“Ủy nhiệm” và “hành động tập thể”: So sánh hai cách tiếp cận trong phòng, chống tham nhũng

Nghiên cứu về những cách tiếp cận trong phòng, chống tham nhũng rất cần thiết. Hiện nay, trên thế giới có hai cách tiếp cận chính về phòng, chống tham nhũng, đó là “principal - agent theory” (thuyết ủy nhiệm) và “collective action theory” (thuyết hành động tập thể).

NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT “ỦY NHIỆM” VÀ “HÀNH ĐỘNG TẬP THỂ”: SO SÁNH HAI CÁCH TIẾP CẬN TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG1 Đặng Thị Mỹ Hạnh* Vũ Công Giao* * ThS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội * PGS TS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: tham nhũng, chống tham nhũng, thuyết ủy nhiệm, thuyết hành động tập thể Lịch sử viết: Nhận : 08/01/2019 Biên tập : 20/02/2019 Duyệt : 27/02/2019 Tóm tắt: Tham nhũng tượng phức tạp, gắn với loạt yếu tố kinh tế, trị, văn hóa, xã hội quản trị nhà nước Để phòng, chống tham nhũng, có nhiều cách tiếp cận dẫn đến giải pháp khác Do vậy, nghiên cứu cách tiếp cận phòng, chống tham nhũng cần thiết Hiện nay, giới có hai cách tiếp cận phòng, chống tham nhũng, “principal - agent theory” (thuyết ủy nhiệm) “collective action theory” (thuyết hành động tập thể) Mỗi cách tiếp cận có xu hướng nhấn mạnh nguồn gốc, động lực khác hành vi tham nhũng yếu tố khác thúc đẩy tham nhũng phát triển Article Infomation: Keywords: corruption, anti-corruption, principal-agent approach, collective action approach Article History: Received : 08 Jan 2019 Edited : 20 Feb 2019 Approved : 27 Feb 2019 Abstract Corruption is a complicated issue that is resulted from various of factors, such as economics, politics, culture, society, and governance For fighting corruption, there are several approaches drived from different solutions Research on anti-corruption approaches is therefore very needed There are currently two main approaches widely used in anti-corruption, including "principalagent approach" and "collective action approach" Each of these approaches emphasizes the differences of origins and motivations of corrupt acts as well as specific factors contributed to corruption This article provides analysis of the essence of two mentioned approaches and strategies and solutions associated with each of them Thuyết ủy nhiệm (the principal-agent approach) Để hiểu thuyết ủy nhiệm, trước hết cần tìm nguồn gốc Ngun lý lý thuyết xuất phát từ hoạt động công ty/doanh nghiệp (khu vực tư), Bài viết củng cố, bổ sung từ tham luận tên tác giả Hội thảo “Những lý thuyết quản trị nhà nước phòng, chống tham nhũng” Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức Hà Nội, ngày 30/11/2018 Số 6(382) T3/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT nơi nhà đầu tư (người chủ - principal) ủy nhiệm (ủy thác) cho cá nhân làm người đại diện (agent - hay gọi người ủy thác/người nhận thác) cho để thực cơng việc định Về lý thuyết, người ủy nhiệm cần phải thực hành động nhân danh lợi ích người ủy nhiệm (người chủ) Nhưng thực tế, mục đích người ủy nhiệm khác với mục đích người nhận ủy nhiệm, dẫn đến xung đột lợi ích Trong đó, người nhận ủy nhiệm người trực tiếp thực công việc nên có khả tiếp cận, thu thập thông tin nhanh hơn, nhiều so với người ủy nhiệm Thực tế tạo bất cân xứng mối quan hệ ủy nhiệm, dẫn tới tình trạng người ủy nhiệm hành động trái với quy tắc, lạm dụng quyền hạn mà họ ủy nhiệm để thu lợi cho cá nhân khơng phải lợi ích người ủy nhiệm Khi gắn lý thuyết với bối cảnh cụ thể khu vực cơng, người ủy nhiệm quan chức cấp cao ủy thác nhiệm vụ cho quan chức cấp dưới, có ủy nhiệm nhân viên công quyền với cá nhân, tổ chức để thực dịch vụ công Rộng hơn, người ủy nhiệm người dân, người ủy nhiệm quan, công chức nhà nước Tương tự khu vực tư, từ cách tiếp cận thuyết ủy nhiệm, người dân chủ quyền lực nhà nước không trực tiếp thực thi quyền lực mà ủy thác cho nhà nước - thiết chế người dân thành lập để thay mặt họ quản lý xã hội cung cấp dịch vụ công cho tất người Với chế này, quan công chức nhà nước xem 4 đại diện nhân dân, có quyền hành động nhân danh nhà nước, hành động phải nhằm bảo đảm lợi ích người dân Bên cạnh đó, giống khu vực tư, khơng phải đại diện nhân dân hành động theo nguyên tắc (hay thoả ước/khế ước mang tính xã hội này) Tình trạng cơng chức nhà nước lạm dụng quyền lực công để thu lợi cá nhân phổ biến giới Trong trường hợp này, công chức (người nhân dân ủy nhiệm) bỏ qua lợi ích người dân (người chủ/người ủy nhiệm) để chạy theo lợi ích cá nhân2 Qua phân tích trên, thấy thuyết ủy nhiệm tập trung vào tính hội ích kỷ người Do đó, biện pháp phòng, chống tham nhũng (PCTN) xây dựng dựa cách tiếp cận thường tập trung vào việc kiểm soát, theo dõi, xử phạt hạn chế ý muốn tư lợi người nắm giữ quyền lực3 Song, thực tế cho thấy, khó xác định chiều hướng diễn biến (thường phức tạp) tâm lý tư lợi người nên việc hạn chế cần dựa vào yếu tố khác Nhằm mục đích đó, số học giả đề xuất sử dụng lý thuyết kinh tế để tìm hiểu giải thích rõ cách thức mà cá nhân đưa định thực hành vi tham nhũng Vào kỷ thứ 18, Jeremy Bentham, cha đẻ chủ nghĩa thực dụng, tiến hành nghiên cứu đến kết luận rằng, động lực khiến cá nhân lựa chọn hành động bối cảnh cụ thể nhu cầu tối ưu hóa hạnh phúc thân mình4 Về chất, MartinZapata (2018), Collective action theory applied to anti-corruption practice: A BolivianCaseStudy, IACA research and science số 07 MartinZapata (2018), tlđd MartinZapata (2018), tlđd Số 6(382) T3/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT tính tốn lý cá nhân -điều làm sở cho cách tiếp cận kinh tế hành vi Gary Becker (1968) người có phân tích cụ thể mối quan hệ hành vi tội phạm tương quan với tính tốn chi phí để đạt lợi ích Các yếu tố ảnh hưởng đến hành vi người phạm tội bao gồm khả bị kết án hình phạt Gary Becker lập luận rằng, người chọn hành vi phạm luật lợi ích mong đợi đạt từ hành động nhiều lợi ích mà người thực nhận thực luật5 Những ý tưởng số học giả khác ứng dụng lĩnh vực PCTN Usan Rose-Ackerman cho rằng, người ủy nhiệm muốn người nhận ủy nhiệm phải hành động trung thực để đạt mục tiêu họ thiết lập, nhiên, việc giám sát người ủy nhiệm làm thường không dễ dàng Vì vậy, người nhận ủy nhiệm có hội theo đuổi lợi ích riêng họ thấy có lợi làm Từ ơng cho rằng, để ngăn chặn tham nhũng cần cải tổ máy công quyền quan liêu theo hướng thúc đẩy yếu tố cạnh tranh, tức làm giảm động vụ lợi người ủy quyền Cũng dựa cách tiếp cận Robert Klitgaard lại tập trung vào việc thắt chặt mối quan hệ người ủy quyền người nhận ủy quyền Công thức tiếng ông (THAM NHŨNG = SỰ ĐỘC QUYỀN + SỰ TUỲ TIỆN - TRÁCH NHIỆM6) nhấn mạnh rằng, rủi ro tham nhũng tỷ lệ thuận với tình trạng người ủy quyền khơng bị kiểm sốt (có khả độc quyền tự định mối quan hệ với bên thứ ba) Do đó, Robert Klitgaard tin rằng, để chống tham nhũng hiệu đòi hỏi người ủy quyền phải giám sát chặt chẽ can thiệp kịp thời để ngăn chặn hành vi sai trái người ủy quyền Việc giám sát thực thơng qua biện pháp cải cách hệ thống, luân chuyển nhân sự, tăng cường kiểm tra, kiểm tốn,… Tóm lại, thuyết ủy nhiệm hình thành dựa quan hệ hai bên chủ thể là: người ủy nhiệm (principal) người nhận ủy nhiệm (agent)7 Theo cách tiếp cận thuyết ủy nhiệm, tham nhũng xem hệ từ mối quan hệ hai chủ thể Trong quản trị công, người nhận ủy nhiệm quan chức quyền (bao gồm khơng giới hạn đại biểu dân cử) người đại diện quan cơng quyền; người ủy nhiệm theo nghĩa rộng người dân, tồn nhóm cơng dân Trong mối quan hệ này, tham nhũng xảy mục tiêu, lợi ích người ủy nhiệm người ủy nhiệm thường không đồng nhất, người ủy nhiệm lại theo dõi đầy đủ hành động người ủy nhiệm Cũng theo cách tiếp cận này, tham nhũng có khả phát sinh nhiều người ủy nhiệm khai thác thơng tin lỗ hổng quy trình hoạt động với người CATHERINE HERFELD, The potentials and limitations of rational choice theory: an interview with Gary Becker, Erasmus Journal for Philosophy and Economics, Volume 5, Issue 1, Spring 2012, pp 73-86 http://ejpe.org/pdf/5-1-int.pdf MartinZapata (2018), tlđd Trong thực tế, hai chủ thể nêu trên, áp dụng thuyết uỷ nhiệm cần tính đến chủ thể thứ ba (bên thứ ba) - thơng thường người đưa hối lộ cho người uỷ nhiệm Chủ thể thông thường cân nhắc lợi ích định hối lộ hay không hối lộ cho người uỷ nhiệm Sự cân nhắc thơng thường dựa việc tính tốn chi phí rủi ro việc đưa hối lộ Nếu bên thứ ba định đưa hối lộ sau cân nhắc yếu tố liên quan thân họ trở thành người ủy quyền người uỷ quyền Lúc này, người uỷ quyền lúc gánh hai trách nhiệm ủy thác, mà hai trách nhiệm xung đột với Số 6(382) T3/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT ủy nhiệm để theo đuổi lợi ích riêng Từ cách tiếp cận thuyết ủy nhiệm, thấy biện pháp then chốt để PCTN hiệu cần có hoạt động kiểm tra, giám sát thường xuyên máy công vụ Mặc dù thuyết ủy nhiệm cung cấp khung phân tích quan trọng để xác định giải pháp PCTN hạn chế Một hạn chế lớn hiệu PCTN phụ thuộc nhiều vào ý chí tâm lực người ủy nhiệm việc giám sát trừng trị hành vi tham nhũng người nhận ủy nhiệm Theo nghĩa rộng, hiệu giải pháp gắn liền với lực thể chế Trong đó, nước phát triển, biện pháp khó thực mơi trường thể chế thường yếu hệ thống tư pháp thiếu tin cậy Thuyết hành động tập thể (the collective action approach) Khác với thuyết ủy nhiệm, cách tiếp cận dựa thuyết hành động tập thể xuất phát từ giả định mục tiêu lợi ích chung cộng đồng nhóm cộng đồng mà (giả định rằng) tất người đạt lợi ích ngang cần đóng góp vào hành động chung Một vấn đề đặt là, bối cảnh cá nhân thường khơng hành động (đóng góp) hưởng lợi Nguyên nhân xác định trường hợp đó, cá nhân thường nghĩ họ đóng góp vào hành động chung để hưởng lợi ích chung nhiều cơng sức, thời gian (chi phí lớn) mà khơng biết, khơng chắn có đạt mục đích chung hay khơng Bởi vậy, họ có xu hướng lựa chọn phương án khơng đóng góp có đóng góp cách cầm chừng vào hành động chung tập thể hy vọng hưởng lợi ích giống người nghiêm túc làm việc, dù họ biết cách tự biến trở thành “kẻ ăn bám” Tình trạng dẫn tới hai hệ với xã hội là: (1) mục tiêu, lợi ích chung khơng hồn tồn đạt được; (2) việc khơng làm mà hưởng lợi trở thành hành vi chấp nhận tất người Liên hệ với vấn đề PCTN, lý thuyết làm bật tính chất xã hội tượng tham nhũng, qua gợi mở giải pháp tập trung vào việc nâng cao ý thức cộng đồng không tập trung vào việc kiểm soát cá nhân nắm giữ quyền lực Theo Ostrom, lý thuyết xuất phát từ thực tế số cá nhân hưởng lợi từ nỗ lực tập thể mà khơng cần phải đóng góp gì, cần đề cao vai trò giám sát tập thể với hành động cá nhân tập thể8 Cụ thể, để khắc phục tình trạng thờ ơ, chấp nhận, “sống chung” với tham nhũng, lý thuyết gợi ý phải xác định tiêu chuẩn, mức độ, hành vi liên quan đến liêm niềm tin vào giá trị liêm xã hội, coi vấn đề cần giải để PCTN Nói cách khác, lý thuyết hành động tập thể đưa vấn đề tham nhũng quay trở lại với tập thể/cộng đồng nơi xuất vấn đề hướng chiến lược PCTN vào việc dựa hành động tập thể, cộng đồng đó9 Ostrom, E (1998) A behavioural approach to the rational choice theory of collection action, Presidential Address, AmericanPolitical Science Association, 1997 American Political Science Review, 92 (1): 1-22 InternationalInstituteforDemocracyandElectoralAssistance (2017), Innovations in Anti-coruption Approaches: AResouces Guide, https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-RESOURCE-GUIDE-ANTI-CORRUPTION.pdf Số 6(382) T3/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Từ cơng trình nghiên cứu Olson (1965)10, lý thuyết “hành động tập thể” phổ biến thách thức giả định khác mối quan hệ hay tương quan lợi ích cá nhân lợi ích chung cộng đồng PCTN Những người ủng hộ thuyết “hành động tập thể” nhấn mạnh rằng, tình trạng tham nhũng mang tính hệ thống xuất phát từ nguyên nhân bên xã hội, cụ thể thiếu tin tưởng thành viên xã hội cần thiết phải trừ tệ nạn này11 Nói cách khác, xã hội mà tình trạng tham nhũng trở thành phổ biến cá nhân có động chống tham nhũng sẵn sàng tham gia vào hành vi tham nhũng, chí biết tham nhũng gây hại cho xã hội Nói tóm lại, thuyết “hành động tập thể” cho thấy rõ ràng sâu sắc nguồn gốc động lực hành vi tham nhũng Tiếp cận từ lý thuyết này, thấy rằng, tham nhũng khởi nguồn từ lòng tham hay từ tính tốn lợi ích vị kỷ cá nhân - điều mà tiềm ẩn tất đối tượng xã hội, từ nhà trị, cơng chức, cơng dân - việc cá nhân có thực hành vi tham nhũng hay không, mức độ phổ biến tham nhũng cộng đồng phụ thuộc vào mơi trường xã hội, nơi mà có hay khơng kỳ vọng tâm chung cộng đồng xã hội liêm chính, “nói khơng” với tham nhũng12 Đây nhận định chứng minh qua số nghiên cứu thực nghiệm Ví dụ, nghiên cứu tình trạng tham nhũng Kenya Uganda rằng, chi phí cho hành vi tham nhũng ảnh hưởng tới mức độ tình trạng tham nhũng, chi phí cho hành vi tham nhũng phụ thuộc vào tỷ lệ người dân xã hội chấp nhận tham nhũng Nếu tham nhũng hành vi phần lớn người xã hội chấp nhận cá nhân lựa chọn thực hành vi tham nhũng, dù biết sai trái, chi phí cho việc thực hành động giảm thiểu so với việc làm quy định, cấp độ cá nhân13 So sánh hai cách tiếp cận “Ủy nhiệm” “hành động tập thể” hai lý thuyết có ảnh hưởng lớn hoạt động PCTN giới Như trình bày trên, “thuyết ủy nhiệm” đời trước áp dụng nhiều thực tế chống tham nhũng Tuy nhiên, bối cảnh xã hội liên tục phát triển, mối quan hệ trở nên phức tạp hơn, kéo theo phát triển tham nhũng trở nên phức tạp Giải thực trạng này, lý thuyết “hành động tập thể” đời, bổ sung cách nhìn nguồn gốc nảy sinh tham nhũng từ góc độ mơi trường, phản ứng xã hội 10 Sławomir Czech, Mancur Olson’s Collective Action Theory 50 Years Later A View From The Institutionalist Perspective, https://www.researchgate.net/publication/313106752_Mancur_Olson's_Collective_Action_Theory_50_Years_ Later_A_View_From_The_Institutionalist_Perspective 11 Heather Marquette & Caryn Peiffer, Collective Action and Systemic CorruptionPaper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Warsaw, March-2 April 2015, https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/ b5944a31-85b6-4547-82b3-0d4a74910b07.pdf 12 Department for International Development, Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them Evidence paper on corruption, January 2015 13 Department for International Development, tlđd Số 6(382) T3/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Trong PCTN, thuyết ủy nhiệm hướng tới giải pháp kiểm soát quyền lực (cả bên bên ngoài) phân quyền, kiềm chế đối trọng, chế kiểm tra, giám sát tham gia người dân vào quản trị cơng, thuyết “hành động tập thể” lại hướng tới giải pháp nhằm giải mâu thuẫn bên cộng đồng, gắn với việc thúc đẩy giá trị đạo đức, liêm đồn kết thành viên, từ tạo nên môi trường bất lợi cho hành vi tham nhũng Về mặt phương pháp luận, để chống tham nhũng cách hiệu cần kết hợp hai lý thuyết cân nhắc đến bối cảnh đặc thù cộng đồng quốc gia Tuy nhiên, thực tế, nghiên cứu chương trình PCTN số nước, thấy phần lớn chương trình có viện trợ nước ngồi thường dựa cách tiếp cận “thuyết ủy nhiệm”14 Biểu cụ thể chương trình hướng tới việc ngăn ngừa hành vi lạm quyền, tham nhũng máy công chức cách tăng cường tham gia người dân vào quản trị công, xây dựng quy trình kiểm tra, giám sát, kỷ luật 15 Từ lý thuyết hành động tập thể, biện pháp cần chưa đủ Ngồi biện pháp đó, phải tiến hành hoạt động giáo dục, tuyên truyền hoạt động khác để nâng cao ý thức cộng đồng liêm tác hại tham nhũng TÀI LIỆU THAM KHẢO CheyanneScharbatke-Church (2016), CommonApproachesto Understanding and Combatting Corruption Department for International Development, Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them, Evidence paper on corruption, January 2015 MartinZapata (2018), Collective action theory applied to anti-corruption practice: A Bolivian Case Study, IACA research and science số 07 C ATHERINE HERFELD, The potentials and limitations of rational choice theory: an interview with Gary Becker, Erasmus Journal for Philosophy and Economics, Volume 5, Issue 1, Spring 2012, pp 73-86 http:// ejpe.org/pdf/5-1-int.pdf H eather Marquette & Caryn Peiffer, Collective Action and Systemic CorruptionPaper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Warsaw, March-2 April 2015, https://ecpr.eu/Filestore/ PaperProposal/b5944a31-85b6-4547-82b3-0d4a74910b07.pdf O strom, E (1998) A behavioural approach to the rational choice theory of collection action, Presidential Address, AmericanPolitical Science Association, 1997 American Political Science Review, 92 (1): 1-22 I nternational Institute for Democracy and Electoral Assistance (2017), Innovations in Anti-coruption Approaches: A Resouces Guide, https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-RESOURCEGUIDE-ANTI-CORRUPTION.pdf Sławomir Czech, Mancur Olson’s Collective Action Theory 50 Years Later A View From The Institutionalist Perspective, https://www.researchgate.net/publication/313106752_Mancur_Olson's_ Collective_Action_Theory_50_Years_Later_A_View_From_The_Institutionalist_Perspective 14 CheyanneScharbatke-Church (2016), Common Approaches to Understanding nd Combatting Corruption 15 CheyanneScharbatke-Church (2016), tlđd Số 6(382) T3/2019 ... nhân13 So sánh hai cách tiếp cận “Ủy nhiệm” “hành động tập thể” hai lý thuyết có ảnh hưởng lớn hoạt động PCTN giới Như trình bày trên, “thuyết ủy nhiệm” đời trước áp dụng nhiều thực tế chống tham nhũng. .. nhân có động chống tham nhũng sẵn sàng tham gia vào hành vi tham nhũng, chí biết tham nhũng gây hại cho xã hội Nói tóm lại, thuyết “hành động tập thể” cho thấy rõ ràng sâu sắc nguồn gốc động lực... trạng tham nhũng Kenya Uganda rằng, chi phí cho hành vi tham nhũng ảnh hưởng tới mức độ tình trạng tham nhũng, chi phí cho hành vi tham nhũng phụ thuộc vào tỷ lệ người dân xã hội chấp nhận tham nhũng