TỪ CHÍNH SÁCH ĐẾN CUỘC SỐNG Thách thức suất phát triển đô thị Việt Nam > MR MARC FORNI * Để trì tăng trưởng kinh tế dài hạn nhờ tăng suất, đồng thời giảm thiểu tình trạng bất bình đẳng đáng kể vùng, Việt Nam phải sử dụng nguồn lực đất đai, lao động ngân sách hiệu B a lĩnh vực cải cách thể chế xác định chìa khóa để đạt mục tiêu cấp cao bao gồm: (1) nới lỏng rào cản dịch chuyển lao động; (2) cải thiện quy hoạch quy định sử dụng đất; (3) cải thiện tính đáp ứng phân bổ ngân sách nhu cầu khu vực đô thị tăng trưởng nhanh chóng có hiệu cao I TỔNG QUAN VỀ HỆ THỐNG ĐÔ THỊ VÀ QUY HOẠCH CỦA VIỆT NAM Hệ thống thức thành phố thị xã Việt Nam bao gồm hai cấu phần chính: cấu hành quyền thị hệ thống phân loại thị Phần ngồi hai cấu phần tạo tập hợp không gian chưa xác định rõ ràng Việt Nam, gọi đô thị cấp hai đô thị loại vừa Hệ thống phân loại đô thị Hệ thống phân loại đô thị Việt Nam cấu phần tảng sách phát triển thị Trong hệ thống phân cấp này, sáu loại đô thị phân loại theo cấu trình độ phát triển kinh tế, dân số, mật độ dân số, trình độ phát triển sở hạ tầng Hệ thống bao gồm 800 “đô thị” phân loại thành loại, từ đô thị loại đặc biệt (loại 0), bao gồm Hà Nội TP.HCM (cấp tỉnh), đến loại bao gồm thị trấn phường Trưởng ban Điều phối, chuyên gia Khả chống chịu đô thị cho thị, đất đai khả thích ứng với Việt Nam - WB (*) 5.2022 ISSN 2734-9888 Căn vào hệ thống phân loại đô thị, Chính phủ thực phân bổ ngân sách cho thị Do đó, hệ thống ảnh hưởng đến định quyền địa phương cung cấp động lực mạnh mẽ để đô thị nỗ lực dịch chuyển lên phía nấc thang thị Cơng thức sử dụng để định phân loại đô thị gán trọng số không cân xứng cho hạ tầng đô thị Cách tiếp cận tạo động mức khiến thành phố thị xã đầu tư nhiều không hiệu vào hạ tầng nhanh chóng chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông thôn sang đất đô thị (Coulhart, Quang Sharpe 2006) Nhìn chung, định nghĩa thị diễn giải tính tốn khác cấp quyền khác Trong tổ chức hành Việt Nam, thuật ngữ khu vực đô thị sử dụng để 800 đơn vị xác định theo hệ thống phân loại đô thị mô tả Theo hệ thống này, đô thị bao gồm từ đơn vị cấp tỉnh (loại 0) đến cấp huyện (loại và đa số loại 3), đến cấp xã (một phần loại 4, toàn loại 5) Trên thực tế, thị đơn vị hành cấp thấp thuộc khu vực nơng thơn đơn vị hành cấp cao Hệ thống Quy hoạch Vùng Việt Nam khơng có quyền cấp vùng Cho mục đích quy hoạch, quốc gia chia thành vùng kinh tế - xã hội: (1) Trung du Miền núi Bắc bộ; (2) Đồng sông Hồng; (3) Bắc Trung Duyên hải miền Trung; (4) Tây Ngun; (5) Đơng Nam bộ; (6) ĐBSCL Do tình trạng đặc biệt, Hà Nội TP.HCM coi đơn vị quy hoạch riêng Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội chuẩn bị cho quốc gia tỉnh tương ứng cho giai đoạn năm 10 năm, với tầm nhìn 15 - 20 năm Kế hoạch chiến lược rà soát cập nhật năm lần, đóng vai trị quan trọng để hỗ trợ quyền trung ương quản lý tình trạng bất bình đẳng vùng Phân bổ ngân sách ngày hướng đến vùng khu vực nghèo hơn, giúp giảm nhẹ chênh lệch thu nhập vùng, hoạt động kinh tế ngày tập trung không gian Hà Nội TP.HCM khu vực bao quanh Khung pháp lý quy định đất đai quy hoạch Theo Hiến pháp Việt Nam, đất đai nguồn tài nguyên đặc biệt quốc gia, có vai trị quan trọng phát triển đất nước Điều 53 xác định đất đai “tài sản cơng” thuộc “sở hữu tồn dân” Nhà nước “đại diện chủ sở hữu thống quản lý” Theo Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước định sách thu, chi tài đất đai Nhà nước chịu trách nhiệm điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất (mà không đầu tư người sử dụng đất mang lại) thơng qua sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất Phát triển khung pháp lý quy định đất đai - đặc biệt việc thương mại hóa quyền sử dụng đất công nhận việc định giá đất đai bất động sản theo thị trường - tạo thị trường bất động sản sôi động nhu cầu đất đai tăng nhanh Theo hệ thống quy hoạch Việt Nam, có hai loại quy hoạch với mục tiêu rõ ràng điều tiết sử dụng đất phát triển không gian: (1) quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai Bộ TN&MT quản lý (2) quy hoạch đô thị theo Luật Quy hoạch đô thị Luật Xây dựng Bộ Xây dựng quản lý Quy hoạch chung đô thị việc tổ chức khơng gian bố trí cơng trình khu vực chức khác thành phố Quy hoạch chung đô thị bao gồm nội dung sử dụng đất cách định địa điểm mạng lưới giao thông theo quy hoạch nhóm sử dụng đất khác cách thiết lập số dân số, hệ số sử dụng đất, chiều cao, mật độ xây dựng cho khu vực khác làm sở để kiểm soát phát triển Hai loại quy hoạch này, quan khác làm đầu mối xây dựng với khung thời gian khác nhau, lúc phù hợp với II ĐƠ THỊ HĨA KINH TẾ, KHƠNG GIAN VÀ DÂN SỐ TẠI VIỆT NAM Chuyển đổi cấu Việt Nam từ năm 1986 thay đổi sâu sắc môi trường kinh tế - xã hội quốc gia, bao gồm cảnh quan thị, từ hình thành “nền kinh tế đô thị” Đến năm 2016, khoảng 60% tổng số việc làm nước khu vực cấp cấp (nghĩa khu vực cơng nghiệp dịch vụ), đóng góp khoảng 85% GDP Phát cho thấy, Việt Nam có giai đoạn chuyển đổi cấu tốt mức dự kiến xét tỷ lệ thị hóa thức tương đối thấp 35% Nhìn chung, trình chuyển đổi cấu định hình sách không gian Việt Nam lĩnh vực chính: (1) dịch chuyển lao động; (2) quy hoạch thị ISSN 2734-9888 5.2022 T Ừ C HÍN H S Á C H Đ Ế N C UỘC S Ố NG sử dụng đất; (3) sách tài khóa tài trợ Các sách khơng gian có thành cơng đáng kể việc tạo điều kiện tăng trưởng kinh tế diện rộng với đặc trưng khơng có bất bình đẳng lớn vùng Hình thái thị hóa khơng gian cấp Khi q trình thị hóa khơng gian Việt Nam diễn tiến qua nhiều thập kỷ, trình định hình cụm thị lớn bao quanh Hà Nội TP.HCM Dựa liệu ánh sáng ban đêm (NTL), đến năm 2017, tổng diện tích đất đô thị quốc gia lên tới 2,2% (hình 1), với tốc độ tăng trưởng kép hàng năm 17,7% giai đoạn 2012 - 2017 Tốc độ thị hóa khơng gian nhanh theo tiêu chuẩn quốc tế Hình Tổng diện tích đất thuộc khu vực đô thị: Việt Nam, 1996-2017 Nguồn: Tính tốn nhóm nghiên cứu Ngân hàng Thế giới dựa phân tích Thiết bị đo xạ thuộc Chương trình Phịng thủ vệ tinh khí tượng (DMSP-OLS) Thiết bị đo xạ hồng ngoại nhìn thấy (VIIRS) tải xuống từ https://ngdc.noaa.gov/eog/ Từ năm 2012 - 2017, tăng trưởng không gian đô thị, đo tăng trưởng NTL thuần, diễn nhanh chóng Hà Nội - Vùng Đồng sơng Hồng TP.HCM - vùng Đông Nam bộ, dọc bờ biển Việt Nam Ngược lại, tăng trưởng NTL vùng Tây Nguyên giảm đi, hàm ý tình trạng thiếu tăng trưởng khơng gian thị Trong đó, vùng ĐBSCL có gia tăng chung tăng trưởng khơng gian thị, có chênh lệch đáng kể vùng Những khu vực ĐBSCL có tăng trưởng khơng gian thị nhiều tập trung phía Bắc, gần TP.HCM; gần ven biển tới phía Đơng Nam vùng; dọc theo ranh giới phía Tây Bắc vùng Những phần khác ĐBSCL thể tăng trưởng không gian chậm rải rác Tăng trưởng khơng gian thị nhanh chóng vùng đô thị Hà Nội TP.HCM chủ yếu diễn đô thị cấp hai - đặc biệt thị xã thị trấn nhỏ ngoại vi vùng này, số huyện nông thơn trước có mức độ thị hóa thấp Các quận/huyện TP.HCM tỉnh lân cận Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Dương có tăng trưởng khơng gian mạnh (mức tăng DN tuyệt đối 12.000) Một số quận/huyện duyên hải, đặc biệt bao quanh số thành phố thuộc tỉnh, có tăng trưởng 5.2022 ISSN 2734-9888 mạnh NTL Trong đó, khu vực rộng lớn bên ngồi hai vùng thị lớn trải rộng nước bắt đầu đô thị hóa cấp độ thấp Ngồi hai vùng thị lớn, nhiều quận/huyện nước, bao gồm ĐBSCL Tây Ngun, có tỷ lệ diện tích thị từ 10 - 20% Một câu hỏi liên quan đến phát triển nở rộ quận/ huyện giai đoạn đầu thị hóa liệu quận/ huyện có tới giai đoạn thị hóa hướng tới kinh tế quần tụ hay khơng (nghĩa tỷ lệ diện tích thị cao 20%, lên tới 50%) Nếu có, q trình thị hóa Việt Nam khó quản lý so với thị hóa thập kỷ trước, đặc biệt tránh làm sụt giảm thêm hiệu sử dụng đất phát triển bền vững Trong tương lai, vấn đề hiệu tiếp tục ảnh hưởng đến đa số quận/huyện thị hóa mức độ thấp Nhiều quận/huyện có mức tăng trưởng không gian mạnh vùng đô thị lớn huyện nơng thơn quận/huyện có tỷ lệ diện tích thị mức trung bình (20 - 50%) Những quận/huyện có tăng trưởng cao khơng gian phát triển theo cách sử dụng nhiều đất Tăng trưởng quận/huyện này, nay, có tương quan mạnh mẽ với tăng trưởng cơng nghiệp vùng đô thị lớn Khi mở rộng không gian (từ 20 - 50% lên tỷ lệ diện tích thị 100%), lộ trình thị hóa tương lai Việt Nam cần quản lý chặt chẽ cần có chiến lược phát triển thị bền vững cách cân nhắc phân bổ hiệu nguồn lực công đầu tư hiệu mức mà hệ thống phân loại đô thị thực Cuối cùng, gia tăng dân số diễn chủ yếu số khu vực hạn chế số thành phố định, phát sinh nhiều thách thức đô thị cung cấp dịch vụ hạ tầng nhà Ngoài ra, khu vực nội đô cũ năm thành phố lớn quốc gia có tăng trưởng khơng gian dân số mức trung bình quốc gia Phát cho thấy mật độ theo chiều đứng quận nội cịn mức thấp, đặt câu hỏi hiệu sử dụng đất phục hồi quận nội đô Các mơ hình phát triển khơng gian sử dụng đất tương lai ảnh hưởng đến bền vững q trình chuyển đổi thị diễn Việt Nam, khả trì mức giá hợp lý dịch vụ đô thị III CÁC THÁCH THỨC CHÍNH ĐỐI VỚI NĂNG SUẤT ĐƠ THỊ Một lợi ích thị hóa việc tập trung người dân hoạt động kinh tế dẫn tới suất cao thơng qua tính kinh tế nhờ tích tụ tích cực Tuy nhiên, ngược lại tính kinh tế nhờ tích tụ này, có xu hướng làm sụt giảm suất an sinh, ảnh hưởng tiêu cực tắc nghẽn, phát sinh từ áp lực mà dân số đô thị gây dịch vụ bản, sở hạ tầng, đất đai nhà ở, môi trường Nút thắt hạ tầng Mặc dù có mức độ tập trung việc làm cao hai vùng đô thị lớn, mức độ kết nối hạ tầng liên kết vùng chưa phản ánh lực hoạt động kinh tế vùng Ngoài ra, vùng thị Hà Nội cịn thiếu tính kinh tế nhờ tích tụ hoạt động cơng nghiệp thành phố vùng Đồng sơng Hồng có tính phân tán rộng không gian nằm khu công nghiệp nhỏ rải rác vùng Đầu tư không đủ cho không gian đường phương án giao thông công cộng quản lý giao thơng góp phần gây tắc nghẽn giao thông ngày tăng Hà Nội TP.HCM Các thành phố Việt Nam phải chịu đựng khơng khí chất lượng, thể mức bụi siêu mịn - đặc biệt PM2.5 - vượt tiêu chuẩn an tồn khơng khí Tổ chức Y tế giới Do hạn chế kết nối với hệ thống thoát nước hạn chế lực xử lý, 80% nước thải Hà Nội bị xả trực tiếp sơng Mơ hình tăng trưởng Việt Nam có độ lệch với hệ thống thị Việt Nam Có chênh lệch đáng kể tăng trưởng dân số, kinh tế, không gian khu vực khác với cấp độ khác Không giống gia tăng dân số, chủ yếu tập trung thành phố lớn, tăng trưởng không gian đô thị diễn phân tán nhiều nước Trong giai đoạn 2012 - 2017, khoảng 40% tăng trưởng không gian đô thị diễn năm thành phố lớn, thành phố thuộc tỉnh thị xã Các huyện nơng thơn, chiếm diện tích quốc gia lớn hơn, chiếm xấp xỉ 60% tăng trưởng cịn lại Ngược lại, mơ hình đối lập lại diễn với tăng trưởng dân số, với gần 60% tổng mức tăng trưởng thành phố thị xã 40% phần lại quốc gia Cả Hà Nội TP.HCM có tăng trưởng khơng gian thị mạnh mẽ vùng ngoại ô quận/huyện lân cận gia tăng dân số mạnh mẽ quận/huyện liền kề với khu vực nội đô cũ Ngược lại, khu vực nội cũ có tăng trưởng dân số tăng trưởng không gian yếu Mặc dù mô hình tăng trưởng Hà Nội tương tự với TP.HCM, nhiều quận Hà Nội mức tăng trưởng không gian thị thấp nhiều Trong số quận/huyện có tăng trưởng cao, quận/huyện có gia tăng dân số tăng cao nằm Hà Nội, bao quanh quận/huyện có tăng trưởng cao khơng gian phía Đông Bắc Hà Nội Mặc dù việc làm vùng đô thị TP.HCM tập trung xung quanh thành phố, thị trường việc làm Hà Nội phân tán không gian, ảnh hưởng bất lợi đến hiệu lao động liên quan đến tích tụ lao động vùng Phát phù hợp với mơ hình phát triển không gian khác biệt hai vùng đô thị lớn, lần cho thấy lợi ích tích tụ yếu vùng Đồng sơng Hồng có kết nối hạ tầng tốt IV TRỞ NGẠI THỂ CHẾ CHÍNH ĐẰNG SAU CÁC THÁCH THỨC ĐƯỢC XÁC ĐỊNH Chuyển dịch lao động Nghiên cứu toàn diện cho thấy hạn chế tiếp cận dịch vụ công phúc lợi xã hội, thể chế hóa hệ thống đăng ký cư trú lâu đời, gây chi phí kinh tế - xã hội đáng kể người lao động nhập cư mà người dân gia đình có đăng ký thường trú miễn Lao động nhập cư phải đối mặt với rào cản đáng kể tiếp cận nhà có chất lượng giá hợp lý, đặc biệt nhà thuê Có thực tế thừa nhận rộng rãi cịn có nhu cầu đáng kể nhà nhà thuê khu cơng nghiệp (KCN) chưa đáp ứng Tình trạng thiếu hụt nhà có tác động tiêu cực đáng kể chất lượng điều kiện sống người di cư Tuy nhiên, nỗ lực gần để thực quy định sáng kiến nhà ở, chưa hiệu Giá đất khu vực đô thị lớn tăng lên làm tổn hại khả tồn tài dự án nhà cho người thu nhập thấp Hơn nữa, bất cập quy hoạch đất đai phối hợp chưa hiệu quy hoạch ngành khác Chính phủ (cơng nghiệp, thị nhà ở) chưa khuyến khích việc xây dựng nhà Cuối cùng, dự án nhà công cộng phải vật lộn để đáp ứng nhu cầu rõ ràng người lao động KCN dự án thường địa điểm bất lợi thiếu kết nối với trung tâm sản xuất, hạn chế dịch vụ xã hội sở hạ tầng không đạt chuẩn Quy hoạch sử dụng đất Các khung pháp lý quy định quy hoạch đất đai khơng gian có tác động to lớn cách thức định chuyển đổi phân bổ đất cách thức mở rộng phát triển khu vực thị Việc mở rộng nhanh chóng khu vực đô thị bậc thấp khu vực nơng thơn cơng nghiệp hóa tình trạng chưa tận dụng hết hiệu thấp trung tâm đô thị Hà Nội TP.HCM kết trực tiếp tình trạng thiếu quản lý đất đai hiệu quả, quy hoạch không gian, chế phối hợp để kiểm soát chuyển đổi đất mức, phát triển KCN, cạnh tranh địa phương Do phát triển mật độ thấp kết nối giao thơng cịn yếu vùng, trung tâm thị Việt Nam ốc đảo phân tán chưa đóng vai trị khu vực thị tích hợp kinh tế vật chất, tất yếu tố cản trở mạnh mẽ tính kinh tế nhờ tích tụ liên kết vùng Quy hoạch khơng gian hình thức quy hoạch sử dụng đất quy hoạch chung đô thị trở thành cơng cụ chủ yếu để tối đa hóa giá trị cho quyền nhà phát triển tư nhân kích thích tăng trưởng kinh tế, khơng phải cơng cụ điều tiết nhu cầu có tính cạnh tranh quyền sử dụng phát triển đất để bảo vệ lợi ích cơng cộng Tăng trưởng khơng gian thiếu kiểm soát thiếu phối hợp xuất phát từ chuyển đổi đất nông thôn sang đô thị mức Ở Việt Nam, quan sát thấy hoạt động chuyển đổi đất nông thôn sang đất đô thị đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp thực quy mô lớn thập kỷ gần đây, thể tốc độ mơ hình mở rộng đô thị Việc phân bổ lại quyền sử dụng đất cách rộng rãi định giá thấp mức giá bồi thường dẫn tới việc nhiều nông dân sinh kế, vậy, vấn đề ngày gây tranh cãi Cơ chế để cấp đất thổ cư thông qua hoạt động phát triển khu đô thị khu vực tư nhân thực hiện, Chính phủ tích cực tạo điều kiện thu hồi đất để chuyển đổi đất nông nghiệp khu vực nông thơn cho mục đích sử dụng thị Cách tiếp cận dẫn tới tình trạng phân tán khơng ISSN 2734-9888 5.2022 T Ừ C HÍN H S Á C H Đ Ế N C UỘC S Ố NG gian khu đô thị kết nối yếu với sở hạ tầng quan trọng Một hậu khác việc tạo nhiều nhà cao cấp, thể thành phố “ma” Hà Nội hay đô thị “ngủ đông” tương tự thành phố Bình Dương Ngược lại, quỹ đất sẵn có cho nhà giá hợp lý lại hạn chế tiếp cận được, dù nhà xã hội thức, nhà thương mại giá hợp lý, dự án phân lô, hay nhà tự xây dựng Chi phí cho đất chiếm tới 60% tổng chi phí đơn vị nhà Nhà tự xây dựng nguồn cung nhà cho thuê quan trọng người di cư Do đó, đảm bảo tiếp cận đất đai phương thức quan trọng để tăng nguồn cung nhà cho thuê giá hợp lý cho người di cư Một đặc điểm chung khác khu vực ngoại ô nông thôn khu công nghiệp Mặc dù khu cơng nghiệp góp phần quan trọng tăng trưởng kinh tế thành công Việt Nam, dấu chân không gian KCN tình trạng thiếu tích hợp với khu vực xung quanh minh họa rõ cho nhiều vấn đề có ảnh hưởng đến hiệu tính bền vững khơng gian Các định thành lập KCN hoàn toàn dựa thị hành thay đánh giá khách quan nhu cầu, dẫn tới tỷ lệ lấp đầy thấp nhiều KCN Theo báo cáo Việt Nam 2035 Ngân hàng Thế giới, việc xây dựng ạt KCN, tỷ lệ lấp đầy thấp có ảnh hưởng mạnh mẽ tài dẫn tới phải đánh đổi phân bổ nguồn lực (Ngân hàng Thế giới 2016) Tình trạng phân bổ 5.2022 ISSN 2734-9888 không hợp lý dự kiến tiếp tục diễn khơng có sách phù hợp Mơ hình phát triển khơng gian thiếu kiểm sốt thiếu phối hợp Việt Nam khơng cản trở tính kinh tế nhờ tích tụ, mà cịn góp phần gây tình trạng dễ bị tổn thương trước rủi ro khí hậu Việt Nam coi quốc gia dễ bị tổn thương giới trước tác động biến đổi khí hậu (Ngân hàng Thế giới ADB 2018), với thiệt hại kinh tế hàng năm thiên tai ước tính gần 1,5% GDP quốc gia Mở rộng đô thị mật độ thấp công nghiệp hóa nơng thơn chiếm chỗ khu vực tự nhiên đất nông nghiệp, phá hủy môi trường sống tự nhiên vùng đất ngập nước, gây sức ép hệ sinh thái khiến nhiều người dân tài sản gặp rủi ro thiên tai Một số hoạt động phổ biến chưa kiểm soát, khai thác cát để san lấp mặt cho mở rộng đô thị lấp kênh rạch tuyến đường thủy khác, phá vỡ hệ sinh thái nước làm tăng nguy lũ lụt xói mịn Nhìn chung, cơng tác quy hoạch cịn thiếu kiểm sốt khơng gian quy định phát triển Kế hoạch sử dụng đất quy hoạch chung đô thị xây dựng dựa dự báo định lượng chi tiết nhu cầu sử dụng đất theo 20 nhóm sử dụng đất, nhu cầu lại dựa loạt quy định diện tích đất tối thiểu theo đầu người Chính phủ quy định Tuy nhiên, quy định thường không gắn với thị trường bất động sản thực nhu cầu kinh tế - xã hội địa phương Chưa có khn khổ rõ ràng hay chế hiệu để điều tiết không gian quy hoạch, dẫn tới việc không gian mở, đất nông nghiệp tài nguyên thiên nhiên khác chưa bảo vệ đầy đủ Cũng khơng có cơng cụ hiệu để giám sát xử phạt hoạt động thị hóa cơng nghiệp hóa tự phát khu vực ngoại nông thôn Đặc biệt, việc chuyển đổi đất vùng ven đô không thực theo cấu trúc quy hoạch khơng gian rõ ràng Do đó, khu đất phân loại nông nghiệp, dù cách xa khu vực thị tổng hợp, quyền địa phương chuyển đổi phát triển để đáp ứng yêu cầu nhà đầu tư Theo cách này, quyền địa phương có diện tích đất phát triển tối đa phép, tạo nguồn thu đáng kể, thông qua thuế sử dụng đất lần thuế phát triển công nghiệp Mặt khác, người có đất bị thu hồi chuyển đổi bị hạn chế quyền phát triển đất sau công bố định chuyển đổi đất (và thường lâu trước việc thu hồi đất thực diễn ra), người bị thu hồi đất chịu tổn thất bồi thường thấp giá thị trường Những vấn đề bắt nguồn từ cấu ưu đãi theo quy định hệ thống phân loại đô thị, thiết lập năm 2001 sửa đổi năm 2009 Trong hệ thống phân cấp này, loại hình đô thị xác định theo mức độ khác hoạt động kinh tế, phát triển vật chất, dân số, mật độ dân số, cung cấp hạ tầng, với việc sử dụng tập hợp số Các số dựa tình lý tưởng hóa khơng phân biệt vai trị, đặc điểm tiềm phát triển thành phố Trên thực tế, loại hình thị xác định theo hệ thống phân loại không phù hợp với mơ hình tăng trưởng khơng gian, nhân khẩu, kinh tế, mơ hình phân tán nhiều khơng gian nhiều huyện nơng thơn lại có kết tốt kinh tế so với quận nội thành Quan trọng hơn, hệ thống phân loại sở để phủ xác định chức hành chính, quan thuế, phân bổ ngân sách nhà nước cho khu vực thị Vì phân loại thị có liên kết chặt chẽ với phân bổ ngân sách thẩm quyền quản lý đất đai, thành phố có động để nhanh chóng chuyển đổi đất nơng nghiệp mở rộng q mức ranh giới phát triển để nâng loại đô thị, nhu cầu thực tế tiềm tăng trưởng thị Tình trạng thường dẫn tới thị hóa giả tạo thị thiết kế mức cần thiết Thiếu tích hợp phối hợp quy hoạch địa phương khác Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Việt Nam có năm cấp quy hoạch: quốc gia, vùng, tỉnh/thành phố, phân khu (khu vực thành phố), dự án Kế hoạch kinh tế xã hội bao gồm văn thiết lập chiến lược định hướng phát triển cấp quốc gia, vùng, tỉnh/thành phố Tiếp theo quy hoạch không gian: kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch chung, quy hoạch ngành cấp vùng, tỉnh/thành phố cấp huyện/phân khu ISSN 2734-9888 5.2022 T Ừ C HÍN H S Á C H Đ Ế N C UỘC S Ố NG Hệ thống quy hoạch Việt Nam phức tạp thể chế, chưa có chế hiệu để phối hợp tỉnh thành phố/quận huyện, dẫn tới cạnh tranh mức nguồn lực trùng lặp hạ tầng cảng biển, cảng hàng không, khu công nghiệp Luật Quy hoạch (21/2017/QH14) thông qua vào tháng 11/2017 có hiệu lực vào tháng 01/2019 nhằm cải thiện hiệu chất lượng hệ thống quy hoạch Luật nỗ lực thống quy định cấp quốc gia đảm bảo có phối hợp tốt loại quy hoạch có, bao gồm kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch chung, quy hoạch ngành Những quy hoạch, kế hoạch trở nên hạn chế việc quản lý cách hiệu lực hiệu tài sản quốc gia tài nguyên đất đai đáp ứng với trình chuyển đổi kinh tế - xã hội quốc gia Theo Luật Quy hoạch mới, hệ thống quy hoạch quốc gia có năm cấp: quốc gia, vùng, tỉnh, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt, khu vực đô thị nông thôn Các quy hoạch quốc gia chia thành nhóm: quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia Một thay đổi đáng ý cấp tỉnh có quy hoạch tích hợp kế hoạch trước lập riêng bao gồm kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chung quy hoạch ngành Luật Quy hoạch bước tiến quan trọng để định hình lại sách nhằm hình thành cách tiếp cận chiến lược tích hợp lập quy hoạch Tuy nhiên, có lo ngại rằng, việc soạn thảo luật sửa đổi 48 luật khác liên quan đến quy hoạch ưu tiên thực hiện, chưa có đủ kiến thức cách thức hoạt động luật thực tế Lo ngại đặt vấn đề lực thể chế Ngoài u cầu quy trình kỹ thuật cần có giai đoạn chuyển đổi, cách tư cấp lãnh đạo cấp quyền khác thách thức lớn sau nhiều thập kỷ thực kế hoạch tập trung Trong giai đoạn đầu triển khai này, xuất câu hỏi kỹ thuật cấp trung ương địa phương ảnh hưởng Luật Quy hoạch thực tiễn sản phẩm quy hoạch, đặc biệt lĩnh vực quy hoạch đô thị, cụ thể thành phố trực thuộc trung ương Một vấn đề khác thiếu phối hợp địa phương, đặc biệt nội khu vực đô thị vùng đô thị lớn Mặc dù vùng khơng thuộc cấp hệ thống hành quyền, có nỗ lực để cơng nhận thúc đẩy phối hợp vùng, xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội quy hoạch giao thông cho vùng kinh tế trọng điểm: Bắc bộ, Trung bộ, Nam ĐBSCL Mặc dù thực tế có văn pháp quy việc thành lập Ban đạo quan điều phối cho vùng kinh tế trọng điểm, Ủy ban lại khơng có nguồn lực tài chính, nhân lực thẩm quyền trị đáng kể cần thiết để thực hiệu việc phát triển toàn vùng Trong vùng, tỉnh, thành phố, quận/huyện thường không tuân thủ quy hoạch định hướng cấp vùng cạnh tranh để thu 10 5.2022 ISSN 2734-9888 hút đầu tư hạ tầng Chẳng hạn, đến năm 2030, Việt Nam có 23 sân bay (13 sân bay nội địa 10 sân bay quốc tế) không cân xứng với nhu cầu quốc gia Một số cảng hàng không cảng biển vận hành với phần cơng suất thiết kế Ngồi ra, kết nối trung tâm giao thông hệ thống đường cịn yếu V KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH Những phát khuyến nghị thiết kế lại đáng kể chiến lược kinh tế không gian quốc gia để tạo liên kết không gian công nghiệp phong phú nhằm tận dụng tốt tiềm tính kinh tế nhờ tích tụ để xử lý ảnh hưởng ngày tăng tắc nghẽn áp lực dân số đô thị dịch vụ bản, hạ tầng, đất đai, nhà ở, mơi trường Để đảo ngược tình hình này, cần thay đổi sách, quy định, quy trình liên quan đến chuyển đổi đất, phân bổ đất, quy hoạch khơng gian Giảm chi phí kinh tế - xã hội người di cư phát sinh từ hệ thống đăng ký cư trú Nếu người di cư đăng ký thường trú cách hiệu quả, kịp thời, với chi phí thấp, rào cản họ gặp phải sử dụng dịch vụ công giảm nhẹ Tăng cường chế kiểm sốt chuyển đổi đất từ nơng thơn sang thị Cần đánh giá kỹ lưỡng hoạt động khu vực tư nhân thương mại khu đô thị khu cơng nghiệp lợi ích công cộng Cần tiến hành đánh giá tác động xã hội tham vấn cộng đồng thận trọng để xác định mục đích cơng cộng dự án trước phê duyệt Ban hành quy định khu vực phát triển kế hoạch sử dụng đất kiểm soát phát triển chặt chẽ khu vực nông thôn ven đô quy hoạch chung Cần bảo đảm thực quy trình đền bù tái định cư công Cần thực thi quy định cung cấp nhà xã hội phạm vi dự án phát triển nhà thương mại Khu đô thị theo Nghị định 188/2013/NĐ-CP phát triển quản lý nhà xã hội Có đạo điều phối rõ ràng cấp quốc gia cho công tác quy hoạch, phát triển giám sát KCN Cải cách hệ thống phân loại thị để có giám sát theo định hướng hành động thực tiễn hơn, tập trung vào kết tăng trưởng động thay đầu vào quy mô tĩnh Áp dụng chế tái phát triển nội đô Áp dụng chế để tăng mật độ tái phát triển trung tâm thành phố Việc không giải phóng khu đất có vị trí tốt để sử dụng với mật độ cao nhằm đáp ứng hoạt động có giá trị gia tăng cao hơn, mà cịn giảm nhu cầu khuyến khích mở rộng thị vật chất Các thành phố cần ưu tiên phát triển giao thông công cộng, tổ chức lại tăng cường sử dụng đất dọc theo hành lang giao thông công cộng Xây dựng hướng dẫn chi tiết để làm rõ quy trình thực góp quyền sử dụng đất Thực cải cách thuế tài sản Cải thiện chế dựa thị trường để định giá phân bổ đất Phương pháp định giá đất Việt Nam cần phù hợp với chuẩn mực quốc tế, tăng tính minh bạch việc định giá đất, tăng cường vai trò thẩm định giá viên độc lập hội đồng thẩm định giá đất cấp tỉnh Áp dụng chế minh bạch để phân bổ đất thông qua đấu giá đấu thầu cạnh tranh tăng cường kiểm soát giám sát công khai hoạt động phân bổ đất không tuân thủ quy định Tập trung vào quy hoạch không gian tích hợp áp dụng chế phối hợp quyền địa phương Tăng cường kiểm sốt phát triển thông qua quy định phân khu Luật Quy hoạch thị năm 2009 có quy định quy hoạch phân khu (tỷ lệ 1/2.000 1/5.000), quy hoạch không gian trung gian quy hoạch chung quy hoạch chi tiết (1/500) Quy hoạch phân khu nhằm tăng cường kiểm sốt phát triển quyền địa phương hướng dẫn xây dựng đồ án quy hoạch chi tiết cho dự án (như quy định sử dụng đất, chiều cao cơng trình, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất, vị trí cơng trình hạ tầng thiết kế thị) cho khu vực định thành phố Tuy nhiên, thực tế, quyền địa phương cịn thiếu lực nguồn lực để lập quy hoạch phân khu, quy hoạch chủ yếu thông qua cho mục đích thu hút nhà đầu tư lợi ích cá nhân Tìm hiểu chế phối hợp vùng tồn vùng thị lớn Tình trạng thiếu phối hợp địa phương khu vực đô thị vùng đô thị lớn Việt Nam dẫn tới cần thiết phải tìm hiểu chế khác để phối hợp vùng tồn vùng thị lớn Cơ chế giúp hỗ trợ tính kinh tế nhờ tích tụ nâng cao hiệu đầu tư hạ tầng cung cấp dịch vụ cơng Có thể tìm hiểu chế tài trợ khác để tạo điều kiện cho hợp tác liên tỉnh liên vùng, cung cấp tài trợ đối ứng đặc biệt để phát triển hạ tầng vùng.v Để đủ điều kiện phân loại thành sáu loại đô thị, thành phố thị xã phải đạt tối thiểu 70 điểm/tối đa 100 điểm dựa tiêu chí sau: sở hạ tầng đô thị (tối đa 55 điểm); chức đô thị (tối đa 15 điểm); quy mô dân số đô thị kiến trúc cảnh quan đô thị (tối đa 10 điểm cho tiêu chí); mật độ dân số đô thị lao động phi nơng nghiệp (tối đa điểm cho tiêu chí) Có ý kiến cho số liệu thống kê thức Việt Nam chưa thể đầy đủ mức độ thị hóa thực tế quốc gia (OECD 2018) Vấn đề đo lường chưa xác mức độ thị hóa thức Việt Nam thảo luận chương (cụ thể hộp 2.1) Dữ liệu ánh sáng ban đêm (NTL) vệ tinh thu thập đo lường cường độ ánh sáng vào ban đêm khu vực không gian định PM2.5 hạt bụi có đường kính 2,5 micron trở xuống Văn phòng Liên hợp quốc Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai (UNDRR), PreventionWeb, https://www.preventionweb.net/countries Theo Điều Nghị định 188/2013/NĐ-CP, việc bố trí quỹ đất cho nhà xã hội dự án phát triển nhà thương mại Khu đô thị thị từ loại trở lên thực sau: Thứ nhất, dự án phát triển nhà thương mại Khu Đô thị Mới có quy mơ sử dụng đất 10 ha, phải dành 20% tổng diện tích đất tổng diện tích mặt để xây dựng nhà xã hội Nếu nhà đầu tư không muốn phát triển nhà xã hội, 20% tổng diện tích đất chuyển giao cho Ủy ban Nhân dân Thứ hai, trường hợp dự án phát triển nhà thương mại Khu Đơ thị Mới có quy mơ sử dụng đất 10 ha, chủ đầu tư lựa chọn hình thức chuyển giao quỹ nhà tương đương với giá trị quỹ đất 20% đất theo khung giá đất, nộp số tiền tương đương để Ủy ban Nhân dân xây dựng quỹ nhà xã hội ISSN 2734-9888 5.2022 11 ... đất tương lai ảnh hưởng đến bền vững q trình chuyển đổi thị diễn Việt Nam, khả trì mức giá hợp lý dịch vụ thị III CÁC THÁCH THỨC CHÍNH ĐỐI VỚI NĂNG SUẤT ĐƠ THỊ Một lợi ích thị hóa việc tập trung... chuyển đổi đất nơng nghiệp mở rộng mức ranh giới phát triển để nâng loại đô thị, nhu cầu thực tế tiềm tăng trưởng đô thị Tình trạng thường dẫn tới thị hóa giả tạo đô thị thiết kế mức cần thiết... bố trí quỹ đất cho nhà xã hội dự án phát triển nhà thương mại Khu đô thị đô thị từ loại trở lên thực sau: Thứ nhất, dự án phát triển nhà thương mại Khu Đơ thị Mới có quy mơ sử dụng đất 10 ha,