơng chức - Ảnh hưởng mơi trường văn hóa trị - pháp lý Nhìn từ lý thuyết hành động tập thể, tham nhũng chịu ảnh hưởng nhiều từ cộng đồng xã hội Một tập thể xã hội liêm làm giảm khả tham nhũng công chức Tuy nhiên, tập thể, cộng đồng có văn hóa hay truyền thống coi tham nhũng điều bình thường khả tham nhũng công chức cao Ở quốc gia có văn hóa trọng quan hệ, đề cao gắn kết gia đình, bạn bè sở mối quan hệ cá nhân lòng tin dành cho nhau, người ta định giải linh hoạt tình bất thường sống, kinh doanh hay cơng sở, chí dàn xếp nhiều vụ việc hiệu so với việc áp dụng pháp luật Mặc dù cách xử lý chưa dẫn đến tham nhũng, khiến ranh giới giúp đỡ hợp pháp tham nhũng trở nên mờ nhạt, quốc gia mà người dân thiếu tin tưởng vào hệ thống pháp luật9 Mỗi mơi trường văn hóa tạo chế trị, pháp lý chứa đựng quan điểm cộng đồng cách tiếp cận giải pháp ứng phó với tham nhũng Khi tham nhũng khởi nguồn từ lòng tham hay từ tính tốn lợi ích vị kỷ cá nhân việc cá nhân có thực hành vi tham nhũng hay không, mức độ phổ biến tham nhũng cộng đồng nào, phụ thuộc vào mơi trường xã hội, nơi mà có hay không kỳ vọng tâm chung cộng đồng xã hội liêm chính, “nói khơng” với tham nhũng10 Một nghiên cứu tình trạng tham nhũng Kenya Uganda rằng, chi phí cho hành vi tham nhũng ảnh hưởng tới mức độ tình trạng tham nhũng, chi phí cho hành vi tham nhũng phụ thuộc vào tỷ lệ người dân xã hội chấp nhận tham nhũng Nếu tham nhũng hành vi phần lớn người xã hội chấp nhận cá nhân lựa chọn thực hành vi tham nhũng, Ghazala Mansuri and Vijayendra Rao (2013), Can participation be induced? Some evidence from developing countries, vol 16, Issue 2, p 27, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13698230.2012.757918 Vũ Công Giao chủ biên (2019), Quản trị tốt phịng, chống tham nhũng, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, ISBN 978-604-57-5302-6, tr 205 10 Department for international development (2015), Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them Evidence paper on corruption Số 13 (461) - T7/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT dù biết sai trái, chi phí cho việc thực hành động giảm thiểu so với việc làm quy định, cấp độ cá nhân11 Khuyến nghị nhằm củng cố địa vị cơng dân phịng, chống tham nhũng Việt Nam Thứ nhất, mối tương quan bất cân xứng thông tin quyền lực công chức nhà nước công dân, việc để người dân tham gia vào hoạt động kiểm tra, giám sát q trình thực thi cơng vụ khó khăn Cách thức hiệu hợp pháp để nhân dân giám sát hành vi trị dựa vào thể chế bảo đảm tính chất dân chủ; Xây dựng chế ràng buộc trách nhiệm giải trình, cung cấp thơng tin cách cơng khai, chi tiết nhiều hình thức để người dân tiếp cận cách dễ dàng Như vậy, công dân có động lực, điều kiện tham gia tích cực vào hoạt động phịng, chống tham nhũng; từ phát huy sức mạnh công dân, sức mạnh tập thể đẩy lùi nạn tham nhũng Thứ hai, sẵn sàng Nhà nước việc “trao quyền” cho cơng dân nói chung PCTN nói riêng Để có sẵn sàng “trao quyền” cho cơng dân cơng tác PCTN, cần có tâm trị từ cấp cao nhất, với thúc đẩy cộng đồng quốc tế quốc gia có tỷ lệ tham nhũng cao tham gia người dân lại chưa đặt vị trí Chương trình “Ngân sách có tham gia cơng dân” Brazil ví dụ thành công Khởi nguồn từ Hiến pháp năm 1988, Brazil cung cấp số chế cho phép phong trào cấp sở tham gia vào số định giám sát vấn đề công cộng, đặc biệt cấp địa phương Các lĩnh vực bao gồm việc thành lập hội đồng cộng đồng để định sách giáo dục, y tế phúc lợi xã hội, đến việc thực ngân sách có tham gia Quy trình hoạt động mơ hình ngân sách có tham gia cơng dân Brazil thực qua nhiều vòng thảo luận trước đưa định thức việc sử dụng ngân sách địa phương Ở bước đầu tiên, quyền địa phương tổ chức họp tồn thể cư dân phổ biến thơng tin chung ngân sách thành phố Sau đó, tiếp tục có họp nhỏ khu vực quận, huyện, khu phố để trình danh mục cần ưu tiên đầu tư Khi xây dựng danh sách ưu tiên đầu tư theo khu vực, huyện cử hai thành viên tham gia vào Hội đồng ngân sách thành phố, Hội đồng tiếp tục thảo luận để có danh sách ưu tiên tổng hợp cho phát triển thành phố Sau đưa kế hoạch đầu tư theo thứ tự ưu tiên, hoạt động giám sát việc thực hoạt động quan tâm Theo đó, Hội đồng ngân sách thành phố Hội đồng ngân sách huyện giám sát việc chi tiêu dự án đầu tư có thảo luận thường xuyên với quyền địa phương vấn đề liên quan đến cung ứng dịch vụ cơng12 Như vậy, thấy địa vị công dân công PCTN cần xác định cách đắn đem lại hiệu biện pháp PCTN Mặc dù quốc gia có bối cảnh thể chế khác có lộ trình đắn xác định quán sử dụng sức mạnh cơng dân vào PCTN thành công Department for international development (2015), Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them Evidence paper on corruption 12 Celina Souza (2001), Participatory budgeting in Brazilian cities: limits and possibilities in building democratic institutions, Environment & Urbanization, vol 13, no 1, p.166, https://www.ucl.ac.uk/dpuprojects/drivers_urb_change/urb_governance/pdf_part_budg/IIED_Souza_Budgeting_Brazil.pdf 11 Số 13 (461) - T7/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Thứ ba, bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0, liệu coi nguồn lượng kết nối liên ngành, liên lĩnh vực liên quốc gia Do đó, việc xây dựng sở liệu quốc gia cần gắn với mục tiêu thúc đẩy tham gia tăng tính hiệu tham gia cơng dân vào hoạt động quản lý nhà nước nói chung, PCTN nói riêng Chính phủ điện tử, trí tuệ nhân tạo hỗ trợ phương pháp tiếp cận từ lên vậy, chẳng hạn trường hợp cổng thơng tin Dozorro Ukraine sử dụng trí tuệ nhân tạo (AI) để gắn cờ đấu thầu mua sắm cơng có nguy tham nhũng cao thơng báo với cơng chúng13 Hay thành cơng phủ điện tử Ấn Độ với trang phản ánh thông tin www.ipaidabribe com (IPB) IPB thành lập Ấn Độ vào năm 2008 tổ chức phi phủ với mục đích “khai thác lượng tập thể cơng dân” Các cơng dân báo cáo ẩn danh họ đưa hối lộ cho công chức hay họ không bị yêu cầu đưa hối lộ Sau khoảng năm, IPB có 4,5 triệu lượt truy cập 32.000 báo cáo hối lộ Một điểm đáng lưu ý mục đích trang web khơng phải phát quan chức tham nhũng mà hướng tới chiến dịch cải cách thủ tục hành chinh, giúp công dân hiểu họ có quyền Sau chiến dịch, nhiều thủ tục dễ dẫn đến tham nhũng Ấn Độ cải cách như: Đăng ký đất đai, cấp giấy phép Bên cạnh Ấn Độ, cân nhắc mơ hình phản hồi cơng dân (CFM) Lahore, Pakistan… Mơ hình phản hồi công dân (CFM) tuân theo logic tương tự, làm theo cách hồn tồn khác Mục đích hạn chế tham nhũng vặt khuyến khích tham gia người dân việc cung cấp dịch vụ công, hướng tới xây dựng “niềm tin tin cậy phủ công chúng”, đồng thời phát triển “tác dụng răn đe” giới công chức (http://www.pitb gov.pk/cfm) Như với IPB, kế hoạch bắt đầu vào năm 2008, bao gồm 15 quận tồn tiểu bang, phân tích vấn đề đăng ký tài sản, y tế, giáo dục cảnh sát CFM khác với IPB chỗ, công dân đến văn phịng phủ để hồn tất giao dịch thức, họ yêu cầu cung cấp số điện thoại di động Số điện thoại sau ghi lại sở liệu tập trung người dân nhận gọi mà họ yêu cầu trả lời qua tin nhắn Công dân yêu cầu phản hồi việc liệu họ có bị địi hối lộ hay khơng, có số tiền Thơng tin sau chuyển tiếp đến trung tâm gọi thông tin xử lý Mục đích tìm kiếm mẫu liệu nhằm đưa quy định để xử lý văn phòng nơi mà tham nhũng dường vấn đề cụ thể Tính đến tháng 11/2014, triệu công dân tiếp xúc, 500.000 người trả lời 110.000 người báo cáo vấn đề tham nhũng, 3.600 hành động báo cáo khiếu nại thực hiện14 Ngoài ra, mơ hình phủ điện tử giúp thúc đẩy sức mạnh công dân PCTN qua hai cách: là, minh bạch thơng tin hoạch định sách dịch vụ công; hai là, hạn chế tối đa can thiệp Nhà nước hoạt động hành thơng qua ứng dụng trực tuyến Khi cơng chức khơng thể trì hỗn giải dịch vụ hệ thống cho công dân, thúc đẩy niềm tin cơng dân vào Chính phủ nâng cao trách nhiệm công dân đối mặt với hành vi không mực, tham nhũng công chức thi hành công vụ Verdenicci, Serena and Hough, Dan (2015), People power and anti-corruption; demystifying citizencentred approaches, Crime, Law and Social Change, 64 (1), ISSN 0925-4994, p 14 Verdenicci, Serena and Hough, Dan (2015), People power and anti-corruption; demystifying citizencentred approaches, Crime, Law and Social Change, 64 (1), ISSN 0925-4994, p.9 13 Số 13 (461) - T7/2022 ... chống tham nhũng có tham gia cơng dân Phương pháp tiếp cận chống tham nhũng lấy công dân làm trung tâm khả thi mơi trường tham nhũng Ngược lại, quốc gia coi có mức độ tham nhũng cao, vấn đề địa. .. nghị nhằm củng cố địa vị công dân phòng, chống tham nhũng Việt Nam Thứ nhất, mối tương quan bất cân xứng thông tin quyền lực công chức nhà nước công dân, việc để người dân tham gia vào hoạt động... hội tham gia người dân đạt thông qua quản trị địa phương Từ quan điểm trên, chế chống tham nhũng, đặt người dân làm trung tâm phát triển mở rộng Những yếu tố kiềm chế địa vị cơng dân phịng, chống