Nguyễn văn quang * ới những vụ việc mà pháp luật quy định có thể khởi kiện tại toà án, cá nhân, tổ chức trước khi khởi kiện vụ án hành chính đều phải thực hiện việc khiếu nại các quyết đ
Trang 1ThS Nguyễn văn quang *
ới những vụ việc mà pháp luật quy
định có thể khởi kiện tại toà án, cá
nhân, tổ chức trước khi khởi kiện vụ án
hành chính đều phải thực hiện việc khiếu
nại các quyết định hành chính, hành vi
hành chính theo thủ tục được Luật khiếu
nại, tố cáo quy định (khoa học luật tố tụng
hành chính gọi giai đoạn này là giai đoạn
tiền tố tụng): Nếu cơ quan hoặc cá nhân có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại đ8 giải
quyết nhưng cá nhân, tổ chức không đồng
ý với cách giải quyết đó hoặc đ8 hết thời
hạn giải quyết khiếu nại mà cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền chưa giải quyết(1) thì
họ được quyền khởi kiện tại toà án, yêu cầu
cơ quan này giải quyết vụ việc theo thủ tục
tố tụng tư pháp Điều này là cần thiết và rất
phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta
hiện nay, bởi lẽ:
- Quản lí hành chính nhà nước vốn là
công việc phức tạp, vì thế, có trường hợp,
các chủ thể quản lí hành nhà nước đ8 ban
hành quyết định hành chính hoặc thực hiện
hành vi hành chính mà chưa kịp cân nhắc
một cách khách quan, toàn diện cả về mặt
thực tế và cơ sở luật pháp Chính giai đoạn
tiền tố tụng hành chính đ8 tạo cơ hội cần
thiết để cơ quan hoặc cá nhân có thẩm
quyền nhìn nhận và xem xét lại các quyết
định hoặc hành vi hành chính của mình, trên cơ sở đó có hướng sửa chữa, khắc phục kịp thời phù hợp với những yêu cầu mà thực tiễn cũng như pháp luật đ8 đề ra Ngược lại, qua giai đoạn tiền tố tụng này, trong trường hợp cá nhân, tổ chức khiếu kiện, vì lí do nào đó mà không có đầy đủ những thông tin để nhìn nhận được hết tính hợp pháp, đúng đắn của các quyết định, hành vi hành chính nên đ8 khiếu kiện một cách không có căn cứ, với sự giải thích đầy
đủ của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền về các quyết định, hành vi hành chính của mình thì cá nhân, tổ chức đó sẽ
tự nguyện rút lại đơn kiện
- Việc giải quyết ổn thỏa các vụ việc khiếu kiện hành chính ngay trong giai đoạn tiền tố tụng hành chính sẽ tiết kiệm được thời gian, tiền bạc, sức lực đồng thời cũng làm giảm sức ép về công việc xét xử mà toà
án phải đảm đương
- Đối với Việt Nam, xét xử hành chính vẫn còn là công việc khá mới mẻ, đội ngũ thẩm phán làm công tác xét xử hành chính chưa có nhiều kinh nghiệm, những quy
định pháp luật về hoạt động xét xử hành
V
* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội
Trang 2chính còn nhiều vấn đề cần tranh luận và
cùng với rất nhiều lí do khách quan, chủ
quan khác nữa thì việc quy định giai đoạn
tiền tố tụng hành chính là điều cần thiết
và hợp lí
Nói như vậy, không có nghĩa là chúng
ta phủ nhận vai trò của toà án trong việc
giải quyết các khiếu kiện hành chính Với
tất cả những mặt mạnh vốn có của mình,
toà án đ8 thực sự tạo ra cơ chế giải quyết
khiếu kiện hành chính có nhiều ưu việt,
mang tính dân chủ, phù hợp với xu thế
chung của các hầu hết các quốc gia trên thế
giới hiện nay, theo đó người khởi kiện được
trực tiếp (hoặc nhờ luật sư) tranh tụng công
khai, bình đẳng với người bị kiện.(2) Toà án
là cơ quan độc lập phán xét về tính hợp
pháp của các quyết định hành chính, hành
vi hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, tổ chức trong x8 hội Vì
vậy, cần nhận thức rằng khi nhấn mạnh ý
nghĩa quan trọng của giai đoạn tiền tố tụng
và xác định đây là giai đoạn bắt buộc trong
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
cũng có nghĩa rằng về mặt luật pháp cần
phải giải quyết đồng bộ nhiều vấn đề nhằm
đảm bảo cho giai đoạn tiền tố tụng sẽ
không cản trở, làm chậm trễ, thậm chí làm
mất quyền khởi kiện vụ án hành chính của
cá nhân, tổ chức, ảnh hưởng đến quyền, lợi
ích hợp pháp của họ Trên thực tế, người ta
đ8 chứng kiến điều này khi toà hành chính
ở nước ta đ8 chính thức đi vào hoạt động
(từ ngày 1/7/1996) trong khi những bất cập
của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công
dân (năm 1991) còn chưa được khắc phục
Luật khiếu nại, tố cáo (năm 1998) ra đời
bước đầu đ8 tạo ra sự đồng bộ giữa việc giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con
đường toà án và con đường khiếu nại theo thủ tục hành chính, tháo gỡ được phần nào những khó khăn trong việc áp dụng các quy định về tiền tố tụng Tuy nhiên, về phương diện pháp luật, việc thực hiện giai
đoạn tiền tố tụng và vấn đề đảm bảo thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức vẫn là vấn đề đang cần phải được tiếp tục xem xét để giải quyết một cách khoa học, phù hợp với những đòi hỏi mà thực tiễn đặt ra
1 Trước hết, phù hợp với nguyên tắc tiền tố tụng trong thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính, Luật khiếu nại, tố cáo (năm 1998) cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều xác định rõ rằng, người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính sau khi khiếu nại lần đầu chỉ có quyền lựa chọn hoặc là khiếu nại tiếp bằng con đường hành chính hoặc khởi kiện tại toà án (tất nhiên là chỉ
đối với các loại việc pháp luật quy định
được phép khởi kiện)(3) Như vậy, cá nhân,
tổ chức khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính sau khi khiếu nại lần
đầu nếu lựa chọn việc khiếu nại tiếp bằng con đường hành chính thì đương nhiên sẽ mất cơ hội được khởi kiện, yêu cầu toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Chúng tôi cho rằng đây chính là một trong những điểm làm hạn chế quyền khởi kiện
vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức trong giai đoạn tiền tố tụng Về nguyên lí, việc giải quyết các khiếu nại hành chính của cá nhân, tổ chức phải đảm bảo phát
Trang 3huy được ưu thế của cả hai cơ chế: Giải
quyết bằng con đường hành chính và giải
quyết bằng con đường toà án, nói cách
khác, chúng phải đảm bảo các cơ quan
hành chính có cơ hội được xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính
của mình đồng thời cũng phải tạo điều kiện
để cá nhân, tổ chức có đầy đủ khả năng yêu
cầu toà án can thiệp, bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của mình trong những trường hợp
cần thiết Đây cũng là điều mà Việt Nam
chúng ta cần lưu ý trong bối cảnh hợp tác
và hội nhập hiện nay Điều 7, Chương VI
-“Các quy định liên quan đến tính minh
bạch, công khai và quyền khiếu kiện” của
Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kì
đ8 ghi rõ: “Các bên duy trì các cơ quan tài
phán và thủ tục hành chính và tư pháp
nhằm mục đích, ngoài những điều khác,
xem xét và sửa đổi nhanh chóng theo yêu
cầu của người bị ảnh hưởng các quyết định
hành chính liên quan đến các vấn đề được
quy định tại Hiệp định này Các thủ tục
này bao gồm cơ hội khiếu kiện mà không bị
trừng phạt cho người bị ảnh hưởng bởi
quyết định có liên quan Nếu như quyền
khiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại lên
cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để
khiếu nại quyết định của cơ quan hành
chính đó lên cơ quan tư pháp Kết quả giải
quyết khiếu kiện phải được chuyển cho
người khiếu kiện và các lí do của quyết
định phải được cung cấp bằng văn bản
Người khiếu kiện cũng sẽ được thông báo
về quyền được khiếu kiện tiếp”(4) Rõ ràng
là việc bảo đảm quyền khởi kiện tại toà án
của cá nhân, tổ chức khi khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính
là điều có ý nghĩa rất quan trọng
Hiện nay, các cơ quan chức năng đang xúc tiến việc đệ trình Dự thảo Luật sửa đổi
bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo trong đó có nội dung liên quan đến vấn
đề mà chúng ta đang đề cập ở đây Theo
Dự thảo này, nếu người khiếu nại không
đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khi đ8 hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại đến người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo (chứ không phải lựa chọn hoặc là khiếu nại tiếp bằng con đường hành chính hoặc khởi kiện tại toà án như Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành)(5); khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại tiếp theo mà khiếu nại không giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì họ có quyền khởi kiện tại toà án Với việc sửa đổi như vậy, chúng
ta sẽ khắc phục được tình trạng làm mất cơ hội khởi kiện tại toà án của cá nhân, tổ chức khiếu nại khi họ lựa chọn việc khiếu nại theo thủ tục hành chính tiếp sau lần khiếu nại đầu tiên Quy định này cũng tạo
điều kiện cho cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm hơn khi giải quyết các công việc vì họ luôn phải đối mặt với nguy cơ bị khởi kiện tại toà án cho dù các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại đ8 được giải quyết ở hai cấp khiếu nại Tuy nhiên, việc quy định như vậy đ8 làm hạn chế
Trang 4quyền được tự do lựa chọn phương thức
giải quyết các khiếu kiện, bởi vì sau khi
khiếu nại lần đầu họ vẫn buộc phải lựa
chọn con đường khiếu nại hành chính tiếp
theo ngay cả khi họ không muốn lựa chọn
cách thức này mà muốn khởi kiện ngay ra
toà án Điều này rất dễ tạo ra tâm lí cho
rằng các quy định của pháp luật về lĩnh vực
này gây ra sự phiền hà cho tổ chức, cá nhân
khi họ không muốn lựa chọn con đường
hành chính để thực hiện việc khiếu kiện
của mình Chúng tôi cho rằng để có thể
khắc phục được vấn đề này, Luật sửa đổi,
bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo cần quy
định theo hướng cho phép tổ chức, cá nhân
sau khi khiếu nại lần đầu có quyền hoặc
được tiếp tục khiếu nại theo con đường
hành chính hoặc được khởi kiện tại toà án
Đồng thời cần quy định rằng quyết định
giải quyết khiếu nại hành chính ở lần tiếp
theo không phải là quyết định giải quyết
cuối cùng mà người khiếu nại vẫn có quyền
khởi kiện vụ án hành chính tại toà án Cách
quy định như vậy đảm bảo không làm mất
cơ hội được khởi kiện tại toà án cũng như
không làm hạn chế quyền tự do lựa chọn
phương cách giải quyết khiếu kiện của các
tổ chức, cá nhân
2 Bên cạnh những bất cập liên quan
đến trình tự giải quyết khiếu nại gây ảnh
hưởng đến quyền khởi kiện vụ án hành
chính tại toà án của cá nhân, tổ chức như
đ8 trình bày ở phần trên vẫn còn vấn đề
khác cũng cần được xem xét đó là việc quy
định vấn đề liên quan đến thời hiệu, thời
hạn trong giải quyết khiếu nại cũng như
khởi kiện vụ án hành chính Mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo được đánh giá là văn bản
có nhiều điểm tiến bộ, khắc phục được hạn chế mà các văn bản pháp luật trước đó chưa giải quyết được một cách thấu đáo nhưng vẫn còn nhiều ý kiến cho rằng một số quy
định về tố tụng hành chính liên quan đến việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của các tổ chức, cá nhân trong Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn quá chặt chẽ và đây chính là nguyên nhân làm cho nhiều tổ chức, cá nhân không thực hiện
được quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thời hiệu khởi kiện được tính là 30 ngày (hoặc 45 ngày đối với vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khó khăn) kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không
được giải quyết(6)
hoặc từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó Luật khiếu nại, tố cáo đ8 tháo gỡ được một phần vướng mắc trước đây khi quy định nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà cơ quan có thẩm quyền không trả lời thì tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện ra toà Song trên thực tế, việc xác định được thời
điểm hết thời hạn giải quyết khiếu nại để tiến hành khởi kiện trong thời hạn 30 ngày (hoặc 45 ngày) nhiều khi không phải là dễ dàng đối với người khiếu nại nếu như không có sự thông báo rõ ràng, chính thức
từ phía cán bộ, cơ quan nhà nước có thẩm
Trang 5quyền về thời hạn giải quyết vụ việc mà
người ta đ8 khiếu nại, bởi vì:
- Thời hạn giải quyết khiếu nại được
tính từ ngày thụ lí đơn để giải quyết
- Trách nhiệm thông báo việc thụ lí đơn
khiếu nại cho người khiếu nại biết thuộc về
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Nếu họ thông báo kịp thời và rõ ràng vấn
đề này cho người khiếu nại biết thì cá
nhân, tổ chức sẽ chủ động khởi kiện theo
đúng quy định về thời hiệu; nếu không
được thông báo rõ ràng, chính thức thì việc
để mất cơ hội khởi kiện do vi phạm quy
định về thời hiệu là rất dễ xảy ra Lúc đó
trách nhiệm sẽ thuộc về ai? khắc phục hậu
quả trong trường hợp này như thế nào? Đây
là những vấn đề mà Luật khiếu nại, tố cáo
còn bỏ ngỏ
Hiển nhiên là những điều quy định chặt
chẽ về thủ tục nêu trên rất dễ làm cho các
tổ chức, cá nhân mất quyền khởi kiện vụ án
hành chính Hơn nữa, rất nhiều người cho
rằng thời hạn khởi kiện theo quy định của
pháp luật hiện nay là ngắn nên gây khó
khăn cho các tổ chức, cá nhân trong việc
khởi kiện Chính vì vậy mà đang tồn tại
tình trạng quyết định hành chính, hành vi
hành chính rõ ràng vi phạm pháp luật
nhưng vẫn được thi hành mà toà án không
thể can thiệp được Chúng tôi cho rằng
Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi cần có quy
định đảm bảo cho người khiếu nại biết rõ
được thời hạn giải quyết vụ việc của mình
để có thể kịp thời thực hiện quyền khởi
kiện trong thời hạn được pháp luật quy
định đồng thời nên xem xét lại việc quy
định về thời hạn khởi kiện để tránh thiệt thòi cho các tổ chức, cá nhân có liên quan
đến các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cấp có thẩm quyền Tóm lại, việc giải quyết tốt mối quan
hệ giữa việc thực hiện giai đoạn tiền tố tụng hành chính với việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân,
tổ chức tại toà án thực sự là vấn đề đang
được quan tâm trong hoạt động nghiên cứu, xây dựng và thực hiện pháp luật Làm tốt vấn đề này chính là góp phần vào việc xây dựng cơ chế dân chủ trong việc giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính phù hợp với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền x8 hội chủ nghĩa Việt Nam , của dân, do dân và vì dân /
(1), (6) Cần lưu ý là đối với các khiếu kiện về quyết
định kỉ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ vụ trưởng hoặc tương đương trở xuống thì đương sự buộc phải đợi có quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền mới được phép thực hiện quyền khởi kiện vụ án tại toà án
(2).Xem: Tờ trình Chính phủ số 525/TTNN ngày 22/5/2002 Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo
(3).Xem: Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo và Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (4).Xem: Argreement between the Sosialist Republic of Vietnam and the United States of America on trade relations.Source: http://www.ustr.gov (5).Xem: Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo kèm theo Tờ trình Chính phủ số 525/TTNN ngày 22/5/ 2002 Dự án Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo