Tài liệu hạn chế xem trước, để xem đầy đủ mời bạn chọn Tải xuống
1
/ 14 trang
THÔNG TIN TÀI LIỆU
Thông tin cơ bản
Định dạng
Số trang
14
Dung lượng
237,59 KB
Nội dung
Khoa học pháp lý
Hoàn thiệnphápluậtvềthẩm
định dựthảovănbảnquyphạm
pháp luậtcủacơquantưpháp
địa phương
Theo số liệu thống kê của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp,
năm 2005, các vănbảncủa chính quyền cấp tỉnh được kiểm tra là
129.989 văn bản; trong đó, số vănbản trái phápluật là 2.826 văn
bản. Lĩnh vực có nhiều vănbản sai trái nhất là: xử lý vi phạm
hành chính, ưu đãi đầu tư, biên chế, công chức, công vụ, phí, lệ
phí, đất đai, nông nghiệp, lao động, quản lý văn hóa, xây dựng đô
thị, giao thông, quản lý và bảo vệ rừng, … Các vănbản này
thường sai về: căn cứ ban hành văn bản; thẩm quyền ban hành
văn bản; tính hợp hiến, hợp phápcủavăn bản; thể thức, kỹ thuật
trình bày; thủ tục xây dựng, ban hành, đăng công báo công bố
văn bản. Cá biệt, có những vănbảncó trên hai nội dung sai trái.
Ngoài ra, số vănbảncủa chính quyền cấp huyện ban hành trái
pháp luật cũng không ít. Thực trạng trên đây có nhiều nguyên
nhân, trong đó có nguyên nhân phápluậtvề công tác thẩmđịnh
văn bảnquyphạmphápluật (VBQPPL) của các cơquantưpháp
địa phương chưa hoàn thiện.
1. Quyđịnhcủaphápluật và việc áp dụng trên thực tế
Công tác thẩmđịnh đối với các dựthảo VBQPPL ở địaphương
hiện nay được thực hiện theo: LuậtBan hành VBQPPL của
HĐND và UBND năm 2004 (Luật BHVBQPPL của HĐND và
UBND); Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính
phủ quyđịnh chi tiết một số điều củaLuật BHVBPPL của
HĐND và* UBND (Nghị định số 91); Thông tư liên tịch số
09/2007/TTLT - BTP-BTC ngày 15/11/2007 của Bộ Tưpháp -
Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân
sách nhà nước đảm bảo cho công tác xây dựng các VBQPPL của
HĐND và UBND (Thông tư liên tịch số 09);* Các quy chế, quy
định về công tác xây dựng ban hành VBQPPL do UBND các tỉnh
ban hành.
1.1. Đối tượng thẩmđịnhcủacơquantưphápđịaphương
Theo quyđịnhcủaLuật BHVBQPPL của HĐND và UBND và
Nghị định số 91, thì sở tưpháp và phòng tưpháp (sau đây gọi là:
cơ quantưphápđịa phương) tiến hành thẩmđịnh các VBQPPL
do HĐND, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện ban hành.
Để quyđịnh chi tiết đối tượng thẩmđịnhcủacơquantưphápđịa
phương, Nghị định số 91 cũng đã liệt kê các dạng vănbản do các
chủ thể ở địaphươngban hành nhưng không phải là VBQPPL
nên không thuộc phạm vi thẩm định, bao gồm: các vănbản do
HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của
VBQPPL; các vănbảncủa Chủ tịch UBND, Thủ trưởng cơquan
chuyên môn thuộc UBND để giải quyết những vụ việc cụ thể đối
với những đối tượng cụ thể.
Mặc dùLuật và Nghị định số 91 đã cóquyđịnhvềvấn đề này;
nhưng trong thực tiễn, nội hàm khái niệm “VBQPPL” là một vấn
đề chưa được thống nhất, bởi chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định
đâu là “quy tắc xử sự chung”. Điều đó dẫn đến việc nhận thức để
phân địnhvănbảncó phải là VBQPPL hay không trong nhiều
trường hợp là không có sự thống nhất giữa cơquan soạn thảo và
cơ quanthẩm định.
1.2. Phạm vi thẩmđịnh
Khi nhận đủ hồ sơ thẩm định, Sở Tư pháp, Phòng Tưphápcó
trách nhiệm tổ chức việc thẩmđịnhdựthảo theo phạm vi quy
định tại khoản 3, Điều 24; khoản 3, Điều 38 và khoản 1, Điều 42
của Luật, bao gồm: sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi
điều chỉnh củadự thảo; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất củadựthảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn
thảo văn bản. Cơquantưphápcó thể đưa ra ý kiến về tính khả
thi củadựthảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị.
Đối với quyđịnhvềphạm vi thẩmđịnh còn một số vấn đề cần
làm rõ như sau:
Thứ nhất, phạm vi thẩmđịnh được Luật BHVBQPPL của HĐND
và UBND và Nghị định số 91 quyđịnh còn khái quát. Trong khi
đó, để có thể thẩmđịnh được VBQPPL, cơquantưpháp phải có
các tiêu chí cụ thể đánh giá mức độ thế nào là đủ cần thiết để ban
hành; hợp hiến, hợp pháp bao gồm những tiêu chuẩn gì? các tiêu
chí để khẳng địnhdựthảo sẽ có tính khả thi Hiện nay, các nội
dung này đều chưa được hướng dẫn cụ thể. Vì vậy, cơquan tiến
hành thẩmđịnh gặp rất nhiều khó khăn trong việc đánh giá các
dự thảo VBQPPL. Nhiều khi, vănbảnthẩmđịnh chỉ đánh giá
chung chung, khái quát là dựthảo cần thiết mà không có lý giải
đầy đủ tại sao cần thiết và cần thiết như thế nào; đảm bảo tính
hợp hiến, hợp pháp và khả thi mà không chỉ ra được là dựthảo
đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp với điều khoản nào của Hiến
pháp, với VBQPPL nào của cấp trên và khả thi như thế nào. Do
vậy, mặc dù đã được thẩmđịnh nhưng nhiều VBQPPL được ban
hành vẫncó nhiều sai sót.
Thứ hai, hệ thống vănbảnphápluật hiện nay của chúng ta có
những quyđịnh không rõ ràng về trách nhiệm hướng dẫn
VBQPPL dẫn đến tình trạng vănbảncủa trung ương đã quy định,
hướng dẫn khá chi tiết nhưng địaphương tiếp tục ban hành văn
bản để quyđịnh lại. Vì vậy, một số vănbảncủađịaphương được
ban hành dưới dạng sao chép lại các quyđịnhcủa trung ương,
gây lãng phí rất nhiều về thời gian, chi phí hành chính và làm
chậm thời gian có hiệu lực của VBQPPL do cơquan trung ương
ban hành ở địa phương.
1.3. Xây dựng chương trình ban hành VBQPPL
Việc xây dựng chương trình ban hành VBQPPL củađịaphương
là rất quan trọng để bảo đảm cho công tác ban hành VBQPPL đi
vào nền nếp và đúng luật. Tuy nhiên, trên thực tế các địaphương
chưa thực hiện tốt việc xây dựng chương trình này. Nhiều địa
phương chưa xây dựng được chương trình ban hành VBQPPL,
hoặc chương trình không sát với thực tế ban hành, dẫn đến việc
ban hành VBQPPL thường thụ động. Thực trạng này dẫn đến
việc thẩmđịnhcủacơquantưpháp gặp rất nhiều khó khăn về
thẩm định nội dung cũng như bố trí nguồn nhân lực, dự toán
nguồn kinh phí cho hoạt động thẩm định.
1.4. Thời hạn thẩmđịnhvănbảnquyphạmphápluật
Thời hạn thẩmđịnh VBQPPL của HĐND và UBND địaphương
được Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND quyđịnh như sau:
đối với Dựthảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp
tỉnh trình, thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND
họp, cơquan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dựthảo nghị quyết đến cơ
quan tưpháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày
UBND họp, cơquantưpháp gửi báo cáo thẩmđịnh đến cơquan
soạn thảo. Cơquan soạn thảocó trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu
ý kiến thẩmđịnh để chỉnh lý Dựthảo nghị quyết (Điều 24).
Đối với Dựthảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh: chậm
nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơquan soạn thảo
phải gửi hồ sơ Dựthảo quyết định, chỉ thị đến cơquantưpháp để
thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ
quan tưpháp gửi báo cáo thẩmđịnh đến cơquan soạn thảo (Điều
38).
Đối với Dựthảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện: chậm
nhất là mười ngày trước ngày UBND họp, cơquan soạn thảo phải
gửi hồ sơ Dựthảo quyết định, chỉ thị đến cơquantưpháp để
thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ
quan tưpháp gửi báo cáo đến cơquan soạn thảo (Điều 42).
Như vậy, đối với VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban
hành thì thời gian thẩmđịnh là 8 ngày; VBQPPL do UBND cấp
huyện ban hành là 03 ngày (với điều kiện cơquan soạn thảovăn
bản gửi đúng hạn và lịch họp của HĐND và UBND không có sự
thay đổi so với kế hoạch). Thời gian này bao gồm tất cả các khâu:
xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp cơ sở pháp lý, lấy ý kiến
chuyên gia, luật gia Khoảng thời gian trên là không đủ; đặc biệt
là các vănbản phức tạp, vănbản liên quan đến nhiều lĩnh vực
hoặc còn nhiều ý kiến khác nhau. Trong khi đó, lực lượng làm
công tác thẩmđịnh ở địaphương rất mỏng, hầu hết vẫn phải đảm
nhiệm các mảng công tác khác ngoài hoạt động thẩm định.
Luật quyđịnh gửi hồ sơ thẩmđịnh ít nhất trước 15 ngày trước
phiên họp của HĐND và UBND, tuy nhiên, Luật không định rõ
thời gian tối thiểu dành cho cơquanthẩmđịnh là bao nhiêu ngày.
Do vậy, trong các trường hợp cơquan soạn thảo chuyển hồ sơ
muộn, cơquanthẩmđịnh buộc phải thẩmđịnh cho kịp thời gian
gửi cơquanban hành mà không cóphương án để lựa chọn. Điều
này gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng công tác thẩmđịnh đối với
VBQPPL.
1.5. Giá trị củavănbảnthẩmđịnh
Theo quyđịnhcủaLuật BHVBQPPL của HĐND và UBND và
Nghị định số 91, thẩmđịnh là một khâu bắt buộc trong quy trình
ban hành VBQPPL ở địa phương. Tuy nhiên, quyđịnhcủapháp
luật cũng chỉ dừng ở đó mà không cóquyđịnh cụ thể giá trị pháp
lý củavănbảnthẩm định. Vănbảnthẩmđịnh chỉ được coi như
một kênh ý kiến để cơquanban hành tham khảo.
Về mặt pháp lý, rõ ràng vănbảnthẩmđịnh không phải là
VBQPPL nên đương nhiên nó không có giá trị bắt buộc đối
tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những
người không thi hành. Với địa vị pháp lý như vậy, giá trị pháp lý
của vănbảnthẩmđịnh hiện nay nhiều khi còn chưa được coi
trọng đúng mức. Vì vậy, cơquan soạn thảocó thể không tiếp thu
ý kiến thẩm định; không giải trình khi cơquanthẩmđịnh yêu
cầu; thậm chí không cần ý kiến củacơquanthẩmđịnh mà cũng
không phải chịu chế tài pháp lý nào.
Bên cạnh đó, phápluật cũng không quyđịnhvề hình thức và cơ
cấu củavănbảnthẩm định. Do vậy, quá trình xây dựng vănbản
thẩm định chưa có sự thống nhất: cóđịaphương dùng công văn
thẩm định nhưng cũng cóđịaphươngvănbảnthẩmđịnh là báo
cáo thẩm định. Sự không thống nhất này dẫn đến tình trạng ngay
cả vănbảnthẩmđịnhcủacơquantưpháp cũng có thể có sai sót
về mặt thể thức, kỹ thuật soạn thảo. Từ đó, uy tín và mức độ tin
cậy củavănbảnthẩmđịnh cũng bị ảnh hưởng.
1.6. Các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩmđịnh
Theo quy định, chế độ, chính sách của cán bộ làm công tác thẩm
định tại cơquantưpháp so với các vị trí có yêu cầu trình độ
chuyên môn tương tự (cử nhân luật) ở địaphương như: thanh tra
viên, thẩm phán, thư ký toà án, kiểm sát viên…, thì cán bộ thẩm
định là thiệt thòi nhất vì không được hưởng phụ cấp gì trong khi
các ngành khác được hưởng phụ cấp ngành. Trong khi đó, xét vê
tính chất và lượng công việc, công tác thẩmđịnh không kém
phần phức tạp và nặng nề.
Về kinh phí cho công tác thẩm định: Thông tư liên tịch số 09 quy
định mức chi kinh phí cho công tác xây dựng VBQPPL như sau:
đối với Dựthảo nghị quyết, quyết địnhcủa HĐND, UBND: tối
đa không quá 5.000.000 đồng /văn bản; đối với Dựthảo chỉ thị
của UBND: tối đa không quá 2.000.000 đồng /văn bản; đối với
các VBQPPL trong một số lĩnh vực có nội dung phức tạp, liên
quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, căn cứ vào khả năng ngân sách
địa phương, UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh quyđịnh mức
phân bổ kinh phí cho công tác xây dựng VBQPPL của HĐND,
UBND các cấp cao hơn mức quyđịnh tại điểm h khoản này,
nhưng tối đa không quá 7.000.000 đồng /văn bản. Trong đó, khâu
thẩm địnhcủacơquantưpháp là 200.000đ/văn bản. Với khoản
kinh phí này, cơquantưpháp không thể tổ chức hội đồng hay
mời các chuyên gia, luật gia tham gia ý kiến cho hoạt động thẩm
định.
Bên cạnh đó, Thông tư liên tịch số 09 quyđịnh mức kinh phí áp
dụng đối vói công tác xây dựng VBQPPL trên phạm vi cả nước
như nhau là có những bất cập. Các địaphươngcó tình hình kinh
tế -xã hội khác nhau nên nhu cầu điều chỉnh phápluật không thể
giống nhau. Vì vậy, việc quyđịnh khung cứng cho tất cả các địa
phương là không phù hợp. Cóđịa phương, trước khi có Thông tư
số 09 đã áp dụng mức chi cao hơn nhiều so với khung trên; nay,
theo quyđịnh phải rút xuống tối đa không quá 7.000.000đ/văn
bản. Nếu thực hiện đúng quyđịnh thì sẽ không đủ kinh phí xây
dựng văn bản, dẫn đến tình trạng VBQPPL không thể bảo đảm
chất lượng.
2. Những kiến nghị hoànthiện thể chế
Để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL củađịa phương, đặc
biệt là để hoànthiện công tác thẩmđịnh VBQPPL củacơquantư
pháp địa phương, theo chúng tôi, các VBQPPL điều chỉnh vấn đề
này cần:
2.1. Nêu rõ phạm vi ban hành, chương trình ban hành
VBQPPL của HĐND và UBND
Đề nghị Luậtban hành VBQPPL của HĐND và UBND quy định:
HĐND và UBND chỉ tập trung ban hành VBQPPL để giải quyết
những vấn đề bức xúc nhất củađịaphương và những vấn đề mà
văn bảnluật giao địaphươngquyđịnh chi tiết, tránh trường hợp
VBQPPL củađịaphươngban hành nhắc lại những quyđịnhcủa
trung ương.
Đề nghị sửa đổi quyđịnhvềcơquan chủ trì xây dựng chương
trình ban hành VBQPPL ở địaphương theo hướng tăng cường
vai trò củacơquantưpháp trong việc dự kiến chương trình xây
dựng VBQPPL của các ngành trước khi gửi dự kiến đến Văn
phòng HĐND và UBND (hiện nay, theo quy định, cơquantư
pháp có vai trò phối hợp cùng Văn phòng HĐND và UBND
trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL, nhưng ở giai
đoạn sau khi các ngành đã gửi dự kiến ban hành của ngành
mình).
2.2. Sửa đổi quyđịnhvề đối tượng thẩmđịnh
Ở địa phương, VBQPPL được ban hành chủ yếu dưới hình thức
nghị quyết của HĐND và quyết địnhcủa UBND; các vănbản
được ban hành dưới hình thức chỉ thị thường chỉ được dùng để
đôn đốc hay tăng cường những mặt công tác cụ thể. Việc xác
định các chỉ thị này là VBQPPL hay không rất khó. Do vậy, đề
[...]... hiện nó 2.3 Khẳng định việc thẩmđịnh tính khả thi củaDựthảo VBQPPL là bắt buộc Hiện nay, Luậtquyđịnhcơquanthẩmđinhcó thể phát biểu về tính khả thi củadựthảo VBQPPL Theo chúng tôi, việc cơquanthẩmđịnh phát biểu về tính khả thi của dự thảovănbản là rất quan trọng Bởi lẽ, nếu cơquantưpháp không thẩmđịnh tốt tính khả thi củadự thảo, thì sẽ để lọt các vănbản không có tính khả thi,... làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc củaphápluật Vì vậy, đề nghị Luật phải khẳng định thẩmđịnh tính khả thi củadựthảo VBQPPL là bắt buộc trong các nội dung dựthảo và cơquanthẩmđịnh phải đồng thời chịu trách nhiệm cùng với cơquan soạn thảovề tính khả thi củadựthảo 2.4 Thay đổi thời gian thẩm địnhvănbảnquy phạm phápluật cho phù hợp Nên có sự phân... kiến thẩmđịnhcủacơquantưpháp VBQPPL nếu thông qua mà không có ý kiến thẩmđịnh thì bị coi là vi phạmquy trình ban hành và có thể bị xem xét về giá trị pháp lý; tránh tình trạng cơquan soạn thảo gửi thẳng dựthảo đến Văn phòng HĐND và UBND để tiến hành thủ tục thông qua Cơquanthẩmđịnhcóquy n từ chối thẩmđịnh trong trường hợp hồ sơ không đủ theo quyđịnh hoặc không đảm bảo thời gian thẩm định. .. động thẩmđịnh trong trường hợp VBQPPL được ban hành đột xuất ngoài chương trình, kế hoạch Luật phải định rõ thời gian thẩmđịnh được tính từ ngày cơquantưpháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩmđịnh hợp lệ theo quyđịnh 2.5 Khẳng định tầm quan trọng củathẩmđịnh trong ban hành VBQPPL Luật phải quyđịnh rằng, cơquancóthẩmquy n ban hành VBQPPL (HĐND và UBND) có trách nhiệm từ chối không thông qua vănbản khi... chỉ thị của UBND là hình thức VBQPPL cho phù hợp với thực tiễn hoạt động ban hành vănbảncủađịaphương Ngoài ra, theo quyđịnhcủa Nghị định số 91, thì các văn bảnquy t định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành không được coi là VBQPPL thuộc phạm vi thẩmđịnh Theo chúng tôi, nên đưa các vănbản này vào danh mục VBQPPL cần thẩmđịnh Bởi... hành VBQPPL Mức kinh phí xây dựng VBQPPL ở địaphươngcó thể chia thành nhiều loại, tuỳ theo tính chất từng vănbản và điều kiện kinh tế - xã hội củađịaphương Bên cạnh đó, cho phép các địaphươngcó thể chủ động huy động các nguồn kinh phí khác nhau phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành VBQPPL Đối với cán bộ làm công tác thẩm địnhvăn bản, cần nghiên cứu bổ sung quyđịnh là một ngạch công chức... sức quan trọng ở địa phương, làm cơ sở để ra các vănbảnquản lý điều hành kinh tế - xã hội Khi các quy hoạch này được duyệt, các ngành sẽ lấy đây làm cơ sở pháp lý cho các VBQPPL tiếp theo Vì vậy, cần thiết phải đưa các vănbản này vào danh mục VBQPPL cần thẩm định; nếu không, những sai sót có thể có trong các vănbản này sẽ gây ảnh hưởng lớn cho các VBQPPL được ban hành để thực hiện nó 2.3 Khẳng định. .. để quyđịnh thời gian cho phù hợp Mức thời gian như quyđịnh hiện hành có thể áp dụng đối với những VBQPPL không phức tạp Đối với những VBQPPL cần thành lập Hội đồng thẩm định, thì tăng thời gian thẩmđịnh lên mức tối thiểu là 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩmđịnh đối với VBQPPL của cấp tỉnh và 05 ngày đối với VBQPPL của cấp huyện Thêm nữa, cần quyđịnh mức thời gian tối thiểu cho hoạt động thẩm. .. tạp của công tác thẩmđịnh 2.8 Thống nhất hai Luật BHVBQPPL Tiếp tục nghiên cứu để tiến đến thống nhất Luật BHVBQPPL của trung ương và địaphương Việc thống nhất ở tầm vănbảnluật sẽ dần dần đưa công tác ban hành VBQPPL nói chung và công tác thẩmđịnh nói riêng vào nền nếp, trật tự (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 156-thang-102009 ngày 20/10/2009) ThS Đinh Công Tuấn - Viện Khoa học Pháp. .. chối thẩmđịnh trong trường hợp hồ sơ không đủ theo quyđịnh hoặc không đảm bảo thời gian thẩmđịnh 2.6 Thủ tục thông qua VBQPP của UBND linh hoạt hơn Thủ tục thông qua VBQPPL của UBND cần được quyđịnh linh hoạt hơn, phù hợp với điều kiện thực tế của các địaphương Theo quy định, UBND phải tổ chức phiên họp để thông qua VBQPPL Tuy nhiên, trên thực tế, do những lý do khác nhau, các UBND tổ chức thông .
Khoa học pháp lý
Hoàn thiện pháp luật về thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan tư pháp
địa phương
Theo số liệu thống kê của Cục. pháp luật về công tác thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan tư pháp
địa phương chưa hoàn thiện.
1. Quy định của pháp luật và việc