Một số nội dung cần lưu ý khi sửa đổi luật thanh tra nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam tập trung phân tích một số nội dung cần lưu ý khi sửa đổi Luật Thanh tra nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT MỘT SỐ NỘI DUNG CẦN LƯU Ý KHI SỬA ĐỔI LUẬT THANH TRA NHẰM BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHẤT TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM Nguyễn Nhật Khanh ThS NCS Khoa Luật Hành Nhà nước, Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: Thanh tra, quan tra, Luật Thanh tra năm 2010 Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 02/11/2021 : 15/12/2021 : 17/12/2021 Article Infomation: Keywords: Inspection; inspection agencies, Law on Inspection of 2010 Article History: Received Edited Approved : 02 Nov 2021 : 15 Dec 2021 : 17 Dec 2021 Tóm tắt: Thanh tra hoạt động có ý nghĩa quan trọng việc bảo đảm hiệu quản lý nhà nước Hoạt động tra nhằm phát sơ hở chế quản lý, sách, pháp luật để kiến nghị với quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp quan, tổ chức, cá nhân thực quy định pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động QLNN; bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, cá nhân Tuy nhiên, qua 10 năm thi hành, Luật Thanh tra bộc lộ hạn chế định Do vậy, việc sửa đổi Luật Thanh tra cần thiết để đáp ứng yêu cầu QLNN giai đoạn Trong phạm vi viết này, tác giả phân tích số nội dung cần lưu ý sửa đổi Luật Thanh tra nhằm bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật Việt Nam Abstract: Inspection is an important activity ensuring the effectiveness of state management Inspection aims to detect the loopholes in management mechanisms, policies and laws, then recommended remedies are proposed to the competent state agencies to prevent, detect and handle the law violations; support the state agencies, organizations and individuals in properly comply with the law; promote the positive factors; increase the effects and effectiveness of state management activities; and protect the interests of the state and the rights and legitimate interests of agencies, organizations and individuals However, after more than 10 years of enforcement, the Law on Inspection has revealed certain limitations, so the amendment of the Law on Inspection is necessary to meet the requirements of state management in the new period Within the scope of this article, the author provides an analysis of a number of contents to be noted during development of the draft Law on Inspection to ensure consistency in the Vietnamese legal system Thanh tra hoạt động khơng thể thiếu q trình chủ thể có thẩm quyền thực chức QLNN nhằm phát sơ hở chế quản lý, sách, pháp luật để kiến nghị với quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phịng ngừa, phát xử lý hành vi vi phạm pháp luật Sự đời Luật Thanh tra năm 2010 tạo sở pháp lý cho tổ chức hoạt động tra Tuy nhiên, sau 10 năm thi hành, số quy định Luật Thanh tra năm 2010 khơng cịn phù hợp trước thay đổi nhanh chóng đời sống xã hội yêu cầu phát triển đất nước giai đoạn Điều đặt nhu cầu sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 Số 05 (453) - T3/2022 39 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Đứng trước u cầu đó, Chính phủ tổ chức soạn thảo Dự thảo sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 (Dự thảo Luật1) Bên cạnh kết đạt được, Dự thảo Luật cịn có số hạn chế cần tiếp tục hoàn thiện sau đây: tỉnh); ii) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau gọi chung là cấp huyện); iii) Xã, phường, thị trấn (sau gọi chung là cấp xã); iv) Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Thứ nhất, quy định quan tra quan hành nhà nước Theo quy định trên, đơn vị hành cấp tỉnh gồm có tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Như vậy, cấp tỉnh có Thanh tra tỉnh Thanh tra thành phố trực thuộc trung ương Nếu muốn gọi chung quan tra phải gọi “Thanh tra cấp tỉnh” phản ánh cấp đơn vị hành Việc điểm b khoản Điều 10 Dự thảo Luật sử dụng cụm từ “Thanh tra tỉnh” để gọi chung cho Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa xác Điều 10 Dự thảo Luật quy định quan tra gồm: i) Cơ quan tra thành lập theo cấp hành chính; ii) Cơ quan tra thành lập quan quản lý theo ngành, lĩnh vực; iii) Cơ quan tra thành lập quan thuộc Chính phủ quan nhà nước khác để thực tra theo quy định luật chuyên ngành, yêu cầu quản lý Trong đó, Dự thảo Luật quy định quan tra thành lập theo cấp hành bao gồm2: “a Thanh tra Chính phủ; b Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau gọi Thanh tra tỉnh); c Thanh tra quận, huyện, thành phố thuộc cấp tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau gọi Thanh tra huyện)” Đối chiếu quy định nêu với Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Tổ chức quyền địa phương) nhận số điểm chưa thống Cụ thể, Điều Luật Tổ chức quyền địa phương quy định đơn vị hành nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm: i) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau gọi chung là cấp Dự thảo Luật Thanh tra tháng năm 2022 Khoản Điều 10 Dự thảo Luật 40 Số 05 (453) - T3/2022 Tương tự, đơn vị hành cấp huyện gồm huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương Do vậy, quan tra cấp có Thanh tra huyện, Thanh tra quận, Thanh tra thị xã, Thanh tra thành phố thuộc tỉnh Thanh tra thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương Tuy nhiên, điểm c khoản Điều 10 Dự thảo Luật lại quy định thiếu “Thanh tra thị xã” Trong đó, việc quy định “Thanh tra thành phố thuộc cấp tỉnh” không xác Ngồi ra, việc sử dụng thuật ngữ “Thanh tra huyện” để gọi chung cho quan Thanh tra đơn vị hành cấp huyện khơng đầy đủ Lẽ ra, viết tắt Dự thảo Luật phải dùng cụm từ “Thanh tra cấp huyện” xác Đối chiếu với quy định khác Dự thảo Luật thấy thân văn khơng có thống cách quy ước dùng thuật ngữ Cụ thể, Điều Dự BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT thảo Luật quy định trách nhiệm Thủ trưởng quan nhà nước sau: “Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau gọi chung cấp tỉnh), Thủ trưởng quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau gọi chung cấp huyện) phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn có trách nhiệm tổ chức, đạo hoạt động tra, xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị tra phải chịu trách nhiệm trước pháp luật hành vi, định mình” Theo điều khoản trên, “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” dùng để gọi chung cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện” dùng để gọi chung cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương Như vậy, theo logic Dự thảo Luật phải sử dụng cụm từ “Thanh tra cấp tỉnh” để gọi chung cho Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, “Thanh tra cấp huyện” dùng để gọi chung cho Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương bảo đảm tính thống Thứ hai, quy định hoạt động tra công vụ Khoản Điều Dự thảo Luật giải thích “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định quan tra việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn quan, tổ chức, cá nhân” Điều khoản quy định “Thanh tra nhà nước bao gồm tra hành tra chuyên ngành” Theo đó, “Thanh tra hành chính” hoạt động xem xét, đánh giá việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn giao quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý Thủ trưởng quan quản lý3, “Thanh tra chuyên ngành” hoạt động xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi QLNN theo ngành, lĩnh vực4 Tuy nhiên, bên cạnh hoạt động tra quy định Dự thảo Luật nêu trên, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Cán bộ, cơng chức) cịn quy định hoạt động tra đặc thù “Thanh tra cơng vụ” Quy định tra công vụ quy định Điều 74 Điều 75 Luật Cán bộ, công chức Điều 74 Luật Cán bộ, công chức quy định phạm vi tra công vụ bao gồm: i) Thanh tra việc thực nhiệm vụ, quyền hạn cán bộ, công chức theo quy định Luật quy định khác có liên quan ii) Thanh tra việc thực tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp thi hành cơng vụ công Khoản Điều Dự thảo Luật Khoản Điều Dự thảo Luật Số 05 (453) - T3/2022 41 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT chức điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ Điều 75 Luật Cán bộ, công chức lại quy định chủ thể thực hoạt động tra công vụ sau: i) Thanh tra bộ, Thanh tra sở, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn tra việc thực nhiệm vụ, quyền hạn cán bộ, công chức ii) Thanh tra Bộ Nội vụ, Thanh tra Sở Nội vụ thực chức tra chuyên ngành phạm vi quy định khoản Điều 74 Luật Tuy có quy định phạm vi chủ thể thực hoạt động tra công vụ Luật Cán bộ, công chức lại không đưa định nghĩa “Thanh tra công vụ” Trong đó, Dự thảo Luật lại khơng có quy định để điều chỉnh hoạt động tra đặc thù Điều dẫn đến nhiều cách hiểu khơng thống q trình thực hoạt động tra Trước đây, Chính phủ ban hành dự thảo Nghị định hoạt động tra công vụ để hướng dẫn hoạt động tra Tuy nhiên, dự thảo Nghị định không thông qua lý tiếp cận với dự thảo Nghị định trên, khơng nhà làm luật băn khoăn hai lẽ: là, kỹ thuật lập pháp thiếu định nghĩa cụ thể tra công vụ; hai là, liệu hoạt động tra cơng vụ có trùng lặp, chồng chéo với hoạt động tra quy định pháp luật tra hay khơng5? Có ý kiến cho rằng, phân tích kỹ phạm vi tra cơng vụ Điều 74 Luật Cán bộ, cơng chức thấy hoạt động tra cơng vụ có tính chất giống hoạt động tra quy định Dự thảo Luật Trong đó, tra hành cơng vụ bao gồm hoạt động tra liên quan đến việc thực nhiệm vụ, quyền hạn cán bộ, công chức cịn thành tra chun ngành cơng vụ bao gồm hoạt động tra việc thực tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp thi hành cơng vụ công chức điều kiện bảo đảm cho hoạt động cơng vụ6 Tuy nhiên, giải thích mang ý nghĩa khoa học khơng có giá trị mặt pháp lý Do đó, để bảo đảm thống quy định Dự thảo Luật với Luật Cán bộ, công chức, tác giả cho rằng, cần bổ sung quy định Luật Cán bộ, công chức điều khoản giải thích rõ thuật ngữ “thanh tra cơng vụ”, đồng thời ghi nhận rõ giới hạn tra hành cơng vụ tra chun ngành công vụ để tránh chồng chéo việc thực hoạt động tra công vụ chủ thể có thẩm quyền Thứ ba, quy định việc xử lý hành vi không thực yêu cầu, kết luận, định xử lý tra Để thực hoạt động tra có hiệu thực tế, bên cạnh nỗ lực chủ thể có thẩm quyền tiến hành tra cần phải có cộng tác đối tượng tra, cá nhân, tổ chức khác có liên quan việc hỗ trợ thực hoạt động tra Do vậy, Dự thảo Luật quy định quyền nghĩa vụ đối tượng Xuân Hoa, “Vì Nghị định tra công vụ bị dừng?”, http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thong-tinkhac.aspx?ItemID=1416, truy cập ngày 28/10/2021 Vũ Hương - Thanh tra tỉnh Bến Tre, “Vấn đề tra công vụ”, http://www.thanhtra.edu.vn/category/ detail/197-van-de-ve-thanh-tra-cong-vu.html, truy cập ngày 29/10/2021 42 Số 05 (453) - T3/2022 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT tra, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trình tiến hành hoạt động tra Điều Đối với đối tượng tra, Dự thảo Luật quy định chủ thể có nghĩa vụ thực yêu cầu, kiến nghị, định tra Trong đó, quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến nội dung tra phải cung cấp đầy đủ, kịp thời thông tin, tài liệu theo yêu cầu thành viên Đoàn tra, Trưởng đoàn tra, Người định tra phải chịu trách nhiệm tính xác, trung thực thơng tin, tài liệu cung cấp Trong trường hợp quan, tổ chức, cá nhân khơng thiện chí phối hợp với chủ thể có thẩm quyền để thực hoạt động tra có nguy bị xử lý theo quy định pháp luật Cụ thể, Điều 89 Dự thảo Luật quy định xử lý hành vi không thực yêu cầu, kết luận, định xử lý tra sau: đối tượng tra, quan, tổ chức, cá nhân “có thơng tin, tài liệu liên quan đến nội dung tra mà không cung cấp cung cấp không đầy đủ, xác, kịp thời” “tiêu hủy tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung tra” “có trách nhiệm thi hành kết luận tra, định xử lý tra mà không thực thực khơng đầy đủ, khơng kịp thời” tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành (VPHC), xử lý kỷ luật truy cứu trách nhiệm hình sự; gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định pháp luật Tuy nhiên, quy định chung chung, thiếu rõ ràng nên việc áp dụng vào thực tiễn dự kiến gặp nhiều khó khăn Đối chiếu với quy định Bộ luật Hình năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2017 khơng thấy tội danh liên quan đến việc đối tượng tra, quan, tổ chức, cá nhân không thực yêu cầu, kết luận, định xử lý tra Trong việc xử phạt VPHC, qua tra cứu văn quy phạm pháp luật vấn đề này, có 02 Nghị định quy định xử phạt VPHC chủ thể có hành vi “khơng thực u cầu, kết luận, định xử lý tra” Nghị định số 88/2019/NĐ-CP ngày 14/11/2019 xử phạt VPHC lĩnh vực tiền tệ ngân hàng (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 143/2021/NĐ-CP)7 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 xử phạt VPHC lĩnh vực đất đai (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 04/2022/NĐ-CP)8 Đối với lĩnh vực khác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, dự trữ quốc gia, kho bạc nhà nước; kế tốn, kiểm tốn độc lập khơng có quy định xử lý, tài liệu, thông tin yêu cầu cung cấp thuộc lĩnh vực không cung cấp thực khơng thể xử phạt VPHC theo quy định pháp luật tra Qua thấy rằng, việc xử lý đối tượng tra, quan, tổ chức, cá nhân trường hợp không thực yêu cầu, kết luận, định xử lý tra vấn đề cịn bỏ ngỏ, điều gây khơng khó khăn cho quan chức xử lý trường hợp thực tế, dẫn đến tình trạng nhiều hành vi chống đối, cản trở cố tình khơng thực u cầu, kiến nghị, kết luận tra Điều làm cản trở việc tiến hành tra gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu công tác tra ■ Điều 48, 49 Nghị định số 88/2019/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 143/2021/NĐ-CP Điều 36 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 04/2022/NĐ-CP Số 05 (453) - T3/2022 43 ... thành phố trực thuộc Trung ương Do vậy, quan tra cấp có Thanh tra huyện, Thanh tra quận, Thanh tra thị xã, Thanh tra thành phố thuộc tỉnh Thanh tra thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung... ương bảo đảm tính thống Thứ hai, quy định hoạt động tra công vụ Khoản Điều Dự thảo Luật giải thích ? ?Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục pháp luật quy... công vụ Điều 75 Luật Cán bộ, công chức lại quy định chủ thể thực hoạt động tra công vụ sau: i) Thanh tra bộ, Thanh tra sở, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn tra việc thực